Artikelen bij COM(2006)43 - Toepassing van de regeling betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit bepaalde bijdragen, rechten en belastingen alsmede andere maatregelen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2006)43 - Toepassing van de regeling betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien ...
document COM(2006)43 NLEN
datum 8 februari 2006

1. Inleiding 3

2. Achtergrond 3

3. Inleidende opmerkingen over de omzetting en de toepassing van de richtlijnen 4

3.1. Niet-inachtneming van de omzettingstermijn voor de richtlijnen op dit gebied 4

3.2. Toepassing van de richtlijnen in de betrekkingen met nieuwe lidstaten 4

4. Analyse van de toepassing van de maatregelen inzake wederzijdse bijstand in de periode 2003-2004 4

4.1. Inleidende opmerkingen 4

4.2. De statistische gegevens 5

4.3. Evaluatie van de statistische gegevens 6

5. Communautaire initiatieven om de wederzijdse bijstand bij invordering te versterken 9

5.1. Permanente steun aan de lidstaten bij het gebruik van de wederzijdse bijstand 9

5.2. Nieuwe initiatieven ter verbetering van de wederzijdse bijstand 9

6. Conclusies en aanbevelingen 10

6.1. Conclusies 10

6.2. Aanbevelingen 10

1. Inleiding

De toegenomen mobiliteit van personen, goederen, diensten en kapitaal over het hele grondgebied van de Europese Unie kan de nationale belastingautoriteiten, die hun uitvoerende macht slechts kunnen laten gelden binnen de grenzen van de eigen lidstaat, voor invorderingsproblemen stellen, met name in het geval van belastingfraude.

In deze context blijkt de wederzijdse bijstand tussen de nationale autoriteiten bij de invordering van belastingschulden, zoals vastgelegd in Richtlijn 76/308/EEG van de Raad van 15 maart 1976 en Richtlijn 2002/94/EG van de Commissie van 9 december 2002, een nuttig en zelfs onontbeerlijk instrument te zijn. Het volstaat immers niet alleen fraude op te sporen; de verschuldigde belastingen en heffingen moeten ook worden geïnd en het feit dat de debiteuren zich in een andere lidstaat hebben gevestigd of hun vermogen naar een andere lidstaat hebben verplaatst, zou geen onoverkomelijk obstakel mogen vormen voor de invordering van de belastingvorderingen.

In dit verslag wordt een overzicht gegeven van de resultaten die zijn bereikt met de wederzijdse bijstand bij invorderingen die in 2003 en 2004 is verleend op basis van deze nieuwe wetgeving.

2. ACHTERGROND

Krachtens artikel 25, tweede alinea, van Richtlijn 76/308/EEG, gewijzigd bij artikel 1, punt 13, van Richtlijn 2001/44/EG van de Raad van 15 juni 2001, dient de Commissie regelmatig verslag uit te brengen over de toepassing van de regeling betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit bepaalde bijdragen, rechten en belastingen alsmede andere maatregelen (door de lidstaten aangenomen met de omzetting van Richtlijn 76/308/EEG), en over de resultaten die met deze wederzijdse bijstand zijn bereikt. Teneinde de Commissie in staat te stellen aldus verslag uit te brengen, dient elke lidstaat de Commissie jaarlijks het aantal elk jaar verzonden en ontvangen verzoeken om informatie, kennisgeving en invordering, het bedrag van de betrokken schuldvorderingen en de ingevorderde bedragen mee te delen. Aangezien de uiterste omzettingsdatum voor Richtlijn 2001/44/EG 30 juni 2002 was en de uiterste omzettingsdatum voor Richtlijn 2002/94/EG van de Commissie van 9 december 2002 – de richtlijn tot vaststelling van de praktische maatregelen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van sommige bepalingen van Richtlijn 76/308/EEG, gewijzigd bij Richtlijn 2001/44/EG – 30 april 2003 was, is dit verslag het eerste verslag dat aldus wordt uitgebracht, op basis van de gegevens die de lidstaten hebben meegedeeld over de door hen in 2003 en 2004 verzonden en ontvangen verzoeken om informatie, kennisgeving en invordering.

