Memorie van toelichting - Uitbreiding van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Regelen met betrekking tot milieu-effectrapportage) - Hoofdinhoud
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
INHOUDSOPGAVE
Blz.
Hoofdstuk I. Inleiding
3 § 1.
Algemeen
3 § 2.
Proefnemingen en rapportages
4 § 3.
Nota houdende het regeringsstandpunt inzake milieueffectrapportage
5 § 4-
Behandel ing van de nota door de Tweede Kamer
6 § 5-
Internationale ontwikkelingen
7 § 6.
Verdere onderzoeken
Hoofdstuk II. Algemene aspecten van het wetsontwerp 11 § 1.
Definitie en doelstelling van m.e.r.
11 § 2.
Reikwijdte van m.e.r.
12 § 3.
De wettelijke regeling van m.e.r. in het kader van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne
13 § 4.
De toepasselijkheid van het wetsontwerp op wettelijk geregelde besluitvormingsprocessen 15 § 5.
De werkingssfeer van m.e.r.
18 § 6.
M.e.r. en besluitvorming
27 § 7.
Coördinatie
26 § 8.
De toetsing van het MER door onafhankelijke deskundigen
Hoofdstuk III. Inhoud van het wetsontwerp
§ 1.
Algemeen
31 § 2.
De taken van de coördinerende instantie
32 § 3.
Vaststelling van de m.e.r.-plicht
32 § 4.
Het milieueffectrapport
36 § 5-
De voorbereiding van het MER
46 § 6.
De beoordeling van het MER
49 § 7.
Het besluit
54 § 8.
Evaluatie
54 § 9-
Beroep
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
§10.
De Commissie voor de milieueffectrapportage
56 §11.
Verdere bepalingen
Hoofdstuk IV. Organisatie en kosten
58 § 1.
Algemeen
58 § 2.
Organisatorische en personele consequenties
59 § 3.
Kosten verbonden aan de uitvoering van
m.e.r.
Hoofdstuk V. Artikelsgewijze toelichting
Bijlage A Richtsnoeren voor de selectie van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten 83 Bijlage B Schematisch overzicht van het m.e.r.-proces bij besluiten op aanvraag en bij besluiten niet op aanvraag
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
HOOFDSTUK I. INLEIDING
§ 1. Algemeen
Aan het einde van de jaren zestig is in een belangrijk aantal geïndustrialiseerde landen behoefte ontstaan aan instrumenten die de besluitvorming met betrekking tot milieuaantastende activiteiten kunnen verbeteren. Deze behoefte aan verbetering van bestaande besluitvormingsprocessen was een gevolg van het feit, dat de nadelige gevolgen van allerlei activiteiten voor het milieu steeds duidelijker werden, terwijl in de betrokken landen veelal besluiten werden genomen met betrekking tot activiteiten zonder voorafgaand onderzoek van de mogelijke schadelijke consequenties voor het milieu. In een aantal van deze landen leidde deze problematiek tot de totstandkoming van een aanzienlijk aantal wettelijke regelingen ter bescherming van het milieu. In deze regelingen is veelal een vorm van preventief toezicht op bepaalde activiteiten geregeld. In het algemeen zijn daarin de volgende elementen te herkennen: -degene die een bepaalde activiteit wil ondernemen die nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben moet daarvoor een vergunning of een andere vorm van toestemming van een overheidsinstantie hebben; -er vindt een (openbare) discussie plaats over de aanvaardbaarheid van de voorgenomen activiteit; • er worden speciale overheidsinstanties gecreëerd met een toezichthoudende taak op het gebied van mogelijke milieuschadelijke activiteiten.
Ook in Nederland is een wettelijk systeem ontstaan waarin bovengenoerrv de elementen in de een of andere vorm terug te vinden zijn. De bescherming van de conditie van het (fysieke) milieu wordt veelal door middel van op bepaalde milieuaspecten (bijv. lucht, water, bodem) toegespitste wetgeving en vergunningstelsels nagestreefd. Daarnaast bestaan er regelingen voor de bescherming van bepaalde planten en dieren en -vanuit natuurwetenschappelijk en cultuurhistorisch oogpuntwaardevolle gebieden. Tevens is er de regelgeving met betrekking tot bijvoorbeeld de ruimtelijke ordening, de landinrichting, grote infrastructurele projecten, bij de uitvoering waarvan ook aan het milieu aandacht wordt besteed, maar die niet primair op de bescherming van het milieu is gericht. In het algemeen kan worden gezegd dat er zich in ons land ontwikkelingen hebben voorgedaan waarbij in toenemende mate bij de besluitvorming behalve aan andere relevante factoren ook aandacht wordt besteed aan de gevolgen voor het milieu. Toch is de bestaande wetgeving met betrekking tot de besluitvorming over activiteiten met aanzienlijke gevolgen voor het milieu op een aantal belangrijke punten nog voor verbetering vatbaar: • op basis van de huidige wetgeving behoeft veelal geen informatie over de effecten van de voorgenomen activiteit op het milieu te worden verstrekt; vrijwel steeds kan worden volstaan met een opgave van vrijkomende hoeveelheden stoffen, gassen, van de geluidproduktie e.d.; • er bestaan thans grote verschillen in de huidige wetten voor wat betreft de eisen die worden gesteld aan de inhoud van de te verstrekken informatie over de mogelijke consequenties voor het milieu, en aan de presentatie daarvan en eveneens over de advisering en inspraak over en de beoordeling en het gebruik van die informatie; • in sommige gevallen is zelfs helemaal geen informatie over het milieufacet vereist; -indien wel bepaalde informatie moet worden overgelegd biedt deze veelal geen samenhangend, integraal beeld van de gevolgen van een voorgenomen activiteit voor het milieu aan degene die een beslissing over die activiteit moet nemen; daarbij behoeven veelal het doel van de voorgenomen activiteit evenmin als alternatieven te worden beschreven.
Tweede Kamerzitting 1980-1981,16814, nr. 3
Tenslotte moet in dit verband worden opgemerkt dat er voor bepaalde activiteiten in het geheel geen formele besluitvormingsprocedures bestaan. De hier geschetste problematiek leidde in ons land tot een toenemende belangstelling voor milieueffectrapportage (m.e.r.). Deze belangstelling was mede een gevolg van de invoering van de National Environmental Policy Act (NEPA) in de Verenigde Staten. Ingevolge deze in 1970 in werking getreden wet zijn federale overheidsorganen in de Verenigde Staten verplicht om een Environmental Impact Statement (EIS), een milieueffectrapport (MER) op te stellen voor activiteiten met mogelijk belangrijke gevolgen voor het milieu. Ook in internationale overlegkaders werd aandacht besteed aan m.e.r. Zo deed de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) in 1974 een aanbeveling aan de regeringen van de lidstaten om procedures en technieken voor m.e.r. vast te stellen. Deze aanbeveling heeft in vele landen een aanzet gegeven tot de totstandkoming van een (wettelijke) regeling op dit terrein. De boven weergegeven tekortkomingen van de bestaande besluitvormingsprocessen alsmede de hier genoemde buitenlandse ontwikkelingen vormden voor de Regering aanleiding om aan de hand van adviezen, onderzoek en proefnemingen beleidsvoornemens te ontwikkelen met betrekking tot de invoering van een wettelijke regeling van m.e.r. Zij maakte deze beleidsvoornemens kenbaar in de Nota, houdende het regeringsstandpunt inzake milieueffectrapportage (verder te noemen: de nota), die de eerste ondergetekende op 30 augustus 1979 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft aangeboden. De voorbereidingen, die aan de totstandkoming van het regeringsstandpunt vooraf waren gegaan, werden in de nota uitvoerig beschreven. De belangrijkste feiten en ontwikkelingen zullen in het onderstaande kort in herinnering worden gebracht.
§ 2. Proefnemingen en rapportages 1 Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, (1974). C (74), 158, Annex II. 2 Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15715, nrs. 1 en 2. ' Verslagen, Adviezen, Rapporten, Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, 1977, nr. 3. 2 Verslagen, Adviezen, Rapporten, Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, 1977, nr. 21. 3 «Proefnemingen met milieueffectrapportage» en «Aanbevelingen over milieueffectrapportage». Verslagen, Adviezen, Rapporten, Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne 1979, nr. 12 resp. nr. 13 en 14 (samenvatting).
In 1974 heeft de ambtsvoorgangster van de eerste ondergetekende de Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygiëne (VCRMH) advies gevraagd over m.e.r. In 1976 gaf de VCRMH een unaniem positief advies over de wenselijkheid om m.e.r. in ons land in te voeren. De Raad adviseerde daarbij eerst een aantal proefnemingen met m.e.r. te laten verrichten. Aan de aanbevelingen van de VCRMH gaf de toenmalige Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne gevolg. Na een vooronderzoek met betrekking tot de opzet en aanpak van proefnemingen werd medio 1977 met de proefnemingen begonnen. Deze proefnemingen met m.e.r., negen in getal, vonden niet alleen plaats ten behoeve van besluiten op uitvoeringsniveau -dat wil zeggen besluiten die direct betrekking hebben op uitvoering van een activiteit -maar ook ten behoeve van besluiten op beleidsniveau -dat wil zeggen besluiten over het te voeren beleid met betrekking tot eventuele latere uitvoering van (een) bepaalde activiteit(en). Verder werd ernaar gestreefd ervaring op te doen met aansluiting zowel bij besluitvormingsprocedures op grond van de milieuhygiënische wetgeving als bij andere wettelijke procedures. Ook waren bij de proefnemingen gevallen betrokken waarin geen bestaande (wettelijke) procedure van toepassing was. Vragen die niet of niet voldoende vanuit de praktijk der proefnemingen konden worden beantwoord, kwamen aan de orde in een aanvullend onderzoek, dat parallel aan de proefnemingen werd uitgevoerd. In het kader van dit aanvullend onderzoek vonden tevens bestuderingen van buitenlandse ervaringen met m.e.r. plaats. De resultaten van de proefnemingen en het aanvullend onderzoek werden door Twijnstra Gudde n.v. management consultants en DHV Raadgevend Ingenieursbureau B.V. vastgelegd in een tweetal rapporten. Daarin zijn de ervaringen bij de proefnemingen van voor medio 1978 verwerkt. De rapporten werden in februari 1979 aan de eerste ondergetekende aangeboden.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
In mei 1979 volgde een aanvullende rapportage over de ervaringen opgedaan bij de proefnemingen tussen medio 1978 en 1 januari 1979". Met name de rol die de m.e.r.'s in de verschillende gevallen bij de besluitvorming speelden kwam hierbij aan de orde. Het verder volgen van de proefnemingen resulteerde in een tweede aanvullende rapportage, die in maart 1980 aan de eerste ondergetekende werd aangeboden. Deze rapportage had betrekking op de rol die de proefnemingen speelden bij het verdere verloop van de besluitvormingsprocessen gedurende het jaar 1979. Ook thans wordt de verdere rol van de opgestelde milieueffectrapporten in de verschillende besluitvormingsprocedures nog door het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne gevolgd. In vrijwel alle gevallen dat een milieueffectrapport (MER) werd gemaakt onderging dit een toetsing op volledigheid en kwaliteit door een commissie («panel») van onafhankelijke deskundigen onder leiding van dr. J. Spaander, toenmalig Directeur-Generaal van het Rijksinstituut voor de Volksgezondheid. Ook ten aanzien van dit aspect werden de ervaringen vastgelegd in een rapportage, die de eerste ondergetekende in april 1979 ontving. Tenslotte kan nog worden gewezen op de geëntameerde m.e.r. in het kader van de beslissing met betrekking tot (een deel van) het tweede Structuurschema Drink-en Industriewatervoorziening. Deze m.e.r. richt zich met name op dat deel van het Structuurschema dat een oplossing moet bieden voor de drinkwatervoorziening van het verzorgingsgebied van de Belangengemeenschap Drinkwatervoorziening Zuid-Kennemerland alsmede op in dit verband redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven. Ook hierbij is ten behoeve van de toetsing van het MER een commissie van onafhankelijke deskundigen ingeschakeld, die onder voorzitterschap staat van Prof. dr. J. I. S. Zonneveld, hoogleraar in de fysische geografie aan de Rijksuniversiteit van Utrecht. Het ligt in de bedoeling de ervaringen met deze m.e.r. tevens schriftelijk vast te leggen.
§ 3. Nota houdende het regeringsstandpunt inzake milieueffectrapportage 4 «Proefnemingen met milieueffectrapportage. Ervaringen gedurende de tweede helft van 1978». Verslagen, Adviezen, Rapporten, Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiën, 1979, nr. 34. 5 «De toetsing van (voorlopig) milieueffectrapporten». Verslagen, Adviezen, Rapporten, Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygië-ne, 1979, nr. 27. 1 Advies aan de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 22 juni 1979. 2 Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15715, nr. 6. 3 Commentaar op het regeringsstandpunt milieueffectrapportage. Verslagen, Adviezen, Rapporten, Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, 1980, nr. 24.
Het advies van de VCRMH, de op de proefnemingen betrekking hebbende rapportages en de resultaten van het aanvullend onderzoek zijn van groot belang geweest voor de totstandkoming van de Nota houdende het regeringsstandpunt inzake m.e.r. Bij de voorbereiding daarvan werd voorts gebruik gemaakt van het «Advies over milieueffectrapportering in de ruimtelijke ordening» van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO), waarin deze Raad zich uitsprak voor invoering van een systeem van m.e.r. voor zover het ruimtelijke ordening betreft. Mede met het oog op de parlementaire behandeling van de nota zijn van verschillende zijden commentaren en reacties daarop uitgebracht. Op 3 april 1980 heeft de VCRMH een commentaar op de nota aan de eerste ondergetekende aangeboden. Ook de Natuurbeschermingsraad bracht op verzoek van de tweede ondergetekende op 29 februari 1980 een commentaar op de nota uit. Deze commentaren werden op 21 april 1980 tezamen met de door ons naar aanleiding daarvan gemaakte opmerkingen, toegezonden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In deze commentaren wordt door beide raden in algemene zin instemmend gereageerd op het regeringsstandpunt. Zij kunnen zich in grote lijnen verenigen met de door de Regering in de nota gekozen uitgangspunten voor de wettelijke regeling van m.e.r. en onderschrijven daarbij het belang van m.e.r. als middel om bij de besluitvorming op volwaardige wijze met het milieubelang rekening te houden. Wil m.e.r. als instrument voor de bescherming van het milieu aan het beoogde doel beantwoorden, dan zal volgens beide raden in de verschillende besluitvormingsprocedures ook daadwerkelijk aan de inhoudelijke en procedurele vereisten van m.e.r. moeten worden voldaan. In het bijzonder de VCRMH wijst daarbij op de noodzaak de m.e.r. in de besluitvorming een inhoudelijk zelfstandige en procedureel herkenbare plaats te laten innemen.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
Beide raden achten het voorts van essentieel belang, dat in het kader van de wettelijke regeling inzake m.e.r. bij de besluitvorming over een m.e.r.-plichtige activiteit een integrale afweging van alle belangrijke gevolgen voor het milieu mogelijk wordt gemaakt; in die gevallen waarin dat thans niet mogelijk is, zal daarom de beslissingsbevoegdheid van (één van) de betrokken overheidsinstantie(s) moeten worden verruimd. De kritiek van de raden heeft met name betrekking op de door de Regering voorgestelde reikwijdte en werkingssfeer van m.e.r., de bij een m.e.r. in beschouwing te nemen alternatieven, waaraan beide raden zeer veel waarde hechten, en het karakter en de plaats van de toetsing van het MER door een commissie van onafhankelijke deskundigen. In het vervolg van deze memorie zal bij de daarvoor in aanmerking komende onderwerpen op de desbetreffende passages van de commentaren nader worden ingegaan. Naar aanleiding van de nota zijn verder commentaren verschenen van onder andere het Interprovinciaal Overleg voor Milieuhygiëne (IPO-M), van de Werkgroep MER van de milieuorganisaties, de Stichting Natuur en Milieu, de Raad van Nederlandse Werkgeversverbonden VNO en NCW, alsmede van het Christelijk Nationaal Vakverbond. Wij vinden het bijzonder verheugend dat in brede kring instemming is betuigd met de invoering van m.e.r. en de in de nota voorgestelde uitgangspunten voor de wettelijke regeling van m.e.r. Een en ander neemt niet weg dat op bepaalde onderdelen opvattingen en standpunten naar voren zijn gebracht die verschillen van het standpunt dat de Regering in de nota heeft neergelegd. Dit betreft met name de in de nota neergelegde begrenzing van de in het kader van m.e.r. in beschouwing te nemen alternatieven, de reikwijdte van m.e.r. en het karakter en de plaats van de toetsing van het MER. Bij de voorbereiding van dit wetsontwerp is met name ook aan die punten bijzondere aandacht besteed. Bij de daarvoor in aanmerking komende passages van deze memorie zullen wij daarop nader ingaan.
§ 4. Behandeling van de nota door de Tweede Kamer 1 Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15715, nr. 3. 2 Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15715, nr. 4. 3 Tweede Kamer, zining 1979-1980, 15715, nrs.7, 11, 12, 13, 16en 17.
Over de nota werd door de vaste Commissie voor Milieuhygiëne van de Tweede Kamer op 28 april 1980 een openbare commissievergadering gehouden. Ter voorbereiding van deze vergadering was door de vaste Commissie reeds een groot aantal schriftelijke vragen gesteld'. De antwoorden op deze vragen werden op 1 april 1980 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer aangeboden. Tijdens de openbare commissievergadering hebben wij uitvoerig met de vaste commissie van gedachten gewisseld over de in de nota neergelegde uitgangspunten voor de wettelijke regeling van m.e.r. Van de zijde van de commissie werd in brede zin instemming betuigd met deze uitgangspunten. De commissie was unaniem van mening dat de beleidsvoornemens van de Regering met betrekking tot m.e.r. op zo kort mogelijke termijn wettelijk gestalte dienden te krijgen. Aan deze wens zijn wij tegemoet gekomen door bij de totstandkoming van dit wetsontwerp zo veel mogelijk spoed te betrachten. Tijdens de openbare commissievergadering is uitvoerig gesproken over het criterium "redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven" en de in de nota gegeven invulling daarvan, alsmede over het tijdstip en het karakter van toetsing van MER'en door een commissie van onafhankelijke deskundigen. Voorts werd uitgebreid aandacht besteed aan de door de Regering voorgestelde reikwijdte en werkingssfeer van m.e.r. Eveneens werd stilgestaan bij de problematiek betreffende de toekenning van een verruimde beslissingsbevoegdheid aan één der bij het besluitvormingsproces betrokken overheidsinstanties. Door verschillende leden werden moties ingediend, die tijdens de vergadering van de Tweede Kamer van 3 juni 1980 in stemming werden gebracht.
Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16814, nr.3
Deze moties hebben vrijwel alle direct betrekking op de bovengenoemde discussiepunten. Voor wat betreft de wijze waarop aan de moties bij de totstandkoming van het wetsontwerp door de Regering uitwerking is gegeven, verwijzen wij naar de toelichting bij de desbetreffende met de moties verband houdende onderwerpen.
§ 5. Internationale ontwikkelingen
Andere landen
1 Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, nr. C 193/35 (1977). 2 N. Lee/Wood; De invoering van milieueffectrapportering in de Europese Gemeenschappen; Brussel, mei 1976. N. Lee/C. Wood; Milieueffectrapportering inzake ruimtelijke ordening in de Europese Gemeenschappen; Brussel, december 1977. N. Lee/C. Wood; Methoden van milieueffectbeoordeling voor grote projecten en fysische plannen, Brussel, december 1977. Battelle Institute; The selection of projects for environmental impact assessment; Brussel, july 1978. 3 Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de milieueffectbeoordeling voor bepaalde openbare en particuliere projecten (COM) (80) 313 (def), Publ. blad C 169/14 (1980) d.d. 9 juli 1980. 4 Zie ook Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15715, nr. 4, antwoord op vraag 3
Zoals al is gezegd, is met name naar aanleiding van ontwikkelingen in de Verenigde Staten en de aanbeveling van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) in Nederland en andere landen belangstelling ontstaan voor het nieuwe beleidsinstrument m.e.r. Naast de Verenigde Staten zijn landen als Canada, Frankrijk, de Bondsrepubliek Duitsland en Ierland, Nederland voorgegaan bij de invoering van een of ander stelsel van m.e.r. Andere landen, waaronder België, zijn momenteel bezig met de voorbereiding van de invoering. Ook wordt in diverse internationale overlegkaders aandacht geschonken aan m.e.r.
Europese
Gemeenschappen
In het bijzonder zijn van belang de activiteiten van de Europese Gemeenschappen (EG) met betrekking tot m.e.r. Deze activiteiten zijn gebaseerd op het actieprogramma van de EG inzake het milieu voor 1977-1981'. In opdracht van de Commissie zijn in verband hiermee enkele studies verricht naar de mogelijkheden om te komen tot een EG-beleid inzake m.e.r.2. Onder meer op basis van deze studies is door de Commissie een voorontwerp voor een richtlijn inzake m.e.r. opgesteld, waarover vervolgens met deskundigen uit de lidstaten van gedachten is gewisseld. Ook van Nederlandse zijde is daarbij inbreng geleverd. In juni 1980 is het uiteindelijk door de Commissie opgestelde ontwerp aan de Raad van Ministers van de EG aangeboden. Op een aantal punten wijkt dit ontwerp af van de in de regeringsnota vervatte uitgangspunten en van het onderhavige wetsontwerp. Zo is in de ontwerp-richtlijn de werkingssfeer van m.e.r. in eerste instantie beperkt tot uitvoeringsbesluiten, terwijl het in Nederland in de bedoeling ligt dat in de eerste fase van de invoering van m.e.r. met name ook beleidsbesluiten aan m.e.r. worden onderworpen. Voorts wijkt de behandeling van alternatieven af van de Nederlandse opvattingen dienaangaande. De ontwerp-richtlijn bepaalt dat de initiatiefnemer een beschrijving dient te geven van het voorgestelde project en eventueel van de redelijke alternatieven voor de vestigingsplaats en het ontwerp van het project. Hieruit blijkt dat het beschrijven van alternatieven slechts in beperkte mate en bovendien niet in alle gevallen behoeft plaats te vinden. Ook is niets opgenomen met betrekking tot de verplichting van de in beschouwing genomen alternatieven de milieugevolgen te beschrijven. Dit is geenszins in overeenstemming met het in Nederland voorgestelde systeem waarin in alle gevallen alternatieven dienen te worden beschreven en ook de gevolgen voor het milieu van die alternatieven. Ook ten aanzien van een aantal andere, wellicht minder belangrijke punten zijn er nog verschillen te constateren tussen de ontwerp-richtlijn en het Nederlandse standpunt ter zake. Het ontwerp bevat voorts enkele onduidelijkheden die opheldering behoeven, zoals de rolverdeling tussen de initiatiefnemer en het bevoegde gezag. Tijdens het raadsoverleg zijn de Nederlandse opvattingen ingebracht. Dit zal ook bij het nog voortdurende overleg het geval zijn. Ondanks de in sommige opzichten aanwezige meningsverschillen tussen de lidstaten, moet toch worden gesteld dat de belangstelling van de EG voor m.e.r. een Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
goede zaak is, allereerst in het belang van het beschermen en bevorderen van de kwaliteit van het milieu en verder ook in het belang van een zo veel mogelijk gelijke behandeling van het bedrijfsleven in de verschillende lidstaten. In het bijzonder ook de problematiek van de grensoverschrijdende vervuiling pleit voor een gezamenlijke actie. Van Nederlandse zijde zal dan ook alles in het werk worden gesteld om de totstandkoming van de richtlijn zo veel mogelijk te bespoedigen. In het kader van het raadsoverleg hebben verscheidene lidstaten reeds ervoor gepleit dat in de richtlijn de mogelijkheid wordt opengelaten voor de lidstaten om verdergaande regelingen te treffen. In verband hiermee en mede gezien het feit dat het ontwerp naar verwachting nog de nodige wijzigingen zal ondergaan, kunnen de consequenties van de totstandkoming van de richtlijn voor het onderhavige wetsontwerp nog niet worden overzien. Uiteraard zal wanneer de noodzaak daartoe zal blijken het wetsontwerp in overeenstemming met de richtlijn worden gebracht.
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling In mei 1979 is door de OESO een aanbeveling aanvaard met betrekking tot de invoering van m.e.r. in de lidstaten. Het betreft hier een uitwerking van de in 1974 aanvaarde aanbeveling. In eerstgenoemde aanbeveling wordt de lidstaten onder meer aanbevolen zo mogelijk m.e.r.-procedures te integreren in de bestaande plannings-en besluitvormingsprocessen met betrekking tot alle projecten met een mogelijk aanzienlijke invloed op het milieu. Deze aanbeveling bevat tevens een bepaling met betrekking tot de invoering van m.e.r.-procedures voor activiteiten met aanzienlijke grensoverschrijdende gevolgen.
Economie Commission for Europe Ook in het kader van de Economie Commission for Europe (ECE) van de Verenigde Naties is en wordt aandacht besteed aan m.e.r. Zoals in de nota (blz. 4) is gesteld heeft de ECE in september 1979 een seminar gehouden dat aan m.e.r. was gewijd. Dit seminar heeft geresulteerd in een aantal conclusies en aanbevelingen. In het antwoord op vraag 2 van de vaste Commissie voor Milieuhygiëne van de Tweede Kamer naar aanleiding van de regeringsnota is daarop nader ingegaan. Tijdens de negende zitting van de ECE Senior Advisers on Environmental Problems die in februari van 1981 is gehouden, heeft een «policy debate» plaatsgevonden over m.e.r., in het bijzonder met betrekking tot problemen van grensoverschrijdende vervuiling.
United Nations Environment Programme In het kader van het United Nations Environment Programme (UNEP) zijn reeds richtlijnen voor m.e.r. bij industriële activiteiten opgesteld welke in conceptvorm in verschillende workshops zijn of zullen worden besproken.
Raad van Europa
Door de Raad van Europa is begin 1980 een rapport van de hand van prof. M. Prieur en mrs. C. Lambrechts gepubliceerd getiteld: «Model outline environmental impact statement from the standpoint of integrated management or planning of the natural environment» (Nature and environment series no. 17). Dit rapport geeft een overzicht van de stand van zaken met betrekking tot m.e.r. in de verschillende lidstaten van de Raad van Europa, de Verenigde Staten, de EG en andere internationale organisaties, terwijl tevens enkele aanbevelingen worden gedaan ten aanzien van de juridische aspecten van m.e.r. Mede op basis van dit rapport wordt op dit moment bezien in hoeverre de Raad van Europa aanbevelingen kan formuleren ten aanzien van de inhoud van MER'en. Deze aanbevelingen zouden zich vooral moeten richten op de ecologische aspecten van m.e.r.
5 OESO C (79) 116. 6 Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15715, nr. 4. 7 UNEP Draft Guidelines on industrial environmental impact assessment and environmental criteria for the siting of industry, Atkins -Research & Development, 1979.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Noord Atlantische Verdrags Organisatie Het Committee on the Challenge of Modern Society (CCMS) van de Noord Atlantische Verdrags Organisatie organiseerde in oktober 1980 een seminar over de milieueffecten van defensie-activiteiten in vredestijd. Daarbij werd ook aandacht geschonken aan m.e.r. Door Nederland zullen de internationale ontwikkelingen met betrekking tot m.e.r. nauwlettend worden gevolgd en zo veel mogelijk worden gestimuleerd. Een internationale aanpak in deze is vooral van belang vanwege de grensoverschrijdende verontreiniging en aantasting van het milieu die steeds groter vormen aanneemt. Alleen een gecoördineerde, internationale aanpak zal aan deze dreigende ontwikkeling voldoende het hoofd kunnen bieden. Tevens is het van belang van de ervaringen van landen die reeds m.e.r. hebben ingevoerd te profiteren. In bilaterale contacten wordt getracht zoveel mogelijk tot een uitwisseling van ideeën te komen. Met name de ervaringen van de Verenigde Staten, Canada en Frankrijk kunnen in dit verband van betekenis worden geacht.
§ 6. Verdere onderzoeken
In de nota (blz. 7) is gewezen op de noodzaak om ten behoeve van de uitvoering van de wettelijke regeling van m.e.r. op verschillende punten nader onderzoek te verrichten. Dienovereenkomstig is tegelijkertijd met de voorbereiding van de wettelijke regeling een aantal onderzoeken geëntameerd. Voor wat betreft de ontwikkeling met betrekking tot het onderzoek naar de gewenste werkingssfeer van m.e.r. wijzen wij op het rapport «Initiërende studie werkingssfeer m.e.r.; Onderzoeksvoorstel voor de samenstelling van lijsten van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten»1, dat in januari 1980 door Twijnstra Gudde n.v. management consultants en DHV Raadgevend Ingenieursbureau B.V. werd uitgebracht. In deze studie is het basiscriterium «mogelijke belangrijke (nadelige) gevolgen voor het milieu» nader uitgewerkt in globale criteria c.q. richtlijnen voor het aanwijzen van m.e.r.-plichtige activiteiten en in verband daarmee te nemen cruciale besluiten. Daarnaast bevat de studie aanbevelingen voor de te volgen procedure met betrekking tot de ontwikkeling van lijsten van activiteiten en besluiten. Daarbij wordt voorgesteld in het kader van de totstandkoming van de lijsten overleg te voeren met ministeries, lagere overheden en belangenorganisaties. Daarna is op 1 juni 1980 door Twijnstra Gudde n.v. management consultants, DHV Raadgevend Ingenieursbureau B.V. en Grontmij N.V. begonnen met het nadere onderzoek naar de gewenste werkingssfeer van m.e.r. Dit onderzoek dient onder meer om conceptlijsten van m.e.r.-plichtige besluiten te ontwikkelen. In dat verband zullen tevens aanbevelingen worden gedaan voor het te voeren interimbeleid inzake m.e.r. en de gefaseerde invoering van m.e.r. De resultaten van dit onderzoek, die in de zomer van 1981 kunnen worden verwacht, worden betrokken bij de voorbereiding van de desbetreffende algemene maatregel van bestuur. Door het Studie-en Informatiecentrum TNO voor Milieuonderzoek werd begin 1980 een aanvang gemaakt met een vooronderzoek naar de mogelijkheid om milieudatabestanden beter toegankelijk te maken en een centrale ingang daarvoor te creëren. Dit onderzoek heeft met name tot doel inzicht te verschaffen in de vraag waar voor m.e.r. noodzakelijke gegevens zijn opgeslagen en hoe deze gegevens toegankelijk kunnen worden gemaakt. De resultaten van dit vooronderzoek zullen naar verwachting binnenkort bekend zijn. Mede aan de hand daarvan zal worden bezien hoe het onderzoek kan worden voortgezet. Voorts werd op 1 juni 1980 door n.v. Raadgevend efficiency bureau Bosboom en Hegener een begin gemaakt met een onderzoek met betrekking tot de organisatorische, financiële en personele consequenties van de 1 Verslagen, Adviezen, Rapporten, Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, 1980, nr. 38.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
uitvoering van de wettelijke regeling inzake m.e.r. In het kader van dit onderzoek werd voorts nader aandacht besteed aan de praktische mogelijkheden en beperkingen met betrekking tot de toetsing van het MER door onafhankelijke deskundigen. Dit onderzoek werd in oktober 1980 afgerond. De resultaten daarvan, die binnenkort zullen worden gepubliceerd, zijn bij de voorbereiding van dit wetsontwerp betrokken. Eveneens op 1 juni 1980 werd aan het Londense adviesbureau Environmental Resources Limited opdracht gegeven tot het verrichten van een tweetal onderzoeken, die gecombineerd werden uitgevoerd. Het eerste onderzoek betrof een inventarisatie en evaluatie van de ervaringen in het buitenland met methoden en procedures om de inhoud van een MER af te bakenen en te beperken tot de belangrijkste onderwerpen («scoping»), en met het gebruik van algemene, categoriegebonden en specifieke (d.w.z. op het concrete geval toegespitste) richtlijnen voor het maken van MER'en. Daaruit zijn aanbevelingen over de afbakening van de inhoud van een MER en het gebruik van richtlijnen afgeleid. Het tweede onderzoek dat door Environmental Resources Limited werd uitgevoerd, heeft betrekking op de ontwikkeling van methoden voor de beoordeling van de mate van belangrijkheid van de te verwachten milieugevolgen en voor de vergelijking van de milieugevolgen van een voorgenomen activiteit en van de in beschouwing te nemen alternatieven. In dit tweede onderzoek is vooral aandacht besteed aan in buitenlandse MER'en gebruikte beoordelings-en vergelijkingsmethoden. Beide onderzoeken zijn onlangs afgerond. De resultaten zullen binnenkort worden gepubliceerd. Vanaf eind 1980 wordt door het Centrum voor Milieukunde in Leiden (CML) een onderzoek uitgevoerd om de methode, die in het kader van de m.e.r. Zuid-Kennemerland en het integraal Onderzoek Drinkwatervoorziening Zuid-Holland (IODZH) is ontwikkeld voor de beoordeling van ecologische gevolgen van activiteiten, verder operationeel te maken voor het landelijk gebied en te vergelijken met andere op dit gebied bestaande methoden. Naar verwachting zal dit onderzoek eind 1981 worden afgesloten. Voorts is onlangs een vooronderzoek uitgevoerd waarbij een eerste inzicht moest worden verkregen over de mate waarin door onderwijs-en bijscholingsfaciliteiten kan worden voorzien in de toekomstige vraag naar de voor de uitvoering van m.e.r. benodigde deskundigheid. Mede aan de hand van de resultaten daarvan wordt nu bezien in hoeverre het mogelijk is om te komen tot een inpassing van het onderwerp m.e.r. in bestaande onderwijsprogramma's. Onlangs is een onderzoek van start gegaan met betrekking tot technieken voor het voorspellen van de grootte van gevolgen voor het milieu. In de eerste fase van dit onderzoek worden dergelijke technieken geïnventariseerd en beschreven. Daarbij inventariseerten beschrijft Environmental Resources Limited vooral de technieken die gebruikt zijn voor buitenlandse MER'en, terwijl een zestal Nederlandse onderzoekinstituten in Nederland ontwikkelde technieken inventariseert en beschrijft. Dit zijn het Rijksinstituut voor Drinkwatervoorziening, het Rijksinstituut voor Natuurbeheer, de hoofdgroep Maatschappelijke Technologie van TNO, het Instituut voor Cultuurtechniek en Waterhuishouding, het Waterloopkundig Laboratorium en het Rijksinstituut voor het onderzoek in de bos-en landschapsbouw «De Dorschkamp». Het totale onderzoek moet uitmonden in een leidraad over bruikbare en verantwoorde voorspellingstechnieken voor allen die zijn betrokken bij de opstelling en beoordeling van MER'en. De eerste resultaten van dit onderzoek worden medio 1982 verwacht. In de daarvoor in aanmerking komende onderdelen van deze memorie zal waar nodig nader op de resultaten van de voornoemde onderzoeken worden ingegaan. Tenslotte zij vermeld dat tegelijkertijd met de aanbieding van dit wetsontwerp aan de Tweede Kamer «Voorlopige algemene richtlijnen als leidraad bij de milieueffectrapportage» zijn uitgegeven. Deze richtlijnen, die mede zijn gebaseerd op de inhoud van dit wetsontwerp, kunnen worden gehanteerd bij het te voeren interim-beleid inzake m.e.r. en zijn bedoeld als hulpmiddel bij het opstellen van MER'en in relatie tot de voorbereiding van een activiteit.
Tweede Kamer.zitting 1980-1981,16814, nr. 3
HOOFDSTUK II. ALGEMENE ASPECTEN VAN HET WETSONTWERP S 1. Definitie en doelstelling van m.e.r
1 Zie ook Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15715, nr. 4. Antwoord op vraag 36a. 2 Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15715, nr. 4.
M.e.r. is een hulpmiddel bij de besluitvorming. Dit hulpmiddel bestaat uit het maken, beoordelen en gebruiken van een MER en het evalueren achteraf van de gevolgen voor het milieu van de uitvoering van een mede op basis van dat MER genomen besluit, een en ander met inachtneming van eenaantal procedurele uitgangspunten. Ondereen MER wordt verstaan: een openbaar document waarin van een voorgenomen activiteit en van redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven de te verwachten gevolgen voor het milieu in hun onderlinge samenhang op systematische en zo objectief mogelijke wijze worden beschreven. Het wordt opgesteld ten behoeve van één of meer besluiten die over de betreffende activiteit moeten worden genomen. De hier gegeven definitie van MER wijkt (afgezien van enkele redactionele veranderingen) in één opzicht af van de in de nota (blz. 9) opgenomen definitie. Er wordt namelijk gesproken van «zo objectief mogelijke wijze», terwijl de nota spreekt van «objectieve wijze». Deze relativering, die overigens ook elders in de nota (blz. 16) al wordt gehanteerd, is gerechtvaardigd gezien het feit dat het MER niet in alle onderdelen een volstrekt objectief document kan zijn1. Zo zal bij de beoordeling van de mate van belangrijkheid van gevolgen voor het milieu er soms niet aan te ontkomen zijn dat daarvoor methoden worden gehanteerd, die al dan niet ten dele zijn gebaseerd op waardeoordelen van deskundigen e.d. Een en ander neemt uiteraard niet weg, dat wel naar een zo groot mogelijke objectiviteit moet worden gestreefd en gemaakte keuzen zoveel mogelijk moeten worden geëxpliciteerd en gemotiveerd. Daarvoor zijn in dit wetsontwerp met name ook procedurele waarborgen gecreëerd. De besluiten ten behoeve waarvan een MER zal moeten worden opgesteld, zullen steeds besluiten van de overheid zijn. Daarbij kan het in beginsel gaan om besluiten van algemene strekking (bijvoorbeeld een wet of algemene maatregel van bestuur), om beleidsbesluiten (bijvoorbeeld het vaststellen van een structuurschema), om concrete uitvoeringsbesluiten (bijvoorbeeld een beschikking waarbij een vergunning wordt verleend) of om besluiten die een privaatrechtelijk karakter hebben (bijvoorbeeld een besluit van de gemeenteraad tot gronduitgifte). Ook aan overheidsbesluiten die niet bij of krachtens de wet zijn geregeld (informele besluiten) zal de m.e.r.-plicht kunnen worden gekoppeld (bijvoorbeeld de vaststelling van een tracénota of het vaststellen van een nota door de Regering inzake het toekomstige energiebeleid). Zoals ook in het antwoord op vraag 17 van de vaste Commissie voor Milieuhygiëne van de Tweede Kamer is gesteld, is met «hulpmiddel bij de besluitvorming» beoogd aan te geven dat m.e.r. (evenals andere hulpmiddelen bij de besluitvorming) een instrument is dat moet worden gehanteerd bij de besluitvorming over daartoe aangegeven activiteiten. De term «hulpmiddel» laat daarbij onverlet dat over de voorgenomen activiteit eerst een m.e.r.-plichtig besluit mag worden genomen, nadat is voldaan aan de inhoudelijke en procedurele vereisten van m.e.r. zoals die op grond van de wet zullen gelden (artikel 41 ij, eerste lid). In het voorgaande is reeds ingegaan op de nu nog vaak bestaande tekortkomingen in de besluitvormingsstructuur. In het licht daarvan willen wij benadrukken dat m.e.r. als instrument van het milieubeleid in ruime zin tot doel heeft -door het zichtbaar maken van de gevolgen van een bepaalde activiteit voor het fysieke milieu in hun onderlinge samenhang -het milieubelang naast andere belangen een volwaardige plaats in het besluitvormingsproces te geven. Deze volwaardige plaats is nodig om te voorkomen dat een kwalitatief goed milieu een steeds schaarser goed wordt.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
Om deze doelstelling te kunnen realiseren is in de eerste plaats nodig dat in een vroeg stadium voldoende informatie beschikbaar komt over de gevolgen die een voorgenomen activiteit zal hebben voor het milieu (het kenniselement van m.e.r.). Daarbij gaat het niet alleen om de gevolgen van die activiteit en de daarbij in beschouwing te nemen alternatieven voor elk(e) milieucomponent of -aspect afzonderlijk, maar tevens om de onderlinge samenhang van die gevolgen. Deze informatie zal op systematische wijze met gebruikmaking van daarvoor bestaande of nog te ontwikkelen methoden en technieken moeten worden vergaard en op een zo objectief mogelijke wijze in het MER worden gepresenteerd. De informatie moet worden toegespitst op de in het besluitvormingsproces aan de orde zijnde relevante punten. In de tweede plaats dient te worden verzekerd dat met de in het MER opgenomen informatie ook daadwerkelijk rekening wordt gehouden in het gehele besluitvormingsproces, van een zo vroeg mogelijk stadium van de voorbereiding van de plannen voor een activiteit tot en met de evaluatie achteraf van de milieugevolgen van de uitvoering van een daarover genomen besluit (invloedelement van m.e.r.). De te verwachten gevolgen voor het milieu zullen daarbij moeten worden getoetst aan normen en uitgangspunten van het bestaande milieubeleid, opdat vanuit het oogpunt van het milieu kan worden bezien of en, zo ja, op welke wijze en onder welke voorwaarden datgene dat de initiatiefnemer beoogt, kan worden gerealiseerd. Overigens is het thans nog niet in alle gevallen mogelijk bij de besluitvorming ook daadwerkelijk rekening te houden met alle in het MER opgenomen informatie. Hierop wordt in paragraaf 6 van dit hoofdstuk nader ingegaan. Het vorenstaande brengt met zich dat in het kader van m.e.r. zowel aan een aantal inhoudelijke als aan een aantal procedurele vereisten zal moeten worden voldaan. Deze vereisten zijn in dit wetsontwerp uitgewerkt. Opgemerkt moet echter worden dat de toepassing van m.e.r. niet steeds bij voorbaat milieuvriendelijke besluiten zal garanderen. Immers, bij de besluitvorming spelen naast het milieubelang ook andere belangen een rol. Door toepassing van m.e.r. zal echter wel kunnen worden bereikt dat het milieubelang een zodanig gewicht in de besluitvorming zal hebben dat met inachtneming van de normen en uitgangspunten van het milieubeleid er een evenwichtige afweging van dat milieubelang en andere in het geding zijnde belangen zal kunnen plaatsvinden. Een belangrijke nevendoelstelling van m.e.r. is voorts, dat door de systematisering en harmonisatie van informatie over de gevolgen voor het milieu en het gebruik daarvan kan worden bijgedragen tot stroomlijning en versnelling van in het bijzonder vergunningprocedures.
§ 2. Reikwijdte van m.e.r
De reikwijdte van m.e.r. zoals die in het wetsontwerp (artikel 41 a, eerste lid) is bepaald, komt overeen met hetgeen daaromtrent in de nota is opgenomen. Het gaat derhalve om de (directe, indirecte, secundaire, cumulatieve en synergistische) gevolgen van de voorgenomen activiteit (en de in beschouwing te nemen alternatieven) voor het fysieke milieu. Deze gevolgen kunnen ontstaan door verontreiniging door stoffen (bijvoorbeeld bepaalde chemische verbindingen), fysische verschijnselen (bijvoorbeeld straling, geluid, warmte) of (micro-)organismen (bijvoorbeeld bacteriën en virussen)1. Ook kunnen gevolgen voor het fysieke milieu optreden door aantasting daarvan (bijvoorbeeld door mechanische ingrepen) of (een te intensief) gebruik. Zoals ook in de wettekst is vastgelegd, dient het fysieke milieu in dit verband te worden bezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten, goederen, water, bodem en lucht, en de relaties tussen die objecten, dat wil zeggen, ecosystemen, kringlopen, wisselwerkingen en klimaat. Daarnaast gaat het om de bescherming van esthetische, 1 Nota milieuhygiënische normen 1976. Tweede Kamer, zitting 1976-1977,14318, nrs. 1-2, blz.7.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden (natuur, landschap en monumenten). Voor wat betreft gevolgen voor de mens moet niet alleen met lichamelijke, maar ook met psychische gevolgen (leefbaarheid) rekening worden gehouden. Zoals ook al bij de beantwoording van de vragen van de vaste Commissie voor Milieuhygiëne naar aanleiding van de nota en in de opmerkingen naar aanleiding van commentaren van de VCRMH en de Natuurbeschermingsraad inzake de nota2 is gesteld, lijkt het verstandig de reikwijdte van m.e.r. in aanvang te beperken tot hetgeen hierboven is beschreven. Enerzijds opdat met dit nieuwe instrument wat meer ervaring kan worden opgedaan, alvorens ook bijvoorbeeld gevolgen voor energie-en grondstoffenverbruik en ruimtebeslag als zodanig eventueel mee te nemen; een dergelijke uitbreiding zou immers de regeling complexer maken en nieuwe problemen oproepen. Anderzijds omdat de invoering en de uitvoering van een dergelijke bredere m.e.r. in verband met de interdepartementale taakverdeling en daaruit voortvloeiende noodzaak tot interdepartementale coördinatie meer voorbereidingstijd zou vergen. Naarmate meer ervaring met m.e.r. is opgedaan, zou geleidelijk een systeem kunnen ontstaan waarbij ook andere effecten in de beschouwing kunnen worden betrokken. Door de Raad van Advies voor de ruimtelijke ordening in het Advies over milieueffectrapportering in de ruimtelijke ordening is in dit kader een systeem van omgevingseffectrapportage bepleit. Al eerder is deze gedachte neergelegd in de Nota inzake selectieve groei. In een dergelijke omgevingseffectrapportage zullen dan de gevolgen voor de verschillende beleidsterreinen, waaronder het milieu, als herkenbare onderdelen moeten worden gepresenteerd. Het bovenstaande houdt derhalve in dat op grond van de reikwijdte die in het wetsontwerp aan m.e.r. is gegeven, de gevolgen voor bijvoorbeeld het energie-en grondstoffenverbruik en ruimtebeslag en voorts ook sociale, economische en andere gevolgen niet als zodanig, dat wil zeggen als afzonderlijke effectenbeschrijvingen, in het MER behoeven te worden opgenomen. Dit neemt niet weg dat deze gevolgen toch bij de m.e.r. c.q. in het MER aan de orde kunnen komen, bijvoorbeeld bij de selectie van redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven en wanneer dergelijke gevolgen op hun beurt weer belangrijke milieugevolgen veroorzaken. In dit verband kan tenslotte nog worden opgemerkt dat, in tegenstelling tot de gevolgen voor de externe veiligheid (veiligheid buiten de inrichting), de gevolgen voor de arbeidsveiligheid (veiligheid binnen de inrichting) niet in het MER dienen te worden beschreven. Laatstbedoelde gevolgen zullen in het kader van het arbeidsveiligheidsrapport aan de orde moeten komen.
§ 3. De wettelijke regeling van m.e.r. in het kader van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne Bij de schriftelijke voorbereiding van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne is reeds de vraag aan de orde geweest in hoeverre deze wet het juiste kader zou bieden voor een regeling van de m.e.r. Daarbij is aangegeven dat een regeling betreffende m.e.r. een plaats zou moeten krijgen in de -tot milieukaderwet uit te bouwen -Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. In aansluiting op de regeringsverklaring van het Kabinet heeft de Minister-President tijdens de algemene politieke en financiële beschouwingen over de rijksbegroting voor 1979 uitgesproken dat m.e.r. door het Kabinet wordt beschouwd als een van de instrumenten ten behoeve van het toetsen van voorgenomen activiteiten op hun gevolgen voor het milieu en dat de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne voorstellen zou ontwikkelen voor het wettelijk regelen van dit instrument in het kader van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. Deze wet heeft immers ten doel regelen te geven met betrekking tot een aantal algemene onderwerpen op het gebied van de milieuhygiëne. Voor regeling in deze wet lenen zich enerzijds onderwerpen die de sectorale wetten gemeenschappelijk hebben 2 Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15715, nrs. 4 en 6. 3 Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13955, nrs. 1-3, blz. 112. 4 Zie in dit verband ook de nota (blz. 25). ' Tweede Kamer, zitting 1977-1978,14311, nr. 6, blz. 6e.v.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
2 Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16528, nr. 2, art. 32. 3 Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nr. 2, art. 30. 4 Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 14311, nr. 10, blz. 5. 5 Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15800, hoofdstuk XVII, nr. 2, blz. 109-111.
en anderzijds onderwerpen die niet in de sectorale wetten kunnen worden opgenomen, omdat ze de grenzen van de afzonderlijke wetten overschrijden. Tot de laatste categorie behoort ook de m.e.r. Dat de m.e.r. niet alleen betrekking zal hebben op activiteiten die uitsluitend onder de werkingssfeer van de milieuhygiënische wetgeving vallen doet daaraan niets af. Ook nu reeds is de regeling van inspraak en beroep van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne van toepassing op wetten die niet uitsluitend het milieu beogen te beschermen. Zo geldt de wet ook voor bijvoorbeeld de Kernenergiewet en de Destructiewet. Dit zal ook het geval zijn voor de (ontwerp-) wet aanvullende regels LPG2 en de (ontwerp-) Wet bodembescherming. Voorts bestaat het voornemen ook de Ontgrondingenwet onder de werkingssfeer van de wet te brengen.
Gelet op het vorenstaande is de wettelijke regeling van m.e.r. in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne zeer wel op zijn plaats. In dit verband kan voorts worden opgemerkt dat de ruime werkingssfeer van de regeling van m.e.r. duidelijk uitdrukking geeft aan het facetmatige karakter van het milieubeleid, zoals dat onder meer in de Memorie van Toelichting bij de begroting van het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne voor 1980 is benadrukt. M.e.r. zal zich niet uitsluitend moeten richten op gevolgen van verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu in enge (milieuhygiënische) zin, maar ook betrekking moeten hebben op de verontreiniging en aantasting van het milieu in ruime zin, zodanig dat ook de gevolgen van fysieke ingrepen op en gebruik van het milieu, met inbegrip van natuur en landschap, in beschouwing worden genomen. In die zin is het een logische zaak geweest dat tussen de eerste ondergetekende en de tweede ondergetekende, in verband met de verantwoordelijkheid van de laatste voor het natuur-en landschapsbehoud, overeenstemming is bereikt over de reikwijdte van m.e.r. zoals die in de vorige paragraaf is omschreven. De nauwe samenwerking op het gebied van m.e.r. tussen de ministeries, die de eerste verantwoordelijkheid hebben voor het bevorderen en beschermen van de kwaliteit van het fysieke milieu, is allerwegen met instemming begroet. Ook bij de behandeling van de nota tijdens de openbare commissievergadering is algemene instemming betuigd met de gezamenlijke aanpak van m.e.r. Deze instemming werd uitdrukkelijk vastgelegd door het aannemen, met algemene stemmen, van de motie van het lid Krijnen (15715, nr. 16) waarin de Tweede Kamer als haar mening uitspreekt dat de betrokkenheid van de Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk gestalte zal dienen te krijgen in de wettelijke regeling van m.e.r.. Overeenkomstig deze unanieme wens van de Tweede Kamer is het wetsontwerp door de ondergetekenden tezamen ontwikkeld en is aan de betrokkenheid van het Ministerie van CRM ook duidelijk gestalte gegeven, niet alleen door de gezamenlijke ondertekening van het wetsontwerp, maar ook door het toekennen van bevoegdheden in het kader van de uitvoering van de wet. De (verdere) interdepartementale coördinatie van de voorbereiding van de wettelijke regeling heeft plaatsgevonden in het kader van de commissie m.e.r. van de Interdepartementale Coördinatiecommissie voor de Milieuhygiëne(ICMH). In het kader van de voorbereiding van dit wetsontwerp zijn voorts, evenals bij de voorbereiding van het regeringsstandpunt, periodieke besprekingen gevoerd met het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen in het kader van het DGMH/IPO/VNG-overleg, alsmede met vertegenwoordigers van de milieuorganisaties en de werkgevers-en werknemersorganisaties. De resultaten van de in verschillende fasen van gedachtenvorming gevoerde besprekingen zijn mede betrokken bij de totstandkoming van dit wetsontwerp.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
§ 4. De toepasselijkheid van het wetsontwerp op wettelijk en niet wettelijk geregelde besluitvormingsprocessen In het wetsontwerp is gestreefd naar een zo flexibel mogelijke opzet van de regeling van m.e.r., opdat de integratie in bestaande wettelijk geregelde besluitvormingsprocedures zo weinig mogelijk problemen zou opleveren en voor niet wettelijkgeregelde besluitvormingsprocessen geen klemmende uniformiteit zou worden opgelegd. De in het wetsontwerp neergelegde regeling kan -naar het zich laat aanzien -worden toegepast op alle besluitvormingsprocedures die betrekking hebben op potentieel m.e.r.-plichtige besluiten. Een invoeringswet, zoals in de nota (blz. 36) bedoeld, is bij nader inzien naar onze mening dan ook niet nodig. Bovendien zou de voorbereiding van een invoeringswet een omvangrijke operatie zijn, waardoor de invoering van m.e.r. aanzienlijk zou worden vertraagd. Uiteraard kan niet geheel worden uitgesloten dat toch wijziging van bestaande wettelijke regelingen noodzakelijk zal zijn, indien een besluit voor m.e.r.-plicht in aanmerking blijkt te komen, waarvoor een procedure geldt die op geen enkele wijze «spoort» met de in het wetsontwerp opgenomen m.e.r.-procedure. In verband met de in het vorenstaande genoemde flexibiliteit is in het wetsontwerp een aantal procedurele minimumvereisten ten aanzien van m.e.r. opgenomen. Voorts is bepaald dat de bij algemene maatregel van bestuur als m.e.r.-plichtig aangewezen besluiten niet genomen mogen worden dan nadat toepassing is gegeven aan deze procedurele vereisten (artikel 41 ij, eerste lid). Uitdrukkelijk moet evenwel worden gesteld dat de vereisten als zodanig slechts betrekking hebben op de verschillende stappen die ten aanzien van het MER moeten worden genomen. Dit betekent niet dat daarmee ook een op zich zelf staande besluitvormingsprocedure voor het MER is gecreëerd. Uitgangspunt is immers dat m.e.r. zo veel mogelijk in het besluitvormingsproces wordt geïntegreerd. Met het oog op die integratie zijn daarom in het onderhavige wetsontwerp zodanige verbindingen met bestaande besluitvormingsprocedures gelegd dat verschillende procedurestappen zoveel mogelijk samenlopen. Indien ingevolge een wettelijk voorschrift de eerste stap in die procedure bestaat in de bekendmaking van een aanvraag (tot het nemen van een besluit) dan moet het MER bijvoorbeeld in ieder geval gelijktijdig met die aanvraag bekend worden gemaakt (artikel 41 aa). Deze situatie zal zich met name voordoen bij een aantal (milieu-) vergunningprocedures. Bij procedures die van kracht zijn voor besluiten die niet op aanvraag worden genomen is de eerste formele stap doorgaans de bekendmaking van het (voor-)ontwerp van het besluit door de betreffende overheidsinstantie. In die gevallen dient, ingevolge het wetsontwerp, het MER in ieder geval gelijktijdig met dat (voor-)ontwerp van het besluit te worden gepubliceerd (artikel 41 ab, eerste lid). Ook is bijvoorbeeld bepaald dat de over het MER te houden openbare zitting dient samen te vallen met een zodanige zitting indien die ingevolge een wettelijk voorschrift verplicht is gesteld (artikel 41ae). In sommige opzichten vergt het m.e.r.-proces, zoals dat in de nota is aangeduid, een aantal procedurele vereisten die in het geheel niet of in onvoldoende mate in de bestaande wetgeving voorkomen. Dit betreft in de eerste plaats dat deel van het m.e.r.-proces dat aan de formele start van de bestaande procedures voorafgaat. Daarbij gaat het om de vaststelling van richtlijnen voor de inhoud van het MER, waarover adviseurs en derden hun mening kenbaar kunnen maken en de inschakeling van de commissie van onafhankelijke deskundigen daarbij. Aangezien bepalingen omtrent genoemde onderwerpen in onze wetgeving geheel ontbreken, is het onvermijdelijk dat met de invoering van m.e.r. een «vooroverlegprocedure» in het leven wordt geroepen, welke overigens uitsluitend betrekking heeft op de nadere afbakening van de inhoud van het op te stellen MER en op de toespitsing daarvan op de voor de besluitvorming van belang zijnde punten.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
In de tweede plaats moet worden gewezen op die wettelijke regelingen waarin geen sprake is van het bekendmaken van een aanvraag (tot het nemen van een besluit) of van een (voor-)ontwerp van een besluit. In die gevallen is er bijgevolg evenmin een mogelijkheid tot inspraak op grond van die wettelijke regelingen. Het wetsontwerp laat dit onverlet, met dien verstande dat het desbetreffende MER wel moet worden bekendgemaakt en aan inspraak onderworpen. In de derde plaats merken wij op, dat de toetsing door onafhankelijke deskundigen evenals het vaststellen van richtlijnen voor de inhoud van het MER, in de huidige wetgeving niet voorkomt. Derhalve is in het wetsontwerp een procedure voor de toetsing van het MER opgenomen, die voor wat betreft de bestaande besluitvormingsprocedures slechts in zoverre consequenties heeft dat het besluit niet mag worden genomen dan na de voor toetsing gestelde termijn en dat bij dat besluit moet worden ingegaan op hetgeen bij de toetsing naar voren is gekomen. Voor niet formeel geregelde (delen van) besluitvormingsprocessen betekent de in het wetsontwerp neergelegde m.e.r.-procedure, dat het besluitvormingsproces indirect wordt gestructureerd, in die zin dat de stappen die ingevolge de m.e.r.-procedure moeten worden gezet (vooroverleg, bekendmaking van het MER, in-spraak, advisering, toetsing, bekendmaking van het besluit) uit een oogpunt van integratie en efficiency naar verwachting samen zullen vallen met die in het besluitvormingsproces in het algemeen. Dit houdt evenwel niet in dat bijvoorbeeld steeds een ontwerp-besluit bekend moet worden gemaakt tegelijk met het MER en dat de inspraak ook betrekking moet hebben op zo'n ontwerp-besluit. Het bevoegd gezag kan ten aanzien van deze aspecten zelf bepalen hoe zal worden gehandeld. Tenslotte moet er in dit verband op worden gewezen dat er een grote variatie in termijnen bestaat in de staande wettelijk geregelde besluitvormingsprocedures en dat voorts in een aantal gevallen in het geheel geen termijnen zijn gesteld. Ten aanzien van in de bestaande wetgeving niet voorkomende onderwerpen (vooroverleg, toetsing) zijn in het wetsontwerp maximale termijnen opgenomen. Voor wat betreft de inspraaktermijn is gekozen voor een door het bevoegd gezag te bepalen termijn van tenminste één maand, omdat in een aantal gevallen, al dan niet ingevolge een wettelijk voorschrift, over het te nemen besluit langer kan worden ingesproken. Ter voorkoming van fricties terzake van termijnen -hetgeen de integratie van m.e.r. in het besluitvormingsproces zou bemoeilijken c.q. onmogelijk maken -is in artikel 4laf, eerste lid, bepaald dat bij het niet samenvallen van termijnen voor dezelfde fasen in de procedures voor het MER en voor het besluit de langste termijn voor beide procedures geldt. In sommige gevallen kan ook verlenging nodig zijn van de totale termijn waarbinnen krachtens wettelijk voorschrift na het indienen van een verzoek daartoe een besluit moet worden genomen. Het wetsontwerp voorziet ook daarin (artikel 41 af, tweede lid). Bij het vorenstaande moet worden opgemerkt dat de in het wetsontwerp neergelegde regeling geen integrale invoering van een nieuwe besluitvormingsprocedure inhoudt, noch een integrale aanpassing c.q. wijziging van bestaande besluitvormingsprocedures. Het gaat om de introductie van een aantal procedurele vereisten met betrekking tot m.e.r. die bij de besluitvorming in verband met activiteiten die het milieu in belangrijke mate nadelig kunnen beïnvloeden in acht moeten worden genomen. In welke gevallen die procedurele vereisten bij de besluitvorming in acht moeten worden genomen zal door middel van de bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen positieve lijsten van activiteiten en besluiten worden bepaald. Naast het uitgangspunt dat m.e.r. zo veel mogelijk in het besluitvormingsproces moet worden geïntegreerd, is in de nota (blz. 11) als randvoorwaarde voor de regeling van m.e.r. gesteld dat deze geen vertraging van de besluitvorming mag opleveren. Over deze randvoorwaarde zijn van vele kanten, zowel in de commentaren op de nota als tijdens de openbare Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16814, nr. 3
commissievergadering, reacties gekomen. Deze kwamen in het kort hierop neer dat de door m.e.r. beoogde verbetering van de besluitvorming door daarin het milieufacet volwaardig mede in de afweging te betrekken het alleszins zou kunnen rechtvaardigen dat in bepaalde gevallen een zekere verlenging van de procedure optreedt. Met name werd dit onontkoombaar geacht bij de besluitvormingsprocedures waar het milieufacet tot nu toe niet of nauwelijks aandacht kreeg. Overigens is een ieder voorstander van het tegengaan van vertraging in besluitvormingsprocedures, terwijl in het algemeen ook de gedachte wordt gedeeld dat vertraging achterwege zal blijven indien maar in een zo vroeg mogelijk stadium met de voorbereiding van het MER wordt begonnen. Op deze plaats willen wij nog eens herhalen, dat de randvoorwaarde dat door de invoering van m.e.r. geen vertraging in het besluitvormingsproces optreedt, betrekking heeft op het tijdstip waarop ten aanzien van de voorgenomen activiteit in laatste instantie wordt beslist en voorts geldt voor de invoering van m.e.r. in het algemeen. In dat verband merken wij op, dat voor initiatiefnemers die vergunning(en) behoeven voor een voorgenomen activiteit, de aanwezigheid van mede op basis van een MER genomen eerdere besluiten (bijvoorbeeld een structuurschema) een belangrijke mate van duidelijkheid schept, niet alleen inzake plaatsen waar, maar ook inzake omstandigheden waaronder die activiteit in beginsel kan worden verricht. Dit zal de voorbereidingen van een initiatiefnemer kunnen vergemakkelijken. Wel is het zo, dat een initiatiefnemer, wanneer hij een m.e.r.-plichtige activiteit binnen gestelde kaders en randvoorwaarden wil ondernemen, meer gegevens zal moeten verzamelen en presenteren dan thans doorgaans het geval is. Het is uiteraard zaak dat hij met het vergaren van de vereiste mi-lieu-informatie in een zo vroeg mogelijk stadium van de voorbereiding van zijn plannen begint. Daarbij is het van belang dat de initiatiefnemer zo snel mogelijk weet hoe aan het op te stellen MER in het concrete geval inhoud zal moeten worden gegeven. Het moment waarop met het verzamelen van milieu-informatie wordt begonnen zal veelal een eerder tijdstip zijn dan thans doorgaans gebruikelijk is. In dat verband moet worden benadrukt dat het merendeel van de voor m.e.r.-plicht een intensiever karakter zullen moeten krijgen. Dit behoeft de aan het moment waarop de thans bestaande besluitvormingsprocedures in formele zin een aanvang nemen (doorgaans de publikatie van een ontwerp-besluit of, ingeval van milieuvergunningsprocedures, de indiening van één of meer vergunningaanvragen). Overigens is het niet zo dat, voorafgaande aan de formele start van de besluitvormingsprocedures, thans geen werkzaamheden door de initiatiefnemer (en de beslissingsbevoegde overheidsinstantie(s)) worden verricht. Zo vindt veelal ten aanzien van vergunningen een intensief vooroverleg plaats, hetgeen vrijwel steeds een aanzienlijk tijdsbeslag legt. Ook bij ambtshalve besluiten, waarbij initiatiefnemer en beslissingsbevoegde instantie dezelfde zijn, vergt de voorbereiding van een (voor-)ontwerp van een besluit vaak geruime tijd. Al deze voorbereidende werkzaamheden zijn in de termen van tijdsduur niet zichtbaar, omdat wettelijke termijnen geheel ontbreken. Het is zeker niet uitgesloten dat de bedoelde voorbereidende werkzaamheden door een m.e.r.-plicht een intensiever karakter zullen moeten krijgen. Dit behoeft evenwel nog niet te betekenen dat daardoor de tijdsduur van die werkzaamheden langer wordt. Wel zal het dan noodzakelijk zijn dat voor de extra werkzaamheden meer mankracht wordt ingezet. In het wetsontwerp is een regeling opgenomen die voor wat betreft de werkzaamheden die vooraf moeten gaan aan het formele startpunt van de bestaande besluitvormingsprocedures enkele zodanige termijnen stelt dat deze voorbereidingsperiode niet langer hoeft te duren dan thans doorgaans het geval is. Het moment waarop deze termijnen beginnen te lopen is afhankelijk van de intitatiefnemer. Voor wat betreft het deel van de m.e.r.-procedure dat gelegen is na het mo-< Zie ook Tweede Kamer, zitting 1979-1980, ment waaroP bestaande besluitvormingsprocedures een aanvang nemen, 15715, nr. 4, antwoord 24 en 25 alsmede 29.
zijn zodanige termijnen gesteld, dat in het algemeen nauwelijks vertraging Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
ten opzichte van die bestaande procedures zal ontstaan. Daarbij moet worden opgemerkt dat de toetsing vanzelfsprekend altijd een -althans optische -verlenging van bestaande procedures inhoudt, welke verlenging overigens door de in het wetsontwerp dienaangaande gekozen opzet (gedeeltelijke parallelschakeling met de inspraak) beperkt van duur is en bovendien geenszins behoeft te betekenen dat het besluit ook op een later tijdstip wordt genomen dan zonder m.e.r. het geval zou zijn geweest. Overigens wil met het voorgaande niet gezegd zijn dat een besluitvormingsprocedure met betrekking tot een besluit waarvoor de m.e.r.-plicht geldt nooit langer zal duren dan de in dit wetsontwerp opgenomen termijnen. Dit is dan evenwel niet het gevolg van de toepassing van m.e.r. maar van in die bestaande procedures opgenomen langere termijnen of van beslissingen van overheidsinstanties over in acht te nemen termijnen in gevallen dat de bestaande procedure geen termijnen kent en/of de vaststelling daarvan van het concrete geval afhankelijk is gesteld. Voor wat betreft de gevallen waarin sprake is van twee of meer vergunningen, bij de totstandkoming waarvan hoofdstuk 3 van de huidige Wet algemene bepalingen milieuhygiëne van toepassing is, kan voorts worden gesteld, dat de in het wetsontwerp neergelegde coördinatieregeling kan bijdragen tot een versnelling van de totale besluitvorming. Eén en ander neemt uiteraard niet weg dat zich in de aanloopfase hier en daar problemen zullen kunnen voordoen, die mogelijk in tijdverlies zullen resulteren. Om dat van meet af aan zoveel mogelijk te voorkomen, zijn en worden dan ook diverse onderzoeken geëntameerd. Deze hebben in het bijzonder tot doel om de taken van initiatiefnemers en beslissingsbevoegde overheidsinstanties met betrekking tot m.e.r. zoveel mogelijk te vergemakkelijken. In dit verband wijzen wij op het onderzoek naar de mogelijkheid om milieudatabestanden beter toegankelijk te maken en het creëren van een centrale ingang daarvoor en voorts op het onderzoek dat zich richt op het ontwikkelen van methoden voor het evalueren van de effecten op het milieu. Op deze onderzoeken is in de inleiding van deze memorie reeds ingegaan. In het kader van de regelmatige beoordeling van de uitvoering van de wettelijke regeling zal overigens ook aan de invloed van m.e.r. op de duur van besluitvormingsprocessen bijzondere aandacht worden besteed.
§ 5. De werkingssfeer van milieueffectrapportage In de nota heeft de regering zich op het standpunt gesteld, dat de toepassing van m.e.r. beperkt moet blijven tot activiteiten (van de overheid en van particulieren) die het milieu in belangrijke mate nadelig zullen kunnen beïnvloeden. Hoofdcriterium voor het beantwoorden van de vraag of er een m.e.r.-plicht dient te gelden, is derhalve de aard en de mate van de mogelijke verontreiniging en aantasting van het milieu van een bepaalde activiteit. Het kan in beginsel dus ook gaan om op zich kleinere projecten, die toch belangrijke nadelige milieugevolgen hebben. Voor wat betreft de besluiten die worden genomen in verband met de activiteiten die in belangrijke mate het milieu nadelig kunnen beïnvloeden, is in de nota uitgesproken, dat niet ten behoeve van alle overheidsbesluiten die in de verschillende stadia van de besluitvorming omtrent een activiteit worden genomen telkens een MER zal moeten worden opgesteld. In dat verband is de restrictie gemaakt dat voor m.e.r.-plicht alleen in aanmerking behoren te komen die besluiten (op beleids-en uitvoeringsniveau) waarbij één of meer wezenlijke alternatieven worden uitgesloten of één of meer verplichtingen worden aangegaan die bepalend zijn voor het doorgaan van de voorgenomen activiteit. Dit zijn zogenaamde cruciale besluiten. Van dergelijke cruciale besluiten is steeds sprake bij besluiten inzake het Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
verlenen van een vergunning, omdat door de vergunning wezenlijke alternatieven (bijvoorbeeld met betrekking tot het produktieproces) voor de activiteit worden uitgesloten. In de nota is vervolgens uiteengezet dat een aantal besluiten op beleidsniveau cruciaal zijn, omdat daarin veelal het kader en de randvoorwaarden worden aangegeven voor besluiten op uitvoeringsniveau omtrent een bepaalde activiteit. Daarmee komt een andere dimensie van de problematiek van de cruciale besluiten aan de orde, namelijk de omstandigheid dat vaak verschillende besluiten in verband met eenzelfde activiteit in verschillende stadia van de besluitvorming worden genomen. De Raad van Nederlandse werkgeversverbonden VNO en NCW heeft in zijn commentaar gesteld dat m.e.r. voornamelijk zou moeten worden gekoppeld aan grote beleidsvoornemens van de overheid en niet ook voor vergunningaanvragen bedoeld zou zijn. Dit zou een onnodige verdubbeling van bestaande procedures betekenen en bovendien aan de werking van de in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne opgenomen procedure afbreuk kunnen doen. De Raad gaat er bij zijn afwijzing van een m.e.r.-plicht ten aanzien van vergunningen echter aan voorbij, dat een MER meer gegevens bevat inzake de gevolgen van een voorgenomen activiteit voor het milieu dan bij een vergunningaanvraag moeten worden overgelegd. Dit geldt met name ook voor het aangeven van alternatieven en het beschrijven van de gevolgen daarvan. In de stellingname van de Raad wordt naar onze mening ook geen recht gedaan aan de mogelijkheden die juist de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne biedt terzake van coördinatie van de vergunningverlening en de integratie van m.e.r. in dat proces, waarop elders in deze memorie uitvoerig wordt ingegaan. De VCRMH is er voorstander van om m.e.r. in de eerste plaats toe te passen ten aanzien van beleidsvoornemens. De Raad vindt dat er rekening mee moet worden gehouden dat vooral ook in de overgangsfase aanzienlijke en omvangrijke uitvoeringsvoornemens, waaraan een niet door een MER ondersteund beleidsvoornemen is voorafgegaan, voor een m.e.r.-plicht in aanmerking zullen moeten komen. Omtrent laatstgenoemd punt zij opgemerkt dat een en ander niet weg neemt dat, wanneer ten behoeve van een besluit op beleidsniveau een MER is opgesteld, het zeer wel noodzakelijk zal kunnen zijn dat naderhand ten behoeve van één of meer besluiten op uitvoeringsniveau eveneens een MER wordt opgesteld. Voorts zal het ook in de toekomst zo zijn, dat niet alle besluiten op uitvoeringsniveau zullen worden voorafgegaan door besluiten op beleids(plan)niveau. In de nota heeft de regering gekozen voor een systeem van zogenaamde positieve lijsten waarin de m.e.r.-plichtige activiteiten en in verband daarmee te nemen cruciale besluiten moeten worden neergelegd. Daarbij (blz. 27 en 28) is een aantal voorbeelden van activiteiten en besluiten genoemd waarvoor de m.e.r.-plicht in beginsel zou moeten gelden. Met het oog op het ontwikkelen van bedoelde lijsten is aan DHV Raadgevend Ingenieursbureau B.V. en aan Twijnstra Gudde n.v. management consultants in eerste instantie opdracht gegeven tot het uitvoeren van een initiërende studie. In januari 1980 is daarover een rapport uitgebracht, getiteld «lnitië-rende studie werkingssfeer m.e.r.; onderzoeksvoorstel voor de samenstelling van lijsten van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten»1. Het basiscriterium «mogelijke belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu» is daarbij nader uitgewerkt in globale criteria voor het aanwijzen van m.e.r.-plichtige activiteiten terwijl voorts enkele richtlijnen zijn aanbevolen voor de nadere bepaling van het begrip «cruciaal besluit» alsmede voor het selecteren van die cruciale besluiten waaraan m.e.r. zou moeten worden gekoppeld. Daarnaast werd in de studie een voorstel gedaan voor de verdere aanpak die bij de ontwikkeling van de lijsten zou moeten worden gehanteerd. De voornoemde globale criteria en richtlijnen en de daarvoor gehanteerde 1 Verslagen, Adviezen, Rapporten, Ministerie
...
,
,
. .
.
. . n volksgezondheid en Milieuhygiëne, 1980, mot.vering zijn onderwerp van bespreking geweest in de commissie m.e.r. 38.
van de Interdepartementale Coördinatiecommissie voor de Milieuhygiëne Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
en mede naar aanleiding daarvan bijgesteld. Ten behoeve van het verdere onderzoek naar de gewenste werkingssfeer van m.e.r. zijn de aldus gewijzig-de criteria en richtlijnen door de eerste ondergetekende als voorlopige richtsnoeren vastgesteld. De tekst van de aldus vastgestelde richtsnoeren is als bijlage A bij deze memorie gevoegd. In juni 1980 is aan Twijnstra Gudde n.v. management consultants, DHV Raadgevend Ingenieursbureau B.V. en aan Grontmij N.V. opdracht gegeven om gezamenlijk het nadere onderzoek naar de gewenste werkingssfeer van m.e.r. uit te voeren, hetgeen moet uitmonden in onderbouwde concept-voorstellen voor lijsten van m.e.r.-plichtige activiteiten en in verband daarmee te nemen besluiten. Verder dient de uiteindelijke rapportage suggesties te bevatten voor het interimbeleid dat zal worden gevoerd na de indiening van dit wetsontwerp alsook inzake de nagestreefde gefaseerde invoering van de wettelijke m.e.r.-plicht. Ook moet worden ingegaan op de m.e.r.-plicht voor gebieden die met name in het rijksbeleid een speciale aandacht hebben vanwege de specifieke aard en gevoeligheid van hun milieu. Het onderzoek is voor een goed deel al verricht. In de eerste fase is vooral gebruik gemaakt van bestaande gegevens en ervaringen uit eigen land en met name ook het buitenland. Zo is onder andere gekeken naar de studie die het Battelle-instituut heeft verricht voor de Commissie van de Europese gemeenschappen en die is uitgemond in een tweetal lijsten van aan een m.e.r.-plicht te onderwerpen activiteiten. Voorts zijn de lijsten van de Canadese provincies Ontario en Saskatchewan geraadpleegd. Tenslotte zijn de lijsten in beschouwing genomen die behoren bij de ontwerp-richtlijn van de Europese Commissie zoals deze in juni 1980 aan de Raad is aangeboden. Het Nederlandse materiaal dat in de eerste fase is gebruikt werd voornamelijk gevormd door krachtens de bestaande wetgeving totstandgebrachte lijsten van vergunningplichtige activiteiten, in het bijzonder het inrichtingenbesluit op basis van de Wet inzake de luchtverontreiniging, het ontwerp-inrichtingenbesluit op basis van de Wet geluidhinder (de Circulaire industrielawaai), en voorts door memories van toelichting bij rijksbegrotingen en een aantal recente beleidsnota's e.d. Parallel hieraan is een eerste inventarisatie uitgevoerd van besluiten die in verband met de geïnventariseerde activiteiten door de overheid worden genomen. Op basis van de resultaten van grove inventarisaties, wordt gewerkt aan een nadere selectie van die (categorieën van) activiteiten en besluiten, die in beginsel voor plaatsing op de lijsten in aanmerking komen. In deze tweede fase van het onderzoek worden, naast een verdere uitdieping van bestaande gegevens, interviews gehouden met een aantal deskundigen en vertegenwoordigers van de naar verwachting bij m.e.r. betrokken instanties en belangengroepen (zoals ministeries, het Interprovinciaal overleg voor milieubeheer, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen, werkgevers-en werknemersorganisaties, milieuorganisaties). Omdat naar verwachting een aantal (categorieën van) activiteiten slechts onder bepaalde voorwaarden voldoet aan de in de richtsnoeren opgenomen criteria, zal voor die (categorieën van) activiteiten worden gezocht naar drempelwaarden die in verschillende parameters (zoals lengte, oppervlakte, inhoud, productiecapaciteit, soort e.d. of een combinatie daarvan) tot uitdrukking worden gebracht. Het is de bedoeling dat, voor wat betreft de te hanteren parameters, zoveel mogelijk wordt aangesloten bij hetgeen bij of krachtens bestaande wetgeving is vastgelegd, dan wel, zo dit niet mogelijk is, in de praktijk gebruikelijk is. Voor de gefaseerde invoering van m.e.r. is het van belang dat informatie wordt verkregen over beleidsbesluiten en uitvoeringsbesluiten die door de overheid over eigen activiteiten dan wel over activiteiten van particulieren naar verwachting na de inwerkingtreding van de regeling van m.e.r. zullen moeten worden genomen. Zoals in de nota (blz. 36) is gesteld, is het de bedoeling om te beginnen met een m.e.r.-plicht voor die (categorieën van)
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
activiteiten die zeer nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Het zou evenwel weinig zinvol zijn indien geheel in abstracto zou worden bepaald welke (categorieën van) activiteiten dergelijke zeer nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, zonder rekening te houden met wat in de komende jaren in de praktijk kan worden verwacht. Daarom is het ook van belang dat een inzicht ontstaat in de frequentie waarin potentieel m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten zich in concreto zullen gaan voordoen. Dit zal onder meer afhankelijk zijn van de vraag welke drempelwaarden worden gehanteerd. De onderzoekers zullen dan ook per categorie van activiteiten trachten aan te geven met welke aantallen in dit verband moet worden gerekend. Aldus moet een grondslag ontstaan voor het aanwijzen van die (categorieën van) activiteiten en besluiten die in eerste instantie aan de m.e.r.-plicht dienen te worden onderworpen. Overigens zij er op gewezen dat het de bedoeling is bij algemene maatregel van bestuur de lijsten van (categorieën van) activiteiten en besluiten, waarvoor de m.e.r.-plicht in de toekomst zal moeten gelden, reeds in de komende tijd zo volledig mogelijk op te stellen en vervolgens de gefaseerde inwerkingtreding via dezelfde algemene maatregel van bestuur te regelen. Voor wat betreft het aanwijzen van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten in verband met de aard of de gevoeligheid van het milieu waarop ze invloed kunnen uitoefenen, wordt in het kader van het onderzoek een inventarisatie uitgevoerd van gebieden die met name in het rijksbeleid speciale aandacht hebben, zoals bijvoorbeeld kan blijken uit wettelijke bepalingen, structuurschema's, structuurschetsen, beleidsnota's en dergelijke. Van deze gebieden worden de bijzondere kenmerken nagegaan en wordt vervolgens bezien welke activiteiten en besluiten in verband daarmee in aanmerking moeten worden gebracht voor m.e.r.-plicht. In deze gevallen zal het dus gaan om activiteiten en besluiten waarvoor alleen in verband met de daarvoor aangewezen gebieden een m.e.r. moet worden uitgevoerd. Naar aanleiding van het commentaar van de VCRMH is reeds gesteld dat in het kader van het nader onderzoek naar de werkingssfeer van m.e.r. zal worden bezien om welke initiatieven van de rijksoverheid het in concreto zal moeten gaan bij het interim-beleid, dat na de indiening van dit wetsontwerp en mede op basis daarvan zal worden gevoerd. In verband hiermee is het vooral van belang dat een inzicht wordt verkregen in die initiatieven van de rijksoverheid die op korte termijn voor m.e.r. in aanmerking zouden kunnen komen. Daarbij moet erop gelet worden dat het niet gaat om activiteiten waaromtrent de besluitvorming reeds in een vrij ver gevorderd stadium van voorbereiding verkeert, aangezien door het opstellen van een MER op dat moment vertraging zou kunnen optreden. Mede op basis van de aanbevelingen terzake van de onderzoekers wordt in overleg met de betrokken departementen een keuze gedaan, waarbij voor een deel de aandacht zal worden gericht op activiteiten en in verband daarmee te nemen besluiten ten aanzien waarvan nog geen proefnemingen hebben plaatsgevonden, zodat daar-van bij de verdere behandeling van het wetsontwerp gebruik gemaakt zal kunnen worden.
De eindrapportage van de onderzoekers zal in de loop van de zomer van 1981 gereedkomen en daarna zo spoedig mogelijk worden gepubliceerd. Het ligt in de bedoeling om kort na de aanbieding van dit wetsontwerp aan de Tweede Kamer het eerste deel van het programma voor het interimbeleid vast te stellen. Daarna zal worden bezien voor welke initiatieven van de rijksoverheid in een later stadium van de interim-periode een MER zal worden gemaakt. De algemene maatregel van bestuur waarin de lijsten van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten zijn opgenomen, zal in ieder geval voor de mondelinge behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer in ontwerp worden bekendgemaakt, opdat het eerste deel daarvan zo spoedig mogelijk nadat het wetsontwerp kracht van wet heeft gekregen tezamen daarmee in werking kan treden.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
§ 6. M.e.r. en besluitvorming
In de nota (blz. 33 en 34) is uitvoerig ingegaan op de noodzaak dat alle in het MER beschreven gevolgen in hun samenhang bij de besluitvorming worden betrokken en op de problemen die daaruit voortvloeien in verband met de bestaande bevoegdheden van de bij die besluitvorming betrokken overheidsinstanties. Deze problematiek vindt zijn oorsprong in de opzet van een aantal wetten waarin voor bepaalde aspecten aan een bepaalde overheidsinstantie taken en bevoegdheden zijn toegekend zonder dat er één instantie is die de taak en/of de bevoegdheid heeft om alle aspecten integraal af te wegen. Deze situatie van beperkte en verdeelde taken en bevoegdheden doet zich met name voor bij de vergunningverlening op grond van milieuwetten. In die situatie is het veelal niet mogelijk daadwerkelijk gebruik te maken van de integrale informatie die het MER over de te verwachten milieugevolgen in hun onderlinge samenhang zal geven. Een effectief functioneren van m.e.r. als instrument voor het toetsen van voorgenomen activiteiten op hun gevolgen voor het milieu zou dan ook niet mogelijk zijn wanneer op dit punt daarvoor geen voorzieningen worden getroffen. De nota gaf reeds verschillende oplossingen voor dit probleem. Genoemd werd onder andere de mogelijkheid om aan alle overheidsinstanties die cruciale besluiten moeten nemen over een m.e.r.-plichtige activiteit de bevoegdheid te geven om met alle in het MER beschreven milieugevolgen integraal rekening te kunnen houden. Dit zou evenwel in meerdere of mindere mate een ingreep in de bestaande bevoegdheidsverdeling met zich meebrengen. Een dergelijke ingreep zou zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen door van één van de bevoegde overheidsinstanties (of, ingeval er maar één bevoegde overheidsinstantie is, van deze instantie) de bevoegdheid te verruimen, zodanig dat die instantie ook die milieugevolgen in de besluitvorming mag betrekken, die zonder die bevoegdheid niet in beschouwing zouden kunnen worden genomen; deze instantie zou dan mede naar de onderlinge samenhang van alle in het MER beschreven gevolgen mogen kijken. Een dergelijke verruimde bevoegdheid zou slechts dan nodig zijn, indien niet reeds een bij de besluitvorming betrokken overheidsinstantie bevoegd is tot een integrale beoordeling van de milieugevolgen op basis van het MER. Voor de hierboven omschreven constructie werd een voorkeur uitgesproken in het rapport «Aanbevelingen over milieueffectrapportage»1. In vele commentaren op de nota komt de noodzaak van het opnemen in de wettelijke regeling van m.e.r. van een adequate voorziening ter zake van de bevoegdheid tot integrale afweging van alle in het MER beschreven milieugevolgen naar voren. Vrijwel algemeen wordt daarbij een voorkeur uitgesproken voor het, waar nodig, verruimen van de bevoegdheid van één instantie bij de besluitvorming over m.e.r.-plichtige activiteiten. Bij de behandeling van de nota in de Tweede Kamer is met algemene stemmen een motie van het lid Krijnen aangenomen (15715, nr. 12), waarin wordt uitgesproken dat bij de invoering van m.e.r. aan één van de betrokken overheidsinstanties een zogenaamde verruimde bevoegdheid toegekend dient te worden, zodanig dat die instantie ook die gevolgen in de besluitvorming mag betrekken die zonder die bevoegdheid niet in beschouwing zouden kunnen worden genomen. Het gaat hier om een complex vraagstuk waarvan de oplossing bij het ontbreken van een regeling in dit wetsontwerp tot -soms ingrijpende -wijzigingen van bestaande wetten zou nopen, hetgeen er op zou neerkomen dat in die wetten naast elkaar twee beslissingsgrondslagen zouden worden opgenomen, namelijk één -de bestaande wettekst -voor situaties zonder -TT,-;
73~
~
... .
m.e.r. en één -nieuwe -voor situaties met m.e.r. Bovendien moet worden verslagen Adviezen, Rapporten, Ministerie .... van volksgezondheid en Milieuhygiëne, 1979,
bedacht, dat dit wetsontwerp zich het best leent om voor gevallen waarin nr 13, blz. 102.
één MER wordt gemaakt ter voorbereiding van meer dan één besluit, de Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
verhouding tussen die besluiten te regelen. De Regering heeft dan ook besloten aan de motie-Krijnen uitvoering te geven voor wat betreft de beschikkingen, waarop hoofdstuk 3 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne van toepassing is. Immers, bij die besluiten doet zich het probleem van de beperkte beslissingsbevoegdheid met name voor. Mocht bij het aanwijzen van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten blijken dat deze opzet te beperkt is, dan zal nader worden overwogen of ook voor andere dan de thans bedoelde besluiten een verruimde beslissingsgrondslag moet worden ingevoerd. Uitgangspunt bij het creëren van de verruimde beslissingsgrondslag is steeds geweest de omvang en verdeling van de bestaande taken en bevoegdheden in beginsel zo veel mogelijk in tact te laten. Met inachtneming van dit uitgangspunt is het volgende overwogen met betrekking tot de verruiming van de beslissingsgrondslag en de daaruit voortvloeiende verruiming van de beslissingsbevoegdheid van de desbetreffende overheidsinstantie. Bij de toedeling van (beperkte) bevoegdheden aan verschillende overheidsinstanties in het kader van de vergunningverlening op grond van milieuwetten, is een aantal «.witte vlekken» blijven bestaan die niet in de besluitvorming kunnen worden betrokken. Na de verruiming van de reikwijdte van de Hinderwet als gevolg van de door het parlement aanvaarde wijziging van die wet is het aantal witte vlekken overigens verder beperkt. Niettemin zullen bijvoorbeeld gevolgen voor esthetische, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en secundaire gevolgen in het algemeen vrijwel steeds buiten beschouwing moeten blijven. Voor zover voor een activiteit slechts één milieuhygiënische vergunning nodig is (bijvoorbeeld bij de Afvalstoffenwet) kunnen deze «witte vlekken» bij de besluitvorming worden meegenomen door de beslissingsgrondslag voor die vergunningverlening te verruimen. Dit kan dan leiden tot het verbinden van voorschriften aan die vergunning die ook betrekking hebben op die «witte vlekken» of het weigeren van die vergunning vanwege de verontreiniging en aantasting van het milieu op basis van de thans al bestaande weigeringsgronden aangevuld met de weigeringsgrond in verband met verontreiniging en aantasting van het milieu voor zover het die «witte vlekken» betreft. In het merendeel van de gevallen zullen voor een m.e.r.-plichtige activiteit twee of meer milieuhygiënische vergunningen zijn vereist. Deze zullen dan steeds als m.e.r.-plichtig worden aangemerkt. Om overlapping van bevoegdheden in dergelijke gevallen te vermijden is het noodzakelijk slechts van één van de besluiten tot vergunningverlening de beslissingsgrondslag zodanig te verruimen dat de beperkingen, die het mede in beschouwing nemen van «witte vlekken» thans verhinderen, worden weggenomen. Op die manier wordt de bestaande competentieverdeling niet aangetast. Immers, iedere betrokken instantie behoudt zijn wettelijke bevoegdheid, terwijl één instantie er een stuk bevoegdheid bij krijgt. Naast «witte vlekken» heeft de toedeling van beperkte bevoegdheden aan verschillende overheidsorganen tot gevolg dat er geen orgaan is dat aan een zogenaamde integrale beoordeling van alle in het kader van m.e.r. naar voren gekomen milieugevolgen ook consequenties kan verbinden in het kader van de besluitvorming, wanneer deze met betrekking tot twee of meer vergunningen moet plaatsvinden. Integrale beoordeling, ook wel aangeduid als beoordeling in onderlinge samenhang, kan daarbij zowel in enge als in ruime zin worden opgevat. In enge zin gaat integrale beoordeling niet verder dan het beantwoorden van de vraag of de cumulatie van verschillende vormen van verontreiniging en aantastingen van het milieu zoals die door de afzonderlijke betrokken overheidsinstanties zullen worden toegestaan, in hun totaliteit toelaatbaar zijn. De verruiming van de beslissingsbevoegdheid van één van de betrokken in-stanties om in zulke situaties een negatief oordeel over het totale pakket van verontreiniging en aantasting van het milieu uitte spreken kan in zekere zin als een wijziging in de bestaande competentieverdeling worden Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
aangemerkt. Deze wijziging is evenwel niet bijzonder ingrijpend, omdat het ook in de huidige situatie mogelijk is dat de ene betrokken instantie in positieve zin, veelal onder het stellen van voorschriften, op een voorgenomen activiteit reageert, terwijl vervolgens een andere betrokken instantie een afwijzende beschikking geeft met betrekking tot een ander aspect van de voorgenomen activiteit, waardoor de activiteit toch geen doorgang kan vinden. Het verschil tussen de huidige situatie en de situatie waarin sprake is van een verruiming van de bevoegdheid in bovengenoemde zin, is -evenals bij de «witte vlekken» -gelegen in de grondslag waarop de eventuele negatieve beschikking is gebaseerd, alsook in de vraag welke instantie bevoegd is tot het nemen van zo'n de activiteit blokkerend besluit. In de huidige situatie mag zo'n negatieve beslissing alleen worden genomen op basis van de in de desbetreffende wettelijke regeling neergelegde weigeringsgronden. ledere betrokken overheidsinstantie heeft die bevoegd heid voor het milieuaspect dat die instantie moet bewaken. In de situatie met een verruimde beslissingsbevoegdheid als bovenbedoeld blijven de voornoemde weigeringsgronden voor elk van de betrokken besluiten intact. Daarenboven komt er evenwel een extra weigeringsgrond voor één van de te nemen besluiten. De instantie die dat besluit moet nemen, zal dan niet alleen de betreffende vergunning kunnen weigeren in verband met de vorm van verontreiniging of aantasting van het milieu waarop die vergunning zich ook thans al richt, maar eveneens in verband met de verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu (inclusief «witte vlekken») in hun totaliteit, derhalve ook die vormen welke door vergunningen van andere betrokken instanties worden bestreken.
Indien de integrale beoordeling in ruime zin wordt opgevat, moet daartoe naast de beoordeling van de cumulatie van verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu ook worden gerekend het beantwoorden van de vraag of de door de betrokken overheidsinstanties vanuit hun specifieke bevoegdheden gestelde voorschriften omtrent de verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu zich niet alleen met elkaar verdragen, maar ook optimaal op elkaar zijn afgestemd. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om de vraag of de emissie van bepaalde stoffen niet beter via het oppervlaktewater dan via de lucht kan plaatsvinden dan wel om de vraag of de verhouding tussen die emissies niet anders zou moeten zijn. De verruiming van de bevoegdheid van één van de betrokken overheidsinstanties om in zulke (conflict-)situaties een beslissing te nemen betekent een verregaande ingreep in de bestaande bevoegdheidsverdeling. Dit geldt temeer indien bij een zodanige beslissing wijziging zou kunnen worden aangebracht in de voorschriften die aan de beslissingen van één of meer van de andere betrokken instanties zijn verbonden. Een zodanige constructie betekent in feite de invoering van de mogelijkheid naast de bestaande deelvergunningen nog een intregrale overkoepelende milieuvergunning te verlenen en tegelijkertijd een diepgaande ingreep in de bestaande verdeling van taken en bevoegdheden. Dergelijke fundamentele wijzigingen verdragen zich echter niet met het uitgangspunt de bestaande verdeling van taken en bevoegdheden zo veel mogelijk in tact te laten. Voorts zij in dit verband opgemerkt, dat mede met het oog op deze problematiek door de Minister van Binnenlandse Zaken de werkgroep coördinatie vergunningenbeleid is ingesteld (de zogenaamde commissie-Kaland)1. Deze heeft onder meer tot taak na te gaan in hoeverre het wenselijk en mogelijk is aan bij de vergunningverlening gesignaleerde problemen tegemoet te komen door herverdeling van taken en bevoegdheden van overheidsinstanties op dit gebied. Het gaat daarbij overigens niet alleen om vergunningverlening op grond van milieuhygiënische wetten, maar ook op grond van andere wetten. Indien de rapportage van genoemde werkgroep daartoe te zijner tijd aanleiding zou geven, zal worden bezien of en, zo ja, in hoeverre dit wetsontwerp aanpassing behoeft. Vooralsnog zal de afstemmingsproblematiek in goed overleg bij de coördinatie tussen de Beschikkinq van de Minister van Binnen-
, ...
, ,
. ,
.
.
,
, ia„Hoo7,i, A„lk
.,„Qn c. .
verschillende betrokken vergunningver eners moeten worden opgelost. landse Zaken d.d. 22 februari 1980, Staatscou-
a
a
^a rant 10 maart 1980, nr. 44
Verderop in deze paragraaf wordt hier nader op ingegaan.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
Gelet op het vorenstaande strekt de verruiming van de beslissingsgrondslag in het kader van het wetsontwerp zich alleen uit over de zogenaamde «witte vlekken» en de cumulatie van verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu. Dit is tot uitdrukking gebracht in de volgende constructie (artikel 41 ag). Indien er ter zake van een activiteit slechts één m.e.r.-plichtig besluit (tot vergunningverlening) behoeft te worden genomen, dient het desbetreffende overheidsorgaan met alle in het kader van m.e.r. naar voren gekomen gevolgen voor het milieu rekening te houden. Dit kan uitmonden in een weigering van een vergunning of het verbinden van voorschriften daaraan in verband met de «witte vlekken» alsook in verband met de cumulatie van verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu. In geval twee of meer m.e.r.-plichtige besluiten moeten worden genomen zal bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen bij welk van die besluiten met alle gevolgen voor het milieu rekening moet worden gehouden. Aldus ontstaat niet alleen duidelijkheid over de vraag bij welk besluit eventuele voorschriften ten aanzien van «witte vlekken» moeten worden gesteld, maar is daarmee ook direct bekend van welk orgaan de bevoegdheid wordt verruimd. Waar mogelijk zal in dit verband een besluit worden aangewezen dat door gedeputeerde staten moet worden genomen. De instantie waarvan de bevoegdheid wordt verruimd moet bij het aangewezen besluit, behalve met de gevolgen voor het milieu waarop dat besluit thans reeds ziet, ook rekening houden met de in het kader van m.e.r. naar voren gekomen gevolgen voor het milieu waarmee bij het nemen van de andere besluiten geen rekening kan worden gehouden. Voorts moet die instantie bezien of naar haar oordeel het ondernemen van de betreffende activiteit, gezien de inhoud van de andere besluiten en rekening houdend met het zelf te nemen besluit niet zou leiden tot een ontoelaatbare mate van verontreiniging en aantasting van het milieu in zijn totaliteit. In laatstbedoeld geval kan het betreffende overheidsorgaan op die grond de vergunning weigeren. Als voorbeeld kan worden genoemd de situatie dat ten behoeve van een inrichting vergunningen nodig zijn op basis van de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Hinderwet en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. De drie besluiten worden aangewezen als m.e.r.-plichtige besluiten. Met betrekking tot de vergunningen op basis van de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Hinderwet zijn gedeputeerde staten bevoegd gezag. Voor wat betreft de vergunning uit hoofde van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zal veelal een waterschap of zuiveringsschap als vergunningverlenende instantie optreden. Op basis van de in het wetsontwerp neergelegde constructie zal bijvoorbeeld bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat gedeputeerde staten bij de behandeling van de aanvraag voor de vergunning op basis van de Wet inzake de luchtverontreiniging eventueel resterende «witte vlekken» kunnen meenemen en voorts, indien naar hun oordeel de totale milieubelasting ontoelaatbaar zou worden, deze vergunning kunnen weigeren, bijvoorbeeld omdat weliswaar de luchtverontreiniging en de waterverontreiniging op zichzelf nog net zouden kunnen worden aanvaard, maar de combinatie daarvan, mede gelet op andere vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu, te ver zou gaan.
Met de verruiming van de beslissingsgrondslag in bovenbedoelde zin wordt een nieuwe figuur geïntroduceerd in ons administratieve recht. Daarmee kan slechts in de praktijk ervaring worden opgedaan. In ieder geval zal de rechtszekerheid bij de toepassing van de verruimde bevoegdheid in het oog moeten worden gehouden, waarvoor uiteraard het MER, de bestaande normen en uitgangspunten van het milieubeleid en de motiveringsplicht voor het bevoegd gezag belangrijke hoekstenen zijn. Voor het geval zich in de uitvoeringssfeer moeilijkheden zouden manifesteren is evenwel voorzien in de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot de toepassing van de verruimde beslissingsbevoegdheid.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
In verband met het vorenstaande zal, zoals gezegd, voorshands op een andere wijze een voorziening getroffen moeten worden voor de problematiek dat betrokken overheidsorganen het eventueel onderling niet eens zijn over de mate waarin de verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu in verhouding tot elkaar kunnen worden toegelaten. Hierbij moet worden opgemerkt dat zulke eventuele meningsverschillen zich al in een veel eerder stadium dan dat van de uiteindelijke besluitvorming zullen kunnen voordoen. Dit kan reeds het geval zijn in het kader van het vooroverleg, bijvoorbeeld bij het opstellen van de richtlijnen voor de inhoud van het MER. Voor al deze gevallen lijkt het bij het gekozen uitgangspunt best denkbare instrument dat van de coördinatie, waarbij aan de coördinerende instantie de opdracht wordt gegeven om de onderlinge samenhang van de te nemen besluiten zo veel mogelijk te bevorderen. Gelet op het gestelde over de verruiming van de bevoegdheid ten aanzien van «witte vlekken» en ten aanzien van cumulatie moet er de voorkeur aan worden gegeven dat de verruimde bevoegdheid waar mogelijk komt te berusten bij de coördinerende instantie. In de volgende paragraaf, die betrekking heeft op de coördinatieproblematiek, wordt nader ingegaan op de vraag in welke gevallen coördinatie kan dan wel moet plaatsvinden, welke instantie met de coördinatie zal worden belast en wat de belangrijkste taken van de coördinerende instantie zullen zijn.
§ 7. Coördinatie
In het voorgaande is al gesteld, dat in een aantal gevallen over een voorgenomen activiteit twee of meer besluiten in een zelfde stadium van de besluitvorming zullen moeten worden genomen. Het ligt dan voor de hand dat met betrekking tot die activiteit één MER wordt opgesteld, dat ter voorbereiding kan dienen van die besluiten. Vooral als die besluiten moeten worden genomen door meer dan één overheidsorgaan, zal er behoefte bestaan aan coördinatie, zowel procedureel als inhoudelijk, te meer daar m.e.r. is bedoeld om een integrale beoordeling van alle milieugevolgen van een activiteit mogelijk te maken. Overigens zullen niet alleen de verschillende bevoegde overheidsinstanties baat kunnen vinden bij een gecoördineerde behandeling van het MER. Vooral voor de initiatiefnemer zal dit het geval zijn, aangezien daardoor de te volgen procedures meer gestroomlijnd en dus ook doorgaans sneller kunnen verlopen. Het is niet zo, dat de coördinatieproblematiek zich eerst bij de introductie van m.e.r. manifesteert. Ook zonder m.e.r. was daarvan al sprake. Met het oog daarop is in het huidige hoofdstuk 2 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne dan ook een regeling getroffen met betrekking tot de gecoördineerde voorbereiding en behandeling van vergunningaanvragen ten behoeve van eenzelfde inrichting. De coördinatie wordt op verzoek van de aanvrager (initiatiefnemer) dan wel op verzoek van een van de betrokken overheidsorganen verricht door gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn gelegen. Voorts kunnen gedeputeerde staten ambtshalve tot coördinatie besluiten indien een van de aanvragen tot hen is gericht. Er zijn verschillende situaties denkbaar waarin meer dan één besluit over een activiteit moet worden genomen. Voor wat betreft de gevallen waarin twee of meer milieuhygiënische vergunningen ten behoeve van inrichtingen (industriële activiteiten) zijn vereist, bepaalt het wetsontwerp dat er steeds één MER moet worden gemaakt (artikel 5a, eerste lid). Dit ene MER moet dan van de kant van de overheid gecoördineerd worden voorbereid en behandeld. Voor deze strakke opzet is gekozen, omdat op die manier zowel voor de betrokken overheidsinstanties als voor de initiatiefnemer volstrekte duidelijkheid ontstaat over de noodzaak tot een integraal beeld van alle relevante milieugevolgen te komen. Indien de verplichting tot het maken van één Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
MER in deze situaties niet zou worden gesteld, dan zouden het structureren van gezamenlijk vooroverleg met de bij de besluitvorming over de activiteit betrokken overheidsinstanties, de gezamenlijke beoordeling van het ingediende MER en vooral de integrale besluitvorming met betrekking tot de activiteit niet in alle gevallen verzekerd zijn. De toepassing van de verruimde beslissingsbevoegdheid zou op die manier ook niet steeds mogelijk zijn. In verreweg het merendeel van de hier bedoelde gevallen zal het gaan om vergunningen die door de provincie, al of niet samen met waterschappen of gemeenten, moeten worden verleend. Maar ook zijn -evenals ingevolge artikel 2 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne thans al het geval is -andere combinaties mogelijk. Gedacht kan bij voorbeeld worden aan de combinatie van een vergunning op basis van de Wet chemische afvalstoffen te verlenen door de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne met een hinderwetvergunning te verlenen door een gemeente. Ook is het mogelijk dat alle vergunningen door de provincie worden verleend, met name indien de provincie de vergunningverlening uit hoofde van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in eigen beheer heeft. Voor de gevallen waarin geen sprake is van de eis van twee of meer milieuhygiënische vergunningen, maar wei van twee of meer m.e.r.-plichtige besluiten is het maken van één MER niet verplicht gesteld. Wel is voor deze situtaties de mogelijkheid geopend om de betreffende overheidsinstantie te verzoeken te besluiten dat één MER mag worden opgesteld (artikel 5a, tweede lid juncto artikel 5b, eerste lid). Een zodanig verzoek zal vrijwel steeds moeten worden ingewilligd, zeker als die besluiten in een zelfde stadium moeten worden genomen. Ingeval er maar één overheidsorgaan is dat de betreffende m.e.r.-plichtige besluiten moet nemen, kan dit orgaan op verzoek van de initiatiefnemer, alsook ambtshalve, beslissen dat één MER ter voorbereiding van die besluiten kan worden gemaakt (artikel 5a, derde lid, onder a). Indien twee of meer overheidsorganen m.e.r.-plichtige besluiten ter zake van dezelfde activiteit moeten nemen, kan op verzoek van de initiatiefnemer dan wel van één van de beslissingsbevoegde organen worden besloten dat één MER wordt gemaakt. De betrokken overheidsorganen dienen in dat geval gezamenlijk hieromtrent te beslissen (artikel 5a, derde lid, onder c). In het voorgaande is ingegaan op de verschillende situaties waarbij ter voorbereiding van twee of meer besluiten één MER moet, respectievelijk kan worden gemaakt. Daarmee is evenwel nog niet gezegd door welk orgaan de coördinatie wordt verricht. Indien alle besluiten door hetzelfde orgaan moeten worden genomen is het vanzelfsprekend dat dit orgaan ook de coördinatie op zich neemt. Verder is voor de gevallen dat thans artikel 2 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne reeds van toepassing kan zijn, derhalve indien sprake is van twee of meer milieuhygiënische vergunningen ten behoeve van een zelfde inrichting, de corördinatie opgedragen aan gedeputeerde staten van de provincie. Voor deze gevallen is ook steeds het maken van één MER verplicht gesteld. Voor wat betreft de overige gevallen kan het volgende worden opgemerkt. In de nota (blz. 17, 18) is omtrent de keuze van de met de coördinatie in deze gevallen te belasten instantie geen definitief standpunt ingenomen. Volstaan is met het noemen van een richtsnoer, inhoudende dat in eerste aanleg voor de coördinatie in aanmerking zou komen het orgaan dat reeds als coördinerende instantie bij de besluitvorming is of zal worden aangewezen en, zo dat niet het geval is, aan dat orgaan dat uit oogpunt van milieubescherming de zwaarste verantwoordelijkheid bij de besluitvorming draagt. In antwoord op de vragen 66 en 67 van de vaste Commissie voor Milieuhygiëne is over deze voorlopige voorkeur reeds gesteld dat deze vooral gebaseerd was op de praktische omstandigheid dat die instantie in beginsel reeds in algemene zin het voortouw heeft. Daaraan werd toegevoegd dat om dezelfde reden ook ten aanzien van het initiëren van het --. --,
--,Q,Q ,oon ,C11C
«onderling overleg» de voor de besluitvorming coördinerende instantie het ' Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15715,
, n s 3_4
meest aangewezen leek.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
In het wetsontwerp is de bovenbedoelde voorkeur niet vastgelegd. De grote verscheidenheid van de regeling van taken en bevoegdheden maakt een uniforme regeling vrijwel ondoenlijk zonder belangrijke ingrepen in de bestaande competenties. In verband daarmee is gekozen voor een flexibele opzet, waarbij de betrokken overheidsorganen gezamenlijk beslissen of in voorkomend geval met één MER kan worden volstaan en voorts welk orgaan de coördinatie zal verrichten (artikel 5d). Met betrekking tot de taken van de coördinerende instantie kan in algemene zin worden gesteld dat ze erop gericht zijn een zo goed mogelijke samenhang in alle fasen van het m.e.r.-proces te bewerkstelligen. De coördinerende instantie dient dan ook zorg te dragen voor een gecoördineerde voorbereiding en behandeling van het MER. Zo zal deze instantie gelijktijdige publikaties moeten bevorderen waarbij wordt aangekondigd dat een m.e.r.-plichtige activiteit wordt voorbereid. Voorts zal een inhoudelijke samenhang van de te geven richtlijnen voor de inhoud van het MER moeten worden bevorderd (waartoe het organiseren van gezamenlijk vooroverleg noodzakelijk zal kunnen zijn). Het belangrijkste is uiteraard de taak om een inhoudelijke afstemming van de te nemen besluiten te bevorderen (artikel 5f, eerste lid). Voor wat betreft de vergunningverlening ten behoeve van inrichtingen loopt de coördinatieregeling van dit wetsontwerp over in die welke reeds in artikel 4 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne is opgenomen. Hierbij moet in herinnering worden gebracht hetgeen in de vorige paragraaf is gesteld over de verruiming van de beslissingsbevoegdheid van één van de bij de besluitvorming betrokken overheidsinstanties. Daar is uitgesproken dat de verruimde bevoegdheid waar mogelijk zou moeten berusten bij de coördinerende instantie. In dat geval krijgt de taak van de coördinerende instantie een wat zwaarder karakter. Immers, de coördinerende instantie heeft dan niet alleen de opdracht de onderlinge samenhang van de te nemen besluiten te bevorderen. Zij kan ook, indien deze samenhang in zoverre niet wordt bereikt, dat de cumulatie van de verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu daardoor ontoelaatbaar moet worden geacht, op basis van de verruiming van haar beslissingsbevoegdheid de vergunning weigeren en daarmee de activiteit blokkeren. De coördinatieregeling van het wetsontwerp geeft voorts nog een aantal andere taken aan de coördinerende instantie. Hierop wordt in hoofdstuk III, paragraaf 2, nader ingegaan.
§ 8. De toetsing van het MER door onafhankelijke deskundigen In welke gevallen dient toetsing plaats te vinden?
In de nota (blz. 22) is omschreven in welke gevallen er toetsing van de kwaliteit van het MER door onafhankelijke deskundigen zou moeten plaatsvinden. Als maatstaf voor het bepalen van de vraag of er toetsing zou moeten plaatsvinden werden «voor het milieu potentieel zeer schadelijke gevallen» genoemd, terwijl voorts werd gesteld dat een extra aanleiding voor toetsing zou kunnen zijn het gegeven dat de initiatiefnemer tevens de beslissingsbevoegde overheidsinstantie is. Uitgangspunt daarbij was dat met het oog op het naar verwachting in onvoldoende mate beschikbaar zijn van onafhankelijke deskundigen niet in alle gevallen tot toetsing zou kunnen worden overgegaan. Over deze opzet, die in de nota meer op praktische dan op principiële gronden is gekozen, zijn van verschillende kanten opmerkingen gemaakt. Zo stelt de Natuurbeschermingsraad in zijn commentaar dat toetsing door een onafhankelijk orgaan in alle gevallen mogelijk moet zijn. De landelijke Werkgroep MER spreekt in haar commentaar «Het milieu op papier» uit dat toetsing op aanvraag dient te geschieden, waarbij deze aanvraag zou kunnen worden gedaan door belanghebbenden die aan de inspraak hebben deelgenomen en door de toetsingsinstantie zelf. De meerderheid van VCRMH heeft zich in zijn commentaar op het standpunt Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
gesteld dat er in beginsel ten minste eenmaal in de m.e.r.-procedure de mogelijkheid tot onafhankelijke toetsing dient te zijn; voorgesteld werd evenwel de mogelijkheid tot het aanvragen van toetsing enigszins in te perken en deze alleen te geven aan de initiatiefnemer, de bij het besluit betrokken overheidsinstanties, de adviseurs en hen die aan de inspraak over het MER hebben deelgenomen. De RARO had in zijn advies de suggestie gedaan om toetsing te laten plaatsvinden op verzoek van de initiatiefnemer, op eigen initiatief van het bevoegd gezag of op verzoek van de bij het milieubeleid betrokken gedeconcentreerde rijksdiensten dan wel voor beslissingen op rijksniveau op verzoek van de bij het milieubeleid betrokken ministers. Tijdens de openbare commissievergadering is er van verschillende kanten op gewezen dat toetsing in alle gevallen de voorkeur verdient. Dit gevoelen heeft zijn neerslag gevonden in een motie van het lid Van Leijenhorst (15715, nr. 17) waarin de regering wordt uitgenodigd om bij de wetgeving in beginsel uit te gaan van algemene toetsing en uitzonderingen ter zake in de wet te vermelden. Opgemerkt moet worden dat het uitermate moeilijk is gebleken om algemene criteria te ontwikkelen ten behoeve van dergelijke uitzonderingsgevallen. Zo het al mogelijk zou zijn hiervoor met eenduidige criteria te komen, dan zouden deze toch in de vorm van ontheffingsmogelijkheden in de wet moeten worden neergelegd en zou toch telkens in het concrete geval moeten worden bepaald of inderdaad tot ontheffing van de toetsingsplicht moet worden overgegaan. Het zou dan voor de hand liggen daarvoor tevens een procedure voor te schrijven, met inbegrip van de mogelijkheid van kroonberoep tegen het ontheffingsbesluit; in ieder geval zou beroep krachtens de Wet Arob ingesteld kunnen worden. Dit zou evenwel tot gevolg hebben dat in de besluitvormingsprocedure waarin m.e.r. wordt toegepast aanzienlijke vertraging kan ontstaan, hetgeen in strijd is met het in de nota aangegeven uitgangspunt dat de toepassing van m.e.r. niet tot vertraging mag leiden. Overigens geldt dit bezwaar mutatis mutandis evenzeer voor een constructie waarbij toetsing zal plaatsvinden op aanvraag van een initiatiefnemer, bevoegd gezag, inspreker e.d. In verband met het voorgaande en gezien de vrijwel alom levende wens om uit te gaan van een algemene toetsingsplicht, is in het wetsontwerp de verplichting opgenomen dat in alle gevallen de commissie van onafhankelijke deskundigen -in het wetsontwerp de «Commissie voor de milieueffectrapportage» genaamd -in de gelegenheid moet worden gesteld om het MER te toetsen. De consequentie van deze regeling is evenwel dat bij de gefaseerde invoering van m.e.r., die de Regering voor ogen staat, tevens rekening zal moeten worden gehouden met het aantal deskundigen dat voor de toetsing beschikbaar zal zijn. Naar verwachting zal deze relatie tussen de toetsingscapaciteit en de gefaseerde invoering van m.e.r. in ieder geval in de beginfase niet tot problemen aanleiding behoeven te geven omdat slechts een beperkt aantal MER'en zal worden gemaakt. Wanneer na deze eerste periode de m.e.r.-plicht op ruimere schaal zal gelden, zal de beperkte beschikbaarheid van (bepaalde categorieën van) deskundigheid eventueel een knelpunt kunnen vormen voor algemene toetsing, zij het dat in de loop der tijd het aantal deskundigen, mede als gevolg van andere ontwikkelingen op het terrein van natuurbehoud en milieubescherming, naar verwachting zal toenemen. Hoe en in welk tempo een en ander zal plaatsvinden, is thans nog moeilijk te zeggen. Uiteraard zal van onze kant alles in het werk worden gesteld om ervoor te zorgen dat alle vereiste deskundigheid in de verschillende disciplines in voldoende mate in de commissie aanwezig zal zijn of haar ter beschikking zal staan.
Tijdstip waarop de toetsing van het MER door onafhankelijke deskundigen moet plaatsvinden In de nota (blz. 23) is voor wat betreft het tijdstip waarop het MER door een commissie van onafhankelijke deskundigen wordt getoetst uitgegaan van de constructie dat deze toetsing plaatsvindt vóór de beoordeling van Tweede Kamerzitting 1980-1981,16814, nr.3
de aanvaardbaarheid van het MER door de beslissingsbevoegde overheidsinstantie en de daarop volgende advisering en inspraak over het MER. Daarbij zou de beslissingsbevoegde overheidsinstantie bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van het MER gebruik kunnen maken van het toetsingsadvies van de commissie. Overwogen is daarbij, dat op deze wijze kan worden bereikt dat een in kwalitatief opzicht zo goed mogelijk MER aan de advisering door de wettelijke adviseurs en aan de inspraak wordt onderworpen. Van verschillende kanten is echter tegen de in de nota opgenomen constructie bezwaar gemaakt. Het verst gaat daarbij de landelijke Werkgroep MER van de milieuorganisaties die de voorstellen van de regering op dit punt onaanvaardbaar acht. De werkgroep is van mening dat de toetsing van het MER alleen tot haar recht kan komen wanneer deze plaatsvindt nadat het MER is gepubliceerd en daarover inspraak (en advisering door de wettelijke adviseurs) heeft plaatsgevonden. Bij de toetsing van een MER behoren juist de tijdens de inspraak naar voren gekomen reacties een belangrijke rol te spelen, aldus de werkgroep. Ook de VCRMH, althans de meerderheid van de Raad die zich uitspreekt voor onafhankelijke toetsing, en de Natuurbeschermingsraad dringen in hun commentaren op de nota erop aan dat de toetsing van het MER na de inspraak (en de advisering) zal plaatsvinden, omdat hieruit voor de commissie van onafhankelijke deskundigen essentiële gegevens kunnen voortvloeien. Van de kant van de Raad van Nederlandse Werkgeversverbonden VNO en NCW is eveneens voor toetsing na de inspraak gepleit.
Tijdens de openbare commissievergadering zijn eveneens door verschillende fracties opmerkingen gemaakt over het tijdstip waarop de onafhankelijke toetsing van het MER in de besluitvormingsprocedure een plaats zou moeten krijgen. Door het lid Lambers-Hacquebard werd een motie ingediend (15715, nr. 11) waarin wordt uitgesproken dat de toetsing op een zodanig tijdstip moet plaatsvinden dat ook de resultaten van inspraak en advisering bij de toetsing kunnen worden betrokken. Deze motie is vervolgens verworpen. Bij het afleggen van de stemverklaringen is van de zijde van de fractie van het CDA (die tegen de motie stemde omdat één van de daarin opgenomen overwegingen niet strookte met een door haar ingediende motie) echter opgemerkt, dat zowel aan de in de motie voorgestelde constructie als aan die welke de nota bevat bepaalde voordelen zijn verbonden; deze fractie stelde zich dan ook voor bij de behandeling van het wetsontwerp hierop terug te komen. Van de zijde van de fractie van de V.V.D. werd opgemerkt dat de motie niet werd gesteund, omdat de daarin voorgestelde constructie voor de insprekers het risico in zich bergt dat zij op basis van een onvolledig rapport hun gegevens tijdens de inspraak ter tafel moeten brengen. In dit verband wijzen wij er echter op dat ingeval van toetsing van het MER na inspraak en advisering de beslissingsbevoegde overheidsinstantie na de indiening van het MER uiteraard eerst zelf zal moeten beoordelen of het kwalitatief voldoende is om voor de inspraak en de advisering en de daarop volgende toetsing vrij te worden gegeven; is dit niet het geval, dan zal de initiatiefnemer het MER eerst moeten bijstellen alvorens het MER verder in procedure wordt gebracht. Een en ander geldt uiteraard wanneer initiatiefnemer en bevoegd gezag niet dezelfde zijn. Maar ook wanneer het MER wordt opgesteld door het bevoegd gezag zelf, zal het toch eerst moeten bezien of het MER volledig en juist is alvorens het aan de inspraak etc. te onderwerpen. Bovendien zal (ook) ingeval van toetsing van het MER na de inspraak en de advisering het gewenst zijn de toetsingscommissie reeds in een vroeger stadium in te schakelen, namelijk in het kader van de door de beslissingsbevoegde overheidsinstantie te geven richtlijnen voor de inhoud van het MER, waarover dan door de commissie tevoren wordt geadviseerd. Het bevoegd gezag zal zijn beoordeling van het al of niet aanvaardbaar zijn van het MER mede op die richtlijnen moeten baseren. Door deze gang van zaken zal reeds zoveel mogelijk worden bevorderd dat, ook al heeft er dan nog geen toetsing van het MER door de commissie ' Handelingen Tweede Kamer, zitting plaatsgevonden, een in kwalitatief opzicht zo goed mogelijk MER aan de 1979-1980, biz. 5040.
adviseurs en de insprekers kan worden voorgelegd.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Voorts zij opgemerkt, dat ook al zou een getoetst MER aan inspraak worden onderworpen, naar verwachting zowel bevoegd gezag, initiatiefnemer als insprekers veelal behoefte zullen hebben om hetgeen bij de inspraak naar voren is gebracht ook aan toetsing te laten onderwerpen. Het tegemoetkomen aan zulke wensen zou een dubbele toetsing met zich mee brengen. Mede gelet op het vorenstaande zijn bij de voorbereiding van dit wetsontwerp de vóór-en nadelen van de mogelijke constructies nog eens nader bezien. Het vorenstaande heeft erin geresulteerd dat thans in het wetsontwerp een constructie is opgenomen waarin de toetsing van het MER parallel aan de advisering en de inspraak en vervolgens nog gedurende een maand na afloop van de voor de advisering en de inspraak geldende termijn(en) zal plaatsvinden (artikel 41q, eerste lid juncto artikel 41w, eerste lid). Met deze constructie wordt in de eerste plaats tegemoet gekomen aan de bij velen levende wens dat de resultaten van de advisering en de inspraak door de commissie van onafhankelijke deskundigen bij de toetsing kunnen worden betrokken. In de tweede plaats zal door de gedeeltelijke parallelschakeling van enerzijds de toetsing en anderzijds de advisering en de inspraak de tijd die een en ander in beslag zal nemen korter zijn dan bij de in de nota gekozen opzet, hetgeen in overeenstemming is met de randvoorwaarde dat de invoering van m.e.r. geen vertraging van de besluitvorming zal mogen opleveren.
HOOFDSTUK III. INHOUD VAN HET WETSONTWERP
§ 1. Algemeen
Het wetsontwerp heeft de vorm gekregen van een wijzigingsontwerp van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. De bepalingen betreffende m.e.r. zijn niet als een aaneengesloten geheel gepresenteerd. Evenmin is voorgesteld tot een vernummering van de bestaande artikelen van de wet over te gaan, aangezien in andere wetten naar deze artikelen wordt verwezen; deze wetten zouden dan nu ook wederom gewijzigd moeten worden. Bij de toekomstige regeling met betrekking tot het vergunningstelsel, eveneens in deze wet te regelen, zal een algehele vernummering van de artikelen van de wet worden overwogen. Het wetsontwerp brengt enerzijds met zich mee dat op verschillende plaatsen in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne artikelen worden tussengevoegd en anderzijds dat een aantal bestaande bepalingen zodanig wordt gewijzigd, dat ze ook voor aan m.e.r. te onderwerpen besluitvormingsprocedures van toepassing kunnen zijn. In hoofdstuk 2 wordt een nieuwe paragraaf voorgesteld met betrekking tot de coördinatie bij het maken van een MER. Na hoofdstuk 4 is een nieuw hoofdstuk 4A voorzien. In paragraaf 1 van dat hoofdstuk zijn enkele begripsbepalingen opgenomen. Paragraaf 2 regelt de aanwijzing, zowel op rijksals op provinciaal niveau, van activiteiten en besluiten waarop de m.e.r.-plicht van toepassing is, alsmede de aanvulling daarop en ontheffingen daarvan. Vervolgens worden in paragraaf 3 bepalingen gegeven over de inhoud van een MER. In paragraaf 4 zijn regels opgenomen over de bij de voorbereiding van een MER te volgen procedure. De beoordeling van het MER, zowel in eerste aanleg door het bevoegd gezag als door insprekers, adviseurs en de commissie, is geregeld in paragraaf 5. Paragraaf 6 voorziet in de procedurele kernbepaling van het wetsontwerp, inhoudende dat een m.e.r.-plichtig besluit niet mag worden genomen dan nadat de m.e.r.-procedure is toegepast. Voorts zijn in deze paragraaf koppelingen gelegd met bestaande besluitvormingsprocedures. Daarnaast bevat deze paragraaf een regeling tot verruiming van de beslissingsgrondslag voor beschikkingen bij de totstandkoming waarvan hoofdstuk 3 van de wet van toepassing is. Ten slotte zijn bepalingen opgenomen betreffende de aan het besluit te stellen eisen, waaronder een Tweede Kamerzitting 1980-1981,16814, nr.3
motiveringsplicht. In paragraaf 7 van het nieuwe hoofdstuk 4A zijn regels gesteld aangaande de evaluatie die achteraf zal moeten plaatsvinden. Onder het aanbrengen van enkele wijzigingen in hoofdstuk 5 is een nieuw hoofdstuk 5A ingevoegd, dat ertoe strekt dat een aantal beschikkingen die krachtens de m.e.r."bepalingen worden gegeven bij de Kroon in beroep kunnen worden aangevochten. Ten slotte zij vermeld dat in hoofdstuk 7 een nieuwe paragraaf 2 de taken, samenstelling en werkwijze van de Commissie voor de milieueffectrapportage regelt. Een schematisch overzicht van het m.e.r.-proces bij besluiten op aanvraag en bij besluiten niet op aanvraag is opgenomen in bijlage B.
§ 2. De taken van de coördinerende instantie Na hetgeen in hoofdstuk II, paragraaf 7, is gesteld over de aanwijzing van de coördinerende instantie en de daarmee verband houdende taken, kan ten aanzien van de overige taken van deze instantie het volgende worden opgemerkt. Het wetsontwerp (artikel 5f, tweede lid) voorziet erin dat door toedoen van de coördinerende instantie, nadat de specifieke richtlijnen voor de inhoud van het MER zoveel mogelijk op elkaar zijn afgestemd, deze ook gezamenlijk worden toegezonden aan de initiatiefnemer en andere betrokkenen. Het MER kan bij de coördinerende instantie worden ingediend waarna deze instantie het toezendt aan de overige betrokken overheidsorganen, de adviseurs en aan de Commissie voor de milieueffectrapportage. In overleg met de overige betrokken overheidsorganen zal de aanvaardbaarheid van het MER vervolgens worden beoordeeld. Indien het MER volledig en juist wordt bevonden, zal de coördinerende instantie het MER zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes weken na de indiening bekend moeten maken. Daarbij moet ook worden vermeld wanneer de gezamenlijke openbare zitting wordt gehouden, die door de coördinerende instantie moet worden georganiseerd. Van hetgeen tijdens deze zitting naar voren wordt gebracht moet de coördinerende instantie een verslag maken. Om onnodige doublures te voorkomen is in artikel 5g, eerste lid, ook bepaald dat de initiatiefnemer, de betrokken beslissingsbevoegde overheidsinstanties, de adviseurs, de Commissie voor de milieueffectrapportage en derden hun inbreng c.q. advies met betrekking tot het MER aan de coördinerende instantie kunnen zenden. Deze instantie dient dan te zorgen dat de stukken, zoals adviezen, bezwaren, aanvullingen en dergelijke te bestemder plaatse komen. Ten slotte kan worden opgemerkt dat ter completering van de coördinatieregeling is bepaald dat de coördinerende instantie van de overige bevoegde organen en de adviseurs de medewerking kan vorderen die voor het welslagen van de coördinatie nodig is. Deze organen zijn gehouden hun medewerking te verlenen.
§ 3. Vaststelling van de m.e.r.-plicht Zoals in de nota (blz. 30) is uiteengezet heeft de Regering de voorkeur gegeven aan een systeem waarbij gebruik wordt gemaakt van lijsten van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten (positieve lijsten) boven het formuleren van alleen algemene criteria voor de m.e.r.-plicht zoals dat bijvoorbeeld in de Verenigde Staten gebruikelijk is. Hoofdcriterium voor opneming in de lijsten is de vraag of door activiteiten c.q. besluiten belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. Een nadere uitwerking van het criterium «belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu» is gegeven in de vorm van de door de eerste ondergetekende vastgestelde richtsnoeren. In dit verband zij verwezen naar hetgeen in hoofdstuk II, paragraaf 5, van deze memorie is gesteld.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
De lijsten zullen (categorieën van) activiteiten en (cruciale) besluiten bevatten, waarbij uiteindelijk het bevoegde gezag in een concreet geval zal moeten bezien of de voorgenomen activiteit en het te nemen besluit m.e.r.-plichtig is. Voor een duidelijke aanduiding van (categorieën van) activiteiten en besluiten zal waar nodig zo veel mogelijk worden gewerkt met kwantitatieve drempelwaarden. In andere gevallen zal met een kwalitatieve aanduiding kunnen of moeten worden volstaan.
Vaststelling van de m.e.r.-plicht op rijksniveau Op rijksniveau zullen bij algemene maatregel van bestuur lijsten van m.e.r.-plichtige activiteiten en in verband daarmee te nemen besluiten worden vastgesteld (artikel 41b). Daarbij gaat het in de eerste plaats om activiteiten en besluiten waardoor belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan ongeacht de gevoeligheid van dat milieu. De plaats waar de activiteit zou worden uitgevoerd, is in die gevallen niet relevant. De aard en omvang van de invloed die een voorgenomen activiteit op het milieu heeft, zal echter vaak afhankelijk zijn van de bijzondere aard of de gevoeligheid van het milieu, waarin die activiteit zou moeten plaatsvinden. In bepaalde gevoelige milieus kunnen dan ook belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan door activiteiten en in verband daarmee te nemen besluiten waarvan zulks niet ongeacht de gevoeligheid van het milieu gesteld kan worden. Deze activiteiten en besluiten voldoen dan in die gebieden aan het hoofdcriterium voor de m.e.r.-plicht. De vraag is echter welke gebieden zodanig gevoelig zijn dat de m.e.r.-plicht aldaar een grotere werkingssfeer zou moeten hebben. In dat verband kan voor wat betreft de op rijksniveau vast te stellen lijsten met name worden gedacht aan (soorten) gebieden die speciale aandacht in het rijksbeleid hebben (bijvoorbeeld nationale landschapsparken, waterwingebieden, de Waddenzee, etc). Zoals in hoofdstuk II, paragraaf 5 is opgemerkt, wordt in het kader van het onderzoek naar de gewenste werkingssfeer van m.e.r. een inventarisatie van deze gebieden gemaakt. Op basis daarvan zal worden bezien welke activiteiten op grond van de specifieke kenmerken en hoedanigheden van die (soorten) gebieden onder de m.e.r.-plicht moeten vallen. De lijsten dienen in ieder geval telkens binnen een periode van vijf jaar nader te worden bezien, met dien verstande dat de eerste herzienina binnen drie jaar na het in werking treden van dit wetsontwerp zal plaatsvinden. De gefaseerde invoering van de m.e.r.-plicht die de Regering in de nota (blz. 36, 37) heeft aangekondigd, zal overigens worden bewerkstelligd door de algemene maatregel van bestuur gefaseerd in werking te laten treden.
Aanvulling en ontheffing van de m.e.r.-plicht Naast het systeem waarbij (categorieën van) m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten, al dan niet in relatie tot bepaalde gebieden, worden aangewezen bij algemene maatregel van bestuur zal er behoefte bestaan aan aanvullings-en ontheffingsmogelijkheden om in incidentele gevallen te kunnen inspelen op van te voren niet voorziene omstandigheden en ontwikkelingen. Op deze wijze kan een verstarrende werking van de lijsten worden voorkomen. Zowel in de commentaren op de nota als tijdens de openbare commissievergadering is van verschillende kanten de wenselijkheid van een mogelijkheid tot aanvulling van de in de positieve lijsten vastgelegde m.e.r.-plicht naar voren gebracht. Daarbij werd met name gedoeld op nieuwe ontwikkelingen of omstandigheden die ten tijde van de vaststelling c.q. de periodieke bijstelling van de positieve lijsten niet waren voorzien. Te denken valt bijvoorbeeld aan een nieuwe activiteit die zich als gevolg van technologische ontwikkelingen aandient of aan de situatie dat zich in het milieu waarin een activiteit eventueel zou moeten plaatsvinden belangrijke wijzigingen blijken te Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
hebben voorgedaan. In de opzet die in het kader van het wetsontwerp is gekozen met betrekking tot de gefaseerde invoering kan het overigens ook om activiteiten en besluiten gaan die weliswaar in de lijsten zijn opgenomen, maar waarvoor de m.e.r.-plicht nog niet in werking is getreden. Om adequaat op dergelijke ontwikkelingen of omstandigheden te kunnen inspelen, is in het wetsontwerp (artikel 41c) aan de Ministers van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk de mogelijkheid geboden om, indien de ministerraad daarmee instemt, in een individueel geval door middel van een gezamenlijk besluit de m.e.r.-plicht van toepassing te verklaren op een activiteit en (een) daarover te nemen besluit(en) waarvoor krachtens de algemene maatregel van bestuur geen m.e.r.-plicht geldt. Uiteraard gaat het daarbij om activiteiten en besluiten waardoor belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. Voorts zal een dergelijk besluit tot individuele aanvulling van de m.e.r.-plicht alleen behoeven te worden genomen indien een en ander via de normale weg te lang op zich zou laten wachten. Wel zal zo'n besluit moeten worden gevolgd door aanpassing van de algemene maatregel van bestuur zulks op straffe van het vervallen van de aanwijzing. Uiteraard staat het een ieder vrij om de genoemde ministers te verzoeken een besluit tot aanvulling van de m.e.r.-plicht in een individueel geval te nemen. Het wetsontwerp voorziet evenwel niet in een speciale procedure hieromtrent.
Naast de mogelijkheid om de m.e.r.-plicht uit te breiden zijn er ook gevallen denkbaar waarbij het gewenst is ontheffing te verlenen van de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde m.e.r.-plicht. Ook daarvoor is in het wetsontwerp (artikel 41 d) een voorziening getroffen. Vanwege de uniformiteit in de toepassing van deze uitzonderingsgevallen heeft het wetsontwerp ten aanzien van de rijkslijsten de beslissingsbevoegdheid hierover aan de Ministers van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk gegeven. Zij beslissen niet dan nadat zij de Commissie voor de milieueffectrapportage, de adviseurs en het bevoegd gezag gedurende een maand in de gelegenheid hebben gesteld advies uit te brengen. In de eerste plaats zullen activiteiten van de m.e.r.-plicht kunnen worden uitgezonderd die vanwege de omstandigheden waaronder deze zullen worden ondernomen geen belangrijke nadelige gevolgen zullen hebben voor het milieu. Als voorbeeld kan worden genoemd een activiteit waarbij een productieproces plaatsvindt waarvan de milieugevolgen doortechnische innovatie tot een minimum gereduceerd zijn nadat voor de desbetreffende categorie de m.e.r.-plicht in werking was getreden. Uiteraard zal in een dergelijk geval door de initiatiefnemer moeten worden aangegeven waarom er sprake is van een gering nadeel voor het milieu. Activiteiten, die een herhaling of voortzetting vormen van een activiteit waarbij reeds m.e.r. heeft plaatsgevonden, kunnen ook worden vrijgesteld van m.e.r.-plicht. Dit zal uiteraard alleen kunnen indien toepassing van m.e.r. geen nieuwe gegevens betreffende mogelijke nadelige gevolgen voor het milieu zal opleveren. Dat zal zich bijvoorbeeld kunnen voordoen bij de uitbreiding van het tracé van een hoogspanningsleiding. Ook hier geldt dat door de initiatiefnemer aannemelijk zal moeten worden gemaakt dat de te ondernemen activiteit geen of nagenoeg geen andere nadelige gevolgen voor het milieu zal hebben dan de aanleg van het tracé c.q. een eerdere uitbreiding daarvan en dat een nieuw MER derhalve redelijkerwijs niet tot nieuwe gegevens zal leiden. De initiatiefnemer zal zijn verzoek om ontheffing, zoals gezegd, moeten onderbouwen. Hiervoor zal veelal een verkennende studie noodzakelijk zijn. Het spreekt vanzelf dat omvang en diepgang van zo'n studie afhankelijk van de situatie uiteen kunnen lopen. Bij algemene maatregel van bestuur zullen hieromtrent regels worden gegeven. Daarbij zal ook een procedure worden vastgesteld die bij een verzoek om ontheffing in acht dient te worden genomen. In de derde plaats zal een ontheffing van de m.e.r.-plicht nodig zijn wanneer bij calamiteiten onmiddellijke uitvoering van een m.e.r.-plichtige activiteit geboden is.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
Een geheel andere reden voor ontheffing kan zich voordoen bij de invoering van de m.e.r.-plicht. Het zou onjuist zijn van de ene op de andere dag een MER te eisen voordat een beslissing met betrekking tot een bepaalde activiteit mag worden genomen. Immers, in een aantal gevallen zullen de voorbereidingen van een initiatiefnemer of het bevoegde gezag reeds zover zijn gevorderd dat het alsnog moeten opstellen van een MER tot grote vertraging zou leiden. Bovendien moet ernstig worden betwijfeld of m.e.r. in dergelijke situaties nog wel zin heeft c.q. haar doel niet voorbijschiet, omdat dan niet -zoals wordt beoogd -de gevolgen voor het milieu vanaf het beginstadium bij de planvoorbereidingen worden betrokken. Overigens zullen de genoemde bezwaren minder spelen, naarmate het tijdstip van het inwerking treden van de m.e.r.-plicht vroegtijdiger is bekendgemaakt.
Vaststelling van de m.e.r.-plicht op provinciaal
niveau
Naast gebieden die specifieke aandacht in het rijksbeleid hebben en die om die reden zullen worden betrokken bij het vaststellen van de rijkslijsten van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten, zijn er ook gebieden ten aanzien waarvan de provincies een speciale taak hebben. Deze taak wordt hun soms bij de wet opgedragen, zoals bijvoorbeeld met betrekking tot stiltegebieden, bodembeschermingsgebieden en dergelijke. Of activiteiten in deze gebieden potentieel belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zullen kunnen hebben zal veelal niet op rijksniveau kunnen dan wel behoeven worden uitgemaakt. Ten aanzien van deze gebieden mag worden verondersteld dat de provinciale besturen beter zicht hebben op hun specifieke kwaliteiten en hoedanigheden, alsook op de activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu van die gebieden met zich kunnen brengen. In de nota werd daarom de mogelijkheid genoemd de provincies de gelegenheid te bieden om -met name met het oog op de bescherming van ecologisch waardevolle gebieden c.q. met het oog op gebieden waar sprake is van cumulatie van verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu -bij provinciale verordening lijsten van -niet op de rijkslijsten voorkomende -m.e.r.-plichtige activiteiten en in verband daarmee te nemen besluiten vast te stellen. In de op de nota uitgebrachte commentaren lopen de meningen ten aanzien van de wenselijkheid van provinciale lijsten uiteen. Het IPO-M ondersteunt de opvatting van de regering en wijst daarbij op de noodzaak dat de provincies paraat moeten kunnen inspelen op actuele milieusituaties.
Ook de VCRMH meent dat in de toekomst de verantwoordelijkheid van provinciale staten om voor hun gebied een milieubeleidsplan vast te stellen het zeer wel noodzakelijk zal kunnen maken voor in hun provincie liggende extra gevoelige gebieden de toepassing van m.e.r. voor te schrijven. Er zouden, aldus de raad, gezien tegen de achtergrond van bestuurlijke decentralisatie, doorslaggevende redenen moeten zijn voor het aantasten van de provinciale bevoegdheden, vooral als provinciale staten hun milieubeleidsplan willen realiseren. Wel acht de raad in de aanloopfase terughoudendheid ten aanzien van provinciale lijsten geboden. De landelijke Werkgroep MER van de milieuorganisaties is daarentegen, evenals bijvoorbeeld de Raad van Nederlandse Werkgeversverbonden VNO en NCW, minder gelukkig met het idee van provinciale lijsten, omdat het in ons land onbestaanbaar zou zijn dat in de ene provincie sommige activiteiten wèl m.e.r.-plichtig zijn en in de andere niet. Tijdens de openbare commissievergadering is met name gewezen op het feit dat voorkomen moet worden dat er een grote mate van verscheidenheid tussen de provinciale lijsten zal ontstaan. In het wetsontwerp is de mogelijkheid van de provincies om in aanvulling op de rijkslijsten bij verordening lijsten van m.e.r.-plichtige activiteiten en daaromtrent te nemen cruciale besluiten op te stellen gehandhaafd (artikel 41e). Het opstellen van aanvullende lijsten is een logisch uitvloeisel van de verantwoordelijkheden die de provinciale besturen hebben voor tal van Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
ecologisch waardevolle gebieden en voor gebieden waarin sprake is van een cumulatie van verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu. Ook wordt met deze aanpak aangesloten bij het uitgangspunt voor het milieubeleid om de uitvoering van de milieuwetgeving zoveel mogelijk gedecentraliseerd uit te (doen) voeren, waarbij in het bijzonder aan de provincies taken worden gegeven. Onnodige verscheidenheid in de samenstelling van de provinciale lijsten kan worden voorkomen door gebruik te maken van de in artikel 41f opgenomen mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur regelen te stellen met betrekking tot de inhoud van de provinciale verordeningen. Zo kan, indien nodig, een kader worden aangegeven voor het opstellen van de provinciale lijsten. In dit verband valt te denken aan het stellen van regels met betrekking tot te hanteren criteria voor de bepaling van waardevolle gebieden, te gebruiken informatie ter vervaardiging van de lijsten e.d. Mede in verband hiermee wordt in het in hoofdstuk II, paragraaf 5, genoemde onderzoek naar de gewenste werkingssfeer van m.e.r. ook aan de problematiek van de toepassing van de m.e.r.-plicht ten aanzien van activiteiten en in verband daarmee te nemen besluiten in gevoelige gebieden aandacht besteed. Overigens zal een zekere verscheidenheid in de provinciale lijsten gerechtvaardigd kunnen zijn, omdat nu eenmaal de gevoeligheid van milieus kan verschillen en derhalve de gebieden die speciale aandacht verdienen niet in alle provincies hetzelfde kunnen zijn. Het ligt voorts in de bedoeling te zijner tijd met de provincies in overleg te treden over de totstandkoming van de provinciale lijsten, waarbij met name ook zal moeten worden bezien hoe de gefaseerde invoering van m.e.r. op provinciaal niveau gestalte zal dienen te krijgen. Het spreekt voor zich dat de provinciale besturen bij het vaststellen van de lijsten rekening zullen moeten houden met de inhoud van provinciale beleidsplannen waarbij in het bijzonder kan worden gedacht aan provinciale milieubeleidsplannen en streekplannen. Het ligt voor de hand dat de provinciale planologische commissie, gelet op de relatie met streekplannen, daarbij zal worden ingeschakeld. Ook kan gedacht worden aan andere organen, zoals bijvoorbeeld een provinciale milieuraad. In het wetsontwerp is voorts een procedure voor de totstandkoming van de betreffende provinciale verordening voorgeschreven. Daarbij is er onder meer in voorzien dat gemeentebesturen bij het opstellen van de provinciale lijsten kunnen worden betrokken. Het is evenwel niet de bedoeling dat gemeenten in aanvulling op de rijks-en provinciale lijsten ook zelf bij verordening een lijst van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten in de zin van dit wetsontwerp vaststellen. Dit zou niet alleen kunnen leiden tot een groot aantal lijsten, maar bovendien tot een grote onderlinge differentiatie. Met dit wetsontwerp en de daarop te baseren uitvoeringsvoorschriften wordt dan ook een uitputtende regeling voor het vaststellen van de m.e.r.-plicht beoogd. Uiteraard neemt één en ander niet weg dat gemeenten voor activiteiten die zij zelf ontwikkelen op vrijwillige basis een met een MER overeenkomend rapport kunnen opstellen en gebruiken ten behoeve van de besluitvorming over die activiteiten. Ten slotte zij opgemerkt dat voor wat betreft eventuele ontheffingen van de provinciale m.e.r.-plicht een analoge regeling is getroffen als voor de op rijksniveau vastgestelde lijsten (artikel 41g, eerste lid).
§ 4. Het milieueffectrapport
De inhoud van het milieueffectrapport Het opstellen van het document, het MER, is geen doel op zich. Het dient om initiatiefnemer, beslissingsbevoegde instanties en adviseurs de te verwachten consequenties van voornemens en besluiten op het gebied van het milieu in hun onderlinge samenhang zo objectief en duidelijk mogelijk voor ogen te stellen en eveneens om derden te informeren over de mogelijke milieuconsequenties van een voorgenomen activiteit en de daarbij redelij-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
kerwijs in beschouwing te nemen alternatieven. Met nadruk moet worden gesteld dat het MER niet slechts een compilatie van gegevens dient te zijn, maar dat een analyse moet worden gemaakt van de gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit en de in beschouwing genomen alternatieven. De inhoud van een MER zal daarbij telkens verschillend zijn, afhankelijk van de voorgenomen activiteit en de daarbij in beschouwing genomen alternatieven, en zal voorts moeten worden toegespitst op de (integrale) besluitvorming die daaromtrent moet plaatsvinden. De variaties die zich hierbij kunnen voordoen zijn zeer groot. In de eerste plaats gaat het hierbij om verschillen in abstractieniveau en mate van detaillering van activiteiten en besluiten. In het rapport over de toetsing van milieueffectrapporten wordt wat dit betreft bijvoorbeeld een driedeling gemaakt, namelijk een beleidsplan-MER, een uitvoerings-MER en een vergunningen-MER. In de nota wordt in dit verband alleen onderscheid gemaakt tussen MER'en ten behoeve van beleidsbesluiten en uitvoeringsbesluiten, al wordt dit onderscheid niet principieel geacht (blz. 9, 10). In de tweede plaats gaat het in dit verband om verschillen in aard en omvang van activiteiten en in verband daarmee te nemen besluiten op eenzelfde of vergelijkbaar abstractieniveau en met eenzelfde of vergelijkbare mate van detaillering.
Gelet op al deze verschillende situaties is het uiteraard niet mogelijk om uniforme gedetailleerde voorschriften voor de inhoud van MER'en vast te stellen. Niettemin is een zekere mate van standaardisering gewenst, zowel ten behoeve van de opstellers van een MER als ten behoeve van de gebruikers daarvan (zoals adviseurs, insprekers en beslissingsbevoegde overheidsinstanties). Met het oog daarop is in artikel 41 i, voortbouwend op de nota (blz. 12-14), in algemene zin aangegeven uit welke elementen c.q. onderdelen de inhoud van een MER in ieder geval dient te bestaan. Hieronder wordt daarop nader ingegaan.
-
-Een beschrijving van hetgeen met de voorgenomen
activiteit
wordt beoogd. De initiatiefnemer, dat wil zeggen degene die het MER opstelt, zal moeten aangeven welk doel en/of belang met de voorgenomen activiteit wordt gediend. Hij zal moeten ingaan op de vraag aan welke specifieke behoefte van hemzelf zal worden voldaan of, wanneer de initiatiefnemer een overheidsinstantie is, welk maatschappelijk probleem zal worden opgelost. Het betreft hier de weergave van de eerste stap die de initiatiefnemer bij zijn voorbereidingen heeft gezet. Vooral met het oog op de in beschouwing te nemen alternatieven is het van belang ervoor te waken dat doel en/of belang niet reeds in dit eerste stadium onnodig beperkt worden aangeduid en als het ware zouden samenvallen met de voorgenomen activiteit. Wel moet worden geconstateerd dat de doelstellingen van een particuliere initiatiefnemer veelal minder ver zullen reiken dan die van overheidsinstanties. Ten slotte zij opgemerkt dat dit onderdeel van het MER uiteraard subjectieve elementen zal kunnen bevatten, hetgeen op zichzelf geen bezwaar hoeft te zijn, als deze maar duidelijk als zodanig worden gepresenteerd.
-
-Een beschrijving van de voorgenomen activiteit, alsmede van de alternatieven daarvoor, die redelijkerwijs
in beschouwing
dienen te worden genomen. In het MER zal door de initiatiefnemer moeten worden beschreven welke mogelijkheden er redelijkerwijs aanwezig zijn voor de realisering van hetgeen hij beoogt te bereiken. In het wetsontwerp wordt dit geformuleerd als de beschrijving van de voorgenomen activiteit en van de alternatieven daarvoor die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen. Daarbij moet onder voorgenomen activiteit worden verstaan de keuze die de initiatiefnemer uit de verschillende mogelijkheden heeft gedaan om zijn doel te realiseren. Die keuze vormt het resultaat van een afwegingsproces ' Milieueffectrapportage, Toetsing van (voorlopige) milieueffectrapporten, Verslagen, Adviezen, Rapporten, Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, 1979, nr. 27.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
en zal zijn gebaseerd op een afweging van de verschillende voor-en nadelen van de in beschouwing genomen mogelijkheden. Onderdeel van die afweging is in het kader van m.e.r. tevens een vergelijking van de te verwachten gevolgen voor het milieu van die verschillende mogelijkheden (zie punt f hieronder). Overigens zal in een aantal gevallen waarbij initiatiefnemer en bevoegd gezag dezelfde zijn, niet direct een keuze worden gemaakt, maar zal de voorkeur worden gegeven aan het presenteren van enkele mogelijkheden, waaruit na inspraak een keus wordt gemaakt. Het in beschouwing nemen van alternatieven en het beschrijven van de te verwachten gevolgen voor het milieu van die alternatieven is een essentieel onderdeel van m.e.r. Wanneer in een zo vroeg mogelijk stadium van de besluitvorming meerdere mogelijkheden en oplossingen voor het realiseren van een bepaald doel in beschouwing worden genomen en tevens de gevolgen daarvan voor het milieu in het MER duidelijk worden gemaakt, kan van meet af aan daadwerkelijk rekening worden gehouden met de belangen van het milieu. Dit geldt niet alleen de overheidsinstantie die mede op basis van het MER een besluit moet nemen, maar in het bijzonder ook de initiatiefnemer (overheidsinstantie of particulier) die een bepaalde m.e.r.-plichtige activiteit wenst te gaan ontplooien. De verplichting voor hem om in het MER alternatieve mogelijkheden voor de realisering van die activiteit en de daaruit voortvloeiende gevolgen voor het milieu in het MER te beschrijven, leidt ertoe dat hij zich reeds bij de voorbereiding van een beleidsplan, een vergunningaanvraag, etc. rekenschap moet geven van de mogelijke consequenties daarvan voor het milieu. Dit zal zijn uiteindelijke keuze voor een van de mogelijke alternatieven in een vanuit milieuoogpunt gunstige zin kunnen beïnvloeden.
In beschouwing te nemen alternatieven De aard en de omvang van de in aanmerking te nemen alternatieven zal van geval tot geval verschillen. In het algemeen kan het hierbij gaan om alternatieven met betrekking tot de wijze van uitvoering van een bepaalde activiteit (bijvoorbeeld verschillende productiemethoden), de plaats waar de activiteit zal moeten plaatsvinden (bijvoorbeeld verschillende tracé's voor buisleidingen), alternatieven die in feite het uitvoeren van een andere activiteit inhouden (bijvoorbeeld verbetering van het openbaar vervoer in plaats van de aanleg van een weg) en alternatieven voor wat betreft het tijdstip waarop of de mate van fasering waarmee een of meer activiteiten tot uitvoering worden gebracht. Het spreekt vanzelf dat in het MER de beschrijving van de alternatieven en hun gevolgen op een evenwichtige wijze, qua detaillering en abstractieniveau, dient plaats te vinden. In het MER zal steeds expliciet het alternatief moeten worden beschreven waarbij de best beschikbare mogelijkheden worden aangewend om de verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Dit zal wel een alternatief moeten zijn dat redelijkerwijs in beschouwing kan worden genomen. In bepaalde situaties kan het niet-doorgaan van een voorgenomen activiteit (het «nulalternatief») als een reëel alternatief worden aangemerkt, zeker in die gevallen waarin het beoogde doel redelijkerwijs eveneens met handhaving van de bestaande situatie kan worden bereikt (zie onder punt d.). Zo zal een waterleidingbedrijf op basis van de doelstelling om een bepaald verzorgingsgebied van water te voorzien een aanvraag kunnen doen tot uitbreiding van de waterwinningsmogelijkheden; indien het voor het betreffende waterleidingbedrijf ook mogelijk zou zijn water te kopen van een ander waterleidingbedrijf met een onbenutte overcapaciteit, waardoor aan die doelstelling wordt voldaan, dan kan dit alternatief als een reëel nulalternatief worden beschouwd. Overigens heeft het nulalternatief niet bij voorbaat minder belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu in vergelijking met de voorgenomen activiteit. Dit zal per geval bij het opstellen van het MER moeten worden onderzocht.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Het begrip «redelijkerwijs»
Zoals in de nota (blz. 12 en 13) en bij de schriftelijke voorbereiding van de openbare commissievergadering (zie de antwoorden op de vragen 38, a t/m c en 39 van de vaste Commissie voor Milieuhygiëne1) is opgemerkt, zullen uit het oogpunt van redelijkheid ten opzichte van de initiatiefnemer van een m.e.r.-plichtige activiteit aan het in beginsel brede scala van alle mogelijke in beschouwing te nemen alternatieven beperkingen moeten worden gesteld. Zo is het ondoelmatig om alternatieven in beschouwing te nemen die ten gevolge van eerder genomen besluiten reeds uitgesloten zijn. Het heeft bijvoorbeeld geen zin om als locatie-alternatieven voor een industrieterrein plaatsen in aanmerking te nemen die volgens een geldend bestemmingsplan zijn aangewezen als recreatiegebied. Evenmin ligt het voor de hand aandacht te besteden aan alternatieve mogelijkheden, waarvan op voorhand vaststaat dat zij in de praktijk niet uitvoerbaar zijn anders dan tegen zodanig hoge kosten voor de initiatiefnemer of de samenleving, dat deze geenszins in verhouding staan tot het doel dat men beoogt te bereiken.
De Regering heeft in de nota (blz. 13) voorts de redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven beperkt tot die alternatieven die vallen binnen de doelstelling van de initiatiefnemer en/of de competentie van de beslissingsbevoegde overheidsinstantie. Tegen deze beperking is in de verschillende commentaren op de nota veelvuldig stelling genomen. Zo is onder meer van de kant van de VCRMH, de Natuurbeschermingsraad en de landelijke Werkgroep MER van de milieuorganisaties naar voren gebracht, dat hierdoor in vele gevallen juist voor het milieu gunstige alternatieven niet aan de orde zouden kunnen komen. Ook tijdens de openbare commissievergadering werd het door de regering voorgestelde criterium van verschillende zijden als te beperkend gezien. In dit verband werd een door de leden De Boois en Jansen ingediende motie aangenomen (15715, nr. 13). Daarin wordt de regering verzocht zodanige criteria voor redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven te hanteren, dat ook alternatieven in aanmerking komen die in doelstelling verder reiken dan die van de initiatiefnemer dan wel de beslissingsbevoegdheid doen overgaan naar een andere overheidsinstantie. In het kader van de voorbereiding van het wetsontwerp is de problematiek van de alternatieven mede naar aanleiding van de bovengenoemde commentaren en reacties aan een nadere beschouwing onderworpen. Daarbij is getracht het in de nota neergelegde standpunt nader te nuanceren. Vooropgesteld moet evenwel worden dat het niet mogelijk is gebleken om in de wet zelf een zodanige uitwerking van het criterium «redelijkerwijs» op te nemen dat voor alle zich in de praktijk voordoende mogelijkheden een voorziening wordt getroffen. In het wetsontwerp is daarom volstaan met het opnemen van de verplichting om in het MER de voorgenomen activiteit alsmede «de alternatieven daarvoor, die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen» te beschrijven. Conform de strekking van de motie De Boois/Jansen moet het begrip redelijkerwijs daarbij niet te eng worden geïnterpreteerd. Om dit met een enkel voorbeeld te illustreren: als een MER zou zijn gemaakt met betrekking tot de zogenaamde «Leidse baan», dan zouden in ieder geval zowel de oorspronkelijk voorgestelde aanleg van een provinciale weg als de thans in praktijk gebrachte verbetering van het openbaar vervoer in beschouwing moeten zijn genomen; wil een bedrijf asbest bevatten-de produkten introduceren, dan kan tot de redelijkerwijs te bestuderen alternatieven de mogelijkheid van het gebruik van glasvezel, steenwol e.d. behoren. In de praktijk zal aan de verplichting om alternatieven in beschouwing te nemen toepassing kunnen worden gegeven op de wijze als hieronder is weergegeven, waarbij onderscheid moet worden gemaakt tussen de gevallen waarin er sprake is van een particuliere initiatiefnemer en die waarin een overheidsinstantie als initiatiefnemer optreedt; in de laatstbedoelde geval-' Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15715, ,en zu'len initiatiefnemer(s) en beslissingsbevoegde overheidsinstantie(s) nrs. 3-4.
veelal dezelfde instantie(s) zijn.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
In eerste aanleg zal in het kader van het aan het opstellen van het MER voorafgaande overleg tussen een particuliere initiatiefnemer, beslissingsbevoegde overheidsinstantie(s), adviseurs en eventuele anderen, alsook op basis van het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage bij de daaropvolgende vaststelling van de richtlijnen inzake de inhoud van het MER moeten worden bepaald welke alternatieven in ieder geval in beschouwing zouden moeten worden genomen. Uitgangspunt daarbij is het doel dat de initiatiefnemer wenst te realiseren of, zoals het in artikel 41 i, onder a, wordt geformuleerd hetgeen met de voorgenomen activiteit wordt beoogd. In redelijkheid zal zeker van een particuliere initiatiefnemer niet kunnen worden gevraagd alternatieven te beschrijven die niet vallen binnen het doel dat hem voor ogen staat. Van een ondernemer die een bepaald product wenst te gaan produceren zal bijvoorbeeld niet kunnen worden verlangd dat hij een alternatief in beschouwing neemt dat de fabricage van een geheel ander product inhoudt. Voorkomen zal echter moeten worden dat de initiatiefnemer zijn doelstelling zo eng formuleert dat bepaalde voor het milieu minder ongunstige alternatieven op voorhand worden uitgesloten. Zo zal bijvoorbeeld de selectie van in aanmerking te nemen alternatieven niet uitsluitend op basis van kostenoverwegingen mogen plaatsvinden, al zullen kostenfactoren wel mede een rol spelen. Een te enge omschrijving van de doelstelling en daarmee een te smalle basis voor het in beschouwing nemen van alternatieven zal zich niet behoeven voor te doen indien daarover, voorafgaande aan het opstellen van het MER, overleg plaatsvindt tussen initiatiefnemer en het bevoegde gezag (en eventuele anderen) en partijen zich ook steeds blijven realiseren dat met het uitwerken van alternatieven in het kader van m.e.r. wordt beoogd om tot een vanuit milieuoogpunt aanvaardbare besluitvorming te komen. Dit laatste geldt uiteraard ook voor het in dit stadium uit te brengen advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage inzake de gewenste inhoud van het MER.
Hetgeen hiervoor is gezegd over de noodzaak van een niet te nauw omgrensde formulering van de doelstelling van de particuliere initiatiefnemer, geldt zeker en wellicht nog in verruimde mate voor die gevallen waarin overheidsinstanties als initiatiefnemer van een m.e.r.-plichtige activiteit optreden. Ook hier geldt dat een te enge omschrijving van de achterliggende doelstelling vaak het in beschouwing nemen van milieuvriendelijke, althans voor het milieu minder ongunstige oplossingen zou kunnen verhinderen. Hierbij kan zich echter het probleem voordoen dat de betrokken overheidsinstanties veelal vanuiteen beperkte taak en doelstelling opereren. De VCRMH heeft in zijn commentaar op de nota voorgesteld in dit soort gevallen uit te gaan van de ruimere doelstelling van de gehele overheid en binnen dat kader dan mogelijke beleidsalternatieven in beschouwing te nemen. In feite komt de strekking van de genoemde motie-De Boois/Jansen hier ook op neer. Hierbij dringen zich echter onmiddellijk enkele vragen op. In de eerste plaats zal lang niet altijd duidelijk vastgesteld kunnen worden wat het criterium binnen de ruimere doelstelling van de gehele overheid zal inhouden. Een tweede vraag is wie zal moeten beslissen of en, zo ja, welke alternatieven die buiten de taak-en doelstelling van de in eerste instantie betrokken overheidsinstantie liggen, aan de orde moeten komen. Een derde daarmee verband houdende vraag betreft het probleem welke overheidsinstantie dan die alternatieven zou dienen uit te werken: de oorspronkelijke overheidsinstantie of die instantie die bevoegd is om ook daadwerkelijk dergelijke alternatieven uit te voeren c.q. daarover te beslissen. Een eenduidig antwoord op deze vragen is niet gemakkelijk te geven. In het algemeen kan evenwel worden gesteld dat de aanduiding, in bovenbedoelde ruime zin, van de doelstelling die wordt nagestreefd, een belangrijk aanknopingspunt zal zijn. Zo zal de constatering dat de transportverbinding tussen twee plaatsen onvoldoende is veelal leiden tot de doelstelling een betere transportverbinding tot stand te brengen. Eén van de mogelijkheden Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
waarmee deze doelstelling kan worden bereikt is bijvoorbeeld het aanleggen van een nieuwe weg. In het kader van m.e.r., bijvoorbeeld bij het vooroverleg of bijvoorbeeld naar aanleiding van inbreng van derden of in het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage, kunnen één of meer alternatieve mogelijkheden ter realisering van de doelstelling worden aangedragen, waarover de betreffende overheidsinstantie evenwel geen competentie heeft (bijvoorbeeld verplaatsing van een verkeersaantrekkend object, zoals een universiteitscomplex). In dat geval zal deze overheidsinstantie zich moeten afvragen of de gesuggereerde alternatieven redelijkerwijstot realisering van de doelstelling kunnen leiden. In bevestigend geval zal deze overheidsinstantie zich moeten wenden tot die instanties die competent zijn terzake van die in principe redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven. Uiteraard kan de eerstbedoelde overheidsinstantie of één van de andere overheidsinstanties, ook eigener beweging daartoe het initiatief nemen. Opgemerkt moet worden dat de praktijk zich niet altijd zal lenen voor een aanpak zoals hierboven is aangegeven. Er zullen zich bijvoorbeeld situaties voordoen, waarin één van de betrokken overheidsinstanties is gebonden aan een eerder, al dan niet mede op basis van een eerder MER, genomen besluit. Soms, bijvoorbeeld in geval van sterk gewijzigde omstandigheden, zal tot heroverweging van dat eerdere besluit kunnen worden overgegaan (waarvoor dan een gezamenlijk te maken MER mede kan dienen), soms echter ook niet. Een en ander zal afhangen van de omstandigheden van het concrete geval. Gezien de vele verschillende situaties die zich kunnen voordoen, is het niet mogelijk daarvoor een algemene regeling te treffen die verder gaat dan die welke in het wetsontwerp is opgenomen. Uit het vorenstaande moge echter duidelijk zijn geworden dat, wil m.e.r. daadwerkelijk leiden tot een uit oogpunt van het milieu aanvaardbare besluitvorming, het in sommige gevallen noodzakelijk zal zijn ook alternatieven in beschouwing te nemen die verder reiken dan de taak en doelstelling van één overheidsinstantie.
-
-Een aanduiding van de besluiten bij de voorbereiding waarvan het milieueffectrapport wordt gemaakt en een overzicht van de eerder genomen besluiten van overheidsorganen die betrekking hebben op de voorgenomen activiteit en de beschreven alternatieven. In de eerste plaats moet worden vermeld ten behoeve van welk(e) besluit(en) het MER is opgesteld. Daarbij kan het niet alleen gaan om meerdere besluiten in verband met één of meer samenhangende activiteiten die in eenzelfde tijdsbestek zullen worden opgenomen, maar ook om meerdere besluiten in verband met verschillende alternatieve activiteiten waaruit een keuze moet worden gedaan. Voorts moet worden aangegeven welke besluiten reeds zijn genomen die beperkingen opleggen aan de voorgenomen activiteit en de in beschouwing te nemen alternatieven. Voorkomen moet worden dat in het MER wordt ingegaan op zaken waarover reeds is beslist. Tenslotte kan in voorkomend geval worden aangegeven welke besluiten in een later stadium nog zullen moeten worden genomen en waarvoor het besluit dan wel besluiten ter voorbereiding waarvan het MER is opgesteld kaders en randvoorwaarden zal (zullen) stellen.
-
-Een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu alsmede van de te verwachten ontwikkeling van dat milieu, indien die activiteit noch de alternatieven worden ondernomen. In het MER moet de bestaande toestand van het milieu beschreven worden voorzover dat door de voorgenomen activiteit dan wel de in beschouwing genomen alternatieven zal kunnen worden beïnvloed. Hierbij zal het dikwijls niet alleen gaan om het milieu in de directe omgeving van de plaats waar de voorgenomen activiteit c.q. de beschreven alternatieven zullen plaatsvinden. In vele gevallen zullen de gevolgen zich over een groter gebied uitstrekken soms zelfs buiten de landgrenzen.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Steeds zal de gedetailleerdheid van de beschrijving moeten zijn afgestemd op de aard en eventueel unieke kenmerken van het betrokken gebied (zoals bijvoorbeeld industrie-, stedelijk, agrarisch of natuurgebied) en op de te verwachten gevolgen. De uitgebreidheid en gedetailleerdheid van deze beschrijving zal mede worden bepaald door de mate waarin omtrent de voorgenomen activiteit en de in beschouwing genomen alternatieven gegevens bekend zijn of ter beschikking kunnen komen. Bij de beschrijving zal onder meer aandacht moeten worden geschonken aan de gesteldheid van het abiotisch milieu. Dit betreft de gesteldheid van water, bodem en lucht, zoals die mede onder invloed van het menselijk gebruik is ontstaan, niet alleen als gevolg van directe ingrepen, maar ook als gevolg van verontreiniging, geluidsniveau, stralingsniveau en risicopotentie. Voorts dient de gesteldheid van het biotisch milieu voor wat betreft planten-en dierenleven aan de orde te komen. Dit geldt uiteraard evenzeer voor de gezondheidssituatie van de mens. Steeds zullen onderlinge relaties (ecosystemen, kringlopen, wisselwerkingen) en esthetische, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden specifiek moeten worden aangeduid en belicht. In sommige gevallen kan het ook gewenst zijn de beleving door de mens van het milieu te beschrijven. Om een referentiekader te verkrijgen voor de beschrijving van de te verwachten milieugevolgen bij het doorgaan van de activiteit c.q. de in beschouwing genomen alternatieven is het voorts van belang dat de ontwikkeling die het milieu zonder die activiteit zou doormaken zo goed mogelijk wordt beschreven. In verband daarmee zal ook informatie moeten worden vergaard over andere ontwikkelingen die in de toekomst te verwachten zijn en die invloed zullen hebben op het desbetreffende milieu. Als bronnen van informatie kunnen bijvoorbeeld streekplannen of beleidsnota's dienen. Vormt het niet doorgaan van de activiteit een reëel alternatief dan wordt gesproken van het nulalternatief (zie onder b.). Maar ook wanneer dit niet het geval is, zullen de gevolgen van «niets doen» in ieder geval als referentiekader in het MER moeten worden opgenomen. Immers, de gevolgen voor het milieu van een voorgenomen activiteit zullen zich in de toekomst voordoen en zullen dan ook tegen de achtergrond van de toekomstige toestand van het milieu bij het niet doorgaan van de voorgenomen activiteit moeten worden beschreven.
Tenslotte kan in dit verband worden opgemerkt dat ingeval het niet doorgaan van de activiteit een reëel alternatief is, het wenselijk zal kunnen zijn ook aandacht te besteden aan mogelijkheden tot beperking of mitigering van reeds bestaande verontreiniging en aantasting van het milieu. Het spreekt voor zich dat hiervan alleen sprake zal kunnen zijn wanneer het om initiatieven van de overheid gaat.
-
-Een beschrijving van de gevolgen voor het milieu die de voorgenomen activiteit onderscheidenlijk de beschreven alternatieven kunnen hebben alsmede een motivering van de wijze waarop deze gevolgen zijn bepaald en beschreven. De gevolgen, zowel positieve als negatieve, van de voorgenomen activiteit en de in beschouwing te nemen alternatieven op het milieu moeten worden aangegeven. De volgende typen van gevolgen kunnen in dit verband worden onderscheiden: -de directe gevolgen; -de indirecte gevolgen, dat wil zeggen de gevolgen die, voor zover bekend, door de verwachte directe milieugevolgen op hun beurt worden veroorzaakt; -de secundaire gevolgen, dat wil zeggen de gevolgen van activiteiten, die de realisering van de voorgenomen activiteit met zich meebrengt; -de gevolgen van cumulatie van milieugevolgen; -de synergistische gevolgen, dat wil zeggen de gevolgen die ontstaan door combinatie van twee of meer vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu, waarbij de gevolgen van deze combinatie groter zijn dan de som van de gevolgen van de componenten.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
De mate van precisie en gedetailleerdheid waarin de gevolgen voor het milieu zullen kunnen worden beschreven, kan sterk uiteen lopen. Bij een MER dat ten behoeve van bijvoorbeeld een beleidsplan wordt opgesteld zullen de te verwachten milieugevolgen veelal alleen kwalitatief en globaal kunnen worden beschreven, al zal voor sommige gevallen wellicht ook een zekere orde van grootte kunnen worden aangegeven. Als een MER voor één of meer vergunningen wordt gemaakt, zal daarentegen gedetailleerde informatie beschikbaar kunnen komen en zullen de milieugevolgen veel meer in kwantitatieve zin kunnen worden beschreven. Om de betrouwbaarheid van de uitkomsten van de berekeningen te kunnen onderzoeken, zal steeds moeten worden aangegeven welke technieken en methoden zijn gehanteerd, terwijl de keuze van de gebruikte technieken en methoden moet worden gemotiveerd. In sommige gevallen zal het door de aard van de gebruikte techniek, door de aard van de alternatieven of door het ontbreken van voldoende gegevens niet mogelijk zijn, de effecten in kwantitatieve zin precies te omschrijven. De mate van onzekerheid die in de effectbeschrijving ligt opgesloten zal dan ook in het MER moeten worden aangegeven. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door het geven van minimum-en maximumwaarden die het voorspelde effect kan aannemen. Ookzal het in bepaalde gevallen noodzakelijk zijn de gevoeligheid van de waarden van de voorspelde effecten voor veranderingen aan te geven in de vooronderstellingen en de gebruikte onderzoekmethoden (gevoeligheidsanalyse). In grote lijnen kan worden gesteld dat de beschrijving van de gevolgen voor het milieu in bovenbedoelde zin in ieder geval betrekking zal moeten hebben op de volgende gebieden. In de eerste plaats moeten de gevolgen voor het abiotisch milieu worden beschreven. Het gaat hierbij om een opgave over de wijze waarop en de mate waarin bijvoorbeeld de bodem wordt aangetast, het grond-en oppervlaktewater worden verontreinigd, de verdeling in land en water, het reliëf, alsmede de huishouding en de beweging van grond-en oppervlaktewater worden gewijzigd en voorts om gevolgen voor het door de mens gemaakte milieu, zoals gebouwen en monumenten. Voorts zullen voor de verschillende vormen van verontreiniging en aantasting van het milieu achtereenvolgens moeten worden behandeld: de uitworp, de verspreiding en de inworp als gevolg van de voorgenomen activiteit en de in beschouwing genomen alternatieven. Een en ander zover uitgediept en uitgebreid als relevant is. In dit verband dient ook de «risicopotentie» aan de orde te komen. Dit betreft een analyse van de kansen op en de te verwachten gevolgen van het optreden van niet normale (bedrijfs-) omstandigheden. Daarbij gaat het zowel om risico's waarbij water, bodem of lucht «intermediair» zijn (zoals olie-uitstroming, explosie of brand) als om risico's waarbij dat niet het geval is (fysieke aantasting). Uiteraard geldt ook hierbij dat de stand van de wetenschap een beperkende factor kan vormen bij het inschatten van dergelijke risico's. In de tweede plaats dienen de gevolgen voor het biotisch milieu aan de orde te komen. Dit betreft enerzijds effecten ten gevolge van directe ingrepen zoals het ontginnen van gebieden met wilde planten, het verstoren van rust in broedgebieden en het gevaar voor de volksgezondheid door bijvoorbeeld het toelaten van (bepaalde hoeveelheden) stoffen in veel gebruikte brandstoffen (bijvoorbeeld lood in benzine). Anderzijds moet worden behandeld in hoeverre de verontreiniging en aantasting van het milieu leidt tot bijvoorbeeld vissterfte, remming in plantengroei of tot gevaar voor de volksgezondheid. Ook hierbij dient aan de gevolgen van ongewone voorvallen aandacht te worden besteed. In de derde plaats zullen de gevolgen voor de milieubeleving voor de mens in voorkomend geval moeten worden beschreven. Hierbij gaat het enerzijds om een beschrijving van een toe-en afname van bijvoorbeeld geluidshinder, risiconiveau of stankoverlast, anderzijds om een aanduiding van de gevolgen voor de beleving van het landschap (horizonvervuiling.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
koeltorens in een polderlandschap e.d.) en van het stedelijk gebied, kortom van het woon-en leefmilieu. In de richtlijnen voor de inhoud van het MER zal duidelijk moeten worden aangegeven of en, zo ja, in hoeverre aan belevingsaspecten aandacht moet worden besteed. Bij het beschrijven van de gevolgen van de voorgenomen activiteit en de in beschouwing genomen alternatieven dienen uiteraard de uit technisch en economisch oogpunt redelijkerwijs toe te passen maatregelen om de nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen of te beperken te worden verwerkt. Met name is het van belang dat wordt aangeduid welke maatregelen zullen worden genomen om risico's en gevaren zo gering mogelijk te maken. Voorts zal in voorkomend geval een passage moeten worden toegevoegd over de onomkeerbare en onvermijdelijke gevolgen van de voorgenomen activiteit en de in beschouwing genomen alternatieven. Tenslotte zal melding kunnen worden gemaakt van positieve gevolgen voor het milieu die uit compenserende maatregelen zullen kunnen voortvloeien.
-
-Een vergelijking van de te verwachten ontwikkelingen van het milieu met de gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit alsmede met de gevolgen voor het milieu van elk der in beschouwing genomen alternatieven. Dit onderdeel van het MER is nodig om tweeërlei redenen. In de eerste plaats om beslissingsbevoegde overheidsinstanties een duidelijk beeld te geven van de gevolgen van de voorgenomen activiteit ten opzichte van de gevolgen van de beschreven alternatieven. In de tweede plaats om zowel de gevolgen van de voorgenomen activiteit als van de beschreven alternatieven te kunnen vergelijken tegen de achtergrond van normen en uitgangspunten van het milieubeleid. Het gaat erom dat de gevolgen voor het milieu vergelijkbaar worden gemaakt, opdat een verantwoorde beslissing kan worden genomen. Van belang is dat in dit verband zo veel mogelijk een feitelijke weergave wordt gegeven zonder waardeoordelen van de kant van de opsteller en, zo dat niet geheel mogelijk blijkt, subjectieve elementen worden gemotiveerd en verantwoord. Om het relatieve gewicht van de gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit en de beschreven alternatieven te kunnen bepalen is het van belang dat deze gevolgen worden afgezet tegen normen en uitgangspunten van het milieubeleid. Daaronder moeten tevens begrepen worden kenbare toekomstige ontwikkelingen in het overheidsbeleid, zoals die in gepubliceerde voornemens van overheidsorganen zijn neergelegd. Dergelijke voornemens kunnen overigens niet alleen worden ontleend aan stukken die specifiek aan het milieubeleid zijn gewijd. Ook in voornemens neergelegd in beleidsnota's op andere beleidsterreinen, zoals bijvoorbeeld een energienota en nota's inzake de ruimtelijke ordening worden soms ter bescherming van het milieu opgelegde randvoorwaarden vermeld. Bij de vergelijking van de gevolgen van de voorgenomen activiteit en de in beschouwing genomen alternatieven kunnen ook globaal kostenaspecten worden beschreven, hoewel dit in het kader van m.e.r. niet verplicht is. Ook zal bij deze vergelijking voor zover mogelijk kunnen worden duidelijk gemaakt wat de waarde is van de schade die in elk van de onderscheiden situaties aan bepaalde andere belangen zoals bijvoorbeeld landbouwgewassen wordt toegebracht. Tenslotte zal kunnen worden aangegeven in welke mate de initiatiefnemer bij elk der alternatieven denkt zijn doelstelling te verwezenlijken.
-
-Een overzicht van de leemten in kennis en informatie. Dit overzicht zal het de beslissingsbevoegde overheidsinstantie mogelijk maken om bij het nemen van het besluit bewust rekening te houden met bestaande onzekerheden. Dat mag er uiteraard niet toe leiden dat leemten in kennis en informatie maar worden verzwegen om eventuele vertraging bij de besluitvorming te voorkomen. In dit verband kan worden opgemerkt
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
dat ook thans vaak beslissingen moeten worden genomen op basis van een beperkt aantal gegevens, zodat na de invoering van m.e.r., wanneer meer relevante en systematisch gerangschikte informatie beschikbaar komt, geen bijzondere aarzeling bij de besluitvorming te verwachten is vanwege leemten in kennis en informatie. Voorts zij er op gewezen, dat de beslissingsbevoegde overheidsinstantie bij het geven van de richtlijnen voor de inhoud van het MER in bepaalde gevallen van de initiatiefnemer kan verlangen dat hij nader onderzoek verricht om in zulke leemten te voorzien. Daarbij gaat het dan uiteraard om gegevens die voor de besluitvorming onmisbaar zijn.
-
-Een samenvatting die aan een algemeen publiek voldoende inzicht geeft voor de beoordeling van het MER en de daarin beschreven gevolgen voor het milieu. Deze samenvatting zal in voor een ieder begrijpelijke taal moeten worden gesteld, maar toch zo dat de volledigheid en de juistheid niet worden aangetast. Een dergelijke samenvatting zal bijvoorbeeld als apart hoofdstuk kunnen worden opgenomen in een rapport, nota en dergelijke met een grotere reikwijdte. Het MER zelf zal dan een bijlage van dat rapport, die nota en dergelijke kunnen zijn. In ieder geval zullen in de samenvatting de meest essentiële onderdelen van het MER moeten worden weergegeven. Bovenstaande onderdelen zijn onderwerpen die in een MER aan de orde moeten komen. Daarmee is echter niet gezegd dat de in artikel 41 i neergelegde algemene aanduiding voor de inhoud van een MER ook steeds als hoofdstukindeling zou moeten gelden. Het kan bijvoorbeeld zinvol zijn bepaalde onderdelen te combineren, bijvoorbeeld als het MER een onderdeel is van een rapport met een grotere reikwijdte. Hierop wordt bij de vorm van het MER nader ingegaan. Met het oog op een verdere standaardisering is in artikel 41 j een bepaling opgenomen die erin voorziet bij algemene maatregel van bestuur nadere regels dan wel extra regels omtrent de inhoud van het MER te kunnen stellen, in het bijzonder toegespitst op bepaalde categorieën van activiteiten en besluiten. De ontwikkeling van deze nadere regels zal mede worden gebaseerd op in de praktijk opgedane ervaringen. Daarbij kan in eerste instantie gedacht worden aan de m.e.r.'s die in het kader van het interim-beleid zullen worden uitgevoerd. Daarna zal de voortdurende evaluatie van het instrument m.e.r. bouwstenen kunnen aandragen voor de verdere standaardisering van de inhoud van MER'en. De Commissie voor de milieueffectrapportage zal in dit opzicht ook een rol kunnen spelen. Met inachtneming van hetgeen in de wet en in bovenbedoelde uitvoeringsvoorschriften is bepaald zullen telkens in het concrete geval, in het kader van het aan de voorbereiding van het MER voorafgaande overleg en mede op basis van het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage, door het beslissingsbevoegde overheidsorgaan richtlijnen moeten worden gegeven met betrekking tot de punten waarop het MER in het bijzonder moet worden toegespitst. Daarbij zal er naar moeten worden gestreefd dat de meeste nadruk valt op de onderdelen over de gevolgen voor het milieu, de nadere belichting met name van de mogelijkheden tot verdere mitigering c.q. compensatie en de vergelijking van de gevolgen van voorgenomen activiteit en alternatieven zowel onderling als met de normen en uitgangspunten van het milieubeleid. Tegelijkertijd zal ervoor gewaakt moeten worden dat niet -zoals uit Amerikaanse ervaringen en de proefnemingen is gebleken -onnodig veel tijd en moeite wordt besteed aan uitputtende beschrijvingen van de bestaande toestand van het milieu en van de voorgenomen activiteit en de in beschouwing genomen alternatieven. In dit verband kan worden opgemerkt dat het wetsontwerp er ook in voorziet dat in voorkomend geval door het bevoegd gezag in de richtlijnen kan worden bepaald, dat de uitwerking van bepaalde onderdelen van hpt MER, zoals die hierboven zijn aangeduid, geheel of gedeeltelijk achterwege kan blijven, indien naar zijn oordeel die uitwerking geen gegevens zal verschaffen die van belang zijn voor de besluitvorming.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
De vorm van het milieueffectrapport De vorm van het MER zal mede afhangen van het besluitvormingsproces dat ten aanzien van de activiteit wordt doorlopen. In geval het MER dient ten behoeve van een beleidsbesluit, in welk geval de initiatiefnemer doorgaans tevens (één van) de beslissingsbevoegde overheidsinstantie(s) is, zal het MER of de samenvatting ervan veelal onderdeel kunnen zijn van een rapport, nota met een grotere reikwijdte of van een beleidsvoornemen (bijvoorbeeld een beleidsnota). Bij uitvoeringsbesluiten zal het MER vaker een afzonderlijk document zijn dat bijvoorbeeld bij één of meer vergunningaanvragen wordt gevoegd. In die gevallen dat het MER onderdeel is van een rapport met een grotere reikwijdte, zal moeten worden voorkomen dat er een versmelting gaat plaatsvinden tussen de beschrijving van de milieugevolgen en andere onderwerpen; met andere woorden, de herkenbaarheid van het MER moet gewaarborgd worden, hetgeen ook in vrijwel alle commentaren op de nota en tijdens de openbare commissievergadering uitdrukkelijk is bepleix. Om de herkenbaarheid van het MER te waarborgen kan het nodig zijn om voor het geval het MER onderdeel is van een rapport etc. met een grotere reikwijdte nadere regels te stellen voor de inhoud en de vormgeving van het MER-onderdeel van dat rapport etc. Daarom is in het wetsontwerp de mogelijkheid geschapen bij ministerieel besluit nadere regelen te stellen ten aanzien van de vorm van het MER (artikel 41 j, derde lid). In ieder geval dient er in het MER-onderdeel sprake te zijn van een afzonderlijke beschrijving van de gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit en die van de in beschouwing genomen alternatieven. Daarnaast zal het een vergelijking moeten bevatten van de autonome ontwikkeling van het milieu met de ontwikkeling van het milieu als gevolg van de voorgenomen activiteit en van de in beschouwing genomen alternatieven tegen de achtergrond van normen en uitgangspunten van het milieubeleid. Tevens zal van leemten in kennis en informatie melding moeten worden gemaakt.
§ 5. De voorbereiding van het MER Bekendmaking met betrekking tot de voorbereiding van het MER; vooroverleg Naast hetgeen in het wetsontwerp en de daarop te baseren uitvoeringsvoorschriften is bepaald over de inhoud van een MER, zal in het concrete geval een nadere afbakening van de inhoud van het op te stellen MER noodzakelijk zijn. Daarvoor zullen door het bevoegd gezag richtlijnen moeten worden gegeven. Te denken valt aan richtlijnen over de te beschrijven alternatieven, over de beschrijving van het milieu dat potentieel beïnvloed wordt, over de toe te passen methoden en technieken en over toespitsing daarvan op voor de besluitvorming over de voorgenomen activiteit van belang zijnde punten. Om tot die richtlijnen te komen is het noodzakelijk dat in ieder geval overleg wordt gevoerd tussen de initiatiefnemer en het bevoegd gezag. Het wetsontwerp schrijft dat overleg ook voor (artikel 41 m, tweede lid). In verband daarmee zal een initiatiefnemer, die voornemens is een bepaalde m.e.r.-plichtige activiteit te ondernemen, dus het bevoegde gezag van zijn voornemen op de hoogte moeten stellen. Dit voornemen zal door het bevoegd gezag moeten worden bekendgemaakt. In artikel 41 m wordt voorts bepaald, dat de adviseurs en de Commissie voor de milieueffectrapportage in de gelegenheid moeten worden gesteld over de gewenste inhoud van het MER advies uit te brengen. Daarnaast zal ook voor derden (burgers, milieuorganisaties) in de vooroverlegfase de mogelijkheid moeten bestaan meningen omtrent de gewenste inhoud van het MER kenbaar te maken. Via de genoemde bekendmaking zal het bevoegd gezag op deze mogelijkheid moeten wijzen. Voor wat betreft de inbreng van de adviseurs, de commissie en derden geldt dat door hun Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
betrokkenheid in een vroeg stadium kan worden voorkomen dat bepaalde aspecten of alternatieven over het hoofd worden gezien, hetgeen in een later stadium, namelijk bij de advisering, inspraak en toetsing met betrekking tot het dan opgestelde MER, tot vertraging zou kunnen leiden.
De richtlijnen voor de inhoud van het MER Na het overleg met de initiatiefnemer en na ontvangst van de door adviseurs en de commissie gegeven adviezen, als ook nadat derden hun inbreng hebben kunnen leveren, zal het bevoegd gezag de richtlijnen voor de gewenste inhoud van het MER moeten vaststellen (artikel 41 n). Deze richtlijnen hebben grote betekenis voor de initiatiefnemer. Daardoor weet hij waarop hij zich in zijn concrete geval moet richten, zodat het risico van een eventuele niet-ontvankelijk verklaring wegens onvolledigheid of onjuistheid van het MER wordt verkleind. Voorts wordt door de inhoud van de richtlijnen aangegeven met hoeveel arbeidsuren c.q. kosten voor het opstellen van het MER zal moeten worden gerekend. Overigens is het niet zo, dat van de richtlijnen bij het opstellen van het MER niet zou mogen worden afgeweken. Er kunnen zich immers in de tussentijd nieuwe ontwikkelingen voordoen, zodat bijvoorbeeld een aanvankelijk onuitvoerbaar geacht alternatief toch een interessante mogelijkheid blijkt te worden. Ook kan het omgekeerde het geval zijn. Een en ander behoeft geen bezwaar te zijn, mits in het MER de afwijking van de richtlijnen maar wordt gemotiveerd. De vaststelling van de richtlijnen en de daaraan voorafgaande procedure is in het wetsontwerp niet alleen verplicht gesteld voor die gevallen waarin het bevoegd gezag op een aanvraag c.q. verzoek van de initiatiefnemer een beslissing moet nemen. Ook geldt dit voor de gevallen waarin initiatiefnemer en bevoegd gezag dezelfde zijn. Zeker wanneer het gaat om beleidsbesluiten zal het evenwel vaak niet mogelijk zijn om reeds in een vroeg stadium van de voorbereiding richtlijnen voor de inhoud van het MER vast te stellen. Er behoeft evenwel geen bezwaar tegen te bestaan dat de desbetreffende overheidsinstantie eerst zelf het nodige «voorwerk» verricht en pas daarna komt met de bekendmaking, dat een MER zal worden opgesteld ter voorbereiding van een aan de m.e.r.-plicht onderworpen besluit. Uiteraard heeft het geen zin om een dergelijke bekendmaking te doen als er nog slechts zeer vage ideeën over de mogelijke inhoud van het te nemen besluit bestaan. Immers dan kunnen noch de adviseurs, noch de commissie, noch eventuele derden een bruikbare inbreng voor het op te stellen MER leveren. Evenmin is het gewenst dat de bekendmaking pas plaatsvindt wanneer de inhoud van de desbetreffende beleidsvoornemen reeds vrijwel geheel vaststaat. Een goed moment zal veelal dat zijn, waarop de uit te werken alternatieven in beginsel zijn vastgesteld. Het wetsontwerp laat het moment van de bekendmaking in deze gevallen geheel over aan het inzicht van de desbetreffende overheidsinstantie. Overigens zal de gang van zaken bij de voorbereiding van besluiten over activiteiten waarbij initiatiefnemer en bevoegd gezag dezelfde zijn, in meer dan één opzicht verschillen van die gevallen waarin een beslissing op aanvraag moet worden voorbereid. Zo zal de advisering bij het voorbereiden van beleidsnota's en dergelijke op rijksniveau veelal samenvallen met een samenwerking in ambtelijk verband. Voorts zal een afzonderlijke eerste beoordeling van het MER op volledigheid en juistheid (de aanvaardbaarheid van het MER) vaak niet aan de orde komen, althans zal daarvan naar buiten niets blijken.
Het opstellen van het MER
Overeenkomstig het uitgangspunt dat de Regering daarvoor in de nota (blz. 16) heeft gekozen, dient het MER te worden opgesteld door de initiatiefnemer (artikel 41 h, eerste lid). Dit betekent uiteraard niet dat de initiatiefnemer de werkzaamheden met betrekking tot de opstelling van het MER geheel zelf zal behoeven te verrichten. Evenzeer als bij de proefnemingen Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
is gebeurd, kan de initiatiefnemer een externe adviseur (een ingenieursbureau, een onderzoeksinstituut, een universitaire instelling e.d.) in de arm nemen die de feitelijke werkzaamheden uitvoert. Dit is uiteraard ter eigen beoordeling van de initiatiefnemer. Hij zelf blijft echter verantwoordelijk voor de inhoud van het MER. Het inschakelen van een externe adviseur kan voordelen met zich meebrengen doordat op deze wijze in mindere mate een beslag wordt gelegd op de beschikbare mankracht van de initiatiefnemer en omdat de initiatiefnemer kan profiteren van de specifieke kennis op het gebied van m.e.r. die de externe adviseur heeft opgedaan. Deze voordelen zullen vooral een punt van overweging kunnen vormen voor initiatiefnemers die slechts incidenteel een MER moeten maken. In dit verband dient te worden benadrukt dat het opstellen van het MER een proces moet zijn dat is geïntegreerd in de werkzaamheden die verbonden zijn aan het opstellen van bijvoorbeeld een beleidsvoornemen of een vergunningaanvraag. Op deze wijze zal vanaf het begin rekening kunnen worden gehouden met de gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit en van de alternatieven daarvoor. Tevens kan worden opgemerkt dat aldus de tijd die het opstellen van het MER vergt zo kort mogelijk zal worden gehouden. Het opstellen van het MER nadat een beleidsvoornemen, vergunningaanvraag en dergelijke gereed is, zal immers wel een extra stap in het gehele proces betekenen met de daarmee gepaard gaande vertraging, terwijl bovendien aan het doel van m.e.r. geheel wordt voorbijgeschoten. Bij het opstellen van het MER zal de initiatiefnemer gebruik kunnen maken van verschillende technieken met betrekking tot het opstellen van een MER (bijvoorbeeld met betrekking tot de verspreiding van stoffen die tot luchtverontreiniging leiden, zoals SO2) en methoden voor de bepaling van de aard en omvang van milieugevolgen en voor de onderlinge vergelijking van die gevolgen (bijvoorbeeld met betrekking tot de gevolgen van luchtverontreiniging ten opzichte van de gevolgen van waterverontreiniging). Van belang zijn in dit verband de reeds in hoofdstuk I, paragraaf 6, genoemde onderzoeken met betrekking tot in het kader van m.e.r. te hanteren technieken en methoden. Het ligt in de bedoeling dat mede op basis van de resultaten van die onderzoeken handleidingen worden voorbereid, die initiatiefnemers en overheidsinstanties een inhoudelijk kader bieden bij de opstelling van het MER.
Naast de beschikbaarheid van technieken en methoden op het gebied van m.e.r. is het van belang dat de gegevens die benodigd zijn, gemakkelijk toegankelijk zijn. Om deze reden is in artikel 57a de verplichting voor overheidsorganen opgenomen de hun ter beschikking staande gegevens desgevraagd tegen betaling van de kosten aan de initiatiefnemer te verstrekken. Overigens zullen niet altijd alle gegevens voor het beschrijven van de gevolgen voor het milieu via gegevensbestanden, de wetenschappelijke literatuur of anderszins te verkrijgen zijn. Het verrichten van onderzoek (bijvoorbeeld veld-of laboratoriumonderzoek) dat nieuwe kennis genereert, kan in de richtlijnen voor de gewenste inhoud van het MER als noodzakelijk worden aangemerkt. Of dergelijk onderzoek moet worden uitgevoerd is afhankelijk van de vraag of bij het achterwege laten daarvan gegevens zullen ontbreken die onmisbaar zijn voor de besluitvorming in het desbetreffende geval (artikel 41 n, tweede lid). Onderkend is dat het op dit moment vaak niet voldoende bekend is welke gegevens waar voorhanden zijn. Daarom is door het Studie-en Informatiecentrum TNO voor Milieuonderzoek (SCMO/TNO) een vooronderzoek uitgevoerd teneinde hieromtrent een duidelijker beeld te krijgen. Het is de bedoeling dat er uiteindelijk door de Ministeries van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk een centrale ingang voor deze gegevensbestanden wordt gecreëerd, zodat de initiatiefnemer kan zien waar welke voor hem relevante gegevens in welke vorm beschikbaar zijn. Deze centrale ingang zal, tesamen met de voornoemde verplichting voor beslissingsbevoegde overheidsinstanties en de beschik-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
baarheid van een overzicht van bestaande technieken en methoden, de tijd die gemoeid is met het opstellen van het MER bekorten, hetgeen bovendien een gunstige invloed op het kostenaspect daarvan zal hebben. Overigens wordt op de kosten die het opstellen van het MER met zich meebrengt in hoofdstuk IV nader ingegaan.
§ 6. De beoordeling van het MER
Aanvaardbaarheid
van het MER
Na het indienen van het MER door de initiatiefnemer zal door de beslissingsbevoegde overheidsinstantie(s) moeten worden nagegaan of het MER juist en volledig is, toegespitst op het besluit c.q. de besluiten, met het oog waarop het MER is opgesteld (artikel 41 o). Hiervoor is in de nota de term aanvaardbaarheid van het MER gebruikt. Hierbij moet evenwel worden opgemerkt dat er van een expliciet aanvaardbaarheidsoordeel over het MER geen sprake is, maar dat alleen een niet-aanvaardbaarheidsoordeel kan worden uitgesproken. Wanneer initiatiefnemer en bevoegd gezag niet dezelfde zijn, moet dat naar buiten blijken. Wanneer initiatiefnemer en bevoegd gezag dezelfde zijn zal zo'n niet-aanvaardbaarheidsoordeel slechts impliciet mogelijk zijn, hetgeen ertoe kan leiden dat intern binnen het betreffende orgaan het MER nog eens zal worden gewijzigd dan wel aangevuld. Zoals reeds in antwoord op vraag 76b van de vaste Commissie voor Milieuhygiëne is gesteld kan in het laatstgenoemde geval van een volledig onafhankelijke beoordeling van het (zelfgemaakte) MER niet worden gesproken. Inspraak en advisering zullen voor wat betreft het beoordelen van de kwaliteit van het MER dan vooral een belangrijke rol spelen. Voorts zal de inschakeling van de Commissie voor de milieueffectrapportage de objectiviteit van de milieu-informatie waarop het te nemen besluit mede moet zijn gebaseerd in belangrijke mate kunnen bevorderen. In de gevallen waarin de initiatiefnemer een MER opstelt, behorende bij één of meer (vergunning-)aanvragen, kan het bevoegd gezag indien het MER naar zijn oordeel niet aanvaardbaar is te achten, de aanvraag waarbij het MER behoort niet-ontvankelijk verklaren (artikel 41 p, juncto artikel 41z, eerste lid, onder c). In het wetsontwerp is op dit punt gekozen voor een constructie die overeenkomt met die welke reeds in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne is opgenomen met betrekking tot de behandeling van aanvragen voor een aantal milieuvergunningen. Dit betekent dat, indien het bevoegd gezag niet binnen de daarvoor gestelde termijn na indiening van de aanvraag de aanvrager in zijn verzoek niet-ontvankelijk heeft verklaard, de aanvrager geacht wordt ontvankelijk te zijn en het MER dus aanvaardbaar. Een expliciete ontvankelijkverklaring, die overigens in ons recht niet gebruikelijk is, komt derhalve hier niet aan de orde. De beoordeling van het MER op juistheid en volledigheid, zal een toetsing dienen te zijn aan de bij of krachtens de wet gestelde voorschriften. Daarbij zal in het bijzonder op de, voor het concrete geval, gegeven richtlijnen voor de gewenste inhoud van het MER acht worden geslagen. Voor wat betreft mogelijke afwijkingen van de richtlijnen moge hier worden verwezen naar het gestelde in de vorige paragraaf.
In het eerste lid van artikel 41 p is de termijn die de beslissingsbevoegde overheidsinstantie(s) ter beschikking wordt gesteld om na te gaan of het MER als niet-aanvaardbaar moet worden bestempeld en derhalve de aanvrager niet-ontvankelijk moet worden verklaard, zoals gezegd gesteld op zes weken na het indienen van de aanvraag. Deze termijn is wat langer dan die welke doorgaans voor vergunningaanvragen is gesteld, omdat ondanks het vereiste vroegtijdige vooroverleg en de daarna gegeven richtlijnen de beoordeling van het MER, naast die van de overige vereisten die aan de aanvraag worden gesteld, naar verwachting toch wel tamelijk ' Tweede Kamerzitting 1979-1980,15715, arbeidsintensief zal zijn. In sommige gevallen geldt echter voor een nr. 4.
eventuele nietontvankelijkverklaring van een vergunningaanvraag krachtens Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
wettelijk voorschrift een langere termijn dan zes weken. Zo kan op grond van artikel 9 juncto artikel 43, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne bij een vergunningaanvraag die een zeer ingewikkeld onderwerp betreft deze termijn twee maanden zijn. Ingevolge artikel 41af van het onderhavige wetsontwerp geldt die termijn van twee maanden dan eveneens met betrekking tot de aanvaardbaarheidsbeoordeling van het MER. Indien het bevoegd gezag niet binnen de daarvoor gestelde termijn de initiatiefnemer (aanvrager) in zijn verzoek niet-ontvankelijk heeft verklaard, heeft de initiatiefnemer voor wat betreft het opstellen van het MER aan zijn verplichtingen voldaan. Voor de initiatiefnemer en het bevoegd gezag heeft het uitblijven van een niet-ontvankelijkverklaring binnen de daarvoor gestelde termijn de betekenis van een caesuur voor wat betreft de ten behoeve van het MER te verrichten werkzaamheden en de daarmee gepaard gaande kosten. Dit neemt overigens niet weg dat de initiatiefnemer gehouden is om ook nadat het ingediende MER kennelijk is aanvaard gegevens te verschaffen die de beslissingsbevoegde overheidsinstantie nodig oordeelt in verband met de verdere behandeling van de aanvraag en het daarbij behorende MER (artikel 41 x). Dan zal het evenwel alleen om paraat aanwezige informatie kunnen gaan en niet om informatie die slechts via aanvullend onderzoek te verkrijgen is. Dergelijk onderzoek zal door c.q. voor rekening van de beslissingsbevoegde overheidsinstantie moeten worden verricht. Deze zal ook gegevens die later noodzakelijk blijken naar aanleiding van inspraak, advisering of van het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage, moeten verzamelen en in een additioneel document aan het MER moeten toevoegen.
In de twee vorenstaande alinea's is steeds uitgegaan van de situatie dat de initiatiefnemer een MER dient op te stellen ten behoeve van één besluit (vergunning). Gelet op de (categorieën van) activiteiten waarvan mag worden aangenomen dat ze voor m.e.r. in aanmerking komen, ligt het zeer voor de hand dat in een aantal, zo niet de meeste gevallen in verband met die activiteit meer dan één besluit in een zelfde stadium genomen zal moeten worden. In dit kader moet met name worden gedacht aan twee of meer milieuvergunningen. In die gevallen speelt het vraagstuk van de coördinatie en dat van de mogelijkheid van integrale beoordeling en de daarmee nauw samenhangende beslissingsbevoegdheden. De coördinerende instantie, die al als zodanig is opgetreden met het oog op het tot stand brengen van richtlijnen voor de inhoud van het MER, zal ook ten aanzien van de vraag of het MER volledig en juist is, een coördinerende rol moeten vervullen. Juist in een situatie waarin met het oog op een integrale beoordeling van alle milieugevolgen één MER wordt gemaakt is het van belang dat er ook een zo integraal mogelijk oordeel over de aanvaardbaarheid van het MER tot stand komt. Vermeden moet dan ook worden dat delen van het MER, die op bepaalde aspecten van het milieu betrekking hebben, een eigen leven gaan leiden, in die zin dat ze een rol bij de besluitvorming gaan spelen los van de gevolgen van één of meer andere aspecten. Voor zover tegen het (op aanvraag of ambtshalve) genomen besluit beroep openstaat zal daarbij onder meer vernietiging kunnen worden gevraagd vanwege de (vermeende) onjuistheid of onvolledigheid van het mede aan dat besluit ten grondslag liggende MER. In juridische termen zal dan bijvoorbeeld kunnen worden gesteld dat het besluit is genomen in strijd met het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat besluiten zorgvuldig moeten worden voorbereid.
Inspraak
1 Verslagen Adviezen, Rapporten, Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, 1977, nr. 3, blz. 29.
Openbaarheid van en inspraak en advisering over het MER zijn onmisbare elementen van m.e.r. In dit verband spreekt het vanzelf dat de mogelijkheid van inspraak over het MER openstaat voor een ieder. De VCRMH stelde dit reeds in zijn advies als uitgangspunt en in de nota (blz. 19) heeft de Regering zich ook hiervoor uitgesproken.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
De inspraak vindt plaats in de periode na de bekendmaking van het MER. In de gevallen dat het bevoegd gezag op een aanvraag van de initiatiefnemer een besluit moet nemen, vindt deze bekendmaking plaats nadat het bevoegd gezag het MER aanvaardbaar heeft geoordeeld. In het wetsontwerp is voorts bepaald dat deze bekendmaking zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk twee maanden na de ontvangst van het MER door het bevoegd gezag dient te geschieden (artikel 41 q, tweede lid). Om uitvoering te geven aan het beginsel dat de m.e.r.-procedure zoveel mogelijk dient aan te sluiten bij de bestaande besluitvormingsprocedures zal, ingeval een MER is opgesteld ten behoeve van een besluit, waarbij de aanvraag (bijvoorbeeld een vergunning voor het winnen van delfstoffen ingevolge de Mijnwet Continentaal plat) wordt bekend gemaakt, de bekendmaking van het MER ingevolge artikel 41aa in ieder geval tegelijk met de bekendmaking van die aanvraag moeten geschieden. Betreft het een MER ten behoeve van een besluit, waarbij geen aanvraag wordt gepubliceerd, maar alleen een (voor-) ontwerp van dat besluit, dan vindt de bekendmaking in ieder geval plaats tegelijk met het publiceren van het (voor-)ontwerpbesluit (artikel 41 ab, eerste lid). Wanneer alleen een ontwerp-besluit wordt bekendgemaakt, is het uiteraard niet mogelijk aanvullingen op of wijzigingen van het MER bij het opstellen van dat ontwerp-besluit in aanmerking te nemen. Dat behoeft evenwel geen bezwaar te zijn daar het bevoegd gezag bij het nemen van het uiteindelijke besluit aandacht dient te schenken aan de resultaten van advisering, inspraak en toetsing, hetgeen dan wellicht tot wijzigingen ten opzichte van het ontwerp-besluit zal moeten leiden.
Overigens zij in dit verband opgemerkt dat het soms wenselijk kan zijn in een stadium voorafgaande aan de wettelijk voorgeschreven bekendmaking van een voorontwerp of een ontwerp van een besluit een MER bekend te maken, daarop te laten inspreken en het eventueel te laten toetsen. Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn bij de publikatie van een zogenaamde «alternatievennota» in het kader van de voorbereiding van een streekplan. Op basis van het wetsontwerp zal voor een dergelijke nota geen MER gemaakt behoeven te worden. Het bevoegd gezag is evenwel geheel vrij dit uit eigen beweging te doen, wanneer het van oordeel is dat daarmee een zinvolle bijdrage aan de besluitvorming in dat stadium wordt geleverd. Het vrijwillig gepubliceerde MER zal dan in een later stadium kunnen worden bijgesteld, toegespitst op het te nemen besluit (in het voorbeeld: de vaststelling van het streekplan), en gelijktijdig met het voorontwerp of het ontwerp van dat besluit (in het voorbeeld: het ontwerp-streekplan) formeel in procedure kunnen worden gebracht. Als het oorspronkelijke MER al is getoetst, zal in de formele procedure de toetsing van het bijgestelde MER eventueel marginaal kunnen zijn. In de hierbedoelde situaties zou in zekere zin gesproken kunnen worden van een procesmatig karakter van m.e.r., waarop ook in de nota (blz. 29) reeds de aandacht werd gevestigd. Voor wat betreft de wijze van bekendmaken van het MER is aangesloten bij hetgeen de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne reeds hierover bepaalt. Na de bekendmaking van het MER door het bevoegd bezag staat voor een ieder gedurende tenminste een maand de mogelijkheid open gemotiveerde opmerkingen te maken omtrent de inhoud van het MER. Dit kan schriftelijk geschieden (artikel 41t, eerste lid) en ook mondeling tijdens een openbare zitting. Gezien de aard van de activiteiten, waarover m.e.r.-plichtige besluiten genomen moeten worden, bevat de onderhavige regeling de verplichting steeds een openbare zitting te organiseren (artikel 41 u, eerste lid). Tijdens deze zitting zal bij voorkeur een gedachtenwisseling plaats moeten vinden met de initiatiefnemer en het bevoegd gezag, hetgeen ook in de nota (blz. 20) reeds als wenselijk werd beschreven. Gelet op de grote variëteit van bestaande procedures is dit evenwel niet wettelijk voorgeschreven. De openbare zitting dient te worden gehouden op een door het bevoegd gezag te bepalen tijdstip, dat moet liggen binnen de termijn waarop het MER ter inzage is gelegd.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
' -Natuuren Milieu 80/4, blz. 27 e.v. -Brief over milieueffectrapportage van een aantal universitaire milieu-instituten d.d. 9 november 1979 aan de vaste Commissie voor de Milieuhygiëne van de Tweede Kamer.
De realisering van het uitgangspunt dat de m.e.r.-procedure zoveel mogelijk dient aan te sluiten bij bestaande procedures zal weinig problemen opleveren bij koppeling van de m.e.r.-procedure aan procedures op grond van wetten die onder de werking van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne vallen en bij procedures op grond van wetten die reeds een inspraakmogelijkheid bevatten. In deze gevallen kan de inspraak ten aanzien van het MER samenvallen met die ten aanzien van bijvoorbeeld de vergunningaanvraag of het (voor-)ontwerp van het besluit en moet er één openbare zitting worden gehouden. Bij besluiten op grond van wetten die geen inspraakprocedure dan wel een inspraakprocedure zonder openbare zitting kennen, of bij besluiten waarvoor in het geheel geen wettelijke procedure bestaat zal in elk geval de inspraak over het MER moeten plaatsvinden c.q. een openbare zitting met betrekking tot het MER moeten worden gehouden, zulks overeenkomstig de in het wetsontwerp neergelegde procedure. In dit kader dient nog te worden opgemerkt dat van diverse zijden is gevraagd in de procedure, zowel in procedurele als in financiële zin, de mogelijkheid in te bouwen, dat door (of in opdracht van) derden, bijvoorbeeld milieuorganisaties, een «contra-expertise» wordt uitgevoerd bij het opstellen van een MER1. Bij een contra-expertise worden andere rapporten dan het MER ingebracht in de procedure. In zo'n rapport kunnen andere alternatieven dan in het MER aan de orde komen en worden de gevolgen voor het milieu daarvan beschreven dan wel worden van dezelfde alternatieven als in het MER de gevolgen voor het milieu beschreven met behulp van bijvoorbeeld andere technieken of methoden. Op zich zelf kan aldus een zinvolle bijdrage worden geleverd ten behoeve van de besluitvorming, zoals bijvoorbeeld is gebleken bij het uitwerken van een alternatief tracé voor de Almerespoorlijn.
De vraag is evenwel of een dergelijke contra-expertise een speciale plaats moet krijgen in dit wetsontwerp, zoals onder meer door de landelijke Werkgroep MER van de milieuorganisaties wordt bepleit. Deze vraag moet reeds ontkennend worden beantwoord, omdat de in het wetsontwerp opgenomen regeling in voldoende mate garanties biedt voor een zorgvuldige besluitvorming. Bovendien brengen de suggesties die in verband met een eventuele regeling voor contra-expertise zijn gedaan op een aantal terreinen zodanige problemen met zich mee dat daarvoor voorlopig geen afdoende oplossingen in zicht zijn. Deze problemen betreffen onder meer het verlangen van milieuorganisaties om alleen aan hen een recht op con-tra-expertise toe te kennen, de voorgestelde exclusieve plaats van de contra-expertise ten opzichte van andere bijdragen aan de inspraak alsook de financiering van contra-expertise. Eén en ander betekent overigens niet dat het wetsontwerp geen mogelijkheden zou bieden voor het inbrengen van een contra-expertise. Zo zal tijdens de inspraak een dergelijk rapport naar aanleiding van het MER kunnen worden ingezonden en toegelicht, waarna de Commissie voor de milieueffectrapportage in haar advies mede op het rapport kan ingaan, terwijl het bevoegd gezag bij zijn besluit zal moeten vermelden wat omtrent de contra-expertise is overwogen. Overigens zal in een aantal gevallen wellicht de voorkeur uitgaan naar een vroegtijdiger start van de contra-expertise, omdat de inspraaktermijn voor een dergelijke operatie te kort wordt geacht. In dat verband is het van belang dat steeds over de richtlijnen voor de inhoud van het op te stellen MER opmerkingen kunnen worden gemaakt en dat deze voorts worden bekend gemaakt aan degenen die opmerkingen hebben gemaakt, zodat reeds in dat stadium door betrokkenen kan worden vastgesteld of de uit te werken alternatieven dan wel de voorgestelde technieken en methoden aanleiding vormen voor het uitvoeren van een contra-expertise, waarvan de resultaten dan tijdens de inspraak kunnen worden ingebracht. Gelet op het vorenstaande kan worden vastgesteld dat het wetsontwerp, ondanks het ontbreken van een speciale regeling voor contra-expertise, daarvoor in procedureel opzicht geen wezenlijke belemmering vormt. In het concrete geval zal het bevoegd gezag kunnen overwegen of er aanleiding bestaat om in materiële zin voorzieningen ten behoeve van een contra-expertise te treffen, bijvoorbeeld in de vorm van een subsidie.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
Advisering Over het MER zal ook advies moeten kunnen worden gegeven aan het bevoegd gezag door de wettelijke adviseurs. Die adviezen moeten, ingevolge artikel 41v, eerste lid, uiterlijk vóór het einde van de inspraaktermijn worden uitgebracht. De advisering over het MER zal in de eerste plaats geschieden door de instanties die reeds in de terzake van de activiteit geldende besluitvormingsprocedure als adviseur zijn aangewezen. Daarnaast zullen in ieder geval ook de regionale inspecteur van de volksgezondheid belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu en de inspecteur voor natuurbehoud en openluchtrecreatie -voor zover zij al niet als adviseur bij de desbetreffende besluitvorming betrokken zijn -in de gelegenheid moeten worden gesteld over het MER advies uit te brengen, althans in die gevallen waarin het bevoegd gezag niet een orgaan van de centrale overheid is. Is dit laatste wel het geval, dan zullen door de Ministers van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk aangewezen instanties in de gelegenheid moeten worden gesteld advies over het MER uit te brengen (artikel 41a, tweede lid)1.
De resultaten van inspraak en advisering worden door de beslissingsbevoegde overheidsinstantie bij het MER gevoegd. Tevens worden de resultaten van inspraak en advisering aan de commissie gezonden, die ze bij de toetsing moet betrekken.
Toetsing van het MER
Teneinde de Commissie voor de milieueffectrapportage een zo lang mogelijke voorbereidingstijd voor het opstellen van haar advies te geven, zonder dat dit tot ongewenste vertraging van de procedure leidt, wordt het MER direct na de indiening aan de commissie toegezonden. Deze toetst het MER aan de hand van hetgeen in het wetsontwerp, in algemene uitvoeringsvoorschriften en in de richtlijnen van het bevoegd gezag omtrent de gewenste inhoud van het MER is gesteld, op volledigheid en juistheid en betrekt hierin, zoals hierboven reeds is gesteld, de later ingebrachte opmerkingen en adviezen. Een en ander resulteert in een advies aan het bevoegd gezag. Dit advies dient op grond van artikel 41w, eerste lid, uiterlijk één maand na het verstrijken van de termijn voor inspraak te worden uitgebracht. Het door de commissie uitgebrachte advies wordt openbaar gemaakt. Het advies strekt zich uiteraard niet uit over de aanvaardbaarheid vanuit milieuoogpunt van de voorgenomen activiteit zelf. Zoals reeds in de nota (blz. 23) is verwoord is de regering van mening dat het, gesteld dat dit wel het geval zou zijn, voor de beslissingsbevoegde overheidsinstantie veelal zeer moeilijk zal zijn om van een dergelijk advies van hooggekwalificeerde deskundigen af te wijken. Het gevaar is dan niet denkbeeldig dat de beslissing over de voorgenomen activiteit in wezen in handen zou worden gelegd van die deskundigen.
Verwerking van de resultaten van inspraak, advisering en toetsing Aan de hand van het MER, de resultaten van inspraak en advisering en het advies van de commissie moet het bevoegd gezag bezien of de voor de besluitvorming over de activiteit vereiste informatie over het milieu voorhanden is. Is dit naar het oordeel van het bevoegd gezag niet het geval, dan zal het zelf en dus ook voor eigen rekening de additionele informatie dienen te vergaren (artikel 41 x, tweede lid). De in dit verband bijeengebrachte informatie zal door de beslissingsbevoegde overheidsinstantie in een additioneel -Zie ook Tweede Kamer, zitting 1979-1980, rapport aan het MER moeten worden toegevoegd en moeten worden benr. 4, antwoord op vraag 82 en 83.
kendgemaakt.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
§ 7. Het besluit
In de nota heeft de regering zich op het standpunt gesteld dat m.e.r. niet slechts inhoudt dat op een voorgeschreven wijze informatie wordt gegeven over te verwachten milieugevolgen van voorgenomen activiteiten, maar dat de beslissingsbevoegde overheidsinstanties bij te nemen besluiten over die activiteiten ook daadwerkelijk de in het MER beschreven gevolgen en de resultaten van inspraak, advisering en toetsing in hun overwegingen dienen te betrekken. In Hoofdstuk II, paragraaf 6, van deze memorie is reeds uitvoerig ingegaan op de wijze waarop terzake van milieuvergunningen in het wetsontwerp een oplossing voor de thans nog bestaande bepalingen op dit punt is gegeven. Uit de motivering van het besluit zal moeten blijken op welke wijze de gevolgen voor het milieu in de besluitvorming zijn betrokken. De VCRMH merkt in zijn commentaar terecht op dat de motivering niet een bewijs voor de juistheid van de gekozen oplossing kan zijn, juist omdat een besluit altijd wordt genomen na afweging van niet-gelijksoortige belangen. Met m.e.r. wordt beoogd de gevolgen van een voorgenomen activiteit op het milieu uitdrukkelijk bij de besluitvorming te betrekken. In de motivering van het besluit zal de beslissingsbevoegde overheidsinstantie moeten aangeven welk gewicht aan het milieubelang is toegekend in het kader van de afweging tegenover andere belangen, aldus de raad. In het wetsontwerp is in het eerste lid van artikel 41 ai bepaald dat het bevoegd gezag in zijn besluit terzake van de voorgenomen activiteit moet aangeven op welke wijze met de gevolgen voor het milieu rekening is gehouden. Daarbij zal het tevens moeten vermelden wat is overwogen omtrent de in het MER beschreven alternatieven. In voorkomend geval zal moeten worden gemotiveerd waarom niet gekozen is voor het alternatief waarbij gebruik is gemaakt van de beste beschikbare mogelijkheden die ten dienste staan om de gevolgen voor het milieu zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Het bevoegd gezag dient voorts bij het besluit zijn overwegingen over de resultaten van inspraak en advisering en het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage weer te geven. Het besluit en de motivering daarvan dienen vervolgens te worden bekend gemaakt (artikel 41 aj, tweede lid).
§ 8. Evaluatie
In de nota (blz. 21) is uiteengezet waarom het evalueren achteraf van de gevolgen voor het milieu van de uitvoering van het besluit in relatie tot hetgeen het MER aan milieugevolgen beschrijft, als een onderdeel van m.e.r. moet worden beschouwd. Enerzijds kan door zo'n evaluatie worden nagegaan of in het concrete geval de daadwerkelijk optredende gevolgen binnen de grenzen blijven van de voorwaarden die deel uitmaken van het mede op basis van het MER genomen besluit en voorts of de in het MER opgenomen prognoses juist blijken te zijn. Anderzijds zullen evaluaties van concrete gevallen nuttige informatie kunnen opleveren voor de evaluatie van de toepassing van het instrument m.e.r., zodat van de opgedane ervaringen bij latere MER'en gebruik kan worden gemaakt. Voor een goed begrip zij erop gewezen dat in het wetsontwerp alleen de eerstgenoemde functie van de evaluatie met die term wordt aangeduid. De andere functie van evaluatie komt in het wetsontwerp niet onder die naam aan de orde. Deze wordt aangeduid als een verslag over de wijze waarop de wet is toegepast. Voor wat betreft de eerstgenoemde functie van de evaluatie moet het volgende worden opgemerkt. Het stellen van de verplichting tot evaluatie zou weinig zinvol zijn als daaraan geen consequenties zijn verbonden. Aan de andere kant zal het ook niet altijd mogelijk zijn om maatregelen te treffen. In verband hiermee is in het eerste lid van artikel 41 an een bepaling opgenomen die er toe strekt dat, indien zich bij de evaluatie achteraf Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
belangrijk nadeliger gevolgen blijken te hebben voorgedaan dan die bij het nemen van het besluit werden verwacht, het bevoegd gezag, indien dat naar zijn oordeel nodig is, maatregelen moet nemen teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Dit zal uiteraard alleen kunnen indien en voor zover het bevoegd gezag daartoe de bevoegdheid heeft. De betreffende bepaling in het wetsontwerp beoogt geen nieuwe bevoegdheid in het leven te roepen. Zoals in antwoord op vraag 18 van de vaste Commissie voor Milieuhygiëne is gesteld, is de beslissingsbevoegde overheidsinstantie het meest aangewezen om de evaluatie te verrichten. Daarvoor pleit ook dat het deze instantie is die bevoegd is achteraf eventueel noodzakelijke maatregelen te nemen. Ingeval over de activiteit meerdere besluiten op basis van het MER zijn genomen, zullen de betrokken bevoegde instanties ieder voor wat betreft het aan hen toebedeelde aspect de evaluatie moeten uitvoeren, waarbij de voor de oorspronkelijke besluitvorming coördinerende instantie ook hier als zodanig zal moeten optreden. Het tijdstip waarop of de frequentie waarmee de evaluatie zal moeten plaatsvinden is niet eenduidig vast te stellen. Dit zal sterk afhangen van de aard van de betreffende activiteit, die veelal bepalend is voor het tijdsverloop waarin de daarmee gepaard gaande gevolgen zich manifesteren. Deze variatie in mogelijkheden geldt evenzeer voor de gevolgen die in een bepaald geval met het oog op de te verrichten evaluatie in het bijzonder gevolgd zullen moeten worden. Voor een goede evaluatie zal het in een aantal gevallen nodig zijn, dat de activiteit en de daarmee gepaard gaande ontwikkelingen ten aanzien van het milieu steeds worden gevolgd. Bij een aantal milieuvergunningen is het bijvoorbeeld thans al gebruikelijk dat een voorschrift wordt opgenomen met betrekking tot meting van bepaalde emissies. De initiatiefnemer is in zulke gevallen verplicht om die metingen op een voorgeschreven manier te verrichten en de resultaten daarvan aan een aangewezen overheidsinstantie over te leggen. Voorts worden in het kader van het toezicht op de naleving van vergunningsvoorschriften veelal metingen van overheidswege verricht of wordt op andere wijze gevolgd welke ontwikkelingen plaatsvinden. Ook in het kader van de ruimtelijke ordening vindt in toenemende mate een evaluatie plaats van beslissingen, zoals de voortgangsanalyse bij streekplannen.
In verband met het vorenstaande is in het tweede lid van artikel 41ai bepaald dat door de beslissingsbevoegde overheidsinstantie(s) ter gelegenheid van de besluitneming ook zal worden vastgesteld wanneer en op welke wijze de evaluatie zal plaatsvinden. De initiatiefnemer is in voorkomend geval verplicht de voor de evaluatie benodigde gegevens te verstrekken of aan het vergaren daarvan zijn medewerking te verlenen. Zoals de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne thans al voorschrijft dient periodiek een verslag te worden gemaakt over de wijze waarop de wet is toegepast (de tweede functie van evaluatie waar de nota op doelde). Dit is met name ook van belang voor de verdere gefaseerde invoering van de m.e.r.-plicht.
§ 9. Beroep
Bij de behandeling van de nota in de Tweede Kamer is door ons toegezegd dat nog eens gekeken zou worden naar de wenselijkheid van een afzonderlijke rechtsbescherming met betrekking tot m.e.r.1 Dit heeft evenwel niet geleid tot een andere opvatting dan in de nota (blz. 20, 21) is neergelegd. In het wetsontwerp is dan ook geen aparte beroepsgang met betrekking tot het MER opengesteld. Dit zou zich ook moeilijk verdragen met de nagestreefde integratie van m.e.r. in bestaande besluitvormingsprocedures en tot een verzelfstandiging van het MER kunnen leiden. Bovendien is zo'n aparte beroepsgang ook niet nodig gelet op de algemene toetsingsregeling en het moment in de procedure waarop de toetsing zal plaatsvinden.
' Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15715, nr. 4. 1 Handelingen II, zitting 1979-1980, blz. 1728, OCVnr. 43. 2 Zie ook Tweede Kamer zitting 1979-1980, 15715, nr. 4, antwoorden 90-97.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Alleen voor wat betreft beslissingen die specifiek zijn voor dit wetsontwerp (spoedaanwijzing, ontheffingen en toepassing van de coördinatieregeling) zijn in artikel 56a beroepsmogelijkheden gecreëerd. Voor het overige zal moeten worden aangesloten bij de bestaande beroepsgangen, dat wil zeggen in een aantal gevallen beroep op de Kroon en anders -althans voor wat betreft beschikkingen -beroep op grond van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen. In de resterende gevallen zal wellicht een procedure bij de burgerlijke rechter kunnen worden gestart.
§ 10. De Commissie voor de milieueffectrapportage In de nota (blz. 22 e.v.) is gesteld dat in de daarvoor in aanmerking komende gevallen een toetsing van het MER zou moeten plaatsvinden door een commissie van onafhankelijke deskundigen. In het commentaar van de VCRMH bleek een meerderheid van deze raad de toetsing te willen onderbrengen bij (een in te stellen nieuwe kamer van) de Raad van State. Zoals reeds gesteld is naar aanleiding van dat commentaar, zou dit een aanzienlijke wijziging van de Wet op de Raad van State met zich meebrengen en kan een dergelijke opzet niet als erg aantrekkelijk en praktisch worden beschouwd. Ook tijdens de openbare commissievergadering vond deze door de meerderheid van de VCRMH gedane suggestie geen weerklank. In het wetsontwerp is dan ook vastgehouden aan hetgeen in de nota naar voren was gebracht. De toetsing zal derhalve worden verricht door een commissie van onafhankelijke deskundigen, de «Commissie voor de milieueffectrapportage». De commissie zal advies moeten uitbrengen aan het bevoegd gezag over de vraag of in het desbetreffende MER is voldaan aan hetgeen bij of krachtens het bepaalde in dit wetsontwerp is voorgeschreven met betrekking tot de inhoud van een MER en voorts over met betrekking tot het MER ingediende opmerkingen en (andere) adviezen. Voor wat betreft de inhoud van het MER is tevens van belang hetgeen het bevoegd gezag in de richtlijnen heeft neergelegd. In verband daarmee moet het bevoegd gezag de commissie in de gelegenheid stellen om bij het vooroverleg een advies uit te brengen ten aanzien van deze richtlijnen voor de inhoud van het MER. Voor wat betreft de instelling van de Commissie voor de milieueffectrapportage is in artikel 77c het volgende bepaald. De voorzitter en de leden van de commissie worden benoemd door de Kroon op voordracht van de Ministers van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk. Voor de benoeming van de voorzitter geldt bovendien dat de voordracht wordt gedaan in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad. Aan de voorzitter zullen een secretaris en een permanente staf ter beschikking worden gesteld. Tot leden van de commissie kunnen deskundigen worden benoemd op het gebied van de beschrijving, de bescherming, de verontreiniging en aantasting van het milieu, alsook op het gebied van de activiteiten waarvoor de m.e.r.-plicht geldt. Het ligt voor de hand dat door een aantal ministeries suggesties zullen worden gedaan met betrekking tot in de commissie te benoemen deskundigen, waarbij met name kan worden gedacht aan deskundigen op het gebied van de activiteiten waarvoor de m.e.r.-plicht geldt. Ter verlichting van de taken van de voorzitter is voorzien in de mogelijkheid één of meer plaatsvervangende voorzitters te benoemen. Per toetsingsgeval zal door de voorzitter, na overleg met zijn plaatsvervangers, uit de commissie een werkgroep worden geformeerd die de eigenlijke toetsing zal verrichten. De voorzitter van de commissie c.q. een van zijn plaatsvervangers zal steeds optreden als voorzitter van iedere werkgroep. Om mogelijke twijfel over het onafhankelijke karakter van de toetsing weg te nemen is in het tweede lid van artikel 77e bepaald dat slechts leden kunnen worden benoemd tot lid van de werkgroep die niet rechtstreeks bij de voorgenomen activiteit dan wel de daarmee samenhangende alternatie-' Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15715, ven en de met het 009 daarop te nemen besluiten betrokken zijn c.q. zijn nr. 6, blz. 15.
geweest.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
Indien tijdens de werkzaamheden van de werkgroep blijkt dat, bijvoorbeeld door het in beschouwing nemen van een bepaald aanvankelijk niet voorzien alternatief, een lid betrokken is bij de activiteit en de daarmee samenhangende besluitvorming, zal dit lid moeten aftreden als lid van de werkgroep. Betrokkenheid dient in dit kader te worden opgevat als directe betrokkenheid, bijvoorbeeld in de hoedanigheid van grondeigenaar of commissaris van de desbetreffende onderneming; ook een zekere mate van financiële afhankelijkheid van de initiatiefnemer moet als directe betrokkenheid worden aangemerkt. In een aantal gevallen kan sprake zijn van indirecte betrokkenheid, bijvoorbeeld door het lidmaatschap van een andere adviserende commissie ten behoeve van het bevoegde gezag. In dit soort gevallen zal de voorzitter van geval tot geval dienen te bezien of de onafhankelijke status van de deskundige wel verzekerd is. Een bijzondere situatie kan zich voordoen indien een deskundige nauwe relaties heeft met een concurrent van een particuliere initiatiefnemer. Te einde laatstgenoemde de gelegenheid te bieden de voorzitter hierop attent te maken zal ingevolge het vijfde lid van artikel 77e de samenstelling van de werkgroep aan de initiatiefnemer moeten worden bekend gemaakt. Tenslotte kan worden opgemerkt dat de adviezen die zullen worden uitgebracht de instemming van de meerderheid van de werkgroep zullen moeten hebben. Indien daaraan behoefte bestaat bij een of meer leden van de werkgroep kan in het advies een afzonderlijk minderheidsstandpunt worden opgenomen.
§11. Verdere bepalingen
Verstrekken van gegevens door het bevoegd gezag Zoals in het voorgaande reeds is beschreven, rust op de initiatiefnemer de verplichting het MER op te stellen. Hierbij kunnen externe deskundigen worden ingeschakeld. Ook de beslissingsbevoegde overheidsinstantie zal bij de gegevensverschaffing kunnen worden betrokken in die zin dat deze instantie in artikel 57a de verplichting is opgelegd de haar ter beschikking staande gegevens, die redelijkerwijs van belang kunnen zijn voor de opstelling van het MER en de beoordeling daarvan, aan een ieder te verschaffen. Het zal hier vooral gaan om gegevens omtrent de bestaande toestand van het milieu en de toekomstige ontwikkelingen daarin, die reeds in het bezit zijn van het bevoegd gezag. Deze instantie is niet gehouden, op verzoek van de initiatiefnemer, nieuw onderzoek te doen. Het verstrekken van gegevens dient te geschieden met inachtneming van de in de Wet openbaarheid van bestuur opgenomen weigeringsgronden voor het verstrekken van informatie. Artikel 57a bepaalt dat de gegevens aan een ieder die daarom verzoekt dienen te worden verstrekt in de door hem gevraagde vorm. Deze regeling wijkt af van die welke, op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, is vastgelegd in het Besluit openbaarheid van bestuur (artikelen 5 en 6). In de eerste plaats wordt de afweging die artikel 6 van dat besluit mogelijk maakt tussen de voorkeur van de verzoeker voor een bepaalde vorm van informatieverstrekking en het belang van een vlotte voortgang der werkzaamheden bij de overheid door de voorgestelde bepaling in beginsel ten gunste van de voorkeur der verzoekers beslist. Uiteraard betekent dit niet dat aan elk verzoek zonder verder overleg moet worden voldaan. Immers, als de informatieverschaffer voorziet dat een letterlijk voldoen aan het verzoek zal leiden tot een onbruikbare berg papier, behoort het mede tot zijn taak de verzoeker daarop te wijzen (al was het maar wegens de hoge kosten die met het voldoen aan het verzoek zouden zijn gemoeid). Voorts wijkt het ontwerp in dier voege af van het genoemde besluit, dat ook eventueel andere vormen van informatieverschaffing dan die welke in artikel 5, eerste lid, van het Besluit openbaarheid van bestuur zijn genoemd, door de verzoeker kunnen worden gekozen.
Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16814, nr.3
Voor zover het de informatieverschaffende overheidsinstantie mogelijk is de informatie in die andere vorm te verschaffen, zal die instantie zulks ook moeten doen. De in het wetsontwerp neergelegde regeling is alleszins gerechtvaardigd gezien het feit dat de informatievrager de gegevens hier niet (alleen) met het oog op zijn eigen belang wenst, doch de verstrekte gegevens uiteindelijk aanwendt ten behoeve van een betere besluitvorming door de overheid.
Geheimhouding Openbaarheid van het MER is, zoals reeds is opgemerkt, een wezenlijk element van m.e.r. Erzijn evenwel situaties denkbaar waarin geheimhouding van bepaalde gegevens gerechtvaardigd is. Voor die situaties zal de regeling gelden die reeds in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne is opgenomen.
HOOFDSTUK IV. ORGANISATIE EN KOSTEN
§ 1. Algemeen
In de nota is reeds gesteld, dat ten behoeve van de uitvoering van m.e.r. op de verschillende bestuursniveaus organisatorische voorzieningen moeten worden getroffen. Tevens wordt (op blz. 38, 39) een globaal overzicht gegeven van het door de rijksoverheid op te zetten organisatorische kader. Het treffen van de benodigde organisatorische en personele voorzieningen heeft uiteraard ook financiële consequenties. Bovendien brengt de invoering van m.e.r. kosten met zich mee voor de initiatiefnemers van m.e.r.-plichtige activiteiten. Dit kunnen zowel overheidsinstanties als particulieren zijn. Om inzicht te verkrijgen in deze problematiek is door het Raadgevend efficiency bureau Bosboom en Hegener n.v. een onderzoek uitgevoerd naar de organisatorische, personele en financiële consequenties van de u itvoering van een wettelijke regeling inzake m.e.r.1. Dit onderzoek heeft geresulteerd in gegevens over de organisatorische en personele voorzieningen bij de overheid op de verschillende bestuursniveaus ten behoeve van de invoering van m.e.r. en ten behoeve van de uitvoering van de wettelijke regeling van m.e.r. wanneer deze van kracht is geworden. Tevens is onderzocht wat hiervoor de benodigde begrotingsmiddelen zullen zijn. Ook is afzonderlijk aandacht besteed aan de kosten voor initiatiefnemers van m.e.r.-plichtige activiteiten. Met de resultaten van het onderzoek wordt tevens tegemoetgekomen aan de motie van het lid Jansen die de Tweede Kamer tijdens de behandeling van de nota heeft aangenomen (15715, nr. 7). In deze motie wordt de regering onder meer uitgenodigd inzicht te verschaffen in de kosten van m.e.r. en de verdeling van die kosten. Omdat het onderzoek betrekking heeft op toekomstige activiteiten en nog niet met zekerheid vaststaat welke activiteiten en besluiten in de toekomst aan m.e.r. zullen worden onderworpen moest van een aantal aannamen worden uitgegaan. Zo is men er van uitgegaan dat na indiening van het onderhavige wetsontwerp bij de Tweede Kamer gedurende drie jaar een interimbeleid zal worden gevoerd, waarbij naar verwachting gemiddeld tien m.e.r.'s per jaar zullen worden uitgevoerd. Het zal hier uitsluitend gaan om initiatieven van de rijksoverheid. Na aanvaarding van het wetsontwerp volgt dan een invoeringsfase van vijfjaar. Dan zullen, naar is aangenomen, gemiddeld 30 m.e.r.'s per jaar worden uitgevoerd. Dan zullen zowel activiteiten van de rijksoverheid als activiteiten van lagere overheden en particulieren m.e.r.-plichtig zijn. Voor het onderzoek is uitgegaan van de veronderstelling dat er van deze 30 m.e.r.'s 9 betrekking hebben op initiatieven van particulieren, • zie hoofdstuk i, paragraaf 6 van deze 21 °P overheidsinitiatieven, waarvan is aangenomen dat 11 rijksoverheidsi-emorie.
nitiatieven zijn en 10 provinciale en gemeentelijke.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Bovengenoemde aannamen zijn mede gebaseerd op het in de nota (blz. 36) gestelde, namelijk dat moet worden gestreefd naar een voorzichtige en gefaseerde invoering van m.e.r. Voorshands wordt daarbij aan enkele tientallen m.e.r.'s per jaar gedacht, en wel voornamelijk in de sfeer van beleidsbesluiten. Wat de verdere ontwikkelingen zullen zijn met betrekking tot de in de toekomst te verwachten aantallen m.e.r.'s per jaar en vooral bij welk aantal stabilisatie zal optreden, valt nog niet met zekerheid te zeggen.
§ 2. Organisatorische en personele consequenties Ten behoeve van de uitvoering van dit wetsontwerp zullen zowel algemene als specifieke taken moeten worden verricht door diverse overheidsinstanties. Bij de algemene taken gaat het om de maatregelen en voorzieningen die moeten worden getroffen om te zorgen dat een adequate behandeling van MER'en bij de diverse betrokken bestuurslagen kan plaatsvinden. Te denken valt aan het periodiek herzien van de lijsten op rijksniveau van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten door de ministers van V en M en van CRM, het door de provinciale staten in overleg met gemeenten, waterschappen e.d. opstellen van lijsten in aanvulling op de op rijksniveau vastgestelde lijsten, de evaluatie van m.e.r., de beleidsontwikkeling, het bewaken en evalueren van de uitvoering van de wettelijke regeling en het eventueel aanpassen van de wet, het evalueren en verder stimuleren van de ontwikkeling van methoden van m.e.r. en het stimuleren van en participeren in internationale ontwikkelingen met betrekking tot m.e.r. Een aantal van deze taken zal kunnen worden vervuld door de ministeries van V en M en CRM. De onderzoekers hebben geconcludeerd dat hiervoor geen additionele personeelscapaciteit nodig is. Bij specifieke taken dient te worden gedacht aan de taken die moeten worden verricht voor de totstandkoming en behandeling van een MER. Hierbij zijn betrokken, voor zover in dit verband van belang, de initiatiefnemers (dit kunnen overheidsinstanties en particulieren zijn), beslissingsbevoegde overheidsinstantie(s), adviserende instanties, de Commissie voor de milieueffectrapportage en insprekers. Voor de uitvoering van bovengenoemde taken die niet door de ministeries van V en M en CRM dienen te worden verricht, is er voor de rijksoverheid een aantal personele voorzieningen nodig. Hierbij dient onderscheid te worden gemaakt tussen drie verschillende wijzen waarop rijksorganen bij m.e.r. betrokken zijn: als initiatiefnemer, als beslissingsbevoegd gezag en coördinerende instantie, als adviserende instantie. Het onderzoek heeft uitgewezen dat bovengenoemde taken tezamen bij 10 MER'en per jaar voor de rijksoverheid 20 manjaren aan extra personeelscapaciteit zullen vergen (15 voor het opstellen van MER'en en 5 voor het behandelen ervan als bevoegd bezag) en bij 30 MER'en per jaar 25 manjaren (16,5 voor het opstellen en 8,5 voor het behandelen). Hierbij moet worden bedacht dat het, zoals reeds is gesteld, bij 30 MER'en niet uitsluitend om activiteiten van de rijksoverheid gaat. In de genoemde aantallen manjaren zijn nog niet de personele consequenties voor de Commissie voor de milieueffectrapportage begrepen. Teneinde hierin een inzicht te verkrijgen is men er in het onderzoek van uitgegaan dat voor één MER een toetsingswerkgroep zal worden gevormd die gemiddeld zal bestaan uit een voorzitter, 6 deskundigen en een secretaris. Voorts is aangenomen dat elke deskundige in de eerste jaren 10 dagen zal besteden aan de toetsing van een MER (voor vooroverleg, toetsing, commissie-overleg, het lezen van stukken etc). Bij de voorzitter gaat het ~Z~1 ~ Z
7,
r~
om ±15 dagen. 2 Aan Bosboom en Hegener is tevens vern zocht de theoretische varianten 60 en 100
Van de secretaris van de werkgroep zal elke toetsing tenminste 21 MER'en per jaar te onderzoeken.
mandagen vergen.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Gelet op het vorenstaande zullen bij 10 MER'en per jaar 60 deskundigen op ad hoc basis beschikbaar moeten zijn en bij 30 MER'en per jaar 90. Op basis van de gedane aannamen kan ook de benodigde extra personeelscapaciteit op provinciaal en gemeentelijk niveau worden geraamd. In de fase van het interimbeleid (10 MER'en per jaar gedurende 3 jaar) zijn de provincies en gemeenten niet betrokken. In de hierop volgende invoeringsfase waarin het aantal MER'en is gesteld op gemiddeld 30 per jaar zal de totale benodigde extra personeelscapaciteit ongeveer 25 manjaren bedragen voor alle provincies en gemeenten tezamen.
§ 3. Kosten verbonden aan de uitvoering van m.e.r.
De in het hiervoorgaande beschreven organisatorische en personele consequenties hebben de volgende financiële gevolgen.
Uitgangspunten bij de toerekening van de kosten Uitgangspunt bij de onderhavige regeling is dat de kosten van het opstellen van het MER voor rekening komen van de initiatiefnemer. Ingeval niet voldoende gegevens beschikbaar zijn, dient door de initiatiefnemer aanvullend onderzoek te worden verricht, althans indien dit redelijkerwijs van hem kan worden verlangd. Ook van dit onderzoek zal hij de kosten behoren te dragen. Het bevoegd gezag zal per geval moeten bepalen wat in casu als «redelijkerwijs» moet worden aangemerkt. Overheidsorganen zijn verplicht de hun ter beschikking staande gegevens die redelijkerwijs van belang kunnen zijn bij het opstellen en beoordelen van het MER, aan een ieder te verschaffen. Dit zullen veelal gegevens zijn inzake de toestand van het milieu en de te verwachten toekomstige ontwikkelingen daarin. Het verkrijgen van deze gegevens kan enige kosten met zich mee brengen. Dit zullen evenwel slechts kosten van copiëren van documenten e.d. zijn en niet de kosten van het verzamelen van deze gegevens. De kosten van het opstellen van een MER zullen van geval tot geval uiteenlopen hetgeen vooral afhangt van de mate van complexiteit van de betreffende activiteit en de besluitvorming daarover. De onderzoekers hebben de kosten van het opstellen van het MER die voor de rekening van de initiatiefnemers komen gemiddeld op ongeveer f 300 000 geraamd. Dit neemt overigens niet weg dat in de beginfase de kosten in sommige gevallen wellicht wat hoger uit kunnen vallen. Voor wat betreft de toerekening van de kosten van de behandeling van het MER zoals personeelskosten, kosten van het organiseren van inspraak etc.) zal moeten worden aangesloten bij hetgeen ten aanzien van de procedurekosten terzake van het te nemen besluit zelf geldt. De kosten verbonden aan de toetsing door de Commissie voor de milieueffectrapportage en van advisering door milieu-inspecties en natuurbeschermingsconsulentschappen zullen ten laste komen van de rijksoverheid en wel van de departementen van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk.
Omvang van de kosten
De eerste fase van het door Bosboom en Hegener uitgevoerde onderzoek heeft geresulteerd in een raming van de totale kosten verbonden aan het opstellen, behandelen en toetsen van MER'en. Voor de interimfase waarin, naar is aangenomen, 10 MER'en per jaar worden opgesteld voor initiatieven van de rijksoverheid, komen de onderzoekers op een totaal bedrag van rond f 6 miljoen per jaar. Hierbij zijn inbegrepen kosten van het opstellen van het MER, de behandeling daarvan, de advisering en de toetsing. Gezien het feit dat het hier slechts gaat om activiteiten van de rijksoverheid zal dit bedrag geheel ten laste komen van Tweede Kamerzitting 1980-1981,16814, nr.3
de rijksbegroting, waarvan tenminste f 1,5 miljoen ten laste zal komen van de begrotingen van de ministeries van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk in verband met advisering en de Commissie voor de milieueffectrapportage. Afhankelijk van de vraag welke initiatieven aan m.e.r. zullen worden onderworpen, zullen de overige kosten (f 3 miljoen voor het opstellen van MER'en en f 1,4 miljoen voor de behandeling ervan)ten laste komen van de begrotingen van de verschillende ministeries. In de periode na inwerkingtreding van deze wet komen de kosten bij 30 MER'en per jaar volgens de onderzoekers op een totaal bedrag van rond f 18 miljoen per jaar. Dit bedrag zal evenwel niet geheel ten laste komen van de rijksbegroting. In deze fase zullen immers ook activiteiten van particulieren en lagere overheidsinstanties m.e.r.-plichtig worden. Op basis van de gedane aannamen omtrent de verschillende soorten initiatiefnemers (11 x rijksoverheid, 10 x lagere overheid, 9x particulieren) komen de onderzoekers tot de conclusie dat een bedrag van rond f9 miljoen ten laste van de rijksbegroting zal komen. Van dit bedrag zal in ieder geval ongeveer f3,5 miljoen ten laste van de begrotingen van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk komen (de kosten van advisering en de Commissie voor de milieueffectrapportage). Het resterende bedrag van f9 miljoen zal ten laste komen van particuliere initiatiefnemers en lagere overheden. Op basis van de gedane aannamen zullen de kosten voor de particuliere initiatiefnemers rondf 2,8 miljoen bedragen. Voor de lagere overheden zal het gaan om een bedrag van rond f6 miljoen. Met betrekking tot de vergoeding van de extra kosten, die de lagere overheden, in het bijzonder de provincies, zullen moeten maken voor de behandeling van MER'en wordt gedacht aan een vergelijkbare financiële regeling als getroffen bij de invoering van het hoofdstuk Coördinatie van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. Hierbij is via het Provinciefonds een tegemoetkoming in de extra kosten verstrekt. Nader zal worden bezien of bij geringe aantallen MER'en, zoals die in de eerste jaren na inwerkingtreding worden voorzien, reeds een algemene financiële regeling van toepassing zal moeten zijn, dan wel aan de betrokken overheden, met name de provincies, op andere wijze een tegemoetkoming zal worden verleend. Bij de vaststelling van deze tegemoetkoming zou in beginsel kunnen worden uitgegaan van de bedragen, die uit het onderzoek van Bosboom en Hegener naar voren zijn gekomen. Uiteraard zal een regeling terzake getroffen moeten zijn wanneer de provincies daadwerkelijk met de uitvoering van de wet te maken krijgen. Bij de resultaten van het onderzoek dient te worden aangetekend dat de werkelijke bedragen die extra ten laste van de begrotingen van de diverse instanties zullen komen naar verwachting lager zullen zijn dan bovengenoemde bedragen. Reeds nu dienen bij de besluitvorming kosten te worden gemaakt in verband met de behartiging van het milieubelang. Hierbij dient te worden gedacht aan de kosten die samenhangen met het opstellen van milieuparagrafen die nu reeds te vinden zijn in streekplannen en in beleidsvoornemens als een energienota. Ook in gevallen waar sprake is van particuliere initiatiefnemers is een deel van de hierboven genoemde kosten vervangend. De onderzoekers hebben met de vervangende kosten niet voldoende rekening kunnen houden aangezien de omvang van de kosten die nu al worden gemaakt in verband met de behartiging van het milieubelang niet voldoende bekend zijn. Bezien zal worden of hierover meer informatie kan worden verkregen. Zoals reeds in de nota (blz. 18) is gesteld, kunnen er door middel van m.e.r. ook kosten worden voorkomen. Hierbij kan worden gedacht aan kosten die ontstaan door het moeten terugdraaien van verkeerde (deel)beslissingen. Tevens dient in dit verband de kostenbesparing ten gevolge van de stroomlijning van vergunningprocedures ten gevolge van m.e.r. te worden genoemd. Ook deze baten zijn echter moeilijk te ramen.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
HOOFDSTUK V. Artikelsgewijze toelichting
ARTIKEL I
A De begripsomschrijvingen van artikel 1 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne gelden in beginsel voor de hele wet, dus ook voor de regeling inzake m.e.r. Met het oog daarop zijn de omschrijvingen van «bevoegd gezag» en «adviseurs» aangepast; de regeling inzake m.e.r. is immers niet alleen beperkt tot beschikkingen. De gekozen opzet brengt met zich mee dat in beginsel als adviseurs bij de m.e.r. zijn aangewezen de overheidsorganen die over het besluit waarvoor het MER wordt gemaakt, advies moeten kunnen uitbrengen. Gelet op hun betrokkenheid bij het te nemen besluit is het van belang hen ook bij de voorbereiding en de beoordeling van het MER te betrekken. Enkele bijzondere adviseurs bij m.e.r. zijn in het m.e.r."hoofdstuk zelf aangewezen; zie daarvoor onderdeel C, bij artikel 41a.
B De coördinatieregeling met betrekking tot m.e.r. past naar zijn aard bij die inzake beschikkingen voor «inrichtingen», die nu in hoofdstuk 2 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne is vervat; ook voor wat betreft de opzet ervan is daarbij zoveel mogelijk aangesloten. Daarom is aan het hoofdstuk een ruimere titel gegeven, zijn de reeds bestaande bepalingen in een eerste paragraaf geplaatst en is de voor m.e.r. ontworpen coördinatie-regeling in een afzonderlijke paragraaf daarachter opgenomen. Ter zake van de voorgestelde artikelen moge het volgende worden opgemerkt.
Artikel 5a
Over het algemeen is de opzet van het wetsontwerp gericht op de gevallen waarin een MER wordt gemaakt ten behoeve van één besluit inzake één activiteit, dat hetzij ambtshalve wordt genomen, hetzij op verzoek van één initiatiefnemer die niet dezelfde is als het bevoegd gezag. Er zijn echter ook andere gevallen denkbaar. In de eerste plaats kan het voorkomen dat één besluit betrekking heeft op twee of meer activiteiten waarvoor de m.e.r.-plicht geldt. Deze kunnen worden ondernomen hetzij door één initiatiefnemer, hetzij door verschillen e initiatiefnemers. Deze gevallen leveren geen probleem op. Volstaan kan dan worden met één MER, waarin alle betrokken activiteiten aan de orde komen en dat wordt gemaakt door de initiatiefnemer, onderscheidenlijk de initiatiefnemers gezamenlijk. Daarnaast kan het zich voordoen dat met betrekking tot één activiteit waarvoor de m.e.r.-plicht geldt, twee of meer cruciale besluiten worden genomen. Gedacht kan hierbij worden aan een SIR-vergunning, een Hinderwetvergunning en vergunningen ingevolge de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Ook kan worden gedacht aan een beleidsnota inzake de drinkwatervoorziening en een structuurschema drinkwatervoorziening, beide cruciaal voor de activiteit aanleg van watervoorzieningswerken. Hetzelfde kan gebeuren met betrekking tot twee of meer activiteiten die met elkaar samenhangen (bijvoorbeeld oprichting van een olieraffinaderij annex chemische industrie, aanleg van een rijks-en een provinciale weg). Er is niet bepaald dat in alle gevallen waarin twee of meer cruciale besluiten moeten worden genomen, er één MER moet worden gemaakt. Dit zou ook niet wenselijk zijn, enerzijds omdat het mogelijk is dat de besluiten op zeer ver van elkaar verwijderde tijdstippen zullen worden Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
genomen, zodat door een wijziging in de omstandigheden het MER niet meer adequaat zou zijn. Anderzijds zou het tot verwarring aanleiding kunnen geven zeer globale gegevens benodigd voor een beleidsbesluit op hoog abstractieniveau met nauwkeuriger gegevens voor een uitvoeringsbesluit in één MER samen te voegen. Tenslotte valt van één MER voor twee of meer besluiten alleen een positief effect te verwachten als aan dat ene MER bij betrokkenen behoefte bestaat. Indien voor één activiteit meer dan één beschikking, vallende onder hoofdstuk 3 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne tot een m.e.r.-plichtig besluit is gemaakt, valt te voorzien dat die beschikkingen binnen een beperkte tijdsperiode tot stand zullen komen en dat zij een zelfde mate van concreetheid bezitten. Voorts zal in die gevallen ingevolge artikel 41ag de beslissingsbevoegdheid van een der bevoegde overheidsorganen zijn verruimd, zij het met de beperking dat geen voorschriften kunnen worden gegeven inzake onderwerpen die bij een der andere beschikkingen aan de orde kunnen komen. Teneinde te waarborgen dat de te geven beschikkingen optimaal op elkaar zijn afgestemd en dat van de verruimde bevoegdheid een zo goed mogelijk gebruik kan worden gemaakt, is het noodzakelijk dat in deze gevallen één MER wordt gemaakt. Daartoe strekt het eerste lid. Het heeft als consequentie dat van het begin van de m.e.r.-procedure tot aan het nemen van de besluiten gecoördineerd moet worden en dat alle overheidsorganen die bevoegd zijn tot het geven van een van de betrokken beschikkingen, bij de procedure moeten worden betrokken. Mocht naderhand blijken dat in het concrete geval één der beschikkingen niet nodig is, dan kan het daartoe bevoegde overheidsorgaan verder van deelname aan de procedure afzien. De coördinatietaak zal in de door het eerste lid bestreken gevallen worden vervuld door hetzij, indien tot het nemen van de betrokken besluiten één instantie bevoegd is, die instantie, hetzij gedeputeerde staten van de betrokken provincie.
Buiten de door het eerste lid bestreken gevallen kan hetzij op verzoek, hetzij ambtshalve worden besloten dat ter voorbereiding van meer dan een cruciaal besluit één MER wordt gemaakt. Daartoe strekt het tweede lid. In het derde lid is bepaald wie in die gevallen het besluit neemt dat er één MER zal komen. Het ligt voor de hand dat in gevallen waarin alle besluiten door één overheidsorgaan worden genomen, dit geschiedt door dat overheidsorgaan. In andere gevallen is, voor zover het gaat om besluiten waarop thans reeds decoördinatieregeling van de Wetalgemene bepalingen milieuhygiëne kan worden toegepast, bij die coördinatieregeling aangesloten. Dit houdt in dat, als er twee of meer vergunningaanvragen ten behoeve van een inrichting te verwachten zijn die onder de procedure van hoofdstuk 3 van de wet vallen, gedeputeerde staten van de provincie waarin die inrichting geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen, de beslissing tot het maken van één MER nemen. Gedeputeerde staten zullen dan ook met de gecoördineerde voorbereiding en behandeling van het MER zijn belast. Deze coördinatie zal geheel kunnen worden geïntegreerd met de gecoördineerde voorbereiding en behandeling van de in te dienen aanvragen overeenkomstig artikel 2 van de wet. In andere gevallen (bijvoorbeeld één MER voor de vaststelling van een wegtracé en de vaststelling van een streekplan -hetgeen in sommige gevallen kan voorkomen -of twee of meer vergunningaanvragen waarvan er geen of slechts één onder de procedure van hoofdstuk 3 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne valt), is er geen regeling voorhanden waarbij voor het nemen van het besluit tot het maken van één MER kan worden aangesloten. Het ligt voor de hand dat de bevoegde overheidsinstanties dan tezamen de beslissing nemen. Het valt te verwachten dat zij daarover zonder moeite tot overeenstemming komen; mocht dat niet het geval zijn dan kan door de betrokkenen eventueel door Kroonberoep de beslissing van een onpartijdige instantie worden gevraagd. Verwezen moge worden naar onderdeel E (artikel 56a, eerste lid).
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
In artikel 5b is bepaald wie het verzoek tot het maken van één MER kan doen. Zo'n verzoek kan uitgaan van degene die de activiteit onderneemt (c.q. degenen die de activiteiten ondernemen) of de bevoegde overheidsinstanties. Verder is in artikel 5a de wijze van indiening van het verzoek tot het maken van één MER geregeld alsmede het tijdstip waarop dat verzoek moet worden ingediend. Indien het verzoek uitgaat van degene die de activiteit onderneemt, dient het tegelijkertijd te worden gedaan met de mededeling van zijn voornemen een verzoek tot het nemen van een m.e.r.-plichtig besluit in te dienen. De bekendmaking van dat laatste verzoek wordt dan opgeschort tot op het verzoek om coördinatie is beslist. De bevoegde overheidsinstanties kunnen een verzoek pas doen als zij van het bestaan van meer dan één voornemen op de hoogte zijn, derhalve na de bekendmaking van de voornemens. In die gevallen draagt de korte beslissingstermijn ervoor zorg dat de besluitvorming nog niet te ver is gevorderd als op het verzoek wordt beslist. De in dit artikel en de volgende artikelen opgenomen procedurele bepalingen zijn vooral van belang als het gaat om gevallen waarin degene die het MER moet maken, niet een bevoegde overheidsinstantie is. In andere gevallen mag verwacht worden dat de overheidsinstanties over het algemeen zonder moeite tot coördinatie komen. Daaraan leggen deze bepalingen geen belemmeringen in de weg.
Artikel 5c
In beginsel is het wenselijk dat zoveel mogelijk voor besluiten die met elkaar samenhangen,één MER wordt gemaakt. Daarom is in artikel 5c inwilliging van het verzoek als regel vooropgesteld. Alleen als de inwilliging de besluitvorming zou benadelen (verwezen wordt naar hetgeen met betrekking tot artikel 5a is opgemerkt), mag een verzoek worden afgewezen. Tegen de beslissing staat ingevolge artikel 56a (nieuw) vol beroep op de Kroon open.
Artikel 5d
Aangezien in de gevallen, bedoeld in artikel 5a, derde lid, onder c, niet op voorhand duidelijk is welke instantie als «trekker» van de besluitvorming over het MER moet gaan optreden, is bepaald dat in deze gevallen tegelijk met de beslissing dat één MER wordt gemaakt, het met de coördinatie belaste orgaan door de beslissingsbevoegde instanties uit hun midden wordt aangewezen.
Artikel 5e geeft aan dat in gevallen waarin één MER wordt gemaakt, de dwingende consequentie daarvan is dat het MER gecoördineerd wordt voorbereid en behandeld. Zoals reeds bij artikel 5a is aangegeven, is in de gevallen waarin op grond van het eerste lid van dat artikel het maken van één MER verplicht is, hettot het nemen van de betrokken besluiten bevoegde gezag, onderscheidenlijk gedeputeerde staten met die taak belast. Indien op grond van het tweede lid van artikel 5a tot het maken van één MER is besloten, berust de coördinatietaak bij het orgaan dat het besluit heeft genomen, onderscheidenlijk in de gevallen bedoeld in artikel 5a, derde lid, onder c, bij het orgaan dat daartoe is aangewezen. De coördinatie houdt niet in dat aan de inhoudelijke bevoegdheden van de bevoegde instanties wordt getornd.
Artikel 5f geeft de taken van het met de coördinatie belaste orgaan weer. Daarbij is, ook voor gevallen die niet reeds onder de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne vallen, zoveel mogelijk aangesloten bij hetgeen thans reeds in artikel 4 van de wet is geregeld. De coördinatie omvat naast procedurele elementen ook inhoudelijke: deze zijn in het eerste lid weergegeven. De inhoudelijke coördinatie is mede gericht op de onderlinge Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
afstemming van de op grond van het MER te nemen besluiten (met inbegrip van hetgeen daarin omtrent de evaluatie is bepaald). Aldus kan worden bevorderd dat door de bevoegde overheidsinstanties in voorkomend geval zoveel mogelijk wordt gekozen voor hetzelfde alternatief en dat eventuele voorschriften en beperkingen op elkaar worden afgestemd. Met andere woorden: dat binnen de bestaande competenties van de overheidsinstanties het MER maximaal zijn rol kan vervullen. Ter zake van de inhoudelijke coördinatie is met een globale formulering volstaan; de coördinerende instantie kan daaraan zelf inhoud geven. Ingevolge het derde lid kan de coördinerende instantie, zoals ook bij de reeds geldende coördinatieregeling het geval is, van de andere betrokken overheidsorganen de nodige medewerking vorderen. Voor een verdere toelichting op coördinatieregeling en de taken van de coördinerende instantie zij verwezen naar het algemeen deel van deze memorie (hoofdstuk II, paragraaf 7, hoofdstuk III, paragraaf 2).
Artikel 5g geeft, in gevallen waarin één MER wordt gemaakt, een aantal vereenvoudigingen in de procedure ten behoeve van anderen dan de coördinerende instantie. Het is de beste praktische oplossing, in deze gevallen de coördinerende instantie als het adres voor het indienen van stukken aan te wijzen.
Artikel 5h
Voor zover de in dit hoofdstuk aan de coördinerende instantie gegeven taken uitwerking behoeven, kan zulks geschieden bij algemene maatregel van bestuur. Uiteraard kunnen via deze bepaling aan die instantie geen nieuwe taken worden opgelegd, laat staan dat aan anderen (particulieren, andere betrokken instanties) taken kunnen worden opgelegd.
C In dit onderdeel zijn de belangrijkste onderdelen van het wetsontwerp inzake m.e.r. opgenomen; het bevat ook het grootste aantal nieuwe artikelen. Ter toelichting daarop moge het volgende worden opgemerkt.
Artikel 41a
In deze bepaling is een omschrijving gegeven van wat voor de toepassing van de regeling inzake m.e.r. onder «gevolgen van een activiteit voor het milieu» moet worden verstaan. Daardoor is met name verduidelijkt dat het gaat om gevolgen voor het fysieke milieu, en derhalve niet voor bijvoorbeeld het sociale milieu. Naar zijn inhoud sluit deze omschrijving aan bij de omschrijving van de reikwijdte van m.e.r., gegeven in de nota (blz. 25); men zie voorts hoofdstuk II, paragraaf 2, van deze memorie. Behoudens voor wat betreft de cultuurhistorische waarden sluit de omschrijving globaal genomen eveneens aan bij wat bijvoorbeeld in de Afvalstoffenwet blijkens de memorie van toelichting (Tweede Kamer, zitting 1974-1975, 13364, nr. 3, blz. 74-75) onder «bescherming van het milieu» moet worden verstaan. In elk geval moeten onder de gevolgen voor het milieu ook de gevolgen van een activiteit voor het klimaat worden verstaan. De Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk is wel bij de regeling inzake m.e.r. betrokken, maar niet bij de overige onderdelen van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne; hetzelfde geldt voor de Commissie voor de milieueffectrapportage. Daarom zijn de begripsomschrijvingen van «Onze Ministers» en «de commissie» hier opgenomen. Omdat m.e.r. dient ter bescherming van milieubelangen en voorts vanwege de verantwoordelijkheid van de beide ministers voor m.e.r. als instrument, dienen verder organen, aangewezen door de Ministers van Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
I Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk, altijd bij m.e.r. te worden betrokken, ook als zij niet reeds bij het te nemen besluit zelf worden betrokken. Daartoe strekt het tweede lid. Door de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne zal voor de gevallen, in onderdeel a bedoeld, de Directeur-Generaal voor de milieuhygiëne of de Hoofdinspecteur van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid, belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu, worden aangewezen; voor de gevallen, bedoeld in onderdeel b, zal de regionale inspecteur van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid, belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu worden aangewezen. Door de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk zullen voor de onderscheidene gevallen de Hoofddirecteur Natuurbehoud en Openluchtrecreatie en de ter plaatse bevoegde Inspecteur Natuurbehoud en Openluchtrecreatie worden aangewezen. In dit hoofdstuk is op vele plaatsen sprake van «degene die de activiteit onderneemt» en van «bevoegd gezag». In het algemeen zal duidelijk zijn wie als zodanig moeten worden aangemerkt. Bij sommige complexe activiteiten zijn evenwel zoveel verschillende personen en instanties betrokken, dat dat niet op voorhand duidelijk is; te denken valt aan landinrichtingsactiviteiten. Met het oog op deze gevallen is in het derde lid de mogelijkheid opgenomen bij algemene maatregel van bestuur (ter gelegenheid van de aanwijzing van de activiteit en de cruciale besluiten) te bepalen, wie moet worden beschouwd als degene die de activiteit onderneemt, onderscheidenlijk als bevoegd gezag. Zo nodig kan daarbij naar artikel of onderdeel daarvan worden gedifferentieerd.
Artikel 41b vormt de grondslag voor de bepaling van de m.e.r.-plicht op landelijk niveau. Zoals reeds in het algemeen deel van deze memorie is gesteld (hoofdstuk II, paragraaf 5), is het hoofdcriterium voor het opnemen van activiteiten in de bij algemene maatregel van bestuur op te stellen lijst, of die activiteiten belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. De m.e.r.-plicht wordt voor die activiteiten verbonden aan de in verband daarmee door overheidsorganen te nemen besluiten, die in die algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen: de voor een activiteit cruciale besluiten. Ter verduidelijking van de gebruikte terminologie moge het volgende worden opgemerkt. Het begrip «activiteit» is als zodanig onbepaald van strekking. Daarbinnen vallen menselijke handelingen van allerlei aard. Te denken valt daarbij zowel aan handelingen van feitelijke aard (het omkappen van een boom) als van juridische aard (het sluiten van een overeenkomst, het nemen van een besluit). Aan de m.e.r.-plicht kunnen evenwel niet alle activiteiten worden onderworpen, maar alleen activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Dergelijke gevolgen kunnen uitsluitend voortkomen uit activiteiten van feitelijke aard. Immers de nadelige gevolgen treden niet op door het nemen van besluiten, doch door de uitvoering daarvan in het fysieke vlak. Een streekplan of een vergunning op basis van de Wet inzake de luchtverontreiniging (het besluit) brengt geen nadelige gevolgen teweeg, doch pas de verwezenlijking of gebruikmaking daarvan (het bouwrijp maken van het tot woonwijk bestemde gebied, het oprichten, in werking brengen en in werking houden van de inrichting). Het nemen van het besluit is (juridisch) weliswaar noodzakelijk voor het ontstaan van de milieugevolgen, maar door het nemen van het besluit is het optreden van die gevolgen nog geenszins zeker; de «vergunde» activiteit behoeft namelijk niet per definitie doorgang te vinden. Dit leidt tot de slotsom dat als activiteiten alleen fysieke handelingen kunnen worden aangewezen. Nadat de fysieke activiteiten met mogelijk belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn aangewezen, komt de vraag aan de orde welke in verband daarmee door overheidsorganen te nemen besluiten als cruciaal (in de daaraan in hoofdstuk II, paragraaf 5, van deze memorie in navolging Tweede Kamerzitting 1980-1981,16814, nr. 3
van de nota gegeven betekenis) zijn aan te merken. Hier zij nogmaals gesteld dat dat niet alleen de besluiten behoeven te zijn die aan de fysieke handeling direct voorafgaan (zoals de vergunning op basis van de Wet inzake de luchtverontreiniging aan het oprichten van een inrichting) maar ook besluiten die een hoger abstractieniveau hebben en als het ware kaderscheppend zijn voor de later al dan niet te verlenen vergunningen of te nemen besluiten (structuurschema's, streekplannen, milieubeleidsplannen, beleidsnota's, het landinrichtingsprogramma, etc). Ook kan worden gedacht aan besluiten op een hoger abstractieniveau die zonder nader te nemen individuele besluiten kaderscheppend zijn; men denke aan algemeen verbindende emissienormen en andere gedragsregels die worden gesteld voor fysieke activiteiten waardoor het milieu wordt verontreinigd of aangetast. Krachtens het eerste lid is bepalend voor het opnemen in de lijst of een fysieke activiteit op zichzelf belangrijke nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu. Belangrijke nadelige gevolgen kunnen echter ook ontstaan door het massaal optreden van als zodanig niet zeer nadelige activiteiten. Te denken valt aan het varen met motorboten in kwetsbare gebieden: het varen met één motorboot kan slechts geringe gevolgen hebben, terwijl door het massaal varen van motorboten (op zichzelf geen hanteerbare omschrijving van een activiteit) belangrijke nadelige gevolgen kunnen optreden. Voorts kunnen als zodanig niet bijzonder nadelige activiteiten door hun samenloop met andersoortige activiteiten tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu leiden. Industriële vestigingen van verschillende aard kunnen ieder voor zich een betrekkelijk geringe uitworp in de lucht veroorzaken, doch door hun samenloop kunnen belangrijke nadelige gevolgen (van cumulatieve of synergistische aard) ontstaan. Het tweede lid maakt het mogelijk in de krachtens het eerste lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur ook activiteiten als in de vorige alinea omschreven als m.e.r.-plichtig aan te wijzen. Met name bij de activiteiten die door hun massaliteit belangrijke nadelen opleveren, geldt dat de aan te wijzen besluiten waarschijnlijk uitsluitend op een hoger abstractieniveau (het plan, de algemene regeling, de beleidsnota) zullen moeten worden gezocht. Het derde lid maakt het mogelijk bij de aanwijzing van activiteiten en besluiten de nodige differentiatie aan te brengen. Deze differentiatie kan van verschillende aard zijn. In de eerste plaats valt te denken aan een differentiatie naar gebied. Het is mogelijk activiteiten uitsluitend aan de m.e.r.-plicht te onderwerpen, indien zij plaats zullen vinden in bij de maatregel aangewezen gebieden, die in het rijksbeleid bijzondere aandacht hebben. Voorts is een differentiatie denkbaar binnen een aangewezen categorie van activiteiten, in die zin dat, terwijl de m.e.r.-plicht voor de hele categorie geldt op meer abstract niveau van besluitvorming, deze verplichting slechts bij een concreet besluit geldt indien dat betrekking heeft op een activiteit boven een bepaalde omvang. Zo zou bijvoorbeeld voor het plan (besluit) inzake de activiteit aanleg van wegen altijd een MER verplicht kunnen zijn, terwijl die verplichting voor het individuele tracévaststellingsbesluit alleen zou gelden ingeval het tracé een bepaalde lengte heeft, bijvoorbeeld van meer dan een kilometer. Tenslotte kan worden gedacht aan een differentiatie bij de aanwijzing van besluiten. Zo zou bijvoorbeeld de m.e.r.-plicht voor het besluit tot gronduitgifte voor de vestiging van een olieraffinaderij alleen dan kunnen worden opgelegd, indien dat besluit voorafgaat aan of gelijktijdig genomen wordt met de voor die vestiging vereiste bouw-en milieuvergunningen. Ingevolge het vierde lid zal per categorie van activiteiten worden bepaald met ingang van welk tijdstip de m.e.r.-plicht voor de ter zake daarvan aangewezen besluiten ingaat. Zoveel mogelijk zal dat tijdstip direct worden vastgelegd in de algemene maatregel van bestuur waarbij de activiteiten Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
worden aangewezen. Voor zover dat tijdstip te ver in de toekomst zal vallen, zal het op grond van de maatregel later bij afzonderlijk besluit worden bepaald. Bij de vaststelling van het tijdstip zal, voor zover mogelijk, mede worden gelet op lopende besluitvormingsprocessen. Door een vroegtijdige bekendmaking van de data van inwerkingtreding zal over het algemeen tijdig zijn te voorzien of voor bepaalde besluiten een MER zal moeten worden opgesteld.
Artikel 41c
In beginsel dient het onderwerpen van een nieuw opkomende activiteit met mogelijk belangrijke nadelige milieugevolgen aan de m.e.r.-plicht, indien die activiteit nog niet voorkomt op de op grond van artikel 41b bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde lijsten, te geschieden door aanpassing van die lijsten. Het kan evenwel voorkomen dat zodanige aanpassing zoveel tijd in beslag gaat nemen dat bij het van kracht worden al cruciale besluiten over die nieuwe activiteit zijn genomen, of dat bepaalde besluiten terzake dan reeds in een zo ver gevorderd stadium van voorbereiding zouden zijn gekomen dat toepassing van de verplichting tot m.e.r. tot vertraging in de besluitvorming zou kunnen leiden. Het kan ook voorkomen dat een activiteit wel op de lijst staat, doch dat de m.e.r.-plicht voor dat gedeelte van de lijst nog niet in werking is getreden, terwijl toch m.e.r. wenselijk wordt geacht. Artikel 41c geeft de ministers de bevoegdheid in deze gevallen bij ministerieel besluit, in overeenstemming met het gevoelen van de Ministerraad, voor een concrete activiteit een aanwijzing als bedoeld in artikel 41b te doen, vooruitlopend op de totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur. Indien zulks mogelijk is (bijvoorbeeld als het gaat om een activiteit waarvan de vermoedelijke plaats reeds bekend is), verdient het aanbeveling voor de aanwijzing van de besluiten de daartoe bevoegde overheidsorganen te horen. Tegen een aanwijzing op grond van dit artikel staat ingevolge artikel 56a (nieuw) beroep open.
Artikel 41d bevat de bevoegdheid in bijzondere gevallen ontheffing te verlenen van de m.e.r.-plicht. Hoewel de opstelling van de lijsten met de nodige zorgvuldigheid geschiedt, kan in incidentele gevallen toch op voorhand aannemelijk zijn dat geen belangrijke nadelige milieugevolgen te verwachten zijn. Voorts dient dubbel werk te worden voorkomen. Van een voortzetting van een activiteit in de zin van het eerste lid, onder b, kan bijvoorbeeld sprake zijn in gevallen waarin voor een activiteit (bijvoorbeeld de toepassing van een bestrijdingsmiddel) een tijdelijk verleende vergunning afloopt en een nieuwe wordt aangevraagd. De bepaling heeft slechts betrekking op gevallen waarin die voortzetting door dezelfde persoon (of diens rechtsopvolger) geschiedt. Bij buitengewone omstandigheden in de zin van het eerste lid, onder c, moet worden gedacht aan calamiteiten, zoals overstromingen en andere ongewone voorvallen. Tenslotte bestaat ingevolge het tweede lid een ontheffingsmogelijkheid in overgangssituaties. Hoewel bij de opstelling en de regeling van de gedifferentieerde inwerkingtreding van de lijst van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten zoveel mogelijk rekening zal worden gehouden met lopende besluitvormingsprocessen, is het niet realiseerbaar om van tevoren alle lopende processen te inventariseren en telkens concrete scheidslijnen te leggen. De mogelijkheid tot het vragen van ontheffing op grond van dit lid is ingevolge het vierde lid in de tijd beperkt, en wel tot één maand na de datum waarop voor het desbetreffende besluit de m.e.r.-plicht ingaat. Naarmate die datum door de betrokkenen langer tevoren kan worden voorzien, zal minder aanleiding tot toepassing van het tweede lid bestaan. De ontheffing kan alleen worden verleend op schriftelijk en gemotiveerd verzoek van initiatiefnemer of bevoegd gezag. Beroep tegen de beslissing Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
op het verzoek is mogelijk; in de mogelijkheid tot inspraak bij de voorbereiding van de beslissing zal bij algemene maatregel van bestuur worden voorzien. Ingevolge het vijfde lid moet de commissie in de gelegenheid worden gesteld over een verzoek op grond van het eerste lid, onder a of b, advies uit te brengen. Aangezien de commissie als geheel slechts zeer sporadisch zal bijeenkomen en voor dit advies slechts korte tijd beschikbaar is, ligt het voor de hand dat zij deze taak aan een kleine groep leden (bijvoorbeeld voorzitter en plaatsvervangende voorzitters) zal overdragen. De krachtens het zevende lid, onder a, aan te wijzen gegevens kunnen uiteraard alleen gegevens zijn die van belang zijn voor de beslissing op het verzoek. Een bevoegdheid aan de ontheffing voorschriften te verbinden of haar onder beperkingen te verlenen is niet opgenomen. Daaraan lijkt, gezien de aard van de ontheffing, geen behoefte te bestaan.
Artikel 47e biedt voor de provincies de mogelijkheid bij verordening aanvullende lijsten te creëren van activiteiten en besluiten waarvoor m.e.r. verplicht is. Deze bevoegdheid bestaat alleen met het oog op de bescherming van speciale gebieden binnen de provincie. Dat kunnen gebieden zijn met een bijzondere betekenis uit milieuoogpunt (bijvoorbeeld stiltegebieden of natuurgebieden) of gebieden waarin cumulatie van milieuaantastingen plaatsvindt (saneringsgebieden). Bij hun inventarisatie van de relevante gebieden verdient het aanbeveling dat de provinciale besturen aansluiting zoeken bij bestaande beleidsuitspraken waarin bepaalde gebieden zijn aangewezen, zoals in het streekplan omschreven stiltegebieden, natuurgebieden en bodembeschermingsgebieden, in het grondwaterkwaliteitsplan aangegeven beschermingsgebieden of waterkwaliteitsplannen waarin bepaalde wateren voor bijzondere doeleinden worden aangewezen. Dat de provinciale besturen slechts om beperkte redenen tot oplegging van een m.e.r.-plicht kunnen overgaan, wil niet zeggen dat het daarbij zal gaan om de bescherming van kleine gebieden. In beginsel kan het gehele gebied van een provincie om wisselende redenen tot oplegging van een m.e.r.-plicht aanleiding geven. Een gebied kan ook om meer dan één reden tot oplegging van een m.e.r.-plicht leiden; zo kunnen natuurgebieden en stiltegebieden elkaar (geheel of gedeeltelijk) overlappen. Afhankelijk van de reden waarom het desbetreffende gebied bescherming behoeft, kan de aard van de aan te wijzen activiteiten verschillen. De aanwijzing van activiteiten behoeft niet te worden beperkt tot activiteiten die binnen de te beschermen gebieden plaatsvinden. Van belang is of die activiteiten binnen die gebieden belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen hebben. Uiteraard geldt overigens voor het opstellen van provinciële lijsten, evenals voor het opstellen van de rijkslijsten, dat alleen activiteiten voor m.e.r.-plicht in aanmerking kunnen worden gebracht die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Voorts is het ook op provinciaal niveau wenselijk de m.e.r.-plichtige besluiten te zoeken in een zo vroeg mogelijk stadium van de besluitvorming. De in het tweede lid opgenomen verplichting tot het plegen van overleg is een minimumverplichting, die met name in het leven is geroepen om de betrokken organen in de gelegenheid te stellen activiteiten aan te dragen die naar hun mening in de verordening moeten worden opgenomen. Het staat gedeputeerde staten uiteraard vrij ook met andere organen overleg te plegen. Er bestaat tussen het streekplan en het bij verordening creëren van aanvullende lijsten van activiteiten en besluiten waarvoor m.e.r. verplicht is, een nauwe samenhang. In vele gevallen zal het streekplan hiervoor belangrijke indicaties geven. Gezien deze samenhang ligt het dan ook voor de hand dat gedeputeerde staten over het ontwerp van de verordening het advies van de PPC inwinnen; dit orgaan heeft ook al geadviseerd over het streekplan. Eventuele conflicten kunnen dan in een zo vroeg mogelijk stadium gesignaleerd en opgelost worden.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Artikel 41 f biedt de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur grenzen te stellen aan door de provincie op te leggen verplichtingen tot m.e.r. Het ligt overigens niet in de bedoeling onmiddellijk van deze bevoegdheid gebruik te maken. Naar verwachting zal het met de provincies terzake te voeren overleg onnodige verschillen in de betreffende verordeningen kunnen voorkomen.
Artikel 41g bevat voor de provinciale besturen een analoge ontheffingsbevoegdheid als artikel 41d voor de ministers.
Artikel 41 h
Overeenkomstig hetgeen in de nota (blz. 16) is gesteld, is in het wetsontwerp bepaald dat het MER wordt gemaakt onder verantwoordelijkheid van één instantie. De nota deelt deze taak toe aan de initiatiefnemer. Nu is niet altijd op voorhand duidelijk wie als initiatiefnemer moet worden aangemerkt. Opdat uit de wettelijke regeling duidelijk is wie het MER moet maken, is in dit artikel een uitwerking gegeven. Deze houdt in dat, als het besluit wordt genomen op verzoek van degene die de fysieke activiteit wenst te verrichten, deze het MER maakt. Een verzoek als hierboven bedoeld behoeft niet noodzakelijkerwijs te bestaan uit een (wettelijk geregelde) aanvraag, zoals bij vergunningverlening meestal het geval is. Het kan ook gaan om een buitenwettelijk verzoek; te denken ware aan een verzoek van een bedrijf dat een petrochemische industrie wenst te vestigen, aan de gemeente tot het nemen van een besluit tot uitgifte van een industrieterrein. In andere gevallen, dat wil zeggen als het bevoegd gezag eigener beweging een besluit neemt waarvoor de m.e.r.-plicht geldt, en in gevallen waarin het een zodanig besluit neemt op (al dan niet ingevolge een wettelijk voorschrift gedaan) verzoek van een ander dan degene die de fysieke activiteit zal of zou kunnen gaan ondernemen, dient het MER te worden gemaakt door het tot het nemen van dat besluit bevoegde gezag. Van een verzoek van een ander dan degene die de activiteit onderneemt, kan bijvoorbeeld sprake zijn bij opneming in een streekplan van de mogelijkheid tot vestiging van industrie op verzoek van de rijksoverheid. In het ontwerp wordt de initiatiefnemer aangeduid als degene die de activiteit onderneemt. In deze formule dient de werkwoordsvorm «onderneemt» beschouwd te worden als geplaatst in de onbepaalde tijd. Dat houdt in dat het begrip zowel betrekking kan hebben op lopende als op toekomstige activiteiten. Het hangt van de omstandigheden van het concrete geval af of de activiteit al aan de gang is of niet. In elk geval kan in deze terminologie geen aanleiding worden gezien om bijvoorbeeld vergunningplichtige handelingen reeds te verrichten voordat de vergunning is verleend. In artikel 41 i worden de onderwerpen aangegeven die in een MER behandeld moeten worden, in beginsel in afzonderlijke onderdelen. Voor een toelichting op de verschillende onderdelen moge in hoofdzaak verwezen worden naar het algemeen deel van deze memorie (hoofdstuk III, paragraaf 4). Ter zake moge nog het volgende worden opgemerkt. De in onderdeel b bedoelde alternatieven dienen te worden beschreven tezamen met de mogelijkheden om de nadelige gevolgen van de activiteit als zodanig ongedaan te maken. Het gaat niet aan om de «kale» activiteit met al zijn ongunstige effecten eerst als afschrikwekkend voorbeeld af te schilderen, om vervolgens een alternatief te presenteren waarin normaal te treffen voorzieningen worden aangemerkt als bijzondere inspanningen ten behoeve van een schoon milieu. Wel dient in beginsel het alternatief te worden beschreven waarin de best bestaande mogelijkheden ter bescherming van het milieu worden toegepast; daartoe strekt het tweede lid. Voor MER'en ten behoeve van besluiten over concrete projecten houdt dit de eis in tot beschrijving van de best bestaande technieken met hun gevolgen voor het milieu.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Uiteraard is het de bedoeling dat op grond van het tweede lid realistische alternatieven worden beschreven; ook hier moet worden uitgegaan van een redelijke taxatie van wat eventueel mogelijk is. Ook bij de beschrijving van de gevolgen van de activiteiten en de verschillende in beschouwing genomen alternatieven, die in onderdeel e wordt verlangd, dient rekening te worden gehouden met de onder b bedoelde mogelijkheden de nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen of te beperken. Onder een motivering van de wijze waarop de milieugevolgen zijn bepaald en beschreven, wordt in dit verband verstaan een aanduiding van de bij de bepaling van de milieugevolgen en van de bij het opstellen van het rapport gebruikte methoden en technieken, onder opgave van de redenen waarom in dit geval deze methoden en technieken zijn gekozen. De in onderdeel f bedoelde vergelijking dient gericht te zijn op het vergelijkbaar maken van de gevolgen van de verschillende alternatieven voor het bevoegd gezag. Het is niet de bedoeling dat de vergelijking uitmondt in een keuze in het MER van een alternatief op basis van een sommering van verscheidene en eigenlijk onvergelijkbare milieueffecten. De in onderdeel g genoemde ontbrekende «gegevens» omvatten zowel lacunes in de feitelijke gegevens over de toestand van het milieu als onvolkomenheden en onzekerheden in de gebruikte berekeningsmethoden en "technieken. Het derde lid maakt het mogelijk regelen te stellen die betrekking hebben op de kwaliteit van het MER. Zo zouden minimale eisen aan betrouwbaarheid en diepgang van de beschrijvingen en berekeningsmethoden kunnen worden gesteld. Uitdrukkelijk zou bijvoorbeeld kunnen worden geëist dat de basisgegevens waarvan is uitgegaan en de bronnen waaruit is geput, altijd moeten worden vermeld. Ook kan langs deze weg zo nodig een standaardisering van berekeningsmethoden worden bevorderd; zulks zou van belang kunnen zijn voor de onderlinge vergelijkbaarheid van MER'en.
Artikel 41 j
Hoewel de aanwijzing van de in artikel 41 i opgenomen onderwerpen die in een MER aan de orde moeten komen, onderwerp van nauwkeurige overweging is geweest, moet niet uitgesloten worden geacht dat in de praktijk zal blijken dat de opsomming toch onvolledig is, waardoor de m.e.r. haar doel niet zou kunnen bereiken omdat de op basis van artikel 41 i vereiste integrale milieu-informatie onvoldoende is. Ook zou kunnen blijken dat verdere eisen aan de inhoud van bepaalde categorieën MER'en (bijvoorbeeld MER'en bij bepaalde soorten beleidsbesluiten) zouden moeten worden gesteld; zulks in het belang van een evenwichtige besluitvorming, met name met betrekking tot de milieuaspecten. Het eerste lid geeft, eventueel in combinatie met het tweede lid, de mogelijkheid zodanige verdere eisen te stellen bij algemene maatregel van bestuur. Een standaardisering van de vorm van het MER, hetzij in het algemeen, hetzij per categorie van MER'en, kan worden bereikt door toepassing van de in het derde lid geboden mogelijkheid tot het stellen van regelen terzake door de ministers. Voorts kan hiermee de integratie van het MER in rapporten met een bredere strekking worden bevorderd.
De artikelen 41k en 411 bepalen het startpunt van de procedure van m.e.r., onderscheidenlijk voor de gevallen waarin het MER gemaakt wordt door degene die de activiteit onderneemt, en die waarin het MER wordt gemaakt door het bevoegd gezag. Het moment in de planning van de activiteit waarop deze procedure begint, is in het ontwerp niet geregeld; dit wordt overgelaten aan de betrokkene. Deze dient dat moment zo te kiezen, dat enerzijds voldoende zicht is op de activiteit om zinvol over de inhoud van het te maken MER te kunnen oordelen, anderzijds voldoende tijd beschikbaar is om de richtlijnen als bedoeld in artikel 41 n te kunnen geven en een MER dat de toets der kritiek kan doorstaan, te maken.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Indien door degene die de activiteit onderneemt, is gevraagd één MER te mogen maken voor meer dan een besluit, wordt de bekendmaking van de voornemens ingevolge het vijfde lid opgeschort totdat op dat verzoek is beslist. Aldus kan de procedure van het begin af gecoördineerd worden. Indien op grond van artikel 5a, eerste lid, het maken van één MER vereist is, behoeft de procedure uiteraard niet te worden opgeschort. Ook dan kan van het begin af gecoördineerd worden. Het is wenselijk dat zowel in de mededeling van de initiatiefnemer als in de kennisgeving in de kranten bepaalde minimumgegevens (aard van de activiteit, eventueel een globale aanduiding van de mogelijke plaats, de naam van de initiatiefnemer, aanduiding van de inspraakmogelijkheden, ' een aanduiding van de te nemen besluiten) worden opgenomen. Bij ministerieel besluit zullen terzake regels worden gesteld.
-
-In gevallen waarin een verzoek tot het maken van één MER voor meer dan een besluit is gedaan, kunnen de richtlijnen pas worden vastgesteld, ' nadat op dat verzoek is beslist. Aangezien voor die beslissing een korte termijn is gesteld (maximaal een maand en twee weken na de bekendmaking), behoeft dit geen problemen op te leveren.
In artikel 41m is een regeling getroffen voor de inschakeling van anderen (commissie, adviseurs, insprekers) bij de opstelling van de richtlijnen die op grond van artikel 41 n moeten worden gegeven. De procedure voor de inspraak zal ingevolge het derde lid worden geregeld door het bevoegd gezag. Aangezien het hier een voorfase betreft, zal die regeling beperkt en eenvoudig kunnen zijn. Voor het overige moge worden verwezen naar het algemeen deel van deze memorie (hoofdstuk III, paragraaf 7).
Artikel 41 n
Zoals reeds in het algemeen deel van deze memorie is opgemerkt (hoofdstuk III, paragraaf 7), zijn de gegeven richtlijnen uiteraard niet bindend; tijdens het maken van het MER kan het wenselijk blijken ervan af te wijken. De richtlijnen zullen voor het specifieke geval een concretisering inhouden van de wijze waarop het beste aan de algemene regels van de artikelen 41 i en 41 j zou kunnen worden voldaan. Zij kunnen voorts aangeven dat naar verwachting het voldoen aan bepaalde regels niet nodig zal zijn. Voorts kunnen gegevens worden aangeduid die voor het te nemen besluit naar verwachting zo essentieel zullen zijn dat ze in het MER in elk geval niet mogen ontbreken. Zo nodig zal voor het verkrijgen van die gegevens onderzoek moeten worden verricht, zulks in afwijking van de regel dat in het MER volstaan kan worden met bekende gegevens en dat voor het overige de lacunes moeten worden aangegeven. Via de richtlijnen zal worden bevorderd dat het MER wordt toegespitst op de voor de besluitvorming relevante punten. Hoewel de richtlijnen niet bindend zijn, geven ze toch aan degene die het MER maakt, een onontbeerlijk richtsnoer; ook voor andere betrokkenen zijn ze van groot belang, bijvoorbeeld indien wordt gemeend dat nog een ander alternatief moet worden uitgewerkt. Verwacht mag worden dat zowel degene die het MER maakt, als het bevoegd gezag en de commissie (bij toetsing) er terdege rekening mee zullen houden.
Artikel 41 o
Het startpunt van de beoordeling van het MERdat niet door het bevoegd gezag zelf is gemaakt, ligt in de overlegging daarvan aan het bevoegd gezag. In de gevallen waarin het MER door het bevoegd gezag is gemaakt, ligt het startpunt bij de toezending van het MER aan de commissie en de adviseurs (artikel 41 q, eerste lid, eerste volzin). In die gevallen is ook artikel 41 p niet van toepassing; een eventuele ontoereikendheid van een MER kan dan in-tern worden hersteld.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Het tijdstip waarop het MER moet worden overgelegd en bekendgemaakt, is afhankelijk van de geldende besluitvormingsprocedures. In de artikelen 41 ij, 41z en 41ab wordt daarmee een koppeling gelegd. Aan de commissie wordt onmiddellijk een exemplaar van het rapport gezonden, opdat zij met de toetsing direkt een aanvang kan nemen.
Artikel 41p bevat regels inzake de beoordeling van een MER, afkomstig van een ander dan het bevoegd gezag zelf, op volledigheid en juistheid. Deze beoordeling geschiedt door het bevoegd gezag. Mocht de commissie of een andere adviseur echter reeds aanstonds van oordeel zijn dat het rapport absoluut niet aanvaardbaar is, dan doet deze er uiteraard goed aan, dat onmiddellijk aan het bevoegd gezag mede te delen. Ook kan het bevoegd gezag in dit stadium aan de commissie vragen een voorlopig en globaal advies te geven over de kwaliteit van het rapport, indien het daartoe aanleiding ziet. Indien het bevoegd gezag het MER onvoldoende acht, doet het aan de maker een mededeling. De consequentie is dat de procedure niet kan worden voortgezet. Indien een aanvraag is ingediend, zal de aanvrager niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. In een beroep tegen die niet-ontvankelijkverklaring zal mede het negatieve oordeel van het bevoegd gezag over het MER worden getoetst. In de artikelen 41q-41v is een aantal regels gesteld inzake de beoordelingsprocedure. Deze regels bevatten niet meer dan nodig is om te waarborgen dat het MER op de juiste wijze wordt beoordeeld. Terzake moge verwezen worden naar hoofdstuk II, paragraaf 4, van deze memorie. Bij de opzet van de regels is aangesloten bij de thans reeds in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne opgenomen regeling voor de totstandkoming van beschikkingen, voor zover zulks, gelet op de bredere werkingssfeer, mogelijk en wenselijk was. De in deze bepalingen opgenomen inspraaktermijn is een minimumtermijn. Indien ingevolge wettelijk voorschrift de bij de besluitvorming zelf geldende termijn langer is, geldt deze langere termijn (zie artikel 4laf). De onderwerpen waarop opmerkingen en adviezen betrekking mogen hebben, zijn in de artikelen 411 -41v beperkt tot hetgeen met het MER samenhangt. Enerzijds kan onder opgave van redenen worden gesteld dat het MER ten onrechte niet overeenkomstig de richtlijnen is opgesteld, anderzijds kunnen andere alternatieven en berekeningsmethoden worden aangedragen. Ook kunnen lacunes in de beschrijvingen van de gevolgen voor het milieu naar voren worden gebracht, of kan worden aangetoond dat uitgevoerde berekeningen niet kloppen.
In artikel 411, derde lid, is de mogelijkheid geboden dat het bevoegd gezag de inspraakprocedure laat afhandelen door een ander orgaan. Hierbij is met name gedacht aan organen als de Raad van Advies voorde Ruimtelijke ordening en de Raad van de Waterstaat. Hoewel artikel 41v elk van de adviseurs een zelfstandig adviesrecht geeft, is het zeer wel mogelijk dat over de uit te brengen adviezen onderling overleg wordt gepleegd, bijvoorbeeld in PPC-verband als het gaat om ontwerp-besluiten die daar aan de orde komen.
Artikel 41 w
Zoals al in het algemeen deel van deze memorie is gesteld (hoofdstuk II, paragraaf 8), is het de taak van de commissie een eindadvies uit te brengen over de kwaliteit van het MER, van de inspraak en van de adviezen van andere adviseurs. Deze taak is in dit artikel verwoord. Voor het uitbrengen van dit eindadvies heeft de commissie een maand de tijd na het verloop van de termijn die voor de insprekers is gesteld.
Artikel 41 x
In het eerste lid is vastgelegd dat lacunes die blijken nadat het MER aanvaardbaar is geoordeeld, door het bevoegd gezag zelf moeten worden Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
opgevuld en dat eventuele fouten door het bevoegd gezag moeten worden verbeterd. Krachtens het tweede lid dient de initiatiefnemer in voorkomend geval wel de nodige gegevens ter beschikking te stellen, die hem bekend zijn. De aanvulling wordt in een afzonderlijk rapport neergelegd en bekendgemaakt. Ingevolge artikel 41 ij kan pas nadien het besluit worden genomen waarvoor het MER is gemaakt.
Artikel 41 ij
De artikelen 41 ij-41af regelen de koppeling van de procedure ingevolge dit wetsontwerp met andere procedures, zowel wettelijk geregelde als niet wettelijk geregelde. In voorkomend geval zal bij beroep tegen de genomen besluiten niet-inachtneming van deze bepalingen als bezwaar kunnen worden aangevoerd. Voor een toelichting op de hoofdzaken zij verder verwezen naar het algemeen deel van deze memorie (hoofdstuk II, paragraaf 4). In elk geval mag, naar in het eerste lid van artikel 4lij is bepaald, het besluit niet worden genomen dan nadat de m.e.r.-procedure geheel is afgerond. Bij beleidsbesluiten als ministeriële nota's houdt dit in dat de minister de nota niet eerder mag vaststellen. Aanvragen waarvoor krachtens wettelijk voorschrift de mogelijkheid tot aanhouding bestaat, zullen (als niet op grond van artikel 41 z een niet-ontvankelijkverklaring moet worden uitgesproken) moeten worden aangehouden tot de m.e.r.-procedure is afgerond. Anderzijds moet worden voorkomen dat bij een besluit een beroep wordt gedaan op een MER dat ten gevolge van een wijziging in de feitelijke omstandigheden als verouderd moet worden beschouwd. Terzake bevat het tweede lid een voorziening. In dit soort gevallen zal een nieuw MER of een nieuw aanvullend rapport moeten worden gemaakt. De artikelen 41 z en 4laa hebben betrekking op besluiten die krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag worden genomen. Het MER moet gelijktijdig met de aanvraag worden ingediend; indien het betrekking heeft op meer aanvragen, moeten deze gelijktijdig worden ingediend. De aanvrager moet niet-ontvankelijk worden verklaard, indien bij de aanvraag geen MER wordt overgelegd, indien de eventuele andere aanvragen waarop het MER betrekking heeft, niet tegelijkertijd zijn overgelegd of indien het overgelegde MER niet aan de eisen voldoet. Indien de aanvraag wordt bekendgemaakt, wordt het MER in elk geval gelijktijdig met de aanvraag bekendgemaakt, zo nodig in afwijking van de in artikel 41q, tweede lid, opgenomen termijn van zes weken. Het bekendmakingsvereiste in artikel 4laa is, evenals dat in artikel 41 ac, een minimumvereiste. Het staat het bevoegd gezag uiteraard vrij om reeds eerder het MER ter inzage te leggen.
Artikel 41 ab
Indien krachtens wettelijk voorschrift het voorontwerp of het ontwerp van een besluit, hetzij op aanvraag, hetzij ambtshalve te nemen, wordt bekend gemaakt, wordt het MER gelijktijdig met dat voorontwerp of ontwerp bekend gemaakt, tenzij het reeds met de aanvraag is bekendgemaakt. Indien voorontwerp en ontwerp beide worden bekendgemaakt, wordt het MER bekendgemaakt met het voorontwerp. Opgemerkt moge worden dat ook dit artikel een minimumverplichting inhoudt. Indien de bekendmaking van een voorontwerp of een ontwerp van een besluit anders dan krachtens wettelijk voorschrift geschiedt, is het aan het bevoegd gezag om, met inachtneming van de uitgangspunten van de wettelijke regeling inzake m.e.r., de procedure doelmatig in te richten. Indien na de aanvraag ook een ontwerp-besluit ter inzage wordt gelegd (bijvoorbeeld op grond van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, hoofdstuk 3), dient ingevolge het tweede lid, om uiteenlopen van de m.e.r.-procedure en de besluitvorming te voorkomen, de m.e.r.-procedure te zijn afgerond voordat het ontwerp-besluit wordt bekendgemaakt.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Artikel 41ac bevat de bepaling dat de terinzagelegging van het MER in ieder geval gelijktijdig plaatsvindt met de terinzagelegging van aanvraag, voorontwerp of ontwerp, afhankelijk van de vraag welk stuk het eerst ter inzage wordt gelegd. Daarnaast kan het bevoegd gezag het MER ook eerder ter inzage leggen.
In de artikelen 41aden 41ae\s de integratie geregeld van de mogelijkheden tegen het MER en tegen de besluiten schriftelijk of mondeling opmerkingen of bezwaren in te dienen. Hier is niet van belang of een wettelijk voorschrift ter zake van de te nemen besluiten deze mogelijkheden openstelt of dat het bevoegd gezag dat eigener beweging doet. In elk geval kan, naar in artikel 4lad, tweede lid, is bepaald, in het kader van de m.e.r.-procedure voor de inspraak geen langere termijn worden gegeven dan die welke krachtens andere wettelijke voorschriften geldt, mits de krachtens die voorschriften geldende termijn ten minste een maand bedraagt.
Artikel 41 af beval een regeling voor de gevallen waarin de krachtens het onderhavige ontwerp geldende termijnen (bijvoorbeeld die inzake het maken van opmerkingen) afwijken van de krachtens andere wettelijke voorschriften geldende termijnen. Indien elders geen wettelijke termijnen zijn gesteld, dienen uitsluitend de termijnen van het onderhavige ontwerp in acht genomen te worden. Deze hebben overigens slechts op de m.e.r.-procedure betrekking en niet op de procedure voor het besluit zelf; daarom geldt bijvoorbeeld geen vast maximum. In het eerste lid is bepaald dat, als de krachtens deze wet voor onderdelen geldende termijnen verschillen van die krachtens andere wetten, de langste termijn geldt. Enerzijds is de in het onderhavige ontwerp genomen termijn voor een goed verloop van de m.e.r.-procedure als een minimumwaarborg te beschouwen, anderzijds wordt niet getornd aan regelingen die om hun eigen redenen soms langere termijnen stellen. De uit het eerste lid volgende langere termijnen mogen er niet toe leiden dat bij procedures met een wettelijke maximumtermijn (bijvoorbeeld de procedure van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne) het bevoegd gezag in de knel komt doordat evenredig minder tijd overblijft voor de overige werkzaamheden (besluitvoorbereiding). Daarom is in het tweede lid bepaald dat de totaaltermijn in die gevallen wordt verlengd met het totaal van de extra termijnen die voor het juist uitvoeren van de m.e.r.-procedure zijn toegekend. Reeds is te voorzien dat de inschakeling van de commissie in alle gevallen een verlenging van de totale termijn met een maand noodzakelijk maakt; immers na de voor de inspraak gegeven termijn moet worden gewacht tot het advies van de commissie, dat mede ten grondslag moet liggen aan het (ontwerp-)besluit, beschikbaar is. De commissie heeft daarvoor een maand de tijd. Daarom is in het tweede lid voor alle gevallen een verlenging van de totale termijn met een maand voorzien. Artikel 41ag bevat een regeling voor de verruiming van de beslissingsbevoegdheid van het bevoegd gezag. Voor een algemene toelichting hierop moge verwezen worden naar het algemeen deel van deze memorie (hoofdstuk II, paragraaf 6). Ter aanvulling moge hier nog het volgende worden opgemerkt. Het eerste lid bepaalt dat, indien zich onder de m.e.r.-plichtige besluiten één beschikking bevindt, die valt onder de procedure van hoofdstuk 3 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, alle gevolgen van de betrokken activiteit voor het milieu bij het nemen van dat besluit een rol moeten spelen. Het tweede lid werkt deze bepaling in die zin uit, dat bij deze beschikking voorwaarden, voorschriften en beperkingen kunnen worden gesteld die op alle aspecten van het milieubelang betrekking hebben en dat ook om redenen gelegen in al die aspecten een negatieve beslissing kan worden genomen. Bij het vormen van een oordeel terzake heeft het Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
bevoegd gezag houvast in het MER, de inspraak en de adviezen daarover, met inbegrip van het advies van de commissie, en eventueel in zijn eigen aanvullend rapport. Hun betekenis zal van geval tot geval onderling verschillend zijn. Te verwachten valt dat met name van het advies van de commissie veel gezag zal uitgaan. Uiteraard zullen bij dat oordeel ook de op de verschillende deelgebieden betrekking hebbende normen en criteria een belangrijke rol spelen. Zou de verruimde beslissingsbevoegdheid eveneens onverkort gelden in de gevallen waarin meer dan één milieuhygiënische vergunning moet worden verleend, dan zouden die vergunningen elkaar gaan overlappen, hetgeen uit oogpunt van bevoegdheidsverdeling onwenselijk is. Daarom is voor deze gevallen in het derde en het vierde lid een afzonderlijke, meer beperkte regeling getroffen. Met toepassing van het derde lid zal bij de aanwijzing per activiteit van de m.e.r.-plichtige besluiten telkens, indien meerdere milieuhygiënische beschikkingen zijn aangewezen, de verruimde beslissingsbevoegdheid worden beperkt tot één besluit. Ingevolge artikel 5a, eerste lid, zal in deze gevallen ter voorbereiding van de onderscheidene besluiten één MER moeten worden gemaakt. Het vierde lid bepaalt dat dan voor de instantie die de verruimde beslissingsbevoegdheid bezit, weliswaar de bevoegdheid tot weigeren om de bovengenoemde redenen in stand blijft, maar dat de bevoegdheid tot het stellen van voorwaarden, voorschriften en beperkingen wordt ingeperkt in die zin, dat deze voorwaarden, voorschriften en beperkingen geen betrekking mogen hebben op aspecten van het milieubelang die bij de andere cruciale besluiten (waarbij de verruimde beslissingsbevoegdheid niet geldt) aan de orde komen, doch alleen op de overblijvende aspecten (witte vlekken). Op deze wijze is gewaarborgd dat overlappingen van de verschillende besluiten ingevolge deze wet niet zullen optreden. Voor het uitoefenen van de weigeringsbevoegdheid zal het nodig zijn dat de instantie die de verruimde beslissingsbevoegdheid bezit, op de hoogte is van de inhoud van de andere besluiten. Aangezien alle besluiten in deze gevallen gecoördineerd worden voorbereid, zal dit geen probleem opleveren. Wel zal het besluit waarbij de verruimde beslissingsbevoegdheid geldt, globaal genomen gelijktijdig met of kort na de andere besluiten moeten worden genomen. Bij de besluiten die wel als cruciaal zijn aangewezen, doch waarvoor het eerste lid niet geldt, mag met het MER en hetgeen daaromtrent naar voren is gebracht, alleen rekening worden gehouden voor zover zulks binnen de normale bevoegdheidsgrenzen mogelijk is. Wel moeten de procedurele regels inzake m.e.r. ook bij die besluiten in acht worden genomen. Met name is van belang dat de besluiten niet worden genomen, voordat de m.e.r.-procedure is afgehandeld.
Artikel 41 ah regelt de consequenties van de verruiming van de beslissingsbevoegdheid. Indien bijvoorbeeld bij een besluit later nadere eisen kunnen worden gesteld, kunnen deze mede betrekking hebben op de nu extra in aanmerking te nemen belangen; een eventueel toegekend beroepsrecht kan mede op die belangen betrekking hebben. De bepalingen inzake toezicht zijn ook van toepassing op deze aspecten; derhalve zullen de aangewezen toezichthoudende ambtenaren ook op de naleving van voorschriften, gesteld met het oog op de bescherming van deze ruimere belangen, kunnen toezien. Indien in de bijzondere wettelijke regeling overtreding van voorschriften strafbaar is gesteld, heeft die strafbaarstelling mede betrekking op overtreding van de voorschriften die ingevolge artikel 4lag van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne aan het besluit kunnen worden verbonden buiten de reikwijdte van de bijzondere wettelijke regelingen. Indien de bijzondere wettelijke regeling een schadevergoedingsrecht kent bij intrekking, wijziging of weigering van vergunningen, geldt dat recht ook bij intrekking, wijziging of weigering om redenen die binnen de reikwijdte van de onderhavige regeling vallen, maar buiten die van de bijzondere wettelijke regeling waarop het besluit berust.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
Artikel 41ai
Ter zake van de besluiten waarvoor de m.e.r.-plicht geldt, bevat het eerste lid een motiveringsplicht. Niet alleen moet worden aangegeven op welke punten het MER, opmerkingen en adviezen in het besluit een rol hebben gespeeld, ook moet in meer positieve zin worden aangegeven hoe in het besluit is rekening gehouden met de gevolgen van de activiteit voor het milieu. Ook zal -in voorkomend geval -moeten worden aangegeven waarom genoegen wordt genomen met een ander alternatief dan het alternatief dat is gebaseerd op de best bestaande mogelijkheden ter bescherming van het milieu. Indien een besluit wordt genomen, ertoe strekkende dat de activiteit niet mag worden ondernomen, moet zulks uiteraard ook worden gemotiveerd. In het bijzonder is deze verplichting van belang in gevallen waarin de negatieve beslissing geheel of ten dele berust op de in artikel 4lag gegeven verruimde beslissingsgrondslag. Ingevolge het tweede lid moet in het besluit tevens worden aangegeven hoe het bevoegd gezag zich voorneemt de gevolgen van de activiteit naderhand te evalueren, en op welke termijn of termijnen dat zal geschieden. In het ontwerp is niet gekozen voor een vaste termijn, aangezien het doorgaan van de activiteit na het besluit geenszins zeker hoeft te zijn en voorts de milieugevolgen bij iedere activiteit op een verschillend tijdstip te verwachten zijn; het bevoegd gezag kan dat het beste zelf beoordelen.
Artikel 41aj
Als minimumregel inzake het besluit is bepaald dat het aan betrokkenen moet worden toegezonden en dat het moet worden bekendgemaakt en ter inzage gelegd. Bij algemene maatregel van bestuur kan de bepaling, zo nodig gedifferentieerd naar soorten besluiten, worden uitgewerkt. Artikel 4lak bevat de eis dat in alle gevallen de werkelijke effecten van m.e.r.-plichtige activiteiten naderhand door het bevoegd gezag worden nagegaan. Zoals bij artikel 4lai is opgemerkt, dient bij het besluit moment en wijze van evaluatie te worden bepaald. Het kan zinvol zijn te bepalen dat meer dan eenmaal een evaluatie zal worden verricht, bijvoorbeeld zowel tijdens het ondernemen van de activiteit (nagaan van de gevolgen van het kappen van bomen tijdens de aanleg van een weg) als na het ondernemen (nagaan van de gevolgen van de aanwezigheid en het gebruik van de weg). Bij de evaluatie, en ook bij de verslaglegging daarover, kan zoveel mogelijk worden aangesloten bij bestaande evaluatieprocessen, zoals de voortgangsrapportages bij streekplannen.
Artikel 41 am bewerkstelligt onder meer dat de commissie de beschikking krijgt over de resultaten van de evaluatie. Dat is van belang voor de voorbereiding en beoordeling van toekomstige MER'en. Ook kan de commissie zich in algemene zin (in het jaarlijks verslag) of in concreto (tegenover het bevoegd gezag) uitspreken over die resultaten.
Artikel 41 an
Het bevoegd gezag dient na te gaan of naar aanleiding van de evaluatie maatregelen nodig zijn en zo nodig die maatregelen te treffen. Daartoe strekt het eerste lid. Bij het treffen van maatregelen dient van de bestaande bevoegdheden gebruik te worden gemaakt. Daarbij zijn voor de belanghebbende de voor de toepassing van die bevoegdheden geldende waarborgen normaal van toepassing. Voor zover evenwel wijziging of intrekking van het besluit mogelijk is, kan zulks ingevolge het tweede lid geschieden op grond van dezelfde belangen die bij het nemen van het oorspronkelijke besluit een rol hebben gespeeld. Zoals reeds bij artikel 4lah is opgemerkt, kan dan ook voor de eventuele «extra» redenen tot wijziging of intrekking een beroep op de in de bijzondere wetten opgenomen schadevergoedingsregelen worden gedaan.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Artikel 41ao
De krachtens dit artikel bij algemene maatregel van bestuur te stellen regelen kunnen betrekking hebben op de uitvoering van het evaluatie-onderzoek, de verslaglegging daarover, de bekendmaking van het verslag en de bekendmaking van de te nemen maatregelen. Daarmee kan de integratie in bestaande evaluatieprocessen worden bevorderd. De te stellen regelen kunnen geen betrekking hebben op de inhoud van dete nemen maatregelen.
D De regeling van het beroep, die thans in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne staat, heeft alleen betrekking op beschikkingen, genomen krachtens andere wetten. Aangezien hij na opneming van de regeling inzake m.e.r. ook betrekking zal hebben op beschikkingen op grond van die wet zelf, moet artikel 52 gewijzigd worden. Terwille van de duidelijkheid zijn de gevallen waarin op grond van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne zelf beroep openstaat, in een afzonderlijk hoofdstuk geplaatst (zie onderdeel E). Met het oog daarop is de titel van hoofdstuk 5 van de wet gewijzigd.
E
Artikel 56a
Zoals in het algemeen deel van deze memorie (hoofdstuk III, paragraaf 9) is opgemerkt, is ervan afgezien een afzonderlijk beroep tegen het MER in het leven te roepen. In het eerste lid is wel beroep opengesteld tegen een aantal besluiten die in het kader van deze regeling worden genomen. Op dat beroep is paragraaf 3 van hoofdstuk 5 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne van toepassing verklaard, aangezien deze besluiten niet met toepassing van de thans reeds in die wet opgenomen procedure tot stand komen. Het betreft de volgende besluiten: -Besluiten op een verzoek één MER te mogen maken voor meer besluiten (artikel 5a, tweede lid). Het kan voor betrokkenen van belang zijn het oordeel nog eens te kunnen laten toetsen. Zo nodig zou de voorzitter van de afdeling voor de geschillen van bestuur als voorlopige voorziening kunnen bepalen dat voorshands ervan mag worden uitgegaan dat één MER kan worden gemaakt. Een beroepsrecht bestaat uiteraard niet indien ingevolge artikel 5a, eerste lid, voor meer dan een besluit één MER moet worden gemaakt. -Een besluit tot oplegging van een m.e.r.-plicht in spoedgevallen op grond van artikel 41c, eerste lid. -Besluiten tot ontheffing van de m.e.r.-plicht, genomen door de ministers of gedeputeerde staten met toepassing van artikel 41 d, onderscheidenlijk 41g.
F In het hoofdstuk «Bepalingen in verband met de openbaarheid» wordt één nieuw artikel ingevoegd: artikel 57a. In deze bepaling wordt op één punt van de regeling die ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur geldt, afgeweken: de aan een overheidsorgaan gevraagde gegevens moeten in beginsel worden verschaft in de door de aanvrager gewenste vorm. Dit is gedaan om zoveel mogelijk te bewerkstelligen dat de gegevens voor de betrokkene direct bruikbaar zijn. De kosten van het verstrekken van de gegevens en van het bewerken ervan tot de gevraagde vorm komen ten laste van de aanvrager. Het stelsel van de Wet openbaarheid van bestuur -dat behoudens ten aanzien van de wijze van verstrekking van gegevens volledig voor deze gegevens blijft gelden -voorziet daarin.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
De bepalingen over geheimhouding van gegevens, neergelegd in de artikelen 58, 59 en 60 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, zullen ook betrekking moeten hebben op de stukken die in het kader van een milieueffectrapportage openbaar gemaakt moeten worden. Ook in dat kader kan openbaarmaking van gegevens waarvan geheimhouding gewenst of geboden is, bezwaren opleveren. Voor een toelichting op de bestaande bepalingen zij verwezen naar de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (kamerstukken 14311, nr. 3, blzz. 23 en 30). Om ook op de milieueffectrapportage van toepassing te kunnen zijn dienen in de bepalingen enige wijzigingen te worden aangebracht. De vervanging in artikel 58 van «aanvrager» door «belanghebbende» is nodig om ook degene die een milieueffectrapport maakt, de bevoegdheid te kunnen geven geheimhouding van gegevens te vragen. Hij zal immers in veel gevallen geen aanvrager van een beschikking zijn. Door deze wijziging kan het derde lid van het artikel, dat de inhoud van het begrip «aanvrager» uitbreidt, vervallen. De vervanging van «aanvrager» door «verzoeker» in artikel 59 is van de in de vorige alinea besproken wijziging. De wijzigingen in artikel 60 dienen ertoe de gevolgen van de geheimhoudingsregeling voor de m.e.r.-procedure te regelen.
G In verband met de regeling inzake m.e.r. wordt een nieuw adviesorgaan in het leven geroepen: de Commissie voor de milieueffectrapportage. Het is wenselijk de verschillende adviesorganen in één hoofdstuk te zamen te brengen. Met het oog daarop is de titel van hoofdstuk 7 verruimd en is de regeling inzake de Centrale raad voor de milieuhygiëne in paragraaf 1 van dat hoofdstuk ondergebracht. In de toekomst zal in dit hoofdstuk ook de wettelijke regeling inzake de Interdepartementale commissie voor de milieuhygiëne worden opgenomen. Voorts is uit het hoofdstuk met betrekking tot de Centrale raad voor de milieuhygiëne de bepaling inzake geheimhouding geschrapt; deze bepaling wordt overbodig aangezien dit onderwerp door een nieuwe bepaling, die geldt voor de hele Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, wordt voorzien (zie de toelichting op onderdeel H, met betrekking tot artikel 78 (nieuw)). Ter zake van de ingevoegde artikelen moge het volgende worden opgemerkt. In artikel 77a wordt een Commissie voor de milieueffectrapportage ingesteld. Deze heeft tot taak in alle gevallen waarin m.e.r. plaatsvindt, het bevoegd gezag advies uit te brengen over de aan degene die het MER maakt, te geven richtlijnen en om de inhoud van het MER, nadat het is gereedgekomen, te toetsen en daarover, mede in het licht van hetgeen insprekers naar voren hebben gebracht en van de overigens daarover uitgebrachte adviezen, advies uit te brengen aan het bevoegd gezag. De commissie heeft voorts tot taak te adviseren bij besluiten van de ministers en van gedeputeerde staten inzake bepaalde ontheffingen van de m.e.r.-plicht. Artikel 77b maakt het mede tot de taak van de commissie jaarlijks verslag uit te brengen aan de ministers. In dat verslag kunnen, naast een overzicht van de verrichte werkzaamheden, ook onderwerpen van meer algemene aard aan de orde komen. Zo kan de commissie wijzen op problemen die bij de uitvoering van de wettelijke regeling zijn gebleken, of op lacunes of gebreken die met een zekere regelmaat in MER'en zijn geconstateerd. Een en ander zou voor de ministers aanleiding kunnen zijn tot het entameren van onderzoek of tot het voorstellen of stellen van regelen als bedoeld in artikel 41 i, derde lid, of artikel 41 j.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
In artikel 77c is de samenstelling van de commissie geregeld. De voorzitter, de plaatsvervangende voorzitters en de overige leden dienen deskundigen te zijn op gebieden die voor de m.e.r. van belang zijn. Dat zijn in de eerste plaats deskundigen op het gebied van de beschrijving en de bescherming van het milieu; genoemd kunnen worden deskundigen op het gebied van flora en fauna, ecosystemen en ecologische relaties, landschap en monumenten. Daarnaast zijn het deskundigen op het gebied van de gevolgen van menselijke activiteiten in het algemeen voor het milieu. In het wetsontwerp is deze categorie omschreven als deskundigen op het gebied van de verontreiniging en aantasting van het milieu. Te denken valt bijvoorbeeld aan deskundigen op het gebied van water-, bodem-en luchtverontreiniging, geluidhinder, externe veiligheid. Tenslotte dienen in de commissie deskundigen te zitten op het gebied van de aangewezen activiteiten, onder meer om het realiteitsgehalte van de beschreven alternatieven te kunnen toetsen. Over de omvang van de commissie vallen nu nog geen stellige uitspraken te doen; deze is afhankelijk van het aantal jaarlijks te maken MER'en en de aard van de activiteiten waarop deze betrekking hebben. Zie overigens hoofdstuk IV, paragraaf 2, van deze memorie. Met het oog op de gewenste onafhankelijkheid van de commissie geschiedt de benoeming van de leden door de Kroon. Het is niet de bedoeling dat zij in de commissie zitten als vertegenwoordigers van belangengroepen. Voor de gewone leden geldt geen leeftijdsgrens, aangezien deskundigheid niet van leeftijd afhankelijk is. De taak van de voorzitter en van de plaatsvervangende voorzitters heeft naast inhoudelijke ook organisatorische aspecten; doordat zij voorts als voorzitters optreden van de werkgroepen die in concreto de adviezen uitbrengen, valt te verwachten dat hun werkzaamheden een belangrijk deel van een normale dagtaak zullen vullen. Om deze redenen kunnen zij als zodanig slechts tot hun zeventigste jaar in functie blijven.
Artikel 77d
Gelet op de omvang van de taken van voorzitter en plaatsvervangende voorzitters valt te verwachten dat hun rechtspositie nader geregeld zal moeten worden.
De artikelen 77e en 77f regelen de werkwijze van de commissie. Het ligt in de bedoeling dat de commissie een zodanige brede samenstelling zal hebben dat met betrekking tot alle aangewezen activiteiten de vereiste deskundigheid in hoofdzaak aanwezig is. Bij een concreet geval van m.e.r. zullen uit de commissie een beperkt aantal leden worden aangewezen die de adviestaken van de commissie in dat geval vervullen. Met het oog op de onafhankelijke taakvervulling geschiedt de aanwijzing van de bij een concreet geval te betrekken leden door de voorzitter van de commissie. Deze dient bij zijn aanwijzing zowel te letten op de in dat geval gewenste deskundigheid als op het in het tweede lid opgenomen criterium van niet-betrokkenheid. Als extra waarborg voor die niet-betrokkenheid is in het vijfde lid bepaald dat zowel bevoegd gezag als initiatiefnemer van de samenstelling op de hoogte worden gesteld. Zij kunnen hun eventuele bezwaren daartegen dan ter kennis van de voorzitter brengen. Het kan voorkomen dat in een bijzonder geval specifieke deskundigheid is vereist, die in de commissie niet aanwezig is. De voor dat geval ingestelde werkgroep kan dan deze specifieke deskundigen aantrekken, mits ook deze deskundigen aan het vereiste van niet-betrokkenheid voldoen. Dit sluit uiteraard niet uit dat de werkgroep incidenteel aan niet-aangewezen leden van de commissie om advies vraagt.
Artikel 77g
Het bureau van de commissie zal uitsluitend ten behoeve van de commissie werken en los staan van de departementen.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Artikel 77h
In eerste instantie wordt het aan de commissie overgelaten haar werkwijze verder te regelen. Mocht het evenwel noodzakelijk zijn de commissie op dit punt te binden, dan kan zulks bij algemene maatregel van bestuur geschieden.
H
Artikel 78 bevat de in de laatstelijk bij de Tweede Kamer ingediende wetsontwerpen gebruikelijke bepalingen inzake de geheimhouding van vertrouwelijke gegevens. Als deze gegevens op grond van deze wet aan een ander moeten worden overgelegd, is uiteraard ook op deze persoon dit artikel van toepassing. Het verdient wel aanbeveling om bij de overlegging van vertrouwelijke gegevens van het vertrouwelijke karakter daarvan mededeling te doen: bij documenten zal de vertrouwelijkheid veelal op het stuk zijn vermeld.
Artikel 79a
De voordracht voor elke algemene maatregel van bestuur die betrekking heeft op m.e.r., wordt ingevolge het eerste lid ten minste gedaan door de Ministers van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk. Met betrekking tot de totstandkoming van een aantal algemene maatregelen van bestuur op het gebied van de m.e.r. is in het tweede lid bepaald dat de voordracht zal worden gedaan in overeenstemming met de ministers wie het mede aangaat. De hier bedoelde maatregelen hebben voornamelijk betrekking op het gebied van de aanwijzing van activiteiten en besluiten. Aangezien van tevoren niet exact kan worden overzien welke activiteiten en besluiten zullen worden aangewezen, is een nauwkeurige aanduiding van de desbetreffende minister(s) niet mogelijk. Overigens zij opgemerkt, dat alle algemene maatregelen van bestuur die krachtens het wetsontwerp worden genomen, zoals gebruikelijk zullen worden voorbereid in het kader van de Interdepartementale coördinatiecommissie voor de milieuhygiëne. Ook zal met de normale externe overlegpartners het gebruikelijke overleg worden gevoerd. Over vast te stellen ministeriële besluiten zal eveneens het nodige overleg worden gevoerd, in het kader van de Interdepartementale coördinatiecommissie voor de milieuhygiëne, bilateraal of extern. De in het tweede lid bedoelde algemene maatregelen van bestuur zullen ingevolge het derde lid eerst ter advisering worden voorgelegd aan de Centrale raad voor de milieuhygiëne en de Natuurbeschermingsraad. Daarenboven zullen op grond van het vierde lid deze algemene maatregelen van bestuur in ontwerp worden gepubliceerd in de Nederlandse Staatscourant; daarbij zal aan een ieder de gelegenheid worden geboden gedurende een bepaalde termijn zijn bezwaren of inzichten kenbaar te maken. Op de hierboven geschetste wijze, welke goed aansluit bij hetgeen te dien aanzien in de milieuhygiënische wetgeving gebruikelijk is, wordt een zorgvuldige totstandkoming van deze algemene maatregelen van bestuur gewaarborgd.
Artikel II
Het is van belang dat in de eerste fase van invoering van de wettelijke regeling inzake m.e.r. de lijst van aangewezen activiteiten en besluiten tijdig wordt heroverwogen, teneinde eventuele gebreken snel te herstellen. Daarom is bepaald dat de voorgeschreven periodieke herziening de eerste maal reeds na drie jaar moet plaatsvinden.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
Artikel III
Bij het van kracht worden van het onderhavige wetsontwerp zal wederom een groot aantal wijzigingen in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne worden gebracht. Terwille van de duidelijkheid is het wenselijk de integrale tekst van de wet dan wederom in het Staatsblad te plaatsen.
Artikel IV
Het onderhavige wetsontwerp leent er zich niet voor in gedeelten in werking te worden gesteld; de regeling zal als geheel moeten werken. Dit laat uiteraard onverlet de gefaseerde invoering van de m.e.r.-plicht voor de verschillende aan te wijzen activiteiten en besluiten.
De Ministervan Volksgezondheid en Milieuhygiëne, L. Ginjaar De Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, G.C. Wallis de Vries Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
BIJLAGE A. RICHTSNOEREN VOOR DE SELECTIE VAN MER PLICHTIGE ACTIVITEITEN EN BESLUITEN I. Richtsnoeren voor de selectie van m.e.r.-plichtige activiteiten 1 .a. Mogelijke uitworp in de lucht van stoffen, die op zichzelf dan wel in combinatie met andere stoffen reeds in kleine hoeveelheden toxische effecten kunnen veroorzaken. 1.b. Mogelijke uitworp in de lucht van grote hoeveelheden stoffen, die op zichzelf dan wel in combinatie met andere stoffen vanwege hun eigenschappen dan wel de toestand waarin zij verkeren ernstige verontreiniging kunnen veroorzaken, tot fotochemische smog kunnen leiden of ernstige ecotoxische gevolgen kunnen veroorzaken. 2. Mogelijk vrijkomen door een ongewoon voorval van stoffen van brandbare, explosieve, toxische of radioactieve aard, in een zodanige hoeveelheid dat dit ernstige risico's voor het milieu en in het bijzonder de gezondheid van de mens met zich kan brengen. 3.a. Mogelijke uitworp, eventueel via de bodem, in het grond-en/of oppervlaktewater van stoffen, die op zich zelf dan wel in combinatie met andere stoffen reeds in kleine hoeveelheden toxische effecten kunnen veroorzaken. 3.b. Mogelijke uitworp, eventueel via de bodem, in het grond-en/of oppervlaktewater van grote hoeveelheden stoffen, die op zichzelf dan wel in combinatie met andere stoffen vanwege hun eigenschappen dan wel de toestand waarin zij verkeren ernstige verontreiniging kunnen veroorzaken of de functie of het gebruik van dat water of van de bodem in ernstige mate nadelig kunnen beïnvloeden. 4.a. Mogelijk vrijkomen van zeer moeilijk verwerkbare afvalstoffen. 4.b. Mogelijk vrijkomen van grote hoeveelheden afvalstoffen, die vanwege hun eigenschappen dan wel de toestand waarin zij verkeren ernstige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. 5. Mogelijke emissie van niet-ioniserende of ioniserende straling met een grootschalige ernstige nadelige invloed. 6. Mogelijke veroorzaking van ernstige verstoringen in de (grond-) waterhuishouding. 7. Mogelijke veroorzaking van ernstige verstoringen in de samenstelling en de structuur van de bodem, alsook van ernstige nadelige gevolgen voor de functies van de bodem. 8. Mogelijke veroorzaking van een belangrijke wijziging van het (micro-) klimaat. 9. Mogelijke belangrijke aantasting van de verscheidenheid, samenhang, de visuele verschijningsvorm of cultuurhistorische aspecten van stad en landschap. 10. Mogelijke nadelige beïnvloeding van het biotische milieu zodanig, dat soorten van organismen of levensgemeenschappen, in het bijzonder wanneer deze uniek of zeldzaam zijn, met verdwijnen worden bedreigd. 11. Mogelijke belangrijke beïnvloeding van de beleving van het milieu door de mens met name als gevolg van: a. omvangrijke emissie van geluid en andere trillingen; b. veroorzaking van een ernstig gevoel van onveiligheid; c. de verschijningsvorm van de activiteit, indien deze een belangrijke disharmonie met de omgeving kan opleveren (visuele hinder); d. grootschalige stank.
N.B. Uiteraard zal bij de inventarisatie van m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten ook aandacht moeten worden geschonken aan: -het feit dat het op de markt brengen van bepaalde producten (stoffen, goederen) in het gebruiks-of afvalstadium mogelijk ernstige gevolgen voor de volksgezondheid dan wel voor het milieu kan veroorzaken;
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
-het feit dat het invoeren van nieuwe (soorten van) activiteiten c.q. technologieën of het verrichten van sommige soorten van wetenschappelijk onderzoek mogelijk ernstige gevolgen voor de volksgezondheid dan wel voor het milieu kan veroorzaken; -belangrijke transnationale effecten op het milieu.
II. Richtsnoeren voor het bepalen van cruciale besluiten
-
-Eén of meer wezenlijke alternatieven worden uitgesloten c.q. vallen af. 2. Er worden één of meer verplichtingen aangegaan die bepalend zijn voor het doorgaan van de activiteit(en). 3. Er worden bepaalde kaders, randvoorwaarden c.q. faciliteiten vastgesteld die bepalend zijn voor de wijze waarop activiteiten gerealiseerd kunnen worden.
III. Richtsnoeren voor het selecteren van die cruciale besluiten waar m.e.r. aan gekoppeld zou moeten worden
-
-Zo vroeg mogelijk in de besluitvorming. 2. Niet zo vroeg dat er nog geen bruikbare milieu-informatie is. 3. Indien er ten aanzien van één (groep van) activiteit(en) cruciale besluiten genomen moeten worden in achtereenvolgende stadia van de besluitvorming, moet m.e.r. plaatsvinden ten behoeve van de cruciale besluiten in die stadia die duidelijk van elkaar verschillen wat betreft het abstractieniveau en de in die stadia in beschouwing te nemen alternatieven.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16814, nr. 3
Bijlage B
Schematisch overzicht m.e.r.-proces bij besluiten op aanvraag
Initiatiefpositieve lijst
Mededeling aan bevoegd gezag (initiatiefnemer)
maanden
Commissie
Bekendmaking mededeling (bevoegd gezag)
Formeren werkgroep (commissie) 1
Overleg (initiatiefnemer)
I Advies (commissie)
f Verstrekken informatie
^-<-(bevoegd gezag) s
Beoordeling MER (commissie)
min. 1 maand
max. 1 mnd.
Advies (commissie)
Publicatie (bevoegd gezag)
Adviseurs
Opstellen richtlijnen (bevoegd gezag)
Opmerkingen (insprekers)
Advies (adviseurs)
Vaststellen richtlijnen (bevoegd gezag)
-I Opstellen MER
i--_^5 (initiatiefnemer)
c^..
[ Verstrekken infor-5 ' matie (derden) 5
Indienen MER/aanvraag (initiatiefnemer)
Toezenden MER (bevoegd gezag)
Eerste beoordeling MER/aanvraag (bevoegd gezag) JL
Beoordeling MER (adviseurs)
Bekendmaking MER/aanvraag (bevoegd gezag)
Publikatie (bevoegd gezag)
Opmerkingen. (bezwaren) (insprekers)
Advies (adviseurs)
Eindbeoordeling MER, adviezen, opmerkingen; zo nodig bijstel len/aanvullen MER (bevoegd gezag)
LEGENDA
beslissing
omschrijving uitvoerder handeling
onbepaalde tijdsduur
direct verband tussen handelingen indirect verband tussen handelingen facultatief verband tussen handelingen Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3
Schematisch overzicht m.e.r. proces bij besluiten niet op aanvraag
-
-handeling
onbepaalde tijdsduur
> direct verband tussen handelingen indirect verband tussen handelingen •• facu Itatief verband tussen h andelingen Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16814, nr. 3