Artikelen bij COM(2015)587 - "Naar de voltooiing van de bankenunie" - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)587 - "Naar de voltooiing van de bankenunie". |
|---|---|
| document | COM(2015)587   |
| datum | 24 november 2015 |
Straatsburg, 24.11.2015
COM(2015) 587 final
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, de Europese Centrale Bank, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's
"Naar de voltooiing van de bankenunie"
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, de Europese Centrale Bank, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s
"Naar de voltooiing van de bankenunie"
1. Achtergrond
In het verslag van de vijf voorzitters van 22 juni 2015 1 en de follow-upmededeling van de Commissie van 21 oktober 2015 2 wordt een plan beschreven voor het verdiepen van de economische en monetaire unie (EMU). De voltooiing van de bankenunie is een onontbeerlijk onderdeel van dat plan. De EMU heeft een volledig functionerende bankenunie nodig om voor effectieve doorwerking van het gemeenschappelijk monetair beleid, betere risicospreiding over alle lidstaten en toereikende financiering van de economie te zorgen. Bovendien zal de voltooiing van de bankenunie de financiële stabiliteit in de EMU versterken door het vertrouwen in de banksector te herstellen via een combinatie van maatregelen die bedoeld zijn om risico’s zowel te delen als te verminderen.
De EU heeft de jongste jaren een substantiële agenda voor de hervorming van de financiële sector geïmplementeerd. In dat verband is het regelgevingskader voor banken versterkt op basis van gemeenschappelijke regels, die zorgen voor meer samenhangende regelgeving en kwalitatief hoogstaand toezicht in de hele EU. Dit kader zal verantwoordelijker gedrag in de banksector stimuleren. Bijvoorbeeld:
- In het kader van de richtlijn kapitaalvereisten/de verordening kapitaalvereisten zijn strengere prudentiële vereisten voor banken op basis van nieuwe mondiale normen ingesteld. Op die manier is de capaciteit van banken om ongunstige economische en financiële schokken te absorberen versterkt door het verhogen van de kwaliteit en kwantiteit van kapitaal, de uitbreiding van risicodekking, het beheersen van leverage en de verbetering van governance en transparantie.
- Een nieuw kader voor herstel en afwikkeling van banken die failliet gaan of waarschijnlijk failliet gaan, is ingesteld op grond van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken. Dit kader zal de lidstaten toestaan de belastingbetalers te beschermen door bankencrises tijdiger en ordelijker beheren.
- De werking van de nationale depositogarantiestelsels is verbeterd door middel van de richtlijn inzake depositogarantiestelsels, die de dekking heeft geharmoniseerd, de financieringsregelingen heeft versterkt en de termijn voor uitbetalingen heeft verkort.
Dit versterkte regelgevingskader (één rulebook) vormt een gemeenschappelijk fundament voor de eengemaakte markt van 28 lidstaten, maar ook voor de bankenunie.
Een zeer belangrijke doelstelling van de bankenunie is om de fragmentatie van de financiële markten sinds de eurocrisis te keren, door de koppeling tussen banken en hun nationale overheden (waardoor het faillissement van een bank de overheidsfinanciën in gevaar kan brengen en de schuldencrisis banken kan destabiliseren) te verzwakken. Om aan deze doelstelling te voldoen, is besloten dat het toezicht, de afwikkeling en de financiering van afwikkeling van significante banken op het niveau van de bankenunie moet plaatsvinden.
Daartoe zijn het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme en het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme – de eerste twee pijlers van de bankenunie — opgericht. Het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme is in november 2014 operationeel geworden en oefent reeds onafhankelijk en uniform prudentieel toezicht uit. Het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme zal volledig operationeel zijn vanaf januari 2016, wanneer de betaling van de bijdragen in het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds eveneens zal beginnen. Drie jaar nadat de Europese Raad overeenstemming bereikte over een routekaart voor de voltooiing van de EMU op basis van diepere integratie en onderlinge steun 3 , ontbreekt de derde pijler van de bankenunie – een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel – echter nog steeds. Daarnaast is afgesproken dat de bankenunie een effectief gemeenschappelijk budgettair achtervangmechanisme moet hebben dat beschikbaar is als laatste redmiddel, maar de werkzaamheden met betrekking tot deze kwestie zijn nog niet begonnen (zie punt 3.2 hieronder).