3. Inleidende opmerkingen over de omzetting en de toepassing van de richtlijnen

3.1. Niet-inachtneming van de omzettingstermijn voor de richtlijnen op dit gebied

Zoals hierboven reeds vermeld, is de basisrichtlijn (76/308/EEG) gewijzigd bij Richtlijn 2001/44/EG van de Raad van 15 juni 2001, die uiterlijk op 30 juni 2002 in nationaal recht diende te zijn omgezet. De praktische uitvoeringsmaatregelen, vastgesteld bij Richtlijn 2002/94/EG van de Commissie van 9 december 2002, dienden uiterlijk op 30 april 2003 in nationaal recht te zijn omgezet.

De Commissie stelt vast dat verschillende lidstaten de omzettingstermijnen van vorengenoemde richtlijnen niet in acht hebben genomen. In één geval zag de Commissie zich zelfs genoodzaakt zich tot het Hof van Justitie te wenden. Het betreft hier met name een procedure die is ingeleid tegen de Italiaanse Republiek wegens niet-mededeling van de nationale maatregelen voor de omzetting van Richtlijn 2002/94/EG (persmededeling IP/04/1506 van 20 december 2004).

3.2. Toepassing van de richtlijnen in de betrekkingen met nieuwe lidstaten

In de gevoegde zaken C-361/02 en C-362/02 (Tsapalos en Diamantakis) diende het Hof de vraag te beantwoorden of Richtlijn 76/308/EEG aldus moest worden uitgelegd dat zij ook betrekking had op schuldvorderingen betreffende douanerechten die in een lidstaat waren ontstaan (hier: Italië) en het voorwerp uitmaakten van een titel afgegeven door die lidstaat vóór de inwerkingtreding van de richtlijn in de andere lidstaat (hier: Griekenland), waar de aangezochte autoriteit was gevestigd.

In zijn arrest van 1 juli 2004 heeft het Hof van Justitie op deze prejudiciële vraag geantwoord dat Richtlijn 76/308/EEG (als gewijzigd) inderdaad aldus moet worden uitgelegd dat zij van toepassing is op schuldvorderingen betreffende douanerechten die in een lidstaat zijn ontstaan en het voorwerp uitmaken van een titel die door die staat is afgegeven voordat voornoemde richtlijn in de andere lidstaat, waar de aangezochte autoriteit is gevestigd, in werking is getreden. Het Hof beschouwt de bepalingen van de richtlijn als procedureregels waarvan de toepassing niet uitsluitend is beperkt tot de schuldvorderingen die zijn ontstaan na de inwerkingtreding van deze richtlijn in de lidstaat waar de aangezochte autoriteit is gevestigd. Deze uitspraak is van groot belang, met name in het licht van de toetreding van nieuwe lidstaten.

4. Analyse van de toepassing van de maatregelen inzake wederzijdse bijstand in de periode 2003-2004

4.1. Inleidende opmerkingen

4.1.1. Laattijdige verstrekking van statistieken

Verschillende lidstaten hebben hun statistieken te laat verstrekt, wat in strijd is met artikel 29 van Richtlijn 2002/94/EG, waarin is bepaald dat elke lidstaat de Commissie vóór 15 maart van elk jaar die gegevens moet doen toekomen.

4.1.2. Gebrek aan eenvormigheid in de statistieken

Bovendien waren de statistieken van de verschillende lidstaten op bepaalde punten incoherent. In het begin, bij de eerste toezending van de statistieken voor het jaar 2003, moest de Commissie vaststellen dat er zeer grote verschillen bestonden tussen de cijfers die elke lidstaat had toegezonden. Volgens die eerste cijfers bedroeg het totale aantal ontvangen verzoeken om invordering voor alle lidstaten samen in 2003 slechts 70% van het totale aantal verzonden verzoeken om invordering dat de lidstaten voor dat jaar opgaven. Op de vergadering van het invorderingscomité in oktober 2004 is aan de lidstaten gevraagd om hun statistieken opnieuw te analyseren. In de gecorrigeerde cijfers die de Commissie naderhand zijn verstrekt, waren de verschillen tussen de gegevens van de verschillende lidstaten sterk verminderd. Zo bedroeg het totale aantal ontvangen verzoeken om invordering voor alle lidstaten samen in 2003, volgens de tweede berekening, 99% van het aantal verzonden verzoeken dat de lidstaten voor dat jaar opgaven. Voor het jaar 2004 zijn de verschillen evenwel opnieuw groter geworden: het aantal ontvangen verzoeken om invordering dat de lidstaten rapporteerden, bedroeg slechts 91% van het aantal verzonden verzoeken dat zij opgaven.

