Artikelen bij COM(2015)191 - Verslag over de toepassing van het EU-Handvest van de grondrechten 2014

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2015)191 - Verslag over de toepassing van het EU-Handvest van de grondrechten 2014.
document COM(2015)191 NLEN
datum 8 mei 2015

1. Inleiding
In dit vijfde jaarverslag wordt een overzicht gegeven van de wijze waarop de Europese Unie (EU) en de lidstaten in 2014 uitvoering hebben gegeven aan het Handvest van de grondrechten van de EU.

Het Handvest heeft sinds 1 december 2009 rechtskracht. Het is voor de instellingen van de EU bindend wanneer deze nieuwe maatregelen vaststellen. Het is voor de lidstaten bindend wanneer zij binnen het toepassingsgebied van het EU-recht optreden. Het Handvest is een jonge rechtsbron, die juridisch van steeds groter belang wordt. In 2014 werd het Handvest in beslissingen van de gerechtelijke instanties van de EU1 210 maal aangehaald2; in 2013 gebeurde dat 114 maal, in 2012 87 maal en in 2011 43 maal.

In november 2014 is de nieuwe Commissie onder leiding van voorzitter Juncker aangetreden. Voorzitter Juncker verbond zich ertoe “gebruik te maken van de prerogatieven van de Commissie om – binnen ons bevoegdheidsgebied – onze gedeelde waarden, de rechtsstaat en de grondrechten te vrijwaren. Uiteraard zal ik daarbij terdege rekening houden met de diversiteit van de constitutionele en culturele tradities van de 28 lidstaten”3. Hij belastte de eerste vicevoorzitter, Frans Timmermans, met de verantwoordelijkheid voor de grondrechten.

De Commissie integreert het Handvest in alle onderdelen van haar beleid. Zij werkt nauw samen met nationale, Europese en internationale organisaties om de naleving van de grondrechten te bevorderen.

Eerste vicevoorzitter Frans Timmermans beloofde tijdens de hoorzitting bij het Europees Parlement een jaarlijks colloquium te organiseren over de stand van de grondrechten in de EU, de wederzijdse samenwerking te verbeteren en de politieke inzet voor de bevordering en bescherming van de grondrechten te versterken. De bedoeling van het colloquium is dat de lidstaten, de instellingen en de belanghebbenden met elkaar discussiëren over welke beleidsmaatregelen op het gebied van de grondrechten noodzakelijk zijn. Het eerste colloquium, dat voor oktober 2015 is gepland, heeft als belangrijkste onderwerp het bevorderen van verdraagzaamheid en respect en het bestrijden van antisemitisme en islamofobie. Ter voorbereiding van het colloquium worden raadplegingen georganiseerd met het maatschappelijk middenveld en verschillende belanghebbenden, waaronder twee dialogen op hoog niveau met religieuze leiders en met vertegenwoordigers van niet-confessionele organisaties.

Dit verslag behandelt de toepassing van het Handvest door en op de instellingen van de EU – met name de Europese Commissie – en de lidstaten. Het vestigt de aandacht op het belang van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna “EVRM” genoemd) en rapporteert over de voortgang van de toetreding van de EU tot het EVRM. Voor het eerst wordt in het verslag ook aandacht geschonken aan een nieuw actueel vraagstuk: dit jaar is dat “de grondrechten in de digitale omgeving”.
2. Toepassing van het Handvest door en op de EU bij alles wat de EU doet

De instellingen van de EU moeten het Handvest naleven bij alles wat zij doen.

2.1 Wetgevende maatregelen

Om te garanderen dat ontwerpwetgeving voldoet aan het Handvest, moeten tijdens het wetgevingsproces systematisch controles op de grondrechten worden uitgevoerd. De Commissie heeft in 2011 operationele richtsnoeren gepubliceerd voor het in aanmerking nemen van grondrechten in effectbeoordelingen door de Commissie4. In 2014 heeft zij verklaard dat de richtsnoeren voor effectbeoordelingen zullen worden herzien en dat een openbare raadpleging zal worden gehouden5.

De zaak Digital Rights Ireland6 illustreert de noodzaak om alle ontwerpwetgeving te controleren op het gebied van de grondrechten. Het Hof verklaarde de richtlijn gegevensbewaring7 ongeldig wegens onverenigbaarheid met de grondrechten van privacy en bescherming van persoonsgegevens, die gewaarborgd worden door de artikelen 7 en 8 van het Handvest. Het arrest verhelderde dat in de secundaire EU-wetgeving specifieke waarborgen moeten worden opgenomen ter bescherming van de grondrechten, met inbegrip van uitzonderingsbepalingen betreffende beroepsgeheim en voorafgaande administratieve of gerechtelijke toetsing, en dat dit niet aan de nationale wetgever mag worden overgelaten. Het HvJEU oordeelde dat de bewaring van gegevens aan een doel van algemeen belang beantwoordt, namelijk de bestrijding van zware georganiseerde criminaliteit, en een geschikt middel is voor de verwezenlijking van dit doel. Het oordeelde echter ook dat de inmenging door de richtlijn in de grondrechten op de eerbiediging van het privéleven en de bescherming van persoonsgegevens niet beperkt was tot het strikt noodzakelijke.

Dit arrest is van belang voor alle instellingen van de EU die bij het wetgevingsproces betrokken zijn. In december 2014 heeft de Raad een bijgewerkte versie uitgebracht van zijn richtsnoeren voor methodologische stappen om de verenigbaarheid met de grondrechten in de voorbereidende instanties van de Raad te controleren8. Het personeel van de Raad heeft training gekregen om deze richtsnoeren operationeel uit te voeren.

2.2 Beheer van EU-middelen

Bij het beheer van de EU-middelen moeten de instellingen, organen en instanties van de Unie de grondrechten respecteren die door het Handvest worden gewaarborgd. De lidstaten hebben dezelfde verplichting wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen.

In de zaak Liivimaa Lihaveis MTÜ9 bevestigde het Hof eerdere rechtspraak dat “ten uitvoer brengen van het Unierecht” vereist dat de bedoelde materies onderling enigszins verdergaand samenhangen dan nabuurschap of indirecte onderlinge beïnvloeding van de ene op de andere materie10. In deze zaak vereiste het EU-recht dat de twee bij het operationele programma betrokken lidstaten het EU-recht ten uitvoer brachten. Ten eerste dienden deze lidstaten overeenkomstig artikel 63, leden 1 en 2, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 een Comité van toezicht op te richten. Ten tweede dienden alle maatregelen tot toepassing van dat programma aan de Verordeningen (EG) nr. 1083/2006 en (EG) nr. 1080/2006 te voldoen. Het HvJEU oordeelde dat de vaststelling van de programmagids door het Comité van toezicht het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. De programmagids sloot de mogelijkheid van rechterlijke toetsing van beslissingen van het Comité van toezicht tot weigering van subsidie uit; volgens het HvJEU was dit in strijd met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte (artikel 47 van het Handvest).

In mei 2014 heeft de Europese ombudsman een onderzoek geopend naar de eerbiediging van de grondrechten in het cohesiebeleid van de EU11. De Commissie beloofde in haar antwoord van 29 oktober 201412 maatregelen te zullen nemen om de bekendheid met het Handvest onder de lidstaten te vergroten, in het kader van het beheer van de Europese structuur- en investeringsfondsen. De Commissie heeft de lidstaten er officieel op gewezen dat zij verplicht zijn zich aan het Handvest te houden. Zij biedt tevens ter ondersteuning van klachtenprocedures bijstand uit de structuur- en investeringsfondsen aan. De Commissie zal in 2015 goede praktijken verspreiden en de lidstaten richtsnoeren bieden voor de naleving van het Handvest bij het beheer van de structuur- en investeringsfondsen.

De Commissie had vastgesteld dat er in een tijdelijk detentiecentrum voor onregelmatige migranten mogelijk sprake was van een schending van de grondrechtelijke bescherming; de Rekenkamer bevestigde deze beoordeling in 2014 in een speciaal verslag. De kosten voor de huur van het centrum waren opgevoerd in een nationaal programma in het kader van het Buitengrenzenfonds, en de Commissie had de kosten bij het afsluiten van het programma niet aanvaard. De Rekenkamer oordeelde dat de betrokken lidstaat, gezien de slechte omstandigheden waarin de onregelmatige migranten werden vastgehouden, het verbod op vernederende behandeling (artikel 4 van het Handvest) en het beginsel van de menselijke waardigheid niet had nageleefd (artikel 1 van het Handvest).

2.3 Mensenrechtendimensie van het externe optreden van de EU

Artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) ligt aan het externe optreden van de EU ten grondslag. Het artikel bevestigt de rol van de EU bij het bevorderen van de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en ondeelbaarheid van de mensenrechten en de eerbiediging van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationale recht. Landen die tot de EU willen toetreden, moeten de mensenrechten eerbiedigen. In alle samenwerkings- en handelsovereenkomsten met derde landen wordt bepaald dat de mensenrechten13 een essentieel element vormen in de betrekkingen tussen de partijen.

De Europese dienst voor extern optreden en de Commissie hebben in 2014 een beoordeling verricht van het Actieplan inzake mensenrechten en democratie (2012–2014)14. In het actieplan zijn 97 specifieke acties opgenomen. Een voorbeeld zijn de richtsnoeren voor de vrijheid van meningsuiting online en offline, die de Raad in mei 2014 heeft goedgekeurd. De richtsnoeren geven definities en advies over de wijze van bescherming van het recht op vrijheid van meningsuiting wat alle aspecten daarvan betreft, waaronder het recht om zonder inmenging een mening te hebben, het recht om informatie te zoeken en te krijgen en het recht om informatie en ideeën, van welke aard ook, te delen via elk medium en ongeacht landsgrenzen.

Voor de periode 2015–2019 staat een nieuw actieplan op stapel, dat gericht zal zijn op de samenhang tussen het interne en externe mensenrechtenbeleid, met name in verband met terrorismebestrijding, migratie en mobiliteit en handel.

Om de in artikel 21 VEU genoemde doelen te bereiken, past de EU beperkende maatregelen toe15, soms als autonome EU-maatregel, maar vaak om uitvoering te geven aan bindende resoluties van de VN-Veiligheidsraad op basis van artikel 41 of 42 van het VN-Handvest. Sommige beperkende maatregelen houden in dat tegoeden en economische middelen van bepaalde personen en entiteiten worden bevroren. Het is essentieel dat voor de betrokken personen en entiteiten het recht op behoorlijk bestuur, op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikelen 41 en 47 van het EU-Handvest van de grondrechten) wordt gewaarborgd. Het HvJEU heeft in 2014 zaken behandeld betreffende de procedure voor het instellen van beperkende maatregelen tegen personen en entiteiten. Het Hof heeft in 2014 meer dan 30 arresten gewezen over de wettigheid van beperkende maatregelen. Slechts in een kwart van de gevallen werd de plaatsing op de lijst met het oog op de bevriezing van tegoeden en economische middelen bevestigd; in alle andere gevallen werd het besluit om personen of entiteiten op zo’n lijst te plaatsen, nietig verklaard.

In één geval (de zaak Yusef16) ging het om beperkende maatregelen op grond van Verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad17. Die verordening geeft uitvoering aan een resolutie van de VN-Veiligheidsraad tot bevriezing van de middelen van personen, entiteiten en groepen die volgens het Sanctiecomité van de Verenigde Naties banden hebben met Al Qaida. Het Gerecht oordeelde dat de Commissie had verzuimd proceduregebreken en materiële onregelmatigheden in verband met de bevriezing van de tegoeden van Yusef te verhelpen, en daardoor haar verplichtingen niet was nagekomen. Het Gerecht drong er bij de Commissie op aan zich van haar verplichting te kwijten om de redenen voor plaatsing op de lijst zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken, in voorkomend geval in “dienstige samenwerking” met het Sanctiecomité18. De Commissie bekijkt de redenen voor plaatsing op de lijst momenteel opnieuw, in samenwerking met de betrokken VN-organen.

In de meeste gevallen waarin beperkende maatregelen tegen entiteiten of personen door het HvJEU nietig werden verklaard19, ging het om besluiten en verordeningen van de Raad waarbij het bewijs of de informatie om de plaatsing op de lijst te staven, onvoldoende was en aan de bewijsplicht, die volgens artikel 47 van het Handvest, zoals uitgelegd in de zaak Kadi II, op de Raad rust20, niet werd voldaan. Andere zaken werden om procedurele redenen nietig verklaard21.

Wat de handelspolitiek betreft, is sinds 1 januari 2014 het herziene stelsel van algemene preferenties (SAP+) van toepassing, dat de eerbiediging van de fundamentele mensenrechtenverdragen vereist. Het monitoringmechanisme is aanzienlijk versterkt om te waarborgen dat SAP+-begunstigden aan hun verplichtingen voldoen, met name dat zij 27 internationale overeenkomsten inzake onder andere mensenrechten ratificeren en uitvoeren. Ook het Europees Parlement en de Raad zien hier nauwlettender op toe.
3. Toepassing van het Handvest door en op de lidstaten

Onder de controle van het HvJEU ziet de Commissie erop toe dat de lidstaten het Handvest naleven wanneer zij het EU-recht uitvoeren. Als de Commissie een schending constateert, kan zij een inbreukprocedure inleiden. De nationale rechters weten dat het Handvest kan dienen als instrument om de naleving van de grondrechten door de lidstaten te waarborgen. De bepalingen van het EU-recht en het nationale recht moeten in samenhang met de verplichtingen op grond van het Handvest worden uitgelegd, teneinde uitvoering te geven aan de rechten die het Handvest waarborgt. Als een nationale rechter twijfels heeft over de toepasselijkheid van het Handvest of de juiste uitlegging van de bepalingen ervan, kan hij – en moet de rechter in laatste instantie – de zaak verwijzen naar het HvJEU met het oog op een prejudiciële beslissing. Het antwoord van het HvJEU stelt de nationale rechter in staat het geding te beslechten. De nationale rechters maken regelmatig gebruik van deze procedure. Dit is goed voor de ontwikkeling van jurisprudentie betreffende het Handvest en versterkt de rol van de nationale rechter bij de handhaving ervan. In 2014 werden 43 zaken met het oog op een prejudiciële beslissing naar het HvJEU verwezen22, iets meer dan in voorgaande jaren23.

3.1 Inbreukprocedures

Het Handvest werd in 2013 genoemd in vijf inbreukprocedures, maar in 2014 heeft de Commissie in elf procedures op grond van de artikelen 258–260 VWEU naar het Handvest verwezen. Het Handvest is op de lidstaten alleen van toepassing wanneer zij het EU-recht uitvoeren. Inbreukprocedures die op het Handvest betrekking hebben, moeten dan ook verwijzen naar de bepaling van het Unierecht op grond waarvan het Handvest van toepassing is.

Vijf van de elf zaken hebben betrekking op asiel en migratie24.

Inbreukprocedures op het gebied van asiel en migratie

De Commissie heeft in 2014 tegen een lidstaat een inbreukprocedure ingeleid op basis van de terugkeerrichtlijn25. De problemen betreffen de duur van de detentie, de detentieomstandigheden, de niet-beschikbaarheid van kosteloze rechtsbijstand voor personen in detentiecentra die zullen worden teruggestuurd, de afwezigheid van rechterlijke toetsing van detentiebevelen in de eerste zes maanden en de beperkte toetsing van beslissingen om de detentie na zes maanden te verlengen (artikelen 4, 6 en 47 van het Handvest).

Ook werd een inbreukprocedure ingeleid tegen een lidstaat wegens onjuiste toepassing van de richtlijnen opvangvoorzieningen26 en asielprocedures27. De problemen betreffen de duur van de asielprocedure, de effectiviteit van de beschikbare rechtsmiddelen tegen afwijzende asielbeslissingen, de niet-beschikbaarheid van kosteloze rechtsbijstand, de detentie van bepaalde categorieën asielzoekers die automatisch, zonder individuele beoordeling, lijkt te worden toegepast, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte tegen een detentiebesluit en kosteloze rechtsbijstand tijdens de detentie (artikelen 6 en 47).

De Commissie heeft in 2014 onderzocht hoe de lidstaten het Handvest toepasten bij de uitvoering van EU-wetgeving aan de buitengrenzen van de Unie, in het bijzonder wat het beginsel van non-refoulement betreft (artikelen 4, 6, 18 en 19 van het Handvest). Bijzondere aandacht is nodig voor de uitvoering van detentie en de duur daarvan, de detentieomstandigheden, de bijzondere situatie van minderjarigen, kosteloze rechtsbijstand en de effectiviteit van rechtsmiddelen in het kader van de asielprocedure in sommige lidstaten (artikelen 6, 24 en 47 van het Handvest).

De Visumcode en beroep tegen een besluit tot weigering van een visum

De Commissie heeft eind 2014 vijf lidstaten opgeroepen ervoor te zorgen dat bij het instellen van beroep tegen beslissingen tot weigering, nietigverklaring of intrekking van een visum, toegang wordt geboden tot een gerechtelijke instantie.

De verordening tot vaststelling van de Visumcode28 bevat procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa voor kort verblijf en luchthaventransitvisa. Lidstaten zijn verplicht te voorzien in het recht van beroep tegen beslissingen tot weigering, nietigverklaring of intrekking van visa. Overeenkomstig artikel 47 van het Handvest hebben personen recht op een doeltreffende voorziening in rechte en een onpartijdig gerecht wanneer hun door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden. De nationale wetgeving in de betrokken lidstaten voorzien echter slechts in de mogelijkheid om beroep in te stellen bij niet-gerechtelijke, bestuurlijke autoriteiten. Volgens de Commissie is daarmee niet voldaan aan de norm van onpartijdigheid die in artikel 47 is vervat.

Segregatie van Romakinderen in het onderwijs

De Commissie heeft in september 2014 een inbreukprocedure ingeleid tegen een lidstaat wegens discriminatie van Romakinderen in het onderwijs, wat een schending van de richtlijn rassengelijkheid29 inhoudt. Bij de besprekingen met de Commissie rechtvaardigde de lidstaat zijn handelwijze door te verwijzen naar jurisprudentie van het HvJEU met betrekking tot het Handvest. De Commissie achtte het daarom noodzakelijk de interpretatie van die jurisprudentie in de aanmaningsbrief te verduidelijken, met name door te verwijzen naar artikel 21 van het Handvest, dat discriminatie op grond van ras en etnische afkomst verbiedt.

3.2 Richtsnoeren van het HvJEU voor de lidstaten (prejudiciële beslissingen)

Het HvJEU heeft ook in 2014, door op verzoek prejudiciële beslissingen vast te stellen, de nationale rechters richtsnoeren geboden inzake de toepasselijkheid van het Handvest en de interpretatie van de bepalingen ervan.

Menselijke waardigheid van asielzoekers

Het HvJEU heeft zich in december 2014, naar aanleiding van vragen van de Nederlandse Raad van State, in de zaken A, B respectievelijk C / Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie30 uitgesproken over de interpretatie van de asielbepalingen van de EU met betrekking tot methoden ter beoordeling van de geloofwaardigheid van de gestelde seksuele gerichtheid van asielzoekers. De verzoekers voerden aan dat zij ervoor vreesden dat zij in hun respectieve land van herkomst wegens hun homoseksualiteit zouden worden vervolgd. De nationale rechter vroeg het HvJEU of het EU-recht grenzen stelt aan de verificatie van de seksuele gerichtheid van asielzoekers. Het HvJEU oordeelde dat de richtlijn asielnormen31 en het Handvest inderdaad grenzen stellen: de door de nationale autoriteiten toegepaste methoden moeten de grondrechten, zoals het recht op eerbiediging van de menselijke waardigheid (artikel 1) en het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (artikel 7), eerbiedigen. Er mag van de asielzoekers niets worden verlangd dat hun menselijke waardigheid of persoonlijke integriteit aantast, zoals het ondergaan van indringende, vernederende medische of pseudo-medische onderzoeken of indringende ondervraging, of het verlangen/aanvaarden van beeldmateriaal van seksuele handelingen. Dankzij dit arrest kunnen de nationale autoriteiten asielverzoeken consistenter beoordelen en bovendien de volledige eerbiediging van de grondrechten waarborgen.

“Equality of arms” op het gebied van de bescherming van de consument

In de zaak Sánchez Morcillo32 – betreffende artikel 47 – ging het om de processuele middelen van de consument in de hypothecaire executieprocedure, waarbij het HvJEU het aspect van processuele gelijkheid of “equality of arms” benadrukte. Het HvJEU oordeelde dat het nationale recht in strijd was met de richtlijn oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten33 en met artikel 47 van het Handvest, in die gevallen waarin de wet bepaalt dat consumenten geen hoger beroep kunnen instellen, terwijl de kredietverstrekker in het omgekeerde geval dat recht wel heeft.

Het HvJEU wees ook op de kwetsbaarheid van de consument die wordt blootgesteld aan het risico zijn woning kwijt te raken. In de zaak Kušionová34 verklaarde het Hof dat volgens het EU-recht het recht op eerbiediging van de woning als grondrecht wordt gewaarborgd door artikel 7 van het Handvest, waarmee de nationale rechter bij de uitvoering van de richtlijn oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten rekening moet houden.

Het beginsel ne bis in idem in de Schengenuitvoeringsovereenkomst

In de zaak Zoran Spasic35 beoordeelde het HvJEU de verenigbaarheid van een in de Schengenuitvoeringsovereenkomst vastgelegde tenuitvoerleggingsvoorwaarde met artikel 50 van het Handvest betreffende het recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft.

In de Schengenuitvoeringsovereenkomst wordt bepaald dat een persoon die bij onherroepelijk vonnis in een staat is berecht, niet in een andere staat kan worden vervolgd ter zake van dezelfde feiten (het beginsel ne bis in idem). De Schengenuitvoeringsovereenkomst bepaalt echter dat dit beginsel alleen van toepassing is als de straf reeds is ondergaan of daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, dan wel op grond van het recht van de veroordelende staat niet meer ten uitvoer kan worden gelegd (de “tenuitvoerleggingsvoorwaarde”). In artikel 50 van het Handvest wordt een dergelijke voorwaarde echter niet uitdrukkelijk genoemd. Het HvJEU oordeelde dat de tenuitvoerleggingsvoorwaarde in de Schengenuitvoeringsovereenkomst niet in strijd is met het Handvest.

3.3 Nationale jurisprudentie waarin naar het Handvest wordt verwezen

De nationale rechter speelt bij de handhaving van de grondrechten en de rechtsstaat een sleutelrol. Door onderzoek van het Bureau voor de grondrechten is bevestigd36 dat de hoogste rechtsinstanties van de lidstaten ook in 2014 het Handvest zijn blijven noemen als leidraad en bron van inspiratie, zelfs in zaken die buiten het toepassingsgebied van het EU-recht vallen.

De Commissie stimuleert de dialoog en de samenwerking tussen rechters. Met de Europese “identificatiecode voor jurisprudentie”37 wordt het gemakkelijker om de uitlegging van de EU-rechtsinstrumenten door de hoogste nationale rechters te begrijpen. De code biedt ook gegevens over de toepassing van de EU-rechtsinstrumenten door de nationale rechter. In het kader van een ander door de EU medegefinancierd project, European Judicial Cooperation in Fundamental Rights Practice of National Courts, is een handboek voor rechters uitgegeven over technieken voor justitiële interactie en een database opgezet van nationale rechterlijke uitspraken met betrekking tot bepalingen van het Handvest38.

3.4 Voorlichting over het Handvest

Uit een Eurobarometerenquête in februari 201539 is gebleken dat de bekendheid met het Handvest de afgelopen jaren maar weinig is verbeterd: slechts 14% van de respondenten wist wat het Handvest inhoudt (in 2012 was dat 11% en in 2007 8%). Rond 51% van de respondenten had van het Handvest gehoord, maar wist niet precies wat het inhoudt (in 2012 was dat 53% en in 2007 48%). De Eurobarometerenquête belicht ook de noodzaak om de mensen beter duidelijk te maken tot wie zij zich kunnen wenden met hun problemen in verband met de grondrechten. Het Clarity-project40 van het Bureau voor de grondrechten geeft raad bij het vinden van een instantie waarop mensen een beroep kunnen doen wanneer het om de grondrechten gaat: een nationale mensenrechteninstelling, instantie voor gelijke kansen en/of ombudsman. Het project Charterclick (“Klop op de juiste deur: CharterClick! een gebruikersvriendelijk hulpmiddel om schendingen op te sporen die onder het EU-Handvest voor de grondrechten vallen”41) is in februari 2015 van start gegaan. Het wordt medegefinancierd in het kader van het programma Grondrechten en burgerschap.

De noodzaak om de bekendheid met het Handvest te vergroten en voor de overheidsinstanties specifieke opleidingsbehoeften en beste praktijken vast te stellen, waren onderwerp van een conferentie die in december 2014 plaatsvond onder titel The Charter of Fundamental Rights of the European Union: assessing and responding to the training needs of legal practitioners and public officials42. De deelnemers brachten strategieën, ervaringen en hulpmiddelen in kaart om de bekendheid met en de uitvoering van het Handvest op plaatselijk, regionaal, nationaal en EU-niveau te vergroten. De cruciale rol van maatschappelijke organisaties en nationale mensenrechteninstanties werd onderstreept. De EU financiert opleidingen betreffende het Handvest voor overheidsinstanties en zal dat ook in de periode 2014–2020 blijven doen43.
4. Europees Verdrag voor de rechten van de mens

Het HvJEU heeft op 18 december 2014 advies uitgebracht over het ontwerpakkoord inzake de toetreding van de EU tot het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Het Hof constateerde problemen inzake de verenigbaarheid met het EU-recht en was van oordeel dat het ontwerpakkoord niet verenigbaar is met artikel 6, lid 2, VEU en met protocol nr. 8, dat op dat artikel betrekking heeft. Het hof drong aan op wijzigingen op de volgende punten: voorrang van het Unierecht wat betreft de mogelijkheden die artikel 53 van het Handvest biedt om in de grondwetten van de lidstaten sterkere grondrechten vast te leggen; wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, met name op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht; verband met het nieuwe aanvullend protocol nr. 16 bij het EVRM; behoud van de uitsluitende bevoegdheid van het HvJEU om zich uit te spreken over geschillen tussen de lidstaten over de uitlegging of toepassing van de Verdragen; bepaalde aspecten van de procedure voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens met betrekking tot de EU; en rechterlijke bescherming op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.

De Commissie blijft zich volledig inzetten voor de toetreding van de EU tot het EVRM. De toetreding versterkt de fundamentele waarden, vergroot de effectiviteit van het EU-recht en verstevigt de samenhang van de bescherming van de grondrechten in Europa. Toetreding tot het EVRM blijft van het allergrootste belang. Op de EU-instellingen rust bovendien de juridische plicht om te streven naar een toetredingsakkoord dat voldoet aan de vereisten van de Verdragen, en met name protocol nr. 8 bij het Verdrag van Lissabon. De Commissie onderzoekt momenteel wat de beste koers is.

Ongeacht het tijdstip van toetreding zijn alle instellingen en lidstaten van de EU verplicht het Handvest uit te leggen in het licht van de bestaande jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In artikel 52, lid 3, van het Handvest is de verplichting vervat om, voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten in het EVRM, deze rechten dezelfde inhoud en reikwijdte te geven als die welke het EVRM eraan toekent. In de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten44 zijn de artikelen van het Handvest opgesomd met dezelfde inhoud en reikwijdte als de overeenkomstige EVRM-artikelen, alsmede die met dezelfde inhoud, maar met een ruimere reikwijdte. Hoewel het Handvest geen wettelijke verplichting bevat om de uitlegging ervan af te stemmen op de verdragen van de Verenigde Naties, verwijst het HvJEU wel naar de VN-instrumenten wanneer het rechten uit hoofde van het EU-recht interpreteert. Een voorbeeld daarvan is de definitie van het begrip “handicap”. In de zaak Kaltoft45 verwees het HvJEU bij de beoordeling of morbide obesitas kan worden aangemerkt als handicap in de zin van de richtlijn inzake gelijke behandeling in arbeid46 naar de formulering van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap (UNCRPD), waarbij de EU partij is.
5. Actueel vraagstuk: de grondrechten en de digitale agenda

De digitale revolutie heeft grote kansen gecreëerd voor de samenleving, de burgers en het bedrijfsleven. Tegelijkertijd heeft die revolutie tot bezorgdheid geleid over de doeltreffende bescherming van de grondrechten in de digitale omgeving. De explosieve groei van het verzamelen, gebruiken en verspreiden van persoonsgegevens is slechts één voorbeeld van de nieuwe digitale realiteit. Dit gegeven, samen met de onthullingen over wereldwijde spionageprogramma’s, toont aan dat doeltreffendere waarborgen voor de grondrechten noodzakelijk zijn, met name wat betreft het recht op de bescherming van privacy en persoonsgegevens.

De Commissie volgt van nabij de maatregelen47 die wereldwijd worden genomen om de grondrechten in de digitale samenleving te beschermen, zoals de leidraad van de Raad van Europa over mensenrechten voor internetgebruikers48. Enkele van de vele vraagstukken die zijn gerezen, zijn de noodzaak om gelijke toegang tot internet te waarborgen, de dreiging van discriminatie van personen door middel van profiling en de machtsongelijkheid tussen degenen die gegevens onder zich hebben en degenen die dergelijke gegevens bewust of onbewust verstrekken. Nieuwe problemen doen zich voor met betrekking tot intellectuele-eigendomsrechten en de verplichtingen van internetplatforms op het gebied van voorkoming en bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad.

De bescherming van persoonsgegevens, die door artikel 8 van het Handvest wordt gewaarborgd, wordt in de digitale wereld van steeds groter belang. De Commissie heeft in januari 2012 voorstellen ingediend voor een algemene verordening inzake gegevensbescherming49 en een richtlijn inzake gegevensbescherming voor politiële en strafrechtelijke autoriteiten50. Het Europees Parlement bevestigde op 12 maart 2014 in eerste lezing zijn steun51. De Commissie heeft met de bevoegde instanties van de Verenigde Staten de onderhandelingen voortgezet over de raamovereenkomst betreffende gegevensbescherming, die persoonsgegevens moet beschermen die voor rechtshandhavingsdoeleinden door de EU en de VS worden uitgewisseld, en over de voorwaarden voor een nieuwe vrijehavenregeling betreffende de doorgifte van gegevens naar de VS.

Het HvJEU heeft benadrukt dat de grondrechten in de digitale omgeving moeten worden beschermd, maar dat daarbij ook naar een passend evenwicht moet worden gestreefd. Het Hof herhaalde in de zaak Digital Rights Ireland dat de instellingen van de EU de plicht hebben om bij hun activiteiten het Handvest te eerbiedigen, namelijk waar deze van invloed zijn op het recht op privacy, het privéleven of de bescherming van persoonsgegevens. Het verklaarde de richtlijn gegevensbescherming ongeldig omdat deze een onevenredige beperking inhoudt van het recht op privacy en de bescherming van persoonsgegevens, zoals dat door het Handvest wordt gewaarborgd. Volgens de richtlijn moesten de lidstaten erop toezien dat aanbieders van telecommunicatiediensten de verkeers- en locatiegegevens van hun klanten gedurende zes maanden tot twee jaar bewaarden en die gegevens op verzoek ter beschikking stelden aan rechtshandhavingsautoriteiten met het oog op het onderzoek, de opsporing en de vervolging van ernstige criminaliteit en terrorisme. In de zaak Google52 verduidelijkte het HvJEU dat Google, als in de EU gevestigde voor de gegevensverwerking verantwoordelijke, verplicht is tot naleving van de EU-wetgeving inzake gegevensbescherming (artikelen 7 en 8 van het Handvest). Het bedrijf moet derhalve in bepaalde omstandigheden voldoen aan verzoeken om links naar bepaalde persoonsgegevens te verwijderen (het “recht om vergeten te worden”).

Voorzitter Juncker heeft er in zijn aan het Europees Parlement gerichte politieke beleidslijnen toe opgeroepen een einde te maken aan de nationale compartimentering van de telecomregelgeving, van de auteurs- en gegevensbeschermingswetgeving, van de radiofrequenties en van de toepassing van de mededingingswetgeving53. De strategie voor de digitale eengemaakte markt is een van de vlaggenschipinitiatieven van deze Commissie. Het vertrouwen van de burger is een van de pijlers van deze strategie en een belangrijke voorwaarde voor een goed functionerende digitale eengemaakte markt. Dat betekent dat de grondrechten online krachtig en doeltreffend moeten worden beschermd. Daarnaast vereist de volledige uitoefening van rechten op de digitale eengemaakte markt dat de rechten van personen met een handicap worden gewaarborgd.

De Commissie volgt continu de ontwikkelingen op het gebied van de bescherming van de grondrechten op alle beleidsterreinen, zoals het Handvest vereist. De grondrechten zijn niet primair bedoeld om op veiligheid of marktwerking gebaseerd beleid te bevorderen, maar zijn op zich een voor de bloei van een open en democratische samenleving centraal element.
6. Conclusie

De Commissie zet zich in voor een hoog niveau van bescherming van de grondrechten in de EU. Zij streeft ernaar te waarborgen dat al haar wetgevingsvoorstellen en handelingen volledig verenigbaar zijn met het Handvest.

In het licht van de zich ontwikkelende dreigingen voor onze samenleving zal de Commissie er bij haar veiligheidsaanpak op toezien dat de grondrechten ten volle worden geëerbiedigd en bevorderd. In het licht van nieuwe ontwikkelingen, uiteenlopend van de digitale agenda tot de uitdagingen op het gebied van migratie, actualiseert zij bovendien het grondrechtenbeleid overeenkomstig de jurisprudentie van het HvJEU en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

Het Handvest is van toepassing op de instellingen van de EU, maar ook op de lidstaten wanneer deze het recht van de EU uitvoeren. De Commissie ziet erop toe dat de lidstaten het Handvest naleven.

De Commissie bevordert de grondrechten in de hele EU, onder meer door middel van het eerste jaarlijkse colloquium over de grondrechten, dat in oktober 2015 zal worden gehouden.

1Het Gerecht, het Gerecht voor ambtenarenzaken en het Hof van Justitie (HvJEU).

2Aanhangsel I van het werkdocument van de diensten van de Commissie geeft een overzicht van de jurisprudentie van het HvJEU van 2014 waarin het Handvest rechtstreeks wordt aangehaald of in de redenering wordt genoemd.

3Jean Claude Juncker: Politieke beleidslijnen voor de volgende Europese Commissie (http://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_nl.pdf, blz. 2).

4SEC(2011) 567 final van 6.5.2011.

5http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/consultation_2014/index_nl.htm

6Arrest van het HvJEU van 8 april 2014 in de gevoegde zaken C‑293/12 en C‑594/12, Digital Rights Ireland en Kärntner Landesregierung.

7Richtlijn 2006/24/EG (PB L 105 van 13.4.2006, blz. 54).

8Secretariaat-generaal van de Raad, ST 5377 2015 INIT.

9Arrest van het HvJEU van 12 september 2014 in zaak C-562/12, Liivimaa Lihaveis MTÜ.

10Arrest van het HvJEU van 29 mei 1997 in zaak C-299/95, Kremzow, punt 16.

11http://www.ombudsman.europa.eu/en/press/release.faces/en/54420/html.bookmark

12http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58451/html.bookmark

13In de EU wordt de term “grondrechten” gebruikt om het begrip “mensenrechten” in een specifieke interne EU-context aan te duiden. Traditioneel wordt de term “grondrechten” gebruikt in een constitutionele context, terwijl de term “mensenrechten” in het internationale recht gebruikelijk is.

14http://eeas.europa.eu/human_rights/index_en.htm

15Zie artikel 215 VWEU.

16Arrest van het HvJEU van 21 maart 2014 in zaak T-306/10, Hani El Sayyed Elsebai Yusef / Europese Commissie.

17Verordening (EG) nr. 881/2002 (PB L 139 van 29.5.2002, blz. 9).

18Arrest in zaak T-306/10, punt 102.

19Bijvoorbeeld het arrest van het HvJEU van 3 juli 2014 in zaak T-565/12, National Iranian Tanker Company / Raad; Arrest van het HvJEU van 9 december 2014 in zaak T-439/11, Sport-pari / Raad.

20Arrest van het HvJEU van 18 juli 2013 in zaak C-584/10 P, Commissie en anderen / Kadi (Kadi II), hogere voorziening tegen T-85/09, Kadi / Commissie (Kadi I).

21Zie bijvoorbeeld Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) / Raad, T-208/11 en T-508/11. Hogere voorziening tegen dat arrest is aanhangig in zaak C-599/14 P.

22Bijlage II bij het werkdocument bevat een overzicht van de prejudiciële vragen met betrekking tot het Handvest die in 2014 bij het Hof zijn ingediend.

23In 2013 en 2012 waren er 41 verwijzingen met betrekking tot het Handvest.

24Zie voor meer details het bij dit verslag gevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie.

25Richtlijn 2008/115/EG (PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98).

26Richtlijn 2003/9/EG (PB L 31 van 6.2.2003, blz. 18).

27Richtlijn 2005/85/EG (PB L 326 van 13.12.2005, blz. 13).

28Verordening 810/2009/EG (PB L 243 van 15.9.2009, blz. 1).

29Richtlijn 2000/43/EG (PB L 180 van 19.7.2000, blz. 22).

30Arrest van het HvJEU van 2.12.2014 in de gevoegde zaken C-148/13, C-140/13 en C-150/13, A, B respectievelijk C / Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.

31Richtlijn 2004/83/EG (PB L 304 van 30.9.2004, blz. 12).

32Arrest van het HvJEU van 17 juli 2014 in zaak C-169/14, Sánchez Morcillo.

33Richtlijn 93/13/EEG, PB L 95 van 21.4.1993, blz. 29.

34Arrest van het HvJEU van 10 september 2014 in zaak C-34/13, Kušionová.

35Arrest van het HvJEU van 18 juli 2014 in zaak C-129/14 PPU, Zoran Spasic.

36Jaarverslag 2014 van het Bureau voor de grondrechten, te publiceren op 22 mei 2015.

37https://e-justice.europa.eu/content_european_case_law_identifier_ecli-175-nl.do

38http://www.eui.eu/Projects/CentreForJudicialCooperation/Projects/EuropeanJudicialCooperationinFR/Documents.aspx

39Eurobarometer 416: het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Veldonderzoek op 16–18 februari 2015 in alle 28 lidstaten van de EU, verkrijgbaar op http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_420_405_en.htm#416

40http://fra.europa.eu/en/project/2013/clarity-complaints-legal-assistance-and-rights-information-tool-you

41http://www.eui.eu/Projects/CentreForJudicialCooperation/Projects/CharterClick/Charterclick.aspx

42http://ec.europa.eu/justice/events/fundamental-rights-charter-training-2014/index_en.htm

43Tot de prioriteiten van de oproep tot het indienen van voorstellen in het kader van het programma Grondrechten en burgerschap behoren de opleiding van juristen op het gebied van het Handvest en voorlichtingsacties over de toepassing van Handvest. Naar aanleiding van de oproep tot het indienen van voorstellen van 2013 is omstreeks 2,8 miljoen EUR (25% van het totale budget) toegewezen aan projecten op dit gebied. In 2012 was dat 1,9 miljoen EUR (7% van het totale budget). In het kader van de financiële vooruitzichten 2014–2020 wordt in opleiding voor justitiële autoriteiten en juristen op het gebied van het Handvest voorzien door het programma Justitie (2014–2020). Daarnaast worden opleidings- en voorlichtingsactiviteiten gesteund via het programma Rechten, gelijkheid en burgerschap (2014–2020), dat met name op individuele rechten is gericht.

442007/C 303/02, PB C 303 van 14.12.2007, blz. 17.

45Arrest van het HvJEU van 18 december 2014 in zaak C-354/13, Kaltoft.

46Richtlijn 2000/78/EG, PB L 303 van 2.12.2000, blz. 16.

47Zie bijvoorbeeld de actuele discussie over “big data”, zoals in het verslag van het Amerikaanse Witte Huis over big data en privacy (http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/big_data_privacy_report_5.1.14_final_print.pdf), het verslag van de Franse Conseil d’État over digitale technologie en de grondrechten (http://www.conseil-etat.fr/content/download/33163/287555/version/1/file/Digital%20technology%20and%20fundamental%20rights%20and%20freedoms.pdf) of de Italiaanse ontwerpverklaring over internetrechten, opgesteld door de studiecommissie internetrechten en ‑plichten van de Italiaanse Kamer van Afgevaardigden (http://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg17/attachments/upload_file/upload_files/000/000/189/dichiarazione_dei_diritti_internet_inglese.pdf).

48Zie http://www.coe.int/en/web/internet-users-rights/guide

49Voorstel voor een verordening betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (COM(2012) 11 final).

50Voorstel voor een richtlijn betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, (COM(2012) 10 final).

51Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 12 maart 2014 (COM(2012) 0010 — C7-0024/2012 — 2012/0010(COD)).

52Arrest van het HvJEU van 13 mei 2014 in zaak C-131/69/12, Google Spain en Google Inc.

53De politieke beleidslijnen van voorzitter Juncker zijn beschikbaar op http://ec.europa.eu/priorities/digital-single-market/index_nl.htm

NL NL