Artikelen bij COM(2001)546-1 - Verkoopbevordering in de interne markt - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)546-1 - Verkoopbevordering in de interne markt. |
|---|---|
| document | COM(2001)546   |
| datum | 2 oktober 2001 |
|
52001DC0546
Mededeling van de Commissie betreffende de verkoopbevordering in de interne markt /* COM/2001/0546 def. */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE betreffende de verkoopbevordering in de interne markt
Mededeling betreffende de verkoopbevordering
1. Samenvatting
Verkoopbevorderende acties zijn een belangrijk instrument bij het op de markt brengen van goederen en diensten. Hiertoe behoren allerlei kortingen, premiums, geschenken, promotionele prijsvragen en spelen. De verkoopbevordering heeft vele aspecten en kan aan verschillende omstandigheden worden aangepast. Zij kan worden gebruikt om met innovatieve producten de markt op te gaan, om klantentrouw te bevorderen, om kortlopende acties met een concurrentiedoel te stimuleren, om snel te reageren op dalende verkoopcijfers en als middel voor een efficiënt voorraadbeheer.
Het ontwerp, de uitvoering en de communicatie van verkoopbevorderende acties waren het afgelopen jaar goed voor ruim één miljoen banen in de Europese Unie. In totaal werd in negen lidstaten meer dan 40 miljard euro in verkoopbevorderende acties geïnvesteerd.
Verkoopbevorderende acties zijn van essentieel belang voor de ontwikkeling van de grensoverschrijdende handel in goederen en diensten binnen de interne markt. Dat geldt met name voor de ontwikkeling van levensvatbare nichemarkten door kleine en middelgrote innovatieve ondernemingen. Deze ondernemingen spelen een cruciale rol bij de innovatie van de dienstensector en de verwezenlijking van duurzame groei, die door de Europese Raad van Lissabon nadrukkelijk worden genoemd als voorwaarden om het strategische doel te bereiken, namelijk de ontwikkeling van Europa tot de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld. De Europese Unie heeft dus dringend behoefte aan een regelgevingskader voor een doeltreffende grensoverschrijdende gebruikmaking en commerciële communicatie van verkoopbevorderende acties.
Uit de resultaten van een grootscheepse enquête, die in 1996 werd gehouden, kwam duidelijk naar voren dat maar heel weinig gebruik wordt gemaakt van grensoverschrijdende verkoopbevorderende acties, omdat er op dit gebied grote rechtsonzekerheid heerst en de nationale voorschriften sterk uiteenlopen en bovendien dan nog vaak verouderd zijn. Ondernemingen die deze hoogst doeltreffende marketinginstrumenten in het buitenland wilden toepassen, kregen te kampen met rechtsonzekerheid en juridische risico's.
In haar mededeling van 1998 over de follow-up van het Groenboek inzake commerciële communicatie werd de verkoopbevordering door de Commissie als prioriteit voor haar beleid op het gebied van de commerciële communicatie aangewezen. Op grond van een tweeënhalf jaar durende analyse door een groep van deskundigen uit de lidstaten werden de verschillen tussen de nationale regels op het gebied van de verkoopbevordering in kaart gebracht. Op basis hiervan en met toepassing van het evenredigheidsbeginsel kon de Commissie onderscheid maken tussen de gebieden waarop wederzijdse erkenning mogelijk is en gebieden die een gerichte harmonisatie vereisen.
Zoals zij in haar onlangs aangenomen strategie voor de dienstensector aankondigde, presenteert de Commissie hierbij een voorstel voor een verordening die tot doel heeft de geconstateerde belemmeringen voor de interne markt op te heffen. De verordening stelt een duidelijk en modern regelgevingskader vast, dat rechtszekerheid biedt en dat grensoverschrijdende activiteiten en de commerciële communicatie van verkoopbevorderende acties zal vergemakkelijken. Zij geeft precies aan op welke gebieden harmonisatie is vereist en legt tegelijk bepalingen vast om bestaande nationale voorschriften te moderniseren door een betere bescherming van de consument, van minderjarigen en van de volksgezondheid.
Het voorstel voor een verordening valt samen met het voorstel van de Commissie voor een groenboek betreffende de consumentenbescherming. De twee voorstellen vullen elkaar aan, daar de verordening een gerichte maatregel op het gebied van de verkoopbevordering is die een hoog niveau van bescherming van het algemeen belang, inclusief de consumentenbescherming, waarborgt. De verordening zal verenigbaar zijn met eventuele voorstellen naar aanleiding van de raadpleging in het kader van het groenboek.
Deze aanpak is in overeenstemming met het streven van de Commissie naar een betere kwaliteit van de regelgeving. Het voorstel heeft tot doel om regels vast te stellen die overal in de Europese Unie rechtstreeks en op gelijke wijze van toepassing zijn en om de onzekerheid die uit de verschillende nationale interpretaties en implementaties van bepalingen voortvloeit, weg te nemen.
Het voorstel verschaft de vereiste transparantie in de handel en de communicatie met potentiële klanten. Het zal tot betere informatie en grensoverschrijdende verhaalsmogelijkheden leiden.
2. Werkingssfeer en doel
Overal in het bedrijfsleven wordt gebruik gemaakt van verkoopbevorderende acties om goederen en diensten op de markt te brengen . Zoals alle commerciële communicatie spelen deze acties een centrale rol bij de ontwikkeling van de grensoverschrijdende handel in goederen en diensten. Als een bedrijf niet doeltreffend in andere landen kan communiceren om de aandacht van klanten op zijn goederen of diensten te vestigen, zullen de voordelen van de interne markt voor hem zonder effect blijven. Bovendien zal de keuze van de consument zonder dergelijke grensoverschrijdende commerciële communicatie beperkt blijven tot de aanbiedingen van binnenlandse ondernemingen, waardoor hij niet kan profiteren van het ruimere aanbod en de grotere concurrentie op de interne markt.
Het voorstel bestrijkt alle vormen van grensoverschrijdende communicatie van verkoopbevorderende acties. De bijzondere eigenschappen van de communicatie van verkoopbevorderende acties, die deze vorm van communicatie voor adverteerders en direct-marketingbedrijven relatief aantrekkelijker maken dan andere commerciële-communicatiediensten, werden uiteengezet in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij het Groenboek inzake 'commerciële communicatie in de interne markt', COM(96) 192 def. van 18.5.96. Dit document alsmede andere belangrijke documenten zijn beschikbaar op:
Commerciële communicatie is elke vorm van communicatie bestemd voor het direct of indirect promoten van de goederen, diensten of het imago van een onderneming, organisatie of persoon, die een commerciële, industriële of ambachtelijke activiteit of een gereglementeerd beroep uitoefent.
Bij de verkoopbevorderende acties kunnen acht typen worden onderscheiden, namelijk (i) gewone prijskortingen, (ii) kwantumkortingen, (iii) waardebonnen, (iv) geschenken, d.w.z. geschenken zonder koopverplichting, (v) premiums, d.w.z. andere aanbiedingen dan kortingen die de consument worden aangeboden nadat hij het product of de dienst waarvoor reclame wordt gemaakt, heeft besteld of gekocht, (vi) promotionele prijsvragen waarbij de consumenten vragen moeten beantwoorden waarvoor bepaalde vaardigheden vereist zijn, (vii) promotionele spelen waarbij de winnaar door het toeval wordt aangewezen en waaraan gratis kan worden deelgenomen en (viii) promotionele spelen waarbij de winnaar door het toeval wordt aangewezen en waaraan gratis en zonder koopverplichting kan worden deelgenomen.
Het is moeilijk de verkoopbevorderende acties op communautair niveau in cijfers uit te drukken, aangezien zoveel verschillende sectoren van dit instrument gebruik maken en deze acties zowel door bedrijven zelf als door onafhankelijke reclamebureaus worden ontworpen en uitgevoerd. Uit een recente enquête in negen lidstaten blijkt evenwel dat het ontwerp en de uitvoering van verkoopbevorderende acties in 2000 goed waren voor een miljoen banen in die landen en dat in totaal iets meer dan 40 miljard euro hieraan werd uitgegeven.
Enquête die door de European Federation for Sales Promotions (EFSP) in België, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Italië, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk werd gehouden.
In overeenstemming met de conclusies van de Europese Raad van Lissabon, die het belang van de dienstensector voor de groei en werkgelegenheid beklemtoonde, heeft dit voorstel tot doel het gebruik van een belangrijke vorm van commerciële communicatie binnen de interne markt te bevorderen.
De regelgeving inzake verkoopbevordering verschilt van lidstaat tot lidstaat en is met name gericht op bescherming van de consument en behoeding tegen oneerlijke concurrentie. De verschillen tussen deze regels leiden tot beperkingen inzake het gebruik en de communicatie van verkoopbevorderende acties in andere landen binnen de interne markt. Teneinde te bepalen wat het effect van dergelijke beperkingen is en in hoeverre corrigerende maatregelen noodzakelijk zijn, heeft de Commissie een kaderbeleid voor de ontwikkeling van een interne markt voor commerciële communicatie uitgewerkt. Dit voorstel vloeit voort uit de toepassing van dat beleid op de verkoopbevordering.
In haar groenboek uit 1996 heeft de Commissie voor het eerst gesproken over de behoefte aan een beleid op het gebied van de commerciële communicatie. Gesterkt door de krachtige steun van het Europees Parlement , heeft de Commissie dit beleid in haar mededeling betreffende de follow-up van het groenboek uit 1998 concrete vorm gegeven.
Zie eindnoot 1.
Resolutie over commerciële communicatie in de interne markt - Groenboek van de Commissie (COM(96)0192 - C4-0365/96), die werd goedgekeurd op 15 juli 1997. Ref: A4 - 0219/1997.
Follow-up van het Groenboek inzake commerciële communicatie in de interne markt: mededeling van de Commissie. COM(1998) 121 def.
Voordat zij haar beleid uitwerkte, heeft de Commissie uitgebreid onderzoek gedaan naar de mening van belanghebbenden , teneinde vast te stellen welke gebieden als prioritair moesten worden aangemerkt. Een lijst van deze gebieden is opgenomen in de mededeling betreffende de follow-up uit 1998. Op grond van deze mededeling werd ook een groep van deskundigen, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, opgericht om de betrokken belemmeringen voor de interne markt onder de loep te nemen teneinde te bepalen in welke gevallen toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning mogelijk was. Op de vraag welke urgente vraagstukken aan deze deskundigengroep moesten worden voorgelegd, werd de toepassing van nationale bepalingen inzake oneerlijke concurrentie en consumentenbescherming op de grensoverschrijdende communicatie van verkoop bevorderende acties het vaakst als probleem genoemd.
Zie het groenboek uit 1996.
Voorts werd in een gezamenlijke verklaring van de Commissie en de Raad bij de goedkeuring van het gemeenschappelijke standpunt betreffende de richtlijn inzake elektronische handel opgeroepen tot de spoedige indiening van voorstellen voor verdere horizontale initiatieven (die zowel de on-line- als off-linediensten op het gebied van de commerciële communicatie bestrijken), teneinde in te spelen op de behoefte aan een betere bescherming tegen oneerlijke concurrentie en een betere consumentenbescherming in verband met de grensoverschrijdende communicatie van verkoopbevorderende acties .
Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt ("Richtlijn inzake elektronische handel"). Deze richtlijn kan in alle talen worden gedownload van: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/ecommerce/index.htm
Deze gezamenlijke verklaring van de Commissie en de Raad luidt als volgt:
De Commissie besloot derhalve om een aantal beperkingen die bij de grensoverschrijdende communicatie van verkoopbevorderende acties binnen de interne markt waren waargenomen, voor onderzoek aan de deskundigengroep voor te leggen. Ondertussen ontving zij ook een aantal klachten wegens inbreuken op dit gebied, die erop duidden dat de belemmeringen op de interne markt voortduren en dat communautaire maatregelen noodzakelijk zijn om ze op te heffen. Het onderzoek van de deskundigengroep inzake verkoopbevorderende acties heeft tweeënhalf jaar in beslag genomen . De groep heeft daarbij drie adviezen aangenomen, die door de Commissie openbaar zijn gemaakt (zie analytisch verslag, deel 2) .
Zie analytisch verslag, deel 5, voor een lijst van de leden van de deskundigengroep.
Tijdens de eerste vier vergaderingen van de deskundigengroep werden de regelgeving betreffende kortingen, die worden gedefinieerd als 1) gewone prijskortingen, 2) kwantumkortingen en 3) waardebonnen, en de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning onder de loep genomen. Zij waren het onderwerp van het eerste advies van de groep dat in juni 1999 werd gepubliceerd. In augustus 2000 volgde het advies over de regelgeving betreffende geschenken en premiums, waarbij geschenken worden gedefinieerd als geschenken die niet afhankelijk zijn van de aankoop van een goed of dienst en premiums als andere aanbiedingen dan kortingen waarvan de consument profiteert zodra hij de producten of diensten waarvoor reclame wordt gemaakt, heeft besteld of gekocht. Het laatste advies werd in januari 2001 gepubliceerd en betrof de regelgeving inzake grensoverschrijdende commerciële communicatie in de vorm van promotionele prijsvragen en spelen met het oog op de optimale werking van de interne markt. In dit laatste advies werden promotionele prijsvragen en spelen in drie categorieën onderverdeeld: categorie 1: 'Promotionele prijsvragen waarbij de consumenten vragen moeten beantwoorden waarvoor bepaalde vaardigheden vereist zijn'; categorie 2: 'Promotionele spelen waarbij de winnaar door het toeval wordt aangewezen en waaraan gratis kan worden deelgenomen'; categorie 3: 'Promotionele spelen waarbij de winnaar door het toeval wordt aangewezen en waaraan gratis en zonder koopverplichting kan worden deelgenomen'.
De aanpak waartoe de Commissie in 1998 besloot en die nu op het gebied van de verkoopbevordering is toegepast, moest ervoor zorgen dat de communautaire actie op dit gebied op erkende probleemgebieden is gericht, dat zij op gedetailleerde informatie en discussies is gebaseerd en dat zij (dankzij de toepassing van een erkende methode ) transparant en derhalve doelgericht is. De aanpak moest uitmonden in een gestroomlijnde en gerichte actie waarvan de uitvoering snel kan worden afgedwongen en die gebaseerd is op een mix van gerichte harmonisatie en wederzijdse erkenning. Dit voorstel is het eerste dat uit dit beleid resulteert.
De lidstaten (die vaak door hun handhavingsinstanties werden vertegenwoordigd) zijn door hun deelneming aan de deskundigengroep bij het overleg betrokken en de belanghebbenden werden op de hoogte gehouden door de publicatie van de adviezen van de deskundigengroep in de nieuwsbrief Commercial Communications. Voor informatie over deze nieuwsbrief kunt u zich wenden tot: The Editor, Commercial Communications, 111 Whitchurch Road, Tavistock, PL19 9BQ, UK, tel. (44-1822) 618628, fax (44-1822) 618629, e-mail: asi@dial.pipex.com
Zoals goedgekeurd in de mededeling van de Commissie uit 1998.
3. De noodzaak van communautaire actie
Zowel het Europees Parlement als de Raad richtten een politieke oproep aan de Commissie om haar goedgekeurde beleid op dit gebied concreet in te vullen, maar bij de werkzaamheden van de deskundigengroep kwam pas echt naar voren hoezeer een regelgevingskader voor de verkoopbevordering in het kader van de interne markt ontbreekt. Duidelijk werd hoezeer de regelingen van de lidstaten van elkaar verschillen . Uit de drie adviezen van de deskundigengroep blijkt dat verschillende groepen deskundigen verschillende voorkeuren hebben, niet alleen over de manier, maar ook over de noodzaak van aanpak van de beperkingen die voor de grensoverschrijdende handel uit de uiteenlopende regelingen voor de commerciële communicatie van verkoopbevorderende acties voortvloeien.
Zie het analytisch verslag, deel 1, waarin de tabellen inzake de regelgeving in de lidstaten, die door de deskundigengroep werden goedgekeurd, zijn opgenomen.
Bij de opstelling en analyse van de door de deskundigengroep goedgekeurde tabellen over de regelgeving van de lidstaten, bleek dat de verschillen tussen de nationale voorschriften en de gevolgen ervan voor de interne markt veel groter waren dan de Commissie aanvankelijk had gedacht. Een vrij beperkte reeks voorschriften leidde voor een grote verscheidenheid van ondernemingen tot een veelheid van belemmeringen op de interne markt.
Gevolgen voor een grote verscheidenheid van diensten
De uiteenlopende regelingen inzake verkoopbevorderende acties hebben gevolgen voor vele verschillende ondernemingen - niet alleen ondernemingen die bij het ontwerp en de communicatie van deze acties betrokken zijn.
Niet alleen de reclameontwerpers en reclamebureaus die hun diensten niet kunnen aanbieden op de aan beperkingen onderhevige markten van andere landen, maar ook verschillende mediadiensten (radio en de pers) lopen bij het overschrijden van grenzen al snel tegen dergelijke beperkingen op. Ook de grensoverschrijdende planning en verkoop van media ondervindt last hiervan. Hetzelfde geldt voor de grensoverschrijdende verrichting of organisatie van direct-marketingdiensten in of binnen de beperkte markten van lidstaten, die volledig onrendabel kunnen blijken. Bepaalde typen van detailhandel (bv. 'discounters') kunnen zich niet naar andere lidstaten uitbreiden. De commerciële betrekkingen tussen detailhandelaren en fabrikanten worden door verschillen in regelgeving volledig anders, aangezien verkoopbevorderende acties vaak een centrale rol spelen in de contracten tussen wederverkopers en fabrikanten. Ondernemingen die goed ontwikkelde klantrelatiediensten hebben opgebouwd om beter te kunnen concurreren (bv. door middel van klantenkaarten) moeten hun bedrijfsmodel volledig omgooien om door te breken op markten waar dergelijke stelsels op het gebied van de verkoopbevordering bij wet verboden zijn.
Vele belemmeringen op de interne markt duren voort
De geconstateerde belemmeringen voor de interne markt hebben uiteenlopende gevolgen. Dit wordt bevestigd door een aantal klachten van belanghebbenden die de Commissie hebben verzocht een procedure wegens inbreuk tegen lidstaten in te stellen.
Wat de vrijheid van vestiging betreft, beperken verschillende typen voorschriften inzake de verkoopbevordering bepaalde vormen van bedrijfsmodellen die van de vestiging van een economische activiteit in iedere lidstaat uitgaan. Bijvoorbeeld, detailhandelaren die zich voor het eerst in een andere lidstaat willen vestigen en die een op een klantenkaartsysteem gebaseerde marketingstrategie hebben, zullen worden weerhouden door wetten die premiums verbieden of de waarde ervan beperken. Op soortgelijke wijze zullen kleine en middelgrote fabrikanten die aantrekkelijke premiums aanbieden om een markt voor hun innovatieve producten te creëren, niet op de markt van een lidstaat actief kunnen worden, wanneer deze dergelijke verkoopbevorderende acties verbiedt.
Wat beperkingen inzake de invoer van diensten betreft, blijken nationale autoriteiten gewoonlijk hun wetgeving toe te passen op alle commerciële communicatie inzake verkoopbevordering binnen hun grondgebied, ongeacht of het hierbij om binnenlandse ondernemingen of om buitenlandse, maar binnen de EU gevestigde, ondernemingen gaat. Direct-marketingbedrijven die op het gebruik van verkoopbevorderende acties zijn aangewezen, zien bijvoorbeeld geen mogelijkheid om tot bepaalde Europese markten door te dringen, omdat hierop beperkingen voor premiums gelden.
Wat beperkingen inzake de uitvoer van diensten betreft, zullen bepaalde vormen van voorschriften inzake verkoopbevorderende acties ondernemingen in de betrokken lidstaat verhinderen om de consument in andere lidstaten aantrekkelijke acties aan te bieden. Wanneer bijvoorbeeld in een land een 'twee voor de prijs van een'-aanbieding is verboden, zullen ondernemingen in dat land niet op voet van gelijkheid kunnen concurreren in een buurland waar dergelijke kortingen wel zijn toegestaan.
Op het gebied van de concurrentie, kan een algemeen verbod van bepaalde typen verkoopbevorderende acties soms tot aanzienlijke verstoringen leiden. Wanneer premiums in sommige lidstaten wel en in andere lidstaten niet zijn toegestaan, kunnen bepaalde ondernemingen, met name direct-marketingbedrijven, niet tot deze markten doordringen, wat een aanzienlijke weerslag heeft op de concurrentievoorwaarden voor de betrokken bedrijven.
Wat het vrije verkeer van goederen betreft, geldt dat beperkingen inzake het gebruik en de communicatie van verkoopbevorderende acties ook kunnen resulteren in belemmeringen op de interne markt voor de goederen die het voorwerp van dergelijke promotionele instrumenten zijn. Vooral voor kleine ondernemingen die op de markt van andere lidstaten actief willen worden, is dit een belangrijke factor, aangezien zij verkoopbevorderende acties nodig hebben om tegen gevestigde en erkende nationale bedrijven en merken te kunnen concurreren.
De complexiteit van bepaalde voorschriften leidt tot een rechtsonzekerheid die ernstige gevolgen heeft voor handelaren en consumenten die commerciële communicatie betreffende verkoopbevorderende acties uit andere lidstaten verzenden of ontvangen. Deze rechtsonzekerheid en de gevolgen hiervan voor buitenlandse ondernemingen is nog groter, omdat vele nationale voorschriften gebaseerd zijn op zeer algemene begrippen, die weliswaar in de loop der tijd door de nationale rechtspraak zijn aangescherpt, maar die van lidstaat tot lidstaat anders worden geïnterpreteerd. Bijvoorbeeld: hoe kan een Belgische onderneming die naar Italië exporteert en daarbij onder de Italiaanse wet valt, weten of de door haar aangeboden waardebon een 'aansporing tot aankoop' inhoudt en hoe bepaalt een Franse onderneming die in Duitsland een geschenk aanbiedt en daarbij onder de Duitse wetgeving valt of haar presentatie geen 'buitensporige aantrekkingskracht' op de potentiële klant uitoefent-
Problemen inzake verhaalsmogelijkheden geven aanleiding tot enige bezorgdheid, aangezien de meeste leden van de deskundigengroep een voldoende ontwikkeld systeem van grensoverschrijdend verhaal als voorwaarde voor de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning stelden. Uit de antwoorden op een door de diensten van de Commissie verspreide vragenlijst bleek dat de enige niet-rudimentaire vorm van grensoverschrijdend verhaal die op het ogenblik op dit gebied binnen de EU bestaat, hoofdzakelijk zelfregulerend van aard is. Vele deskundigen berichtten dat de nationale rechtbanken niet eens vastleggen of afzonderlijke zaken van grensoverschrijdende of zuiver binnenlandse aard zijn.
Het bestaande versnipperde regelgevingskader op dit gebied leidt tot aanzienlijke rechtsonzekerheid en weerhoudt velen ervan om in andere landen binnen de Europese economie reclame te maken en handel te drijven. Dit kan wel eens de reden zijn waarom de grensoverschrijdende vraag in de Europese Unie zeer gering blijft.
Er is vastgesteld dat deze belemmeringen specifieke gevolgen voor kleine en middelgrote ondernemingen hebben. Daarbij is geconstateerd dat bepaalde voorschriften, zoals een verbod op bepaalde vormen van verkoopbevorderende acties, aanzienlijke gevolgen voor kleine en middelgrote bedrijven hebben. Dergelijke verbodsbepalingen zullen ertoe leiden dat degenen die hun verkoop willen bevorderen, overschakelen op (i) andere vormen van verkoopbevordering (wanneer voor deze andere vormen geen beperkingen gelden) en/of (ii) op andere vormen van commerciële communicatie. In het laatste geval bevinden grotere ondernemingen zich in een gunstigere positie, omdat reclamecampagnes in de massamedia gebaseerd zijn op merkontwikkeling en merkerkenning, wat voor kleine en middelgrote ondernemingen minder betaalbaar is. En in het eerste geval bestaat het risico dat de concentratie van het marketingbudget op een kleiner aantal promotionele instrumenten grotere ondernemingen in staat stelt om constant met aantrekkelijkere aanbiedingen te komen dan hun kleinere concurrenten.
Er is behoefte aan drie soorten maatregelen
Bovengenoemde belemmeringen voor de interne markt werden beoordeeld om te zien hoe zij kunnen worden opgeheven. Deze beoordeling vond plaats volgens de methode die in de in 1998 goedgekeurde mededeling van de Commissie is uiteengezet en die grote steun vond bij het Europees Parlement . Het Parlement drong erop aan dat de evenredigheidsbeoordeling systematisch wordt toegepast . Op basis van het resultaat van deze beoordeling kan worden geconcludeerd dat drie soorten maatregelen op communautair niveau noodzakelijk zijn.
Zie eindnoot 6
Verslag over de mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité over de follow-up van het Groenboek inzake commerciële communicatie in de interne markt (COM(98)0121 - C4-0252/98), Commissie Economische en monetaire zaken en industriebeleid. PE 228.224/def. van 15 december 1998, A4-0503/1998.
De resolutie van het Parlement luidt als volgt:
Deze beoordeling omvat de volgende stappen:
Sommige bepalingen betreffende het gebruik en de communicatie van verkoopbevorderende acties moeten worden geharmoniseerd. Nationale voorschriften waarvan de restrictieve werking op grensoverschrijdende activiteiten evenredig met de nagestreefde doelstellingen van algemeen belang wordt beschouwd, dienen volledig te worden geharmoniseerd, met name om de Europese consument op doeltreffendere wijze te beschermen. De harmonisatie van bepalingen betreffende transparantie en van gerichte verbodsbepalingen leidt tot alternatieve maatregelen die minder restrictief zijn en die te algemene en onevenredige verbodsbepalingen vervangen. Dit vergroot de transparantie en geeft de consument meer keus, daar er meer mogelijkheden zijn om in andere landen verkoopbevorderende acties te organiseren.
Andere beperkingen moeten door minder restrictieve maatregelen worden vervangen. Nationale voorschriften waarvan de restrictieve gevolgen voor grensoverschrijdende activiteiten onevenredig en in strijd met de relevante doelstellingen van algemeen belang werden bevonden, moeten worden vervangen door bovengenoemde gerichte harmonisatiemaatregelen die minder restrictief zijn. Toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning is niet voldoende, aangezien bij de analyse is gebleken dat niet alleen de vrije invoer van diensten moet worden gewaarborgd, maar ook de vrijheid van vestiging, de vrije uitvoer van diensten en de opheffing van aanzienlijke concurrentieverstoringen. Zonder een gerichte harmonisatie zou het onmogelijk zijn om concurrentievoorwaarden te scheppen die werkelijk voor ieder gelijk zijn.
In andere gevallen moet het beginsel van wederzijdse erkenning worden toegepast. Tot slot komt uit de beoordeling naar voren dat de overige nationale voorschriften inzake verkoopbevordering in overeenstemming met de jurisprudentie van het Hof niet kunnen worden gebruikt om diensten uit andere lidstaten te beperken. Daarnaast mogen ze niet resulteren in beperkingen van het vrije verkeer van goederen die het voorwerp van verkoopbevorderende acties zijn.
4. Te behandelen vraagstukken
4.1. Beperkingen die harmonisatie vereisen
Bepalingen inzake de transparantie bij kortingen, premiums, promotionele prijsvragen en spelen
De analyse van de Commissie heeft aangetoond dat bepalingen inzake de transparantie bij kortingen in hun details sterk uiteen kunnen lopen, maar dat zij alle gericht zijn op hetzelfde doel van algemeen belang, namelijk de consumentenbescherming (zie analytisch verslag, deel 3.1). Al deze voorschriften hebben tot doel de consument te beschermen door ervoor te zorgen dat de korting een 'werkelijke' korting is en dat deze zo is gepresenteerd dat de consument over alle informatie beschikt om te beslissen of het loont het gepromote product of de gepromote dienst te kopen.
Op grond van de analyse worden bepalingen inzake de transparantie als evenredig beschouwd. Zij moeten derhalve op een gedetailleerd niveau worden geharmoniseerd om rechtsonzekerheid te vermijden; rechtsonzekerheid ontstaat wanneer men zich baseert op algemene transparantievoorschriften die tot uiteenlopende nationale interpretaties en jurisprudentie kunnen leiden. De weinig precieze definitie van bestaande nationale transparantiebepalingen was nu juist de reden waarom sommige nationale deskundigen niet konden instemmen met de toepassing van wederzijdse erkenning zonder harmonisatie.
Ook wat de premiums betreft (zie analytisch verslag, deel 3.2) is er grond om de verschillende nationale transparantiebepalingen te harmoniseren, teneinde rechtszekerheid te waarborgen en ervoor te zorgen dat de consument over alle gegevens beschikt om een weloverwogen keuze te maken. In de geharmoniseerde bepalingen moet onder meer zijn opgenomen dat de waarde van het premium, de voorwaarden van ontvangst en de duur van de aanbieding dienen te worden vermeld.
Op soortgelijke wijze moeten de transparantiebepalingen ten aanzien van promotionele prijsvragen en spelen worden geharmoniseerd met betrekking tot informatie over de aard van de prijzen, de deelnemingsvoorwaarden, de kans om te winnen, de spelregels, de beoordelingscriteria en de duur van de aanbieding. Dit is noodzakelijk om erop toe te zien dat alle consumenten op gelijke wijze toegang tot deze informatie hebben (zie analytisch verslag, deel 3.3).
Informatie-eisen bij verkoop onder de kostprijs
Uit de analyse van de Commissie is gebleken dat specifieke transparantievoorwaarden moeten gelden, wanneer kortingen tot gevolg hebben dat producten onder de kostprijs worden verkocht. Er is aangetoond dat een verbod op verkoop onder de kostprijs als zodanig een averechtse werking heeft (zie analytisch verslag, deel 3.4) en dat bescherming tegen oneerlijke concurrentie en bescherming van de consument op efficiëntere en evenredigere wijze kunnen worden bereikt door middel van specifieke informatie-eisen.
Om te beschermen tegen praktijken die de markt destabiliseren, dienen leveranciers vooraf en in overeenstemming met de contractuele voorwaarden ervan in kennis te worden gesteld dat hun goederen of diensten door een wederverkoper tegen verlies kunnen worden doorverkocht. Door deze informatie kunnen leveranciers die vrezen dat dergelijke acties de waarde van hun merk ondermijnen of de indruk kunnen wekken dat hun goederen of diensten van mindere kwaliteit zijn, in hun oorspronkelijke leveringscontracten voorwaarden stellen om dergelijke praktijken te verhinderen of simpelweg weigeren om met de betrokken wederverkopers een contract te sluiten.
Voorts moet het verplicht zijn om duidelijk aan te geven dat een goed of dienst met een dusdanige korting wordt verkocht dat de verkoopprijs lager is dan de kostprijs, zodat consumenten de economische waarde van goederen en diensten naar behoren kunnen vergelijken. Hierdoor zal de consument begrijpen dat de economische waarde van het goed of de dienst groter is dan de verlaagde prijs waartegen het product wordt aangeboden. Wanneer op dergelijke wijze duidelijk is dat het product onder de kostprijs wordt verkocht, is het bovendien eenvoudiger om in het kader van het mededingingsbeleid tegen afbraakprijzen op te treden, daar stelselmatige transacties van dit type, die op misbruik van een dominante positie door een wederverkoper kunnen wijzen, hierdoor gemakkelijker kunnen worden opgespoord.
Bescherming van kinderen en minderjarigen
Vele nationale deskundigen waren van oordeel dat bepalingen ter beperking van verkoopbevorderende acties voor bepaalde categorieën producten die de gezondheid van kinderen schade kunnen berokkenen, moeten worden geharmoniseerd. Sommige deskundigen waren ook voor harmonisatie van andere typen beperkingen van het gebruik van bepaalde vormen van verkoopbevordering, wanneer deze tot kinderen zijn gericht.
Bepaling die kinderen beschermt tegen het bekendmaken van persoonsgegevens zonder ouderlijke toestemming. Bij de analyse kwam een specifiek risico naar voren waartegen kinderen moeten worden beschermd, namelijk hun mogelijke bereidheid om persoonsgegevens mede te delen om aan gratis promotionele prijsvragen en spelen te kunnen deelnemen, waarbij zij niet beseffen dat deze gegevens waarde hebben en voor commerciële doeleinden zullen worden gebruikt. Het is van belang dat kinderen ervan bewust worden gemaakt (d.w.z. door ouderlijke toestemming) dat zij niet 'gratis' aan dergelijke prijsvragen deelnemen, maar hiervoor gegevens over zichzelf (en mogelijk hun ouders) vrijgeven. Daarmee kan worden voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van hun naar verhouding geringere onderscheidingsvermogen . Een harmonisatie van specifieke transparantie bepalingen betreffende verkoopbevorderende acties die op kinderen zijn gericht, is dan ook noodzakelijk.
Zie de opmerkingen over de beperkingen bij promotionele prijsvragen en spelen verderop in deze mededeling.
Beperkingen betreffende verkoopbevorderende acties die zijn gericht op niet onder toezicht staande kinderen. De evenredigheidsbeoordeling heeft uitgewezen dat een verbod op de rechtstreekse verstrekking aan niet onder toezicht staande kinderen van gratis monsters van producten die schadelijk kunnen zijn voor de gezondheid van kinderen, als evenredig moet worden beschouwd (zie analytisch verslag, deel 3.11). De betrokken nationale bepalingen dienen derhalve op Europees niveau te worden geharmoniseerd.
Verbod op geschenken in de vorm van alcoholische dranken met het oog op de bescherming van minderjarigen. Enkele nationale deskundigen wensten een totaal verbod op de communicatie en het gebruik van verkoopbevorderende acties voor alcoholische dranken, terwijl anderen voorstander waren van een gedeeltelijk verbod van dergelijke acties, namelijk alleen wanneer deze tot minderjarigen zijn gericht. Al deze standpunten werden ingegeven door de wens de volksgezondheid te beschermen. Onlangs werd door de Raad een aanbeveling betreffende het alcoholgebruik door kinderen en adolescenten aangenomen, waarin wordt vastgesteld dat vooral het regelmatig drinken van grote hoeveelheden alcohol en het deelnemen aan drinkpartijen een negatieve uitwerking op de lichamelijke en geestelijke gezondheid hebben en dus moeten worden aangepakt. Er wordt op gewezen dat jongeren in dit verband bijzonder kwetsbaar zijn en bovendien niet altijd voldoende ervaring hebben of begeleiding krijgen om zich een precies beeld te vormen van de potentiële risico's die met alcoholverbruik verbonden zijn. De aanbeveling wijst erop dat de lidstaten de opstelling van gedragscodes in samenwerking met fabrikanten en detailhandelaren willen aanmoedigen, waarbij het aanbieden van gratis monsters van alcoholische dranken aan jongeren moet worden verboden. Dit verbod moet ervoor zorgen dat jongeren niet worden aangemoedigd om alcohol te drinken en ook dat adolescenten niet tot alcoholmisbruik worden aangespoord doordat gratis dranken aangeboden worden (bv. bij gesponsorde evenementen in nachtclubs). Uit de analyse blijkt dat een dergelijk verbod op het aanbod van geschenken in de vorm van alcoholische dranken aan minderjarigen evenredig is en een uniforme toepassing in alle lidstaten van de Europese Unie vereist.
Aanbeveling van de Raad 'Alcoholgebruik door kinderen en adolescenten', COM(2000) 736 def. Het definitieve voorstel is beschikbaar op het volgende adres:
Betere buitengerechtelijke verhaalsmogelijkheden
De deskundigen waren unaniem van oordeel dat het beginsel van wederzijdse erkenning niet op doeltreffende wijze kan worden toegepast, zolang geen betere grensoverschrijdende verhaalsmogelijkheden zijn ontwikkeld. Dit vraagstuk betreft niet alleen de effectieve bescherming van de consument, hoe belangrijk die ook is, maar ook de ontwikkeling van grensoverschrijdende activiteiten door middel van verkoopbevorderende acties, aangezien het resulterende gebrek aan vertrouwen bij de klant altijd een ondermijnende factor voor de grensoverschrijdende vraag zal zijn. Gezien de behoefte aan rechtszekerheid en consumentenvertrouwen op dit gebied en het vastgestelde gebrek aan grensoverschrijdende gerechtelijke beroepsmogelijkheden die betaalbaar en gemakkelijk toegankelijk zijn, wordt algemeen erkend dat behoefte bestaat aan betere buitengerechtelijke verhaalsmogelijkheden in Europa.
Het voorstel bevat derhalve een aantal standaardbepalingen die de buitengerechtelijke geschillenbeslechting gemakkelijker moeten maken. Ten eerste rust de bewijslast op de promotors van verkoopbevorderende acties, die aan de betrokken rechtbank of het betrokken bestuursorgaan moeten kunnen aantonen dat hun verkoopbevorderende acties voldoen aan de in het voorstel opgenomen informatie-eisen. Ten tweede moet aan de consument gratis een adres worden verstrekt waar hij of zij klachten kan indienen en moeten de aanvankelijke, schriftelijk ingediende klachten van een consument (inclusief per e-mail ingediende klachten) binnen een specifieke termijn van niet meer dan zes weken schriftelijk worden beantwoord in de taal waarin de consument in de communicatie werd aangesproken. Wanneer de consument bij problemen tegen de promotor van een verkoopbevorderende actie een vordering wil instellen, beschikt hij dus altijd over schriftelijk bewijs van het standpunt van de promotor dat de aanleiding was tot het instellen van de vordering (of kan hij aantonen dat de promotor niet op zijn klacht heeft geantwoord). Ten derde moeten advieslijnen met betrekking tot specifieke verkoopbevorderende acties operationeel en gratis zijn, teneinde te vermijden dat de nummers niet bereikbaar zijn of louter zijn bedoeld om geld in de kas te brengen (premium-ratenummers). Tot slot verplicht het voorstel de promotor zijn eventuele deelname aan systemen voor alternatieve geschillenbeslechting en gedragscodes bekend te maken en de klant op verzoek nadere informatie over deze systemen en gedragscodes te verstrekken.
Deze bepalingen inzake de verhaalsmogelijkheden hebben tot doel de consument beter te beschermen door het voor hem of haar zo goedkoop en gemakkelijk mogelijk te maken om bij illegale of misleidende reclame verhaal te zoeken.
4.2. Beperkingen die vervanging door minder restrictieve maatregelen vereisen
Uit de analyse bleek dat de tot deze tweede groep behorende beperkingen van grensoverschrijdende activiteiten duidelijk onevenredig zijn en een averechts effect hebben op de betrokken doelstellingen van algemeen belang. Harmonisatie van de hierboven genoemde eerste groep beperkingen zal tot grotere transparantie en gerichtere verbodsbepalingen leiden die een modernere aanpak en een hoger beschermingsniveau mogelijk maken. Zij zal de tweede groep beperkingen vervangen. Hierdoor zal niet alleen de invoer van diensten, maar ook de vrijheid van vestiging, de uitvoer van diensten en de opheffing van belangrijke concurrentieverstoringen worden gewaarborgd.
Bepalingen die bepaalde verkoopbevorderende acties verbieden
Verbod op premiums. In een aantal lidstaten zijn premiums verboden. Als belangrijkste reden hiervoor wordt de bescherming tegen oneerlijke concurrentie genoemd. Er wordt uitgegaan van de veronderstelling dat bij de klant de indruk wordt gewekt dat het goed of de dienst dat als premium bij het gekochte goed of de gekochte dienst wordt aangeboden een zeer geringe marktwaarde heeft. Tengevolge daarvan, zo luidt het argument, zullen klanten dergelijke goederen of diensten later minder snel kopen, waardoor de markt voor het als premium aangeboden product wordt 'gedestabiliseerd' en de ondernemingen op deze markt schade ondervinden. Dit is geen overtuigend argument, omdat het wordt weerlegd door de economische realiteit die aan premiums ten grondslag ligt. Hierbij zij met name op het volgende gewezen:
- ondernemingen zouden nooit van premiums gebruik maken, als de klant zou geloven dat deze geen waarde hebben, aangezien zij dan geen promotionele 'aantrekkingskracht' zouden hebben;
- producten of diensten die als premium worden aangeboden, worden door de promotor bij de leverancier gekocht. Als de leverancier van mening was dat hij door de verkoop van zijn goed of dienst aan deze promotor zijn eigen markt ondermijnde, zou hij dergelijke contracten waarschijnlijk mijden.
In 1982 boog het Europese Hof van Justitie zich over een beperking in de vorm van een nationaal verbod op premiums. Deze beperking werd later, in 1997, door de betrokken nationale wetgever verruimd. De deskundige van de betrokken lidstaat verklaarde dat tot deze verruiming was besloten, omdat was gebleken dat de beperking de concurrentie belemmerde en de keuze van de consument beknotte .
Arrest van het Hof van Justitie van 15 december 1982 in zaak 286/81, strafzaak tegen Oosthoek's Uitgeversmaatschappij BV.
De verklaring luidde als volgt: 'Deze door de wet gestelde eisen leveren echter in de economische situatie van branchevervaging en parallellisatie die zich sinds de jaren zeventig versneld heeft doorgezet, eerder een belemmering op voor concurrerend optreden dan dat zij de betrokken ondernemers bescherming bieden tegen concurrentievervalsing. Met name voor ondernemers met een gespecialiseerd assortiment betekende de wet dat zij minder snel en slagvaardig konden reageren op cadeau-acties van bijvoorbeeld grootwinkelbedrijven, die over een uitgebreid assortiment beschikken. De bescherming die de wet beoogde te bieden was daarmee dan ook in haar tegendeel gaan verkeren. Afgezien van de omstandigheid dat de consument thans als een volwaardige en mondige marktpartij kan worden beschouwd, heeft hij door product- en prijsinformatie, bijvoorbeeld via aanbiedingen van andere ondernemers, toegang tot voldoende informatie om de juiste waarde van een geschenk te beoordelen. Bovendien zijn er ook ondernemers die op andere aspecten (zoals prijs, service, garantie) concurreren dan het verstrekken van geschenken en blijkt dat consumenten vaak bewust meedoen aan allerlei cadeau-acties.'
Verbod op verkoop onder de kostprijs. Een aantal nationale deskundigen was voorstander van een geharmoniseerd Europees verbod op het verkopen onder de kostprijs (waaronder wordt verstaan de verkoop tegen een prijs die lager is dan de nettofactuurprijs, inclusief vervoer, verzekeringen en andere leveringskosten, alsmede belastingen) . Zij motiveerden dat standpunt met het argument dat een dergelijke verkoop door wederverkopers, met uitzondering van een verkoop wegens opheffing, de markt 'destabiliseert'. Klanten zouden de indruk krijgen dat de verkochte producten geen waarde hebben en de betrokken producenten zouden het vervolgens moeilijk vinden om hun producten tegen een rendabele prijs te verkopen. Bovendien zouden, in het geval van kortingen, grote detailhandelaren die een voldoende groot productenassortiment hebben om dergelijke aanbiedingen systematisch met kruissubsidies te financieren, van hun dominante positie op de detailmarkt misbruik maken en door dergelijke campagnes kleinere concurrenten van de markt dringen. Uit de evenredigheidsanalyse komt naar voren (zie analytisch verslag, deel 3.4) dat het risico van een dergelijk misbruik en van destabilisering van de markt ook door minder restrictieve maatregelen kan worden vermeden. Verkoop met verlies leidt niet automatisch tot een destabilisering van de markt voor het betrokken product. De voornaamste redenen daarvoor zijn:
Deze definitie is in overeenstemming met nationale bepalingen op dit gebied, bv. in Frankrijk en Ierland. Jurisprudentie op het gebied van afbraakprijzen lijkt erop te wijzen dat een dergelijke definitie een drempel aanduidt waaronder misbruik van een dominante positie mogelijk is. Zie het arrest van 3 juli 1991 in zaak C-62/86, AKZO Chemie BV/Commissie van de Europese Gemeenschappen. In deze zaak oordeelde het Hof dat prijzen die beneden de gemiddelde variabele kosten (dat wil zeggen de kosten die variëren naar gelang van de geproduceerde hoeveelheden) liggen als misbruik van een dominante positie moeten worden beschouwd, indien zij door een onderneming met een machtspositie worden gehanteerd. De reden daarvoor is dat elke verkoop voor deze onderneming verlies oplevert, te weten haar totale vaste kosten (dat wil zeggen de kosten die constant blijven ongeacht de geproduceerde hoeveelheden), waardoor een dergelijke actie slechts tot doel heeft een concurrent uit te schakelen. Prijzen die beneden de gemiddelde totale kosten - dat wil zeggen de vaste plus de variabele kosten -, doch boven de gemiddelde variabele kosten (die voor een wederverkoper overeenkomen met bovengenoemde definitie) liggen moeten daarentegen alleen als onrechtmatig worden beschouwd, wanneer zij zijn vastgesteld in het kader van een plan dat ten doel heeft een concurrent uit te schakelen. Dergelijke prijzen kunnen namelijk, wanneer zij systematisch worden toegepast, ondernemingen van de markt verdrijven die misschien even efficiënt zijn als de onderneming met de machtspositie, doch die wegens hun geringere financiële armslag niet in staat zijn de hun aangedane concurrentie het hoofd te bieden. Zodra kortingen in een prijs resulteren die onder de kostprijs ligt, kan er dus sprake zijn van concurrentieverstorend gedrag door een onderneming met een dominante marktpositie.
- dergelijke verkoopbevorderende acties hebben tot doel potentiële klanten aan te sporen om de diensten van een bepaalde detailhandelaar op een bepaald ogenblik uit te proberen. Daaruit volgt dat verkoop onder de kostprijs alleen zijn doel kan bereiken, wanneer dit een tijdelijke actie is. Als men voortdurend, dat wil zeggen systematisch, onder de kostprijs verkoopt, zal een potentiële klant geen reden zien naar dat specifieke verkooppunt te gaan en wordt het nagestreefde doel niet bereikt;
- detailhandelaren die bepaalde producten met verlies aanbieden om klanten naar hun winkel te lokken, moeten deze kortingen aanbieden op duidelijk gedefinieerde producten of op innovatieve of merkproducten. De grote fabrikanten van merkproducten zijn echter juist degenen die het best weerstand kunnen bieden aan de detailhandel en in contracten kunnen bedingen dat verkoop onder de kostprijs verboden of beperkt wordt. Bovendien betekent verkoop onder de kostprijs door een detailhandelaar nog niet dat ook de fabrikant op het product verliest;
- niet alleen grote detailhandelaren verkopen onder de kostprijs. Integendeel, kleine gespecialiseerde concurrenten kunnen op doeltreffende wijze van dit middel gebruik maken om nieuwe producten en diensten op de markt voor herhalingsaankopen te introduceren of om voorraden weg te werken; dit soort kortingen zijn een goedkoper instrument om de verkoop te bevorderen dan de ontwikkeling van erkenbare merken door middel van reclamecampagnes in de massamedia;
- een verbod op verkoop onder de kostprijs is moeilijk uit te voeren, omdat het gemakkelijk kan worden omzeild. Een wederverkoper die ten opzichte van zijn leverancier in een dominante positie verkeert, bijvoorbeeld omdat hij een exclusief en groot leveringscontract heeft, kan een wettelijk verbod op verkoop onder de kostprijs omzeilen door gedurende korte tijd een factuurprijs te laten noteren die voor hem niet winstgevend is. Een dergelijk verbod kan zelfs een averechts effect hebben, aangezien het de eindmarkt minder transparant maakt en daardoor tot destabilisering kan aanzetten.
Zolang dus duidelijk is aangegeven dat het betrokken product onder de kostprijs wordt verkocht, is een doeltreffende toepassing van de mededingingsregels en niet een onevenredig verbod de aangewezen weg om het risico van misbruik van een dominante positie te beheersen. Ondoeltreffende verbodsbepalingen moeten dus worden vervangen door bepalingen die de transparantie vergroten en die de leverancier daardoor een betere bescherming zullen bieden.
Teneinde te voorkomen dat leveranciers of fabrikanten nadeel ondervinden, zullen deze hiertoe vaak desbetreffende voorwaarden in het contract opnemen. Dienovereenkomstig zou dus een transparantievoorwaarde die wederverkopers contractueel verplicht leveranciers in kennis te stellen van plannen om het betrokken product onder de kostprijs aan te bieden, doeltreffender zijn om een eerlijke handel tussen de betrokken marktpartijen te waarborgen dan een verbod. Ook moet de potentiële klant bewust worden gemaakt van de werkelijke waarde van het goed of de dienst, teneinde te voorkomen dat bij hem de indruk wordt gewekt dat hij het goed of de dienst tegen een rendabele (en dus op langere termijn houdbare) prijs koopt, terwijl het product met verlies wordt verkocht. De promotor zal daarom moeten worden verplicht om in de betrokken commerciële communicatie aan te geven of een product met verlies wordt verkocht. Deze verplichting zal ook tot handhaving van de antitrustwetgeving bijdragen, aangezien het gemakkelijker zal zijn een systematische verkoop onder de kostprijs, die aan misbruik van een dominante positie kan worden toegeschreven, op te sporen. Dergelijke transparantiebepalingen zijn meer aangewezen en minder restrictief dan verbodsbepalingen, die ook nog eens moeilijk te handhaven zijn.
Verbod op promotionele spelen met koopverplichting. De lidstaten passen strenge regels toe op promotionele kansspelen in tegenstelling tot promotionele prijsvragen. Met name zijn deze spelen in sommige lidstaten alleen toegestaan, wanneer geen verplichting bestaat een bepaald product te kopen. Er wordt beweerd dat deze beperkingen noodzakelijk zijn om te voorkomen dat consumenten ertoe worden gebracht goederen of diensten te kopen die zij niet nodig hebben, alleen om aan het spel te kunnen deelnemen. Aangezien bij promotionele prijsvragen de prijswinnaars hoofdzakelijk op basis van hun vaardigheden en niet door het toeval worden aangewezen, gelden deze bepalingen niet voor dergelijke prijsvragen.
Het argument dat de consument wellicht meer stuks van het gepromote product zal kopen om aan een spel te kunnen deelnemen en een prijs te winnen, lijkt niet houdbaar, aangezien de kans om te winnen gering is. Vanuit economisch oogpunt moeten dergelijke promotionele spelen gebaseerd zijn op een mix van vaardigheden en geluk. Bepalingen dat alleen promotionele 'kansspelen' zonder koopverplichting zijn toegestaan, terwijl deze eis niet van toepassing is op promotionele prijsvragen die hoofdzakelijk op 'vaardigheden' zijn gebaseerd, zijn derhalve moeilijk te handhaven, aangezien er een grijze zone is tussen deze twee categorieën verkoopbevorderende acties. De beperkingen zijn dus niet doeltreffend, omdat zij gemakkelijk kunnen worden omzeild door promotionele prijsvragen aan te bieden waarvan de winnaars in feite grotendeels door het toeval worden aangewezen.
Advocaat-generaal Tesauro nam in zijn conclusie over de Familiapress-zaak het volgende standpunt in, dat in het daaropvolgende arrest niet werd betwist (zie eindnoot 27):
Zolang de kans om te winnen door passende transparantie-eisen gemakkelijk kan worden berekend, moeten deze beperkingen als onevenredig worden beschouwd. Zij moeten worden vervangen door passende en doeltreffende eisen ten aanzien van de transparantie, waardoor de consument kennis heeft van alle deelnemingsvoorwaarden en van zijn kans om te winnen en op basis van die informatie kan beslissen of hij aan een spel wil deelnemen.
Verbod op de communicatie van verkoopbevorderende acties. Teneinde beperkingen betreffende de communicatie van verkoopbevorderende acties buiten het punt van verkoop te rechtvaardigen, werd door een klein aantal leden van de deskundigengroep gewezen op de noodzaak de consument tegen buitensporige koopprikkels te beschermen. Uit de evenredigheidsanalyse is echter gebleken (zie analytisch verslag, deel 3.16) dat een verbod op de communicatie van verkoopbevorderende acties waarschijnlijk een impulsief koopgedrag in de winkel bevordert, omdat reclame voor producten binnen winkels in het algemeen in alle lidstaten is toegestaan. Indien buiten een winkel informatie kan worden gegeven over een speciale aanbieding, heeft de consument gelegenheid om verschillende aanbiedingen bij verschillende detailhandelaren te vergelijken voordat hij naar de winkel stapt om van een specifieke aanbieding te profiteren. Als hij of zij echter pas in de winkel weet krijgt van een speciale aanbieding, heeft het hem of haar reeds tijd en geld gekost om die winkel te bezoeken, waardoor het minder waarschijnlijk is dat de aanbieding vóór aankoop met andere aanbiedingen wordt vergeleken. Dit is in het voordeel van niet-gespecialiseerde detailhandelaren, aangezien zij vaker door consumenten zullen worden bezocht wegens het gemak (minder tijd benodigd voor het winkelen) en hun grotere assortiment.
Dergelijke beperkingen hebben dus een averechts effect, zowel wat de bescherming van de consument als de bescherming tegen oneerlijke concurrentie betreft. Zij vormen duidelijk een grote hinderpaal voor buitenlandse ondernemingen die voor het eerst op een markt actief willen worden. De evenredigheidsbeoordeling heeft dan ook aangetoond dat een dergelijk verbod op de communicatie van verkoopbevorderende acties buiten de winkel vervangen moet worden door gedetailleerde transparantiebepalingen.
Beperkingen ten aanzien van de waarde van verkoopbevorderende acties
In een aantal lidstaten zijn alleen kortingen en geschenken beneden een bepaalde waarde toegestaan. Als reden hiervoor worden twee doelstellingen van algemeen belang genoemd, namelijk de consumentenbescherming en de bescherming tegen oneerlijke concurrentie.
Beperkingen ten aanzien van de omvang van kortingen. In sommige lidstaten is een maximumgrens voor de waarde van kortingen vastgesteld, voornamelijk om tegen oneerlijke concurrentie te beschermen. Deze lidstaten stellen dat alleen grotere handelaren in staat zijn om grote kortingen te geven ten gevolge van hun invloed over leveranciers of omdat zij als detailhandelaren binnen het door hen aangeboden assortiment kruissubsidies kunnen toepassen. In sommige lidstaten is deze limiet een bepaalde waarde, in andere is geen verkoop onder de kostprijs toegestaan ongeacht of deze in verband kan worden gebracht met misbruik van een dominante positie. Uit de evenredigheidsanalyse (zie analytisch verslag, deel 3.5) is gebleken dat dergelijke waardelimieten bij een goede transparantie als onevenredig moeten worden beschouwd en door gerichte informatie-eisen moeten worden vervangen.
Beperkingen ten aanzien van de waarde van geschenken. Geschenken zijn goederen of diensten die zonder koopverplichting aan de consument worden aangeboden. Zij worden betaald door de detailhandelaren of andere promotors teneinde voor een bepaald artikel of een bepaalde dienst reclame te maken. Zij kunnen de vorm hebben van monsters of van kleine cadeaus die worden verspreid bij een evenement dat georganiseerd is om een bepaald artikel of een bepaalde dienst te promoten. Sommige lidstaten hanteren een maximumwaarde voor dergelijke geschenken. Volgens hen is dat noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de markt voor het betrokken product niet wordt 'gedestabiliseerd', aangezien klanten kunnen denken dat deze cadeaus geen waarde hebben. Om dezelfde redenen als hierboven al werden uiteengezet in verband met beperkingen inzake kortingen en de verkoop onder de kostprijs, werd bij de analyse geconcludeerd dat dergelijke beperkingen misplaatst zijn en zelfs een averechts effect hebben wat de bescherming tegen misbruik van een dominante positie betreft. Uit de evenredigheidsanalyse (zie analytisch verslag, deel 3.5) is gebleken dat dergelijke waardelimieten bij een goede transparantie als onevenredig moeten worden beschouwd en door gerichte informatie-eisen moeten worden vervangen.
Beperkingen ten aanzien van de waarde van premiums. Premiums onderscheiden zich van kortingen, doordat zij uit een product bestaan dat verschilt van het product waarvan de verkoop wordt bevorderd. Zij verschillen ook van geschenken, omdat zij alleen worden verstrekt bij aankoop van een goed of dienst (d.w.z. dat de consument het premium alleen ontvangt, als hij of zij het gepromote product koopt of bestelt). In sommige lidstaten mogen premiums een bepaalde waarde niet overschrijden. De doelstellingen van algemeen belang waarop men zich hierbij beroept, zijn bescherming van de consument en bescherming tegen oneerlijke concurrentie. Wat de eerste doelstelling betreft, wordt soms geopperd dat de consument een zo aantrekkelijke aanbieding voorgeschoteld kan krijgen dat hij of zij het betrokken goed of de betrokken dienst alleen koopt om van het premium te kunnen profiteren. Deze redenering gaat niet op, aangezien het premium een lagere waarde moet hebben dan het goed of de dienst waarvan de verkoop wordt bevorderd, omdat anders de verkoopbevorderende actie niet rendabel is. Het lijkt ook logisch om ervan uit te gaan dat, als andere vormen van verkoopbevorderende acties (bv. kortingen of geschenken) niet beperkt zijn, beperkingen ten aanzien van de waarde van premiums niet het gewenste resultaat hebben, namelijk bescherming van de consument tegen een 'openlijke aantrekkingskracht'. Wanneer alleen premiums in waarde beperkt zijn, zal men zich bij de toewijzing van het marketingbudget vooral concentreren op andere vormen van verkoopbevordering die dan nog aantrekkelijker worden (bv. er worden grotere kortingen geboden dan wanneer men gebruik had kunnen maken van een mix van kortingen en premiums). De toepassing van een maximumwaarde voor premiums zal vanuit het oogpunt van de consumentenbescherming derhalve averechts werken (zie analytisch verslag, deel 3.4).
Advocaat-generaal Tesauro verkondigde dit standpunt in zijn conclusie van 13 maart 1997 dat in het daaropvolgende arrest niet werd betwist. Zaak C-368/95, Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH / Heinrich Bauer Verlag, verzoek om een prejudiciële beslissing: Handelsgericht Wien - Oostenrijk, maatregel van gelijke werking - Distributie van tijdschriften - Prijsvragen en prijsraadsels - Nationaal verbod. Jurispr. 1997, blz. I-3689
Wat het argument van de oneerlijke concurrentie betreft, zullen premiums de markt niet 'destabiliseren', zolang de communicatie ervan transparant is en hun waarde gemakkelijk kan worden berekend. Premiums zijn immers een belangrijk marketinginstrument voor kleine en middelgrote ondernemingen en gespecialiseerde detailhandelaren (zie de opmerkingen hierboven over het verbod op premiums). De conclusie is dus dat beperkingen ten aanzien van de waarde van premiums als onevenredig moeten worden beschouwd, zolang in gerichte informatie-eisen is voorzien.
Beperkingen ten aanzien van de waarde van prijzen bij promotionele prijsvragen en kansspelen. Het onderscheid tussen promotionele prijsvragen en kansspelen bestaat erin dat bij prijsvragen de door de deelnemers getoonde vaardigheden grotendeels bepalend zijn voor de uitslag en prijstoekenning, terwijl bij kansspelen het toeval beslist. In sommige lidstaten geldt voor alle promotionele prijsvragen en spelen een maximumwaarde voor de prijzen, dit met het oog op de bescherming van de consument. Wat de gratis deelname aan dergelijke spelen betreft (zie boven), stellen zij dat een maximumwaarde voor prijzen noodzakelijk is om te voorkomen dat de consument het goed of de dienst waarvan de verkoop wordt bevorderd, enkel en alleen koopt om aan het spel deel te nemen. De vaststelling van een maximumwaarde voor prijzen dient, zo beweert men, niet alleen de consumentenbescherming, maar beschermt ook tegen oneerlijke concurrentie, omdat men ervan uitgaat dat de grootste marktpartijen de waardevolste prijzen kunnen aanbieden. Tot slot wordt ook op indirecte wijze verwezen naar de bescherming van cultuur en sport om een maximumwaarde voor dergelijke verkoopbevorderende acties te rechtvaardigen, omdat hierdoor concurrentie met staatsloterijen, die een belangrijke bron van inkomsten zijn voor nationale projecten op cultureel en sportgebied, zou worden voorkomen. De evenredigheidsanalyse (zie analytisch verslag, deel 3.14) heeft aangetoond dat deze beperkingen als onevenredig moeten worden beschouwd. Anders dan bij premiums zal de waarde van de prijs als zodanig waarschijnlijk hoger zijn dan de waarde van het goed of de dienst waarvan de verkoop wordt bevorderd. Indien de waarde van de prijs evenwel wordt vermenigvuldigd met de geschatte of vermelde kans die men heeft om deze te winnen, zal ook in dit geval de werkelijke waarde van het 'aanbod' lager zijn dan de waarde van het goed of de dienst waarvan men de verkoop wil bevorderen. Anders zou de verkoopbevorderende actie niet rendabel zijn. Om dezelfde redenen als voor premiums gelden, is het dus niet waar dat de consument een product zal kopen alleen om aan een promotioneel spel deel te nemen, zolang de transparantievoorwaarden garanderen dat de consument de waarde van de verkoopbevorderende actie kan beoordelen. Dergelijke waardelimieten moeten dan ook worden vervangen door gedetailleerde informatie-eisen die de klant in staat stellen om de werkelijke waarde van de relevante prijs (prijzen) te beoordelen, daarbij rekening houdend met de kans die hij heeft om de prijsvraag of het spel in kwestie te winnen.
Beperkingen ten aanzien van kortingen voorafgaande aan de seizoenuitverkoop
In enkele lidstaten is het gedurende een vastgestelde periode voorafgaande aan de seizoenuitverkoop verboden kortingen aan te bieden. Deze maatregel wordt gemotiveerd met een verwijzing naar de consumentenbescherming en de bescherming tegen oneerlijke concurrentie. Men meent dat door een dergelijk verbod de consument duidelijk onderscheid kan maken tussen de aan de uitverkoop voorafgaande periode (zonder reclame in de vorm van kortingen) en de periode waarin de seizoenuitverkoop plaatsheeft (met aanzienlijke kortingen). Bij toepassing van de evenredigheidsbeoordeling (zie analytisch verslag, deel 3.9) blijkt evenwel dat een dergelijk verbod een groter risico op kunstmatig hoge prijzen in de periode voorafgaande aan de uitverkoop meebrengt en bij grote ondernemingen tot concurrentieverstorend gedrag aanzet. Vooral het risico dat kleine fabrikanten en detailhandelaren door dergelijke beperkingen worden benadeeld, kan tot een geringere keuze voor de consument, minder prijsconcurrentie in het algemeen en kunstmatig grote kortingen tijdens de uitverkoop leiden. Voorts kunnen deze beperkingen worden omzeild door, bijvoorbeeld, gebruik te maken van de uitzonderingsregeling voor plaatselijke handelsbeurzen. Deze maatregelen beschermen dus niet de als argument gebruikte doelstellingen van algemeen belang, maar hebben het omgekeerde effect. Zij moeten dan ook worden vervangen door duidelijke transparantiebepalingen inzake kortingen.
Toestemming vooraf voor verkoopbevorderende acties of andere eisen met gelijke werking
In sommige lidstaten moet voor bepaalde typen verkoopbevorderende acties vooraf toestemming worden gevraagd (zie analytisch verslag, deel 3.10). Dergelijke bepalingen zijn een grote hinderpaal voor de grensoverschrijdende communicatie van verkoopbevorderende acties. Het vragen van toestemming kan in zeer hoge mate tot de kosten van een campagne bijdragen. Nieuwkomers op de markt worden waarschijnlijk hierdoor benadeeld, omdat zij in staat moeten zijn om buiten hun land van vestiging een logge administratieve procedure te bekostigen.
Regels die voorafgaande toestemming verplicht stellen, lijken vooral bedoeld om belastingen te innen en de consument te beschermen tegen malafide acties. Ook de bescherming tegen oneerlijke concurrentie werd door nationale deskundigen als argument genoemd, omdat de verplichting om vooraf toestemming voor een actie te vragen gebruikt zou worden om afwijkingen van een algemeen verbod op bepaalde typen verkoopbevorderende acties toe te staan en zo binnenlandse ondernemingen in staat te stellen op de internationale markt, waar dergelijke acties wel zijn toegestaan, te concurreren. Wanneer echter alleen in het binnenland gevestigde ondernemingen een afwijking kunnen aanvragen, is dat onverenigbaar met het EG-Verdrag.
Voorts zijn er minder onevenredige manieren om voor belastinginkomsten te zorgen. Tot slot kan de consument op efficiëntere wijze worden beschermd door precieze eisen ten aanzien van de transparantie te stellen, gekoppeld aan doeltreffende verhaalsmogelijkheden. De verplichting om vooraf toestemming te vragen is een onnodige hinderpaal voor nieuwkomers op de markt en zou moeten worden vervangen door duidelijke bepalingen ten aanzien van de transparantie.
4.3. Beperkingen die toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning vereisen
De derde groep van beperkingen betreft belemmeringen van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten. Bij de analyse zijn zij duidelijk onevenredig bevonden, mits doeltreffende eisen ten aanzien van de transparantie worden gesteld. De beoordeling heeft aangetoond dat deze beperkingen op nationaal niveau kunnen worden gehandhaafd, op voorwaarde dat zij niet worden gebruikt om de invoer van diensten uit andere lidstaten aan banden te leggen. Dat betekent dus dat het beginsel van wederzijdse erkenning moet worden toegepast.
Beperkingen die voortvloeien uit de toepassing van een algemene bepaling inzake goed marktgedrag. In overeenstemming met de door de deskundigengroep toegepaste methode werd besloten dat op dit gebied het beginsel van wederzijdse erkenning moet gelden. Hiermee wordt niet vooruitgelopen op de resultaten van het groenboek of op toekomstig communautair overleg over clausules inzake eerlijke handelspraktijken.
Beperkingen in de vorm van een maximumwaarde voor tot minderjarigen gerichte verkoopbevorderende acties. Een klein aantal deskundigen was voorstander van een geharmoniseerde maximumwaarde voor tot minderjarigen gerichte acties. Als reden werd aangevoerd dat minderjarigen door dergelijke aanbiedingen gemakkelijker tot aankoop van het betrokken goed of de betrokken dienst worden bewogen, omdat ze relatief minder inzicht hebben in de commerciële aard van dergelijke acties. De evenredigheidsbeoordeling heeft aangetoond dat een beperking van de waarde van tot kinderen gerichte aanbiedingen tot een zeer laag niveau tot gevolg had dat deze aanbiedingen werden vervangen door gratis spelen en prijsvragen zonder prijzen in de vorm van bekende merkartikelen. Dit resultaat kan dus niet als evenredig worden beschouwd (zie analytisch verslag, deel 3.13).
Beperkingen ten aanzien van het gebruik van verkoopbevorderende acties door media. Sommige lidstaten zijn voorstander van een beperking van het gebruik van bepaalde verkoopbevorderende acties door bepaalde media. Zij voeren hiervoor als reden aan dat tegen oneerlijke concurrentie moet worden beschermd en een pluralistische structuur behouden moet blijven. Ook deze beperkingen kwamen bij de evenredigheidsanalyse (zie analytisch verslag, deel 3.17) als ondoeltreffend en onevenredig naar voren. De redenen daarvoor zijn de volgende:
1. deze vorm van verkoopbevordering is voor kleine ondernemingen betaalbaarder dan andere vormen van commerciële communicatie, zodat deze beperkingen de concurrentiepositie van kleine en middelgrote ondernemingen ten opzichte van hun grotere concurrenten nadelig beïnvloeden;
2. deze instrumenten kunnen gemakkelijk worden vervangen door andere vormen van verkoopbevordering die in de betrokken lidstaat wel zijn toegestaan, waardoor zij gemakkelijk kunnen worden omzeild en derhalve niet aan hun doel beantwoorden;
3. wanneer een beperking voor het ene medium wel en voor het andere niet geldt, leidt dat tot discriminatie tussen de verschillende media en daardoor tot een beperking van het pluralisme op mediagebied.
Beperkingen ten aanzien van het gebruik van verkoopbevorderende acties voor medicijnen die zonder recept verkrijgbaar zijn. Een aantal lidstaten gaan verder dan het acquis communautaire wat de reclame voor medicijnen betreft en verbieden reclame voor vrij verkrijgbare medicijnen, teneinde kleine apotheken tegen oneerlijke concurrentie te beschermen. Zij wijzen er hierbij op dat het vanuit het oogpunt van de volksgezondheid noodzakelijk is dat kleine apotheken ook verder in toereikende mate medicijnen kunnen blijven leveren. In Europa is het dus zo dat in sommige lidstaten reclame kan worden gemaakt (hoewel niet onbeperkt) voor geneesmiddelen die zonder recept verkrijgbaar zijn, terwijl in andere landen dergelijke acties zijn verboden. De analyse toont evenwel aan (zie analytisch verslag, deel 3.19) dat beperkingen inzake verkoopbevorderende acties voor vrij verkrijgbare medicijnen, die verder gaan dan het acquis communautaire, niet gewenst zijn. Dit standpunt komt overeen met de richtlijn betreffende televisie zonder grenzen en die inzake de elektronische handel, die beide wederzijdse erkenning voor commerciële communicatie in het algemeen opleggen en daarbij geen uitzondering maken voor medicijnen.
Richtlijn 92/28/EEG van de Raad van 31 maart 1992 betreffende reclame voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik, PB L 113 van 30.4.1992. blz. 13-18.
De evenredigheidsanalyse heeft aangetoond dat beperkingen die het gevolg zijn van de uiteenlopende regels betreffende verkoopbevorderende acties voor zonder recept verkrijgbare geneesmiddelen in de lidstaten, oneerlijke concurrentie eerder in de hand werken dan tegengaan. Gezien het bestaande acquis communautaire is het dus aangewezen om op Europees niveau het beginsel van wederzijdse erkenning toe te passen op dergelijke verkoopbevorderende acties voor medicijnen.
Beperkingen met betrekking tot andere sectoren. Een aantal deskundigen wees op het bestaan van andere sectorale beperkingen ten aanzien van het gebruik, de waarde (boeken) en de communicatie van verkoopbevorderende acties en was voorstander van een harmonisatie van dergelijke beperkingen. In sommige gevallen waren er geen nationale beperkingen. In andere waren de vastgestelde beperkingen gelijk aan bovengenoemde horizontale beperkingen, waarvan werd aangetoond dat zij onevenredig zijn met de als argument gebruikte doelstellingen van algemeen belang, namelijk bescherming van de consument en bescherming tegen oneerlijke concurrentie. Een nadere toelichting en analyse is te vinden in het analytisch verslag, delen 3.20, 3.21, 3.23, 3.24 en 3.25. In al deze gevallen zou dus het beginsel van wederzijdse erkenning moeten gelden, zodat deze beperkingen niet kunnen worden toegepast op verkoopbevorderende acties uit andere lidstaten.
De commerciële communicatie van verkoopbevorderende acties voor tabaksproducten komt al aan bod in het voorstel voor een richtlijn inzake de reclame en sponsoring voor tabaksproducten . Het is derhalve niet noodzakelijk om in dit voorstel een specifieke bepaling hierover op te nemen. In artikel 2, onder b) van de voorgestelde richtlijn inzake de reclame en sponsoring voor tabaksproducten wordt reclame gedefinieerd als: 'elke vorm van commerciële mededeling die de aanprijzing van een tabaksproduct tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft'. Hieruit volgt dat verreweg de meeste verkoopbevorderende acties onder de beperkingen van de artikelen 3 en 4 van bovengenoemde voorgestelde richtlijn vallen.
COM (2001) 283 def.
Het voorstel voor een verordening moet dus de drie soorten beperkingen, die hierboven zijn beschreven, en de drie soorten genoemde maatregelen omvatten.