De lidstaten moeten derhalve met grotere zorgvuldigheid te werk gaan bij de opstelling van hun statistieken.

4.2. De statistische gegevens

Uit de door de lidstaten verstrekte statistieken blijkt hoe dan ook dat er in de jaren 2003 en 2004 veelvuldig gebruik is gemaakt van de mogelijkheden inzake wederzijdse bijstand.

4.2.1. Verzoeken om inlichtingen

Volgens de door de aangezochte lidstaten verstrekte statistieken bedroeg het totale aantal door hen ontvangen verzoeken om inlichtingen:

- in 2003: 435;

- in 2004: 727 (waarvan 81 ontvangen door lidstaten die in 2004 tot de EU zijn toegetreden).

4.2.2. Verzoeken tot notificatie

Volgens de door de aangezochte lidstaten verstrekte statistieken bedroeg het totale aantal aan hen gerichte verzoeken tot notificatie:

- in 2003: 123;

- in 2004: 182 (waarvan 38 ontvangen door lidstaten die in 2004 tot de EU zijn toegetreden).

4.2.3. Verzoeken om invordering

Volgens de door de aangezochte lidstaten verstrekte statistieken bedroeg het totale aantal ontvangen verzoeken om invordering voor alle lidstaten samen:

- in 2003: 2797;

- in 2004: 3735 (waarvan 326 ontvangen door lidstaten die in 2004 tot de EU zijn toegetreden).

4.2.4. Totale som van de ingevorderde bedragen

Volgens de door de aangezochte lidstaten verstrekte statistieken bedroeg de totale som van de door hen ingevorderde schuldvorderingen waarvoor om hun bijstand bij de invordering werd verzocht:

- in 2003: EUR 5 050 090,55;

- in 2004: EUR 13 857 040,55 (waarvan EUR 375 109,07 ingevorderd door lidstaten die in 2004 tot de EU zijn toegetreden).

4.2.5. Percentage van verzoeken om invordering waaraan is voldaan

Volgens de door de aangezochte lidstaten verstrekte statistieken bedraagt de totale som van de door hen ingevorderde schuldvorderingen ten opzichte van het totale bedrag aan schuldvorderingen waarvoor om hun bijstand bij de invordering werd verzocht:

- in 2003: 1,13 %;

- in 2004: 1,82 %.

4.3. Evaluatie van de statistische gegevens

4.3.1. Algemene opmerkingen

De mate waarin de lidstaten bij de wederzijdse bijstand betrokken zijn (zowel als verzoekende als als aangezochte lidstaat), verschilt sterk van land tot land. Dit geldt niet alleen voor de oude lidstaten maar ook voor de lidstaten die op 1 mei 2004 zijn toegetreden.

Deze vaststelling is niet verrassend, aangezien ook de mobiliteit van personen verschilt van de ene lidstaat tot de andere. Een grote mobiliteit van personen tussen bepaalde lidstaten beïnvloedt automatisch het aantal verzoeken om wederzijdse bijstand tussen die landen (bijvoorbeeld Groot-Brittannië en Ierland).

Het grootste aantal invorderingsverzoeken wordt gedaan door Duitsland. Volgens de door de lidstaten opgegeven bedragen waarvoor in 2004 een invorderingsverzoek is verzonden, is deze lidstaat alleen al goed voor 36,14% van de totale som waarvoor in 2004 om wederzijdse bijstand is verzocht. Volgens de door de aangezochte lidstaten verstrekte statistieken hebben de Duitse autoriteiten tegelijkertijd ook 38,59% ingevorderd van alle bedragen die door de lidstaten in 2004 op verzoek van andere lidstaten zijn ingevorderd.

Voorts moet ook worden aangetekend dat deze statistieken niet noodzakelijkerwijs een totaalbeeld geven van de wederzijdse bijstand bij invordering die de lidstaten elkaar verlenen. Deze cijfers houden immers geen rekening met de resultaten van de wederzijdse bijstand die uit hoofde van andere, niet-communautaire verdragen kan worden verleend, zoals de Noordse overeenkomst van 7 december 1989 die door de Scandinavische landen wordt gebruikt, het multilaterale verdrag van de OESO en van de Raad van Europa van 25 januari 1988, of de bilaterale overeenkomsten die bepaalde lidstaten eventueel toepassen, in overeenstemming met artikel 23 van Richtlijn 76/308/EEG.

De Commissie stelt vast dat het op basis van de statistieken die de lidstaten momenteel verstrekken, niet mogelijk is het effect van de wederzijdse bijstand op de invordering van de verschillende soorten heffingen te meten. Teneinde die nuttige analyse te kunnen verrichten, wil de Commissie voorstellen dat de lidstaten in de toekomst in hun statistieken het soort heffing en belasting opgeven dat zij op verzoek van een andere lidstaat hebben ingevorderd.

4.3.2. Oorzaken van de toename van het aantal verzoeken van 2003 op 2004

Het almaar toenemende aantal verzoeken om wederzijdse bijstand is toe te schrijven aan een veelheid van uiteenlopende factoren.

Enerzijds houdt dit rechtstreeks verband met het gedrag van de debiteuren van de schuldvorderingen in kwestie:

- in het algemeen kan een grotere mobiliteit worden vastgesteld van personen, goederen en kapitaal op de interne markt; dit leidt tot het ontstaan van belastingschulden in lidstaten waar de betrokken debiteuren niet – of niet meer – gevestigd zijn;

- meer in het bijzonder hebben de nationale overheden ook te kampen met een stijging van het aantal frauduleuze gevallen van insolvabiliteit, waarbij de debiteuren hun activiteiten en hun vermogen zó inrichten dat de gedwongen invordering van belastingschulden door die overheden erdoor wordt bemoeilijkt (bijvoorbeeld door de oprichting van dekmantelbedrijven).

Anderzijds moet worden benadrukt dat de wederzijdse bijstand thans heel wat verder reikt dan vroeger:

- in de eerste plaats als gevolg van Richtlijn 2001/44/EG, waarmee het materiële toepassingsgebied werd uitgebreid tot schuldvorderingen betreffende belastingen op inkomen en vermogen en heffingen op verzekeringspremies. Het spreekt voor zich dat de uitbreiding van de mogelijkheden om een beroep te doen op wederzijdse bijstand, een invloed heeft op de statistieken van het aantal verzoeken dat de diverse lidstaten hebben verzonden. Deze uitbreiding heeft zich vooral laten gevoelen vanaf 2004 (aangezien Richtlijn 2002/94/EG van de Commissie van 9 december 2002 tot vaststelling van de praktische maatregelen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van sommige bepalingen van Richtlijn 76/308/EEG, gewijzigd bij Richtlijn 2001/44/EG, pas in de loop van 2003 in de lidstaten is omgezet). Daarom kan niet worden uitgesloten dat de stijging van het aantal verzoeken en de ingevorderde bedragen op basis van de Gemeenschapswetgeving (althans gedeeltelijk) wordt gecompenseerd door een daling van het aantal verzoeken en de resultaten in het kader van de wederzijdse bijstand die voordien op basis van niet-communautaire akkoorden of regelingen werd verleend.

- vervolgens ook door de uitbreiding van de territoriale werkingssfeer naar aanleiding van de toetreding van de 10 nieuwe lidstaten in 2004.

Daarnaast is deze toename waarschijnlijk ook een gevolg van de goedkeuring van Richtlijn 2000/65/EG van de Raad van 17 oktober 2000, die de lidstaten niet langer toestaat te eisen dat een fiscaal vertegenwoordiger wordt aangewezen in de Gemeenschap voor BTW-schulden. Het lijkt erop dat door deze richtlijn de wederzijdse bijstand belangrijker is geworden met het oog op de invordering van deze belasting.

4.3.3. Kloof tussen invorderingsverzoeken en invorderingsresultaten

Ondanks de enorme toename van de bedragen die met behulp van de wederzijdse bijstand zijn ingevorderd (x 2,58 van 2003 op 2004), bestaat er nog altijd een aanzienlijke kloof tussen enerzijds de bedragen waarvoor invorderingsverzoeken worden gedaan en anderzijds de bedragen die ook werkelijk worden ingevorderd.

Helemaal verbazingwekkend is dit niet. In het algemeen leert de ervaring dat de kansen om een schuldvordering ook werkelijk in te vorderen, afnemen naarmate die vordering ouder is. Aangezien de bijstand bij de invordering in het buitenland slechts een bijrol vervult in vergelijking met de nationale uitvoeringsmaatregelen, is ook de efficiency van dit “laatste reddingsmiddel” van nature uit beperkt. Dit wordt nog versterkt door het feit dat de schuldvorderingen waarvoor een verzoek om bijstand wordt ingediend, hoe dan ook moeilijk in te vorderen zijn.

Bij navraag bij de lidstaten naar de oorzaken van deze kloof (zie punt 5.2) kwamen ook andere oorzaken aan de oppervlakte:

- problemen in verband met de beschikbare middelen om gevolg te geven aan verzoeken van andere lidstaten;

- communicatieproblemen, zowel tussen de bevoegde autoriteiten van de verschillende lidstaten (gegevens die niet precies en/of actueel genoeg zijn, onvoldoende feedback) als tussen de bevoegde autoriteiten van een lidstaat en de lokale diensten van diezelfde lidstaat;

- problemen in verband met de laattijdige indiening van verzoeken om wederzijdse bijstand, waardoor de aangezochte autoriteiten niet meer tot invordering kunnen overgaan voordat de schulden in kwestie verjaren.

Er mag ook niet worden vergeten dat de statistieken van de bedragen die de aangezochte autoriteiten in andere lidstaten hebben ingevorderd, geen totaalbeeld kunnen geven van het effect van de procedures van wederzijdse bijstand:

- deze statistieken houden immers geen rekening met de bedragen die de debiteuren rechtstreeks aan de verzoekende autoriteiten betalen na de notificatie van een schuld of de inleiding van een invorderingsprocedure door de aangezochte autoriteiten;

- voorts kan uit deze statistieken niet worden afgelezen of de schuldvorderingen ná de indiening van het verzoek om wederzijdse bijstand eventueel zijn verminderd naar aanleiding van latere betwistingen van de belastingschulden;

- tot slot hebben de beschikbare statistieken slechts betrekking op de bedragen die al door de aangezochte autoriteiten zijn ontvangen, en houden zij geen rekening met eventuele overeenkomsten om schulden aan te zuiveren, noch met de resultaten die kunnen voortvloeien uit invorderingsprocedures die vaak veel tijd in beslag nemen of nog lopende zijn.

5. COMMUNAUTAIRE INITIATIEVEN OM DE WEDERZIJDSE BIJSTAND BIJ INVORDERING TE VERSTERKEN

5.1. Permanente steun aan de lidstaten bij het gebruik van de wederzijdse bijstand

Ofschoon de nieuwe communautaire wetgeving die in 2001 en 2002 is aangenomen, een absolute voorwaarde was om de wederzijdse bijstand bij invordering tussen de lidstaten te verbeteren, diende dit wetgevingsinitiatief toch te worden geflankeerd door concrete maatregelen ter versterking van de samenwerking tussen de belastingdiensten. Teneinde eventuele problemen in verband met de interpretatie of de toepassing van de richtlijnen op te lossen en nieuwe behoeften en andere kwesties te onderzoeken, verstrekt de Commissie de lidstaten met behulp van de volgende initiatieven een permanente ondersteuning:

5.1.1. Bijstand van het invorderingscomité

Overeenkomstig artikel 20 van Richtlijn 76/308/EEG, gewijzigd bij Richtlijn 2001/44/EG, wordt de Commissie bijgestaan door een invorderingscomité, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie. Dit comité komt regelmatig bijeen om de vragen en voorstellen van de Commissie en de lidstaten te bespreken.

5.1.2. Programma Fiscalis 2003-2007

Met middelen uit het Fiscalis 2003-2007-programma, dat is goedgekeurd door de Raad en het Europees Parlement met het oog op de versterking van de dagelijkse samenwerking tussen de belastingdiensten en belastingambtenaren, konden verschillende seminars worden opgezet over wederzijdse bijstand bij de invordering van belastingschulden. Er hebben met name seminars plaatsgevonden in Alicante (Spanje) in 2003, Brugge (België) in 2004 en Bratislava (Slowakije) in 2005. Ambtenaren van verschillende landen hebben er zich gezamenlijk gebogen over specifieke onderwerpen en problemen die verband houden met de wederzijdse bijstand.

5.2. Nieuwe initiatieven ter verbetering van de wederzijdse bijstand

In mei 2005 heeft de Commissie de lidstaten een nota toegezonden waarin zij hen vroeg na te denken over de wijze waarop de wederzijdse bijstand bij invordering kan worden verbeterd, en haar hun standpunten terzake mee te delen. De gedane voorstellen en suggesties zijn verder aan de orde gesteld tijdens het laatste Fiscalis-seminar en zullen opnieuw worden besproken op de volgende bijeenkomst van het invorderingscomité.

Op basis daarvan wil de Commissie in 2007 concrete voorstellen doen die met name inspelen op de noodzaak om het gebruik van de procedures van wederzijdse bijstand in de praktijk te vergemakkelijken en op de behoefte om de toepasselijke wetgeving zoveel mogelijk te versterken en te vereenvoudigen.

6. Conclusies en aanbevelingen

6.1. Conclusies

De wederzijdse bijstand tussen de nationale autoriteiten bij de invordering van belastingschulden is een onontbeerlijk instrument in de bestrijding van de belastingfraude.

Uit de statistieken over de wederzijdse bijstand bij de invordering van belastingschulden voor de jaren 2003 en 2004 blijkt dat deze vorm van internationale administratieve samenwerking een sterke toename heeft gekend.

Er blijft evenwel een aanzienlijke kloof bestaan tussen de bedragen waarvoor om bijstand bij de invordering is gevraagd en de bedragen die ook werkelijk zijn ingevorderd dankzij de wederzijdse bijstand die de lidstaten elkaar hebben verleend.

De Commissie hoopt concrete voorstellen ter verbetering van de wederzijdse bijstand bij invordering te doen in 2007. Deze voorstellen zullen voortbouwen op de noodzaak om het gebruik van de procedures van wederzijdse bijstand in de praktijk te vergemakkelijken en op de behoefte om de toepasselijke wetgeving zoveel mogelijk te versterken en te vereenvoudigen.

6.2. Aanbevelingen

- De lidstaten moeten verder intensief gebruik blijven maken van de mechanismen van wederzijdse bijstand bij de invordering van belastingschulden.

- De lidstaten moeten de nodige personele middelen vrijmaken teneinde verzoeken om wederzijdse bijstand vlot te kunnen afwikkelen, aangezien de kansen op invordering afnemen naarmate de betrokken schuldvorderingen langer openstaan.

- De lidstaten moeten tevens zorgen voor een betere communicatie tussen de verzoekende en de aangezochte autoriteiten. Enerzijds moeten verzoekende autoriteiten op toereikende en continue wijze worden geïnformeerd over de acties die aangezochte autoriteiten ondernemen om gevolg te geven aan een verzoek om wederzijdse bijstand; anderzijds moeten verzoekende autoriteiten erop toezien dat aangezochte autoriteiten nuttige en actuele of bijgewerkte informatie krijgen over de betrokken schuldvorderingen en debiteuren.

- De lidstaten moeten er zorg voor dragen dat de statistieken die uit hoofde van artikel 25 van Richtlijn 76/308/EEG en artikel 29 van Richtlijn 2002/94/EG moeten worden verstrekt, betrouwbaar zijn en binnen de door de communautaire wetgeving voorgeschreven termijn worden toegezonden.


PB L 73 van 19.3.1976, blz. 18.

PB L 337 van 13.12.2002, blz. 41.

PB L 175 van 28.6.2001, blz. 17.

Richtlijn 76/308/EEG, art. 20.

PB L 269 van 21.10.2000, blz. 44.