Artikelen bij COM(2011)829 - Met aanvullende informatie bij het verslag van de Commissie van 13 juli 2011 betreffende de uitzonderingsclausule

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2011)829 - Met aanvullende informatie bij het verslag van de Commissie van 13 juli 2011 betreffende de uitzonderingsclausule.
document COM(2011)829 NLEN
datum 24 november 2011
 

|
52011DC0829

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD met aanvullende informatie bij het verslag van de Commissie van 13 juli 2011 betreffende de uitzonderingsclausule /* COM/2011/0829 definitief */


INLEIDING

Artikel 10 van bijlage XI bij de Verordening van de Raad betreffende het statuut van de EU-ambtenaren betreft een uitzonderingsclausule waarvoor wettelijke voorwaarden gelden. Om de clausule toe te passen, wat zou leiden tot een wetgevingsprocedure op basis van artikel 336 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, moet worden nagegaan of aan deze voorwaarden is voldaan. Als niet aan de voorwaarden is voldaan, kan de toepassing van de clausule worden betwist bij het Hof van Justitie door alle betrokken of mogelijk getroffen individuen en instellingen. Als het Hof de betwisting aanvaardt, moet de EU mogelijk achterstandsrente betalen voor de standplaatsen waarvoor de salarissen of pensioenen worden verhoogd.

Ook als niet is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 10 (in combinatie met artikel 336 VWEU), kan nog steeds rechtstreeks een beroep worden gedaan op artikel 336 VWEU om het statuut te wijzigen, als dit politiek wenselijk wordt geacht.

Zoals uitgelegd in het verslag over de uitzonderingsclausule van juli 2011, moet aan alle onderstaande voorwaarden zijn voldaan voordat maatregelen kunnen worden getroffen:

- de verslechtering moet zowel plotseling als ernstig zijn;

- de verslechtering moet de sociaaleconomische toestand binnen de Unie beïnvloeden;

- de verslechtering moet worden beoordeeld aan de hand van door de Commissie verstrekte objectieve gegevens;

- de verslechtering moet qua timing en omvang zodanig uitzonderlijk van aard zijn dat er met de methode niet voldoende rekening mee kan worden gehouden. Het Hof van Justitie verklaarde in zijn arrest in zaak C-40/10 ten eerste dat de uitzonderingsclausule alleen ' in een buitengewone situatie ' (punt 74) kan worden toegepast, en ten tweede dat de uitzonderingsclausule ' het mogelijk maakt om rekening te houden met de gevolgen van een zowel ernstige als plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand wanneer de bezoldigingen van de ambtenaren met toepassing van de 'normale methode" niet snel genoeg worden aangepast " (punt 75).

In het kader van de salarisaanpassing van 2010 heeft de Raad de Commissie verzocht om op basis van de uitzonderingsclausule passende voorstellen in te dienen die voor eind 2011 kunnen worden goedgekeurd door het Europees Parlement en de Raad. Het ontwerpverslag van de Commissie over de uitzonderingsclausule werd op 30 juni 2011 informeel gepresenteerd aan de werkgroep van de Raad. De Commissie heeft het verslag op 13 juli 2011 formeel goedgekeurd, binnen het door de Raad vastgestelde tijdschema.

In het verslag van de Commissie over de uitzonderingsclausule van 13 juli 2011 werd een groot aantal sociale en economische indicatoren gebruikt om te beoordelen of het noodzakelijk is voor 2011 een beroep te doen op de uitzonderingsclausule. Het verslag was gebaseerd op de Europese economische voorjaarsprognose die DG ECFIN op 13 mei 2011 had bekendgemaakt. De conclusie van het verslag luidde dat er zich in de referentieperiode van 1 juli 2010 tot midden mei 2011 geen ernstige en plotselinge verslechtering in de sociaaleconomische toestand binnen de Unie heeft voorgedaan.

Op verzoek van de Raad van 4 november 2011 wordt in dit document gekeken naar de laatste ontwikkelingen in de Europese Unie van de economische voorjaarsprognoses tot nu.

De prognose die DG ECFIN op 10 november 2011 heeft bekendgemaakt, wijst op een minder optimistische tendens dan in het voorjaar, zowel voor de economische als de sociale indicatoren. Het herstel stagneert en de vooruitzichten voor de Europese economie zijn verslechterd. Het dalende vertrouwen en de steeds ernstigere financiële crisis hebben een negatief effect op de investeringen en de consumptie, terwijl de dringende begrotingsconsolidatie een negatief effect heeft op de binnenlandse vraag en het verslechterende mondiale economische klimaat de export afremt. Het herstel heeft de afgelopen twee jaar slechts tot trage groei van de werkgelegenheid geleid.

Hoewel de indicatoren voor de korte termijn wijzen op een verdere vertraging van de economische activiteit in de EU, zijn de groeiprestaties voor 2011 globaal nog relatief goed door de goede start in het eerste kwartaal. De groei van het bbp zal naar verwachting 1,6% bedragen.

Hoewel een sterkere vertraging wordt verwacht, kan de sociaaleconomische situatie niet als buitengewoon worden gekwalificeerd, wat toepassing van maatregelen die verder gaan dan de methode zou rechtvaardigen. De sombere vooruitzichten zijn ook van invloed op de salarissen van de ambtenaren in de lidstaten, met name door de noodzaak om de begrotingen in de lidstaten te consolideren. In vergelijking met de salarisstijging van werknemers in de totale economie (3%) wordt voor ambtenaren een bescheiden salarisverhoging verwacht. Het koopkrachtverlies van ambtenaren van de centrale overheid in de lidstaten tot juli 2011 geldt door de toepassing van de methode ook voor EU-ambtenaren en zal leiden tot een daling met 1,8% van het reële salaris van de EU-ambtenaren in alle standplaatsen. De negatieve economische vooruitzichten hebben niet geleid tot een situatie waarin de normale methode niet kan werken en geen afspiegeling zou zijn van de besluiten die de lidstaten voor hun nationale ambtenaren nemen.

In het laatste kwartaal van 2011 zal de economische groei in de EU naar verwachting stagneren, om in 2012 zeer bescheiden aan te trekken. Als de economische situatie verder verslechtert en tot nationale maatregelen van de lidstaten leidt die niet snel genoeg kunnen worden verwerkt met de normale toepassing van de methode, zal de Commissie overeenkomstig het door het Hof van Justitie benadrukte beginsel van loyale samenwerking voorstellen om de uitzonderingsclausule toe te passen teneinde rekening te houden met deze nationale maatregelen en de vertraging tussen de inwerkingtreding van deze maatregelen en de volgende jaarlijkse salarisaanpassing te verkorten.

De Commissie herinnert eraan dat met de bezuinigingen en hervormingen die in de lidstaten worden aanbevolen, gepland of uitgevoerd, rekening wordt gehouden in het ontwerpvoorstel voor de herziening van het statuut, dat rechtstreeks is gebaseerd op artikel 336 VWEU en dat tot aanzienlijke besparingen van meer dan 1 miljard euro zou kunnen leiden tijdens het volgende meerjarige financieel kader en tot meer dan 1 miljard euro per jaar op de lange termijn.

EUROPESE ECONOMISCHE PROGNOSE – NAJAAR 2011

De economie in de EU is in 2010 en 2011 gegroeid

De recessie eindigde in het najaar van 2009 en het herstel is in 2010 ingezet. Globaal genomen steeg het bbp in 2010 zowel in de EU met 2,0% als in de eurozone met 1,9%.

Volgens de Europese economische prognose van het najaar van 2011 wijzen de indicatoren voor de korte termijn op een verdere vertraging van de economische activiteit in de EU, maar zal de EU-economie in 2011 verder groeien door de goede start in het eerste kwartaal. In de voorjaarsprognose werden de cijfers voor 2011 naar beneden bijgesteld (1,6% groei in de eurozone en 1,8% in de EU) en nu wordt verwacht dat de groei zich in 2011 zal handhaven rond 1,5% (eurozone) en 1,6% (EU). In het laatste kwartaal van 2011 zal de groei van het bbp naar verwachting stagneren, terwijl de economische groei eind 2012 voorzichtig zal aantrekken.

De vertraging van het economische herstel in 2011 is echter niet vergelijkbaar met de crisis die de Unie in 2008 en 2009 trof, toen de economische groei daalde van 3,2% in 2007 tot 0,3% in 2008 en daarna snel negatief werd, namelijk -4,2% in 2009.

[pic]

De arbeidsmarktsituatie is in 2010 en 2011 stabiel gebleven

Volgens de najaarsprognose begon het aantal werkenden eind 2010 langzaam toe te nemen, zodra de groei van het aantal gewerkte uren begon af te vlakken. De vertraagde reactie van de werkgelegenheid op het herstel was de keerzijde van de overbezetting tijdens de recessie en de daarmee verband houdende aanzienlijke daling van de arbeidsproductiviteit. Ondanks het herstel van de economische groei in de EU worden er te weinig nieuwe banen gecreëerd om de werkloosheid aanzienlijk te doen dalen. Zowel in de eurozone als in de EU in haar geheel bleef het werkloosheidpercentage in 2010 en 2011 vrijwel stabiel.

Het werkloosheidspercentage wordt licht naar boven bijgesteld, maar zal volgens de najaarsprognose in 2011 op hetzelfde niveau (9,7%) blijven als in 2010 (zie onderstaande grafiek). Deze cijfers komen overeen met die van de voorjaarsprognose, die voorspelde dat de werkloosheid in 2011 licht zou dalen tot 9,5%.

In dit verband is het met name van belang om op te merken dat de werkgelegenheid naar verwachting in 2011 zal toenemen (0,4%), na twee jaar op rij te zijn gedaald (-1,8% in 2009 en -0,5% in 2010).

[pic]

[pic]

De lonen in de publieke sector en in de economie in haar geheel zijn in 2010 en 2011 gestegen

De Commissie acht het nuttig om de toestand van de werknemers in de publieke sector te vergelijken met de gehele economie van de EU. Daarom is het nuttig om de beloning van werknemers, die de totale arbeidskosten van alle werknemers meet, dat wil zeggen de brutolonen met inbegrip van overuren en bonussen, alle voordelen in natura en de sociale werkgeversbijdragen, in de publieke sector (algemene overheid) en de totale economie te vergelijken.

Volgens de najaarsprognose zal de beloning van de werknemers in de totale economie de komende jaren jaarlijks met 2 à 3% toenemen.

De beloning van de werknemers in de totale economie steeg in 2007 met 5,2 % en in 2008 met 4,4 %, maar daalde met 0,3 % in 2009, toen de financiële crisis volop aan de gang was, terwijl het bbp daalde met 4,2%. Voor 2011 zal deze beloning naar verwachting met 3% stijgen, meer dan in het voorjaar werd verwacht (2,4%).

De jaarlijkse salarisstijging van de werknemers in de publieke sector daalde van 3,4% in 2009 tot 1,2% in 2010. Volgens de najaarsprognose zal deze tendens zich in 2011 voortzetten (0,6%). In reële termen zal het salaris van werknemers in de publieke sector met 2,2% dalen, wat overeenkomt met het volgens de methode berekende verlies aan koopkracht van de nationale ambtenaren dat ook voor de EU-ambtenaren zal worden toegepast.

[pic]

[pic]

De overheidsfinanciën zijn reden voor bezorgdheid

In 2011 is overgeschakeld van stabilisering op consolidatie van de overheidsfinanciën. Het begrotingstekort in de EU is gedaald van 6,9% in 2009 tot 6,6% in 2010 en zal naar verwachting verder dalen. Voor 2011 wordt het begrotingstekort geraamd op 4,7% van het bbp in de EU en 4,1% in de eurozone. Met verdere consolidatiemaatregelen die waarschijnlijk zijn, maar nog niet in gang gezet, is geen rekening gehouden in de najaarsprognose.

Dure steunmaatregelen van de lidstaten hebben de overheidsfinanciën aanzienlijk beïnvloed, hoewel de staatsschuld van de meeste lidstaten dateert van voor de laatste crisis. In totaal bedroeg de staatsschuld in de EU 80,3% van het bbp in 2010 en volgens de najaarsprognose blijft die in 2011 op hetzelfde niveau (82,5% van het bbp) (zie onderstaande grafiek). De cijfers met betrekking tot de staatsschuld zijn niet veranderd ten opzichte van de voorjaarsprognose (82,3% van het bbp in 2011).

[pic]

Al met al zijn de overheidsfinanciën reden voor grote bezorgdheid voor de EU en met name de eurozone. Al minstens sinds 2007 is dit het geval en er zijn maatregelen getroffen om de overheidsfinanciën aan te passen. Hoewel deze geleid hebben tot een geleidelijke verbetering van het begrotingssaldo, blijkt uit recente ontwikkelingen dat het effect van een stijgende schuld op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en de weerslag op de markt voor schatkistpapier de grote uitdaging vormen. Door de zwakkere economische groei verslechterden de begrotingen en werd de aandacht verlegd naar de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Dit is de belangrijkste reden voor de verwachte bevriezing of slechts bescheiden stijging van de salarissen in de publieke sector.

De ambtenaren van de lidstaten zullen de gevolgen van de problemen met de overheidsfinanciën echter nog lang blijven voelen, omdat er de komende jaren aanzienlijk moet worden bezuinigd. Dit zal ongetwijfeld rechtstreeks van invloed zijn op de salarissen van de EU-ambtenaren, die dankzij de methode de salarisontwikkelingen van de nationale ambtenaren op de voet volgen.

De inflatie blijft beperkt

De nominale inflatie, gemeten in de geharmoniseerde index van de consumentenprijzen (HIPC), is in de eerste helft van 2011 versneld, voornamelijk door de hoge prijzen van energie en levensmiddelen. Aangezien de grondstoffenprijzen in de eerste helft van 2011 een piek bereikten en de prijzen op de futuresmarkt voor olie op een geleidelijke verdere daling wijzen, wordt verwacht dat de nominale inflatie geleidelijk zal dalen tot minder dan 2% in de loop van 2012. Wat betreft de onderliggende prijsdruk zal de inflatie verder worden tegengehouden door aanhoudende output gaps, die naar verwachting in de meeste lidstaten in 2012 iets groter zullen worden. De lonen zullen naar verwachting slechts in beperkte mate toenemen gezien de hoge werkloosheid.

De HICP-inflatie zal in 2011 naar verwachting stijgen tot 3,0% volgens de najaarsprognose (wat overeenkomt met de voorjaarsprognose).

[pic]

De economische vertrouwensindex is gedaald

Deze indicator is zeer veranderlijk. Na in maart 2009 het laagste peil sedert 1990 te hebben bereikt (66,9), steeg de economische vertrouwensindex in april 2010 tot boven de gemiddelde waarde van de periode 1990-2010 (die per definitie gelijk is aan 100). De index bereikte een piek in maart 2011 (107,4), maar daalde de afgelopen maanden sterk (93,8 in oktober 2011), hoewel het cijfer ruim boven de laagste waarden van 2009 bleef.

[pic]

CONCLUSIES

Volgens de uitzonderingsclausule van artikel 10 van bijlage XI bij het statuut moet de Commissie aan de hand van objectieve gegevens onderzoeken of er sprake is van een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de Unie.

Daarnaast moet de Commissie volgens het arrest van het Hof van Justitie in zaak C-40/10 beoordelen of deze economische en sociale gegevens wijzen op ' een buitengewone situatie ' waardoor ' de bezoldigingen van de ambtenaren met toepassing van de 'normale methode" niet snel genoeg worden aangepast ".

Zoals de Commissie beschreef in haar verslag van 13 juli 2011, wordt de term ' verslechtering ' gebruikt om een achteruitgang van de sociaaleconomische toestand te beschrijven. Of het gaat om een ' ernstige ' verslechtering van de sociaaleconomische toestand, hangt af van de omvang en de duur van de vastgestelde economische en sociale effecten . Of het gaat om een ' plotselinge ' verslechtering van de sociaaleconomische toestand, hangt af van de snelheid en de voorspelbaarheid van de economische en sociale effecten . In dit verband is het bijzonder belangrijk dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen normale conjunctuurschommelingen en schommelingen die door externe gebeurtenissen worden veroorzaakt.

Volgens de prognose van DG ECFIN van 10 november 2011 zijn de tendensen voor 2011 verslechterd ten opzichte van de voorjaarsprognose, zowel wat betreft de economische en de sociale indicatoren als wat betreft de crisis die de Europese economie momenteel doormaakt.

Hoewel de indicatoren voor de korte termijn wijzen op een verdere vertraging van de economische activiteit in de EU, zijn de groeiprestaties voor 2011 globaal nog relatief goed. Het bbp zal naar verwachting in 2011 rond de 1,6% stijgen, ongeveer gelijk aan het niveau van 2010 (2%). Ter vergelijking: in 2009 daalde het bbp met 4,2%. De verwachte stagnatie in het laatste kwartaal van 2011 zal waarschijnlijk beperkt blijven tot dat kwartaal en voor het eerste kwartaal van 2012 wordt een bescheiden groei van het bbp verwacht.

Daarnaast is de werkloosheid in 2011 stabiel gebleven ten opzichte van 2010 (9,7%), terwijl de werkgelegenheidsgroei voor het eerst positief is (0,4%), na twee jaar op rij te zijn gedaald (-1,8% in 2009 en -0,5% in 2010).

De beloning in de totale economie zal in 2011 naar verwachting hoog blijven (3,0%), maar in de publieke sector veel lager liggen (0,6%), wat wordt weerspiegeld in het koopkrachtverlies voor de EU-ambtenaren, zoals berekend volgens de methode (-1,8% in 2011).

Volgens de najaars- en de voorjaarsprognose zal het algemene begrotingstekort in de EU naar verwachting verder dalen van bijna 7% in 2009 en 2010 tot 4,7% in 2011. De begrotingsconsolidatie zal worden voortgezet en de staatsschuld zal afnemen, hoewel deze al minstens sinds 2007 reden is voor bezorgdheid.

Hoewel de najaarsprognose duidelijk een minder gunstig economisch en sociaal beeld voor 2011 voorspelt dan de voorjaarsprognose, wordt de EU volgens de criteria van artikel 10 van bijlage XI bij het statuut, zoals geïnterpreteerd door het Hof van Justitie, niet geconfronteerd met een buitengewone situatie wat betreft de methode , zoals gedefinieerd door het Hof, waardoor de bezoldigingen van de ambtenaren met toepassing van de 'normale methode' niet snel genoeg zou worden aangepast aan de maatregelen die de lidstaten treffen met betrekking tot hun nationale ambtenaren. Hoewel de lonen van de werknemers in de totale economie relatief sterk stijgen, zal de loonstijging van de werknemers in de overheidssector naar verwachting bescheiden blijven, wat zal worden weerspiegeld in de toepassing van de methode.

De ontwikkeling van de lonen bij de overheid komt op de juiste wijze tot uitdrukking in de toepassing van de methode in 2011. De werknemers in de publieke sector verliezen naar verwachting 2,2% aan koopkracht, wat overeenkomt met de cijfers die de lidstaten hebben verstrekt over de nationale ambtenaren bij de centrale overheid (1,8% koopkrachtverlies). Dit koopkrachtverlies wordt via de methode toegepast op de salarissen van de EU-ambtenaren in alle standplaatsen en hun reële salaris zou met het genoemde percentage dalen.

Het koopkrachtverlies van de ambtenaren in de lidstaten en van de EU-ambtenaren past binnen de huidige economische en sociale situatie, die verdergaande maatregelen niet rechtvaardigt. De Commissie kan daarom geen beroep doen op de uitzonderingsclausule zonder inbreuk te maken op artikel 10 van bijlage XI bij het statuut en de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie.

Dit betekent echter niet dat er geen structurele hervormingen kunnen worden doorgevoerd in het Europese ambtenarenapparaat, rechtstreeks op basis van artikel 336 VWEU. De Commissie wijst in dit verband op haar ontwerpvoorstel voor de herziening van het statuut, waarin wordt voorgesteld het aantal personeelsleden in alle instellingen en agentschappen met 5% te verlagen, de verplichte werkweek te verlengen tot 40 uur zonder salariscompensatie, de pensioenleeftijd op te trekken naar 65 jaar en de mogelijkheden voor vervroegd pensioen aanzienlijk te beperken. Het omvat ook nog een aantal andere maatregelen inzake de loopbaanstructuur, zoals een aanzienlijke salarisverlaging voor bepaalde functies. Deze voorstellen komen overeen met de maatregelen die de lidstaten voor hun nationale ambtenaren treffen of overwegen en zij zouden tot aanzienlijke besparingen leiden van meer dan één miljard euro tijdens het volgende meerjarige financieel kader en nog meer na 2020.

Meer specifiek vanwege de recente financiële crisis en de bezuinigingsmaatregelen die momenteel worden getroffen bij de nationale overheden en in de nationale begrotingen, heeft de Commissie besloten voor te stellen om de solidariteitsheffing te verhogen tot 6%. Als de medewetgevers hiermee akkoord gaan, zou deze extra heffing worden toegepast op de salarissen van de EU-ambtenaren tot het einde van de nieuwe methode voor de aanpassing van de salarissen en de pensioenen in 2022.

De Commissie zal dit voorstel formeel indienen in december 2011, zodra het verplichte formele overleg met het personeelscomité is afgerond.

Ten slotte wil de Commissie nog terugkomen op de prognose dat de economische groei in de EU in het laatste kwartaal van 2011 zal stagneren en in 2012 zeer bescheiden zal zijn. Als de economische situatie verder verslechtert en tot nationale maatregelen van de lidstaten leidt die niet snel genoeg kunnen worden verwerkt met de normale toepassing van de methode, zal de Commissie overeenkomstig het door het Hof van Justitie benadrukte beginsel van loyale samenwerking voorstellen om de uitzonderingsclausule toe te passen teneinde rekening te houden met deze nationale maatregelen en de vertraging tussen de inwerkingtreding van deze maatregelen en de volgende jaarlijkse salarisaanpassing te verkorten.

Deze cijfers kunnen licht verschillen ten opzichte van eerder publicaties vanwege periodieke herzieningen door Eurostat.

Dit heeft als gevolg dat zowel de ontwikkelingen in het werkgelegenheidspercentage en de ontwikkelingen van het uitkeringenbeleid als het loonniveau worden weerspiegeld.

In dit deel wordt met publieke sector de overheid bedoeld. Deze omvat alle institutionele eenheden die tot de overige niet-marktproducenten behoren en waarvan de output, die voornamelijk gefinancierd wordt uit verplichte betalingen van eenheden die tot andere sectoren behoren, voor individueel of collectief verbruik is bestemd en/of alle institutionele eenheden die zich in hoofdzaak bezighouden met de herverdeling van het nationale inkomen en vermogen. De institutionele eenheden omvatten overheidsinstellingen en bepaalde instellingen zonder winstoogmerk en zelfstandige pensioenfondsen. De overheid is onderverdeeld in vier subsectoren: centrale overheid, deeloverheid, lokale overheid en wettelijke socialeverzekeringsinstellingen.

Enquêtes bij ondernemingen en consumenten bieden maandelijks een overzicht van de meningen over en de verwachtingen rond verschillende facetten van de economische activiteit in de verschillende economische sectoren (industrie, diensten, bouw en kleinhandel) en van de consumenten. Voor elk van de vijf ondervraagde sectoren worden vertrouwensindexen opgesteld, die de globale percepties en verwachtingen per sector weergeven in een eendimensionale index. Om de globale economische activiteit te kunnen volgen, wordt sinds 1985 de economische vertrouwensindex (ESI) opgesteld, die de gewogen som van deze vijf indexen is.