Er is nu actie nodig om te zorgen voor de volledige en correcte implementatie van die elementen van de bankenunie welke al ingevoerd zijn en om de andere ontbrekende elementen in te voeren. De lidstaten hebben afgesproken om met betrekking tot het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds tegen januari 2016 in effectieve overbruggingsfinancieringsregelingen te voorzien en om uiterlijk tegen het einde van 2023 het gemeenschappelijk budgettair achtervangmechanisme in te stellen 4 . Meer recent is in het verslag van de vijf voorzitters een aantal maatregelen voorgesteld voor de voltooiing van de bankenunie; en is met een mededeling van de Commissie hieraan follow-up gegeven door op vier belangrijkste vereisten te focussen:
1. volledige en snelle omzetting en implementatie van de reeds overeengekomen juridische bepalingen (met name de richtlijn herstel en afwikkeling van banken en de richtlijn depositogarantiestelsels — zie punt 2 hierna);
2. een snel akkoord over een effectieve overbruggingsfinancieringsregeling voor het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds en over een gemeenschappelijk budgettair achtervangmechanisme dat op middellange termijn begrotingsneutraal moet zijn, d.w.z. elk gebruik van geld van de belastingbetalers zou vervolgens door de banken worden terugbetaald;
3. een wetgevingsvoorstel voor een Europees depositogarantiestelsel; en
4. een parallelle inspanning om de risico’s in de bancaire sector verder te verminderen en de koppeling tussen banken en hun nationale overheid te verzwakken.
Door het wetgevingsvoorstel van de Commissie om het Europees depositogarantiestelsel op te richten van deze mededeling vergezeld te laten gaan, wordt hierin het voorstel in de bredere context geplaatst van voltooiing van de bankenunie en de noodzakelijke bijkomende maatregelen voor risicodeling en risicovermindering in de banksector.
2. Implementeren van het rulebook voor de bankenunie
De richtlijn kapitaalvereisten/de verordening kapitaalvereisten, de richtlijn herstel en afwikkeling van banken en de richtlijn depositogarantiestelsels vormen het rulebook voor de bankenunie. Deze wetgevingen werden alle in 2014 aangenomen en moeten nu worden omgezet in nationaal recht om te zorgen voor de goede werking van de bankenunie. Hoewel de richtlijn kapitaalvereisten/de verordening kapitaalvereisten door alle lidstaten volledig is omgezet, hebben een aantal lidstaten, waaronder enkele die aan de bankenunie deelnemen — nog niet voldaan aan hun verplichtingen tot volledige omzetting van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken en de richtlijn depositogarantiestelsels, waarvoor de omzettingstermijnen (31 december 2014 respectievelijk 3 juli 2015) reeds zijn verstreken. De Commissie heeft een inbreukprocedure ingeleid tegen verscheidene van deze lidstaten voor het Europese Hof van Justitie. In dit verband heeft de Commissie ten aanzien een aantal lidstaten die de ratificatieprocedure nog niet hebben afgerond tot ratificatie van het intergouvernementeel akkoord betreffende het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds tegen de termijn van 30 november opgeroepen. Hoewel de meerderheid van de lidstaten naar verwachting tegen eind 2015 aan hun verplichtingen inzake omzetting en ratificatie zullen voldoen, hangt de geloofwaardigheid van de bankenunie ervan af dat alle deelnemende lidstaten aan al hun wettelijke verplichtingen voldoen 5 . Ondertussen zal de Commissie ervoor zorgen dat de secundaire wetgeving die vereist is om de bankenunie operationeel te maken, bv. de bail-in-bepalingen van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken, eveneens tijdig wordt aangenomen.
3. Overbruggingsfinanciering voor het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds en een gemeenschappelijk budgettair achtervangmechanisme
3.1 Een overbruggingsfinancieringsregeling
De betaling van bankbijdragen in het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds zal in 2016 van start gaan, maar het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds zal zijn vaste omvang van ongeveer 55 miljard euro pas bereiken in 2024. De bijdragen zullen geleidelijk worden gemutualiseerd over een periode van acht jaar. Deze kenmerken, gecombineerd met een complexe structuur van afzonderlijke en nationale compartimenten gedurende de overgang naar volledige mutualisering, zal de kredietnemingscapaciteit van het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds in de komende jaren beperken. Een zeer belangrijk aandachtspunt is dat de capaciteit van het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds, vooral in de eerste jaren, aan beperkingen onderhevig zou kunnen zijn, en dat het fonds mogelijk niet in staat zal zijn de vereiste financiering voor bankafwikkelingsoperaties te verlenen. In dergelijke omstandigheden zouden de betrokken lidstaten de afwikkeling moeten financieren, waardoor de koppeling tussen banken en hun nationale overheid in stand wordt gehouden.
Om het risico van ontoereikende capaciteit van het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds aan te pakken, bespreken de deelnemende lidstaten momenteel de instelling van nationale kredietlijnen ter ondersteuning van hun betrokken compartimenten. Omdat de omvang van deze compartimenten zal dalen met de geleidelijke mutualisatie van de bijdragen, zouden de kredietlijnen van de lidstaten in de loop der tijd een afnemend deel van het totale Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds ondersteunen. Derhalve is het van essentieel belang dat de lidstaten niet alleen de noodzakelijke stappen zetten om deze nationale kredietlijnen vóór 1 januari 2016, wanneer de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad volledig operationeel wordt, in te voeren, maar dat zij de creatie van een robuustere gemutualiseerde kredietlijn via het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) gaan bespreken.
3.2 Een gemeenschappelijk budgettair achtervangmechanisme als laatste redmiddel
Een goed functionerend Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme en Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme moeten de kans op bankfaillissementen significant verkleinen en moeten ervoor zorgen dat de belastingbetalers tegen de kosten van elke bankafwikkeling worden beschermd. Verdere bescherming wordt geboden door de brede reeks prudentiële maatregelen die zijn genomen ten aanzien van banken, met als doel de versterking van toezicht en crisisbeheer, verbetering van de hoeveelheid en kwaliteit van kapitaal, vermindering van de concentratie van blootstellingen, bevordering van deleveraging, beperking van procyclisch kredietverleningsgedrag, versterking van toegang tot liquiditeit, het aanpakken van systeemrisico vanwege omvang, complexiteit en onderlinge verwevenheid, de versterking van het vertrouwen van de deposanten en het stimuleren van behoorlijk risicobeheer via regels met betrekking tot governance.
Maar zelfs dit uitgebreide pakket prudentiële en crisisbeheermaatregelen kan niet volledig voorkomen dat misschien publieke financiering vereist is om de financiële capaciteit van afwikkelingsfondsen te versterken. Om deze reden zijn de lidstaten overeengekomen dat de bankenunie, als laatste redmiddel, op een gemeenschappelijk budgettair achtervangmechanisme moet kunnen terugvallen. Een dergelijk achtervangmechanisme zou een tijdelijke mutualisatie van mogelijk begrotingsrisico in verband met afwikkelingen van banken in heel de bankenunie inhouden. Toch zou het gebruik van het achtervangmechanisme op de middellange termijn budgettair neutraal zijn, aangezien alle gebruikte openbare middelen in de loop van de tijd door de banken zouden worden terugbetaald (via bijdragen achteraf in het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds).
4. Een Europees depositogarantiestelsel
4.1 De bedoeling van het Europees depositogarantiestelsel
Een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel is in de voorbesprekingen voor de bankenunie in 2012 behandeld. De Commissie stelde voor om verplichte onderlinge kredietneming en kredietverlening tussen nationale depositogarantiestelsels op te nemen in haar wijziging van de bestaande richtlijn depositogarantiestelsels in 2012, maar dit voorstel haalde het niet. De richtlijn depositogarantiestelsels van 2014 voerde verbeteringen in van de nationale depositogarantiestelsels door verkorting van de uitbetalingsperioden voor deposanten en verplicht te stellen dat de garantiefondsen tegen 2024 tot een bepaald streefniveau zouden worden opgebouwd. De richtlijn voorziet ook in vrijwillige kredietverleningsafspraken tussen de nationale stelsels, als een bron van liquiditeitssteun in geval van nood.
Ondanks de verbeteringen die de richtlijn van 2014 met zich meebracht, betekent het ontbreken van een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel voor de bankenunie dat deposanten kwetsbaar blijven voor grote lokale schokken die de nationale depositogarantiestelsels. zouden kunnen overweldigen. Tegelijkertijd is er binnen de bankenunie geen gelijk speelveld voor deposanten en banken die hun deposito’s proberen aan te trekken. De verschillen tussen de nationale depositogarantiestelsels kunnen ook bijdragen tot een versnippering van de markt doordat deze van invloed zijn op het vermogen en de bereidheid van banken om hun activiteiten grensoverschrijdend uit te breiden. In het bijzonder zou de keuze van een grensoverschrijdende groepsstructuur voor banken (d.w.z. bijkantoren of dochterondernemingen) daardoor kunnen worden beïnvloed, waarbij banken, afhankelijk van de relatieve gezondheid van de twee betrokken stelsels, tussen het depositogarantiestelsel van hun land van herkomst (bijkantoor) of het stelsel van het land van ontvangst (dochteronderneming) kiezen.
Het Europees depositogarantiestelsel zou het weerstandsvermogen van de bankenunie tegen toekomstige financiële crises verhogen door het verminderen van de kwetsbaarheid van de nationale depositogarantiestelsels voor grote plaatselijke schokken en een verdere verzwakking van de koppeling tussen banken en hun land van herkomst. Op die manier kan het Europees depositogarantiestelsel ertoe bijdragen de deposanten in heel de bankenunie gerust te stellen en zo het risico van een bankrun verkleinen en de financiële stabiliteit vergroten. De invoering van een Europees depositogarantiestelsel zou ook leiden tot meer samenwerking tussen nationale depositogarantiestelsels naar aanleiding van grensoverschrijdende bankfaillissementen. Een Europees depositogarantiestelsel zal het vertrouwen van deposanten vergroten, ongeacht de locatie van een bank, en daardoor een gelijk speelveld en verdere financiële integratie bevorderen. Aldus is een Europees depositogarantiestelsel het logische sluitstuk om de verantwoordelijkheid voor het toezicht op en de afwikkeling van banken naar het niveau van de bankenunie te tillen. Aangezien de verantwoordelijkheid voor toezicht en afwikkeling uit hoofde van het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme en het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme nu wordt gedeeld, worden de omstandigheden waarin een nationaal depositogarantiestelsel verzekerde deposanten moet uitbetalen of tot afwikkeling moet bijdragen in belangrijke mate niet meer nationaal gecontroleerd. De Commissie heeft dan ook - samen met voorliggende mededeling - een wetgevingsvoorstel voor een Europees depositogarantiestelsel aangenomen.
4.3 Hoe zou het Europees depositogarantiestelsel werken?
4.3.1 Het Europees Depositogarantiefonds
Er zal een Europees Depositogarantiefonds (hierna 'het Depositogarantiefonds' genoemd), dat zich onderscheidt van het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds, worden opgericht ter aanvulling van bestaande nationale depositogarantiefondsen. Er zullen bijdragen van banken worden geheven om het Depositogarantiefonds te financieren.
In de herverzekeringsfase van het Europees depositogarantiestelsel, waarbij de risico's grotendeels op het nationale niveau blijven, wordt het risicoprofiel van een individuele bank bepaald ten opzichte van de rest van het betrokken nationale banksysteem. Zodra het Europees depositogarantiestelsel een systeem met gezamenlijke aansprakelijkheid op het niveau van de bankenunie wordt (vanaf het eerste jaar van medeverzekering), wordt het risicoprofiel van een individuele bank ten opzichte van alle banken in de bankenunie bepaald. Dit zou ervoor zorgen dat het Europees depositogarantiestelsel voor banken en nationale depositogarantiestelsels al bij al kostenneutraal blijft en dat in de opbouwfase van het Depositogarantiefonds bij de bepaling van het risicoprofiel van banken complicaties worden vermeden.
Een zeer belangrijk beginsel is dat in geen enkele fase van de opbouw van het Europees depositogarantiestelsel de totale kosten voor de banksector in vergelijking met hun huidige verplichtingen op grond van de depositogarantiestelselrichtlijn van 2014 stijgen. Met andere woorden, het Europees depositogarantiestelsel zal de economische efficiëntie van de bestaande depositogarantieregelingen binnen de bankenunie verhogen door de voor uitbetalingsgebeurtenissen beschikbare geldmiddelen geleidelijk te poolen, zonder dat de bijdragen van de banken in totaal verhoogd dienen te worden. De bijdragen van de banken in het Europees depositogarantiestelsel zullen in mindering worden gebracht op hun bijdragen in de nationale depositogarantiestelsels. De bijdragen in de nationale stelsels zullen parallel aan de verhogingen van de bijdragen in het Europees depositogarantiestelsel geleidelijk worden verminderd.
Er zou een sterke en onafhankelijke autoriteit op het niveau van de bankenunie vereist zijn om het Europees depositogarantiestelsel te besturen, over de risicogewogen bijdragen van de banken te beslissen, de bijdrage-instromen te monitoren en uitbetalingsgevallen te beheren. Deze rol zou, om alle potentiële belangenconflicten tussen de afwikkelings- en depositogarantiefunctie te beheren, door de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (Afwikkelingsraad) kunnen worden gespeeld, met een op passende wijze gewijzigde governancestructuur om rekening te houden met zijn nieuwe taken met betrekking tot het depositogarantiestelsel. De Afwikkelingsraad zou het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds en het Depositogarantiefonds samen kunnen beheren, waarbij wat betreft het combineren van verantwoordelijkheden inzake afwikkeling en depositogarantie synergieën tot stand worden gebracht. Dit moet consistentie en efficiëntie in het besluitvormingsproces en snelle beslissingen mogelijk maken. Overeenkomstig deze regeling zou de Afwikkelingsraad als het belangrijkste eerste aanspreekpunt in geval van crisis gelden waardoor snel crisisbeheer door de Afwikkelingsraad zou worden vergemakkelijkt en mogelijke besmetting zou worden beperkt. Het zou echter noodzakelijk zijn mogelijke belangenconflicten aan te pakken door ervoor te zorgen dat het Depositogarantiefonds op passende wijze zou worden gescheiden van het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds.
4.3.2 Van herverzekering naar medeverzekering
Het voorstel voor het Europees depositogarantiestelsel combineert de herverzekerings- en medeverzekeringsbenaderingen als opeenvolgende stappen: eerst de herverzekeringsbenadering, die vervolgens overgaat op een systeem van medeverzekering, waarbij het tempo van mutualisatie geleidelijk zou stijgen totdat een volledig verzekeringsstelsel ("volledige verzekering") wordt gerealiseerd. De Commissie stelt voor het Europees depositogarantiestelsel aanvankelijk op het herverzekeringsbeginsel te baseren; op korte termijn wordt het risico niet volledig gemutualiseerd.
Om de aansprakelijkheid voor het Depositogarantiefonds te beperken, het morele risico op het nationale niveau te verminderen en de eventuele verschillen in het niveau van kapitalisatie van de bestaande nationale depositogarantiestelsels aan te pakken, zou in de herverzekeringsfase het nationale depositogarantiestelsel pas toegang krijgen tot het Depositogarantiefonds wanneer de lidstaten volledig voldaan hebben aan de verplichtingen op grond van de richtlijn depositogarantiestelsels en het nationale depositogarantiestelsel eerst al zijn eigen middelen heeft uitgeput en aan de richtlijn depositogarantiestelsels heeft voldaan. Bovendien zou het Depositogarantiefonds slechts voor een bepaald bedrag in een uitbetaling bijdragen, en tot een bepaald percentage van het tekort waarmee het depositogarantiestelsel geconfronteerd wordt en geplafonneerd bijstand verlenen aan het nationale depositogarantiestelsel. Deze voorwaarden voor het ontvangen van bijstand uit het Depositogarantiefonds zijn noodzakelijk om het moreel risico aan te pakken en om mogelijke 'pioniersvoordelen' te voorkomen en te vermijden dat een nationaal depositogarantiestelsel meer bijstand uit het Europees depositogarantiestelsel ontvangt eenvoudig omdat geen actie is ondernomen om voldoende nationale financiering op te bouwen. De lidstaten zouden hun nationale depositogarantiestelsels moeten blijven opbouwen. Omdat uitbetalingen door het Depositogarantiefonds afhankelijk zouden zijn van naleving van de richtlijn depositogarantiestelsels, zou het systeem voor de lidstaten extra prikkels inhouden om de richtlijn depositogarantiestelsels volledig na te leven. Deze beveiligingsmaatregel zou ervoor zorgen dat de depositogarantiestelsels geen gebruik maken van het Europees depositogarantiestelsel wanneer zij uitgeput zijn. Bovendien wordt ook in plafonds voor de interventie van het Europees depositogarantiestelsel voorzien om ervoor te zorgen dat het niet door individuele uitbetalingsgebeurtenissen uitgeput wordt.
Door deze herverzekeringsaanpak zou de koppeling tussen banken en hun nationale overheid verzwakken, maar zouden de nationale stelsels niet op een omvattende verzekering kunnen terugvallen en zou er evenmin voor kunnen worden gezorgd dat alle retaildeposito's in de bankenunie een gelijk niveau van bescherming genieten.
Zo zou het Europees depositogarantiestelsel, na een tijd als herverzekeringsstelsel te hebben gefungeerd, geleidelijk een gemutualiseerd systeem ("medeverzekering") worden dat aan passende limieten en beveiligingsmaatregelen is onderworpen, om in 2024 een volledig verzekeringsstelsel te worden. Over de periode tot 2024 zou de relatieve bijdrage in de uitbetalingen aan deposanten uit het Depositogarantiefonds geleidelijk stijgen tot 100 procent, hetgeen zou inhouden dat het deposantenrisico in heel de bankenunie volledig verzekerd is.
Het belangrijkste verschil tussen de twee benaderingen van herverzekering en medeverzekering zou zijn dat medeverzekering inhoudt dat uitbetalingen vanaf de eerste euro verlies over nationale depositogarantiestelsels en het Depositogarantiefonds zouden worden verdeeld. De herverzekerings- en medeverzekeringsaanpak zouden echter veel gemeenschappelijke kenmerken vertonen, waardoor het overgaan van de ene op de andere benadering vanuit operationeel oogpunt geen grote problemen hoeft op te leveren. Inzonderheid zouden bij beide benaderingen uitbetalingen uit het Depositogarantiefonds ervan afhankelijk blijven dat de nationale depositogarantiestelsels aan de richtlijn depositogarantiestelsels voldoen en zou het nationale depositogarantiestelsel het Europees depositogarantiestelsel dienen terug te betalen als het vervolgens van zijn banken bijdragen achteraf zou ontvangen en/of uit hoofde van een insolventieprocedure geldmiddelen zou ontvangen.
Het Europees depositogarantiestelsel zou zoals de bankenunie worden opgezet: één rulebook in de vorm van de bestaande depositogarantiestelselrichtlijn voor alle 28 lidstaten, aangevuld met het Europees depositogarantiestelsel, dat verplicht zou zijn voor lidstaten van de eurozone en open zou staan voor niet tot de eurozone behorende lidstaten die wensen deel te nemen. Gezien de nauwe koppeling tussen het Europees depositogarantiestelsel en gemeenschappelijk toezicht en gemeenschappelijke afwikkeling zouden niet tot de eurozone behorende lidstaten die tot de bankenunie toetreden aan alle drie de onderdelen van de bankenunie dienen deel te nemen.
Ten slotte zal de Commissie ervoor te zorgen dat er geen verstoringen optreden in de interne markt door de consistente toepassing van de regels inzake staatssteun. Door depositogarantiestelsels, inclusief het Depositogarantiefonds, gebruikte geldmiddelen, om deposanten terug te betalen voor onbeschikbare gedekte deposito’s in overeenstemming met de richtlijn depositogarantiestelsels vormen geen staatssteun of fondssteun. Indien echter deze geldmiddelen bij de herstructurering van kredietinstellingen worden gebruikt en staatssteun of fondssteun vormen, moeten zij voldoen aan artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie respectievelijk artikel 19 van de verordening Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme, als gewijzigd. Bovendien is de Commissie, niet het minst omdat de termijnen reeds verstreken zijn, in hoge mate de verwachting toegedaan dat de richtlijn herstel en afwikkeling van banken en alle desbetreffende regels geruime tijd voordat het Europees depositogarantiestelsel in werking treedt door alle lidstaten moeten worden omgezet en door de voor afwikkelingsprocedures bevoegde autoriteiten moeten worden geïmplementeerd.
5. Verdere vermindering van risico in de bankenunie
De Commissie zet in op verdere vermindering van risico’s en zorg voor een gelijk speelveld in de bankenunie door de koppeling tussen banken en hun nationale overheid te verzwakken. Wat betreft specifieke risicoverminderende maatregelen is het belangrijk nogmaals te herhalen hoe belangrijk het is de overeengekomen maatregelen te implementeren: de eerste prioriteit is dus ervoor te zorgen dat de lidstaten de richtlijn herstel en afwikkeling van banken en de richtlijn depositogarantiestelsels volledig omzetten. Daartoe lopen momenteel inbreukprocedures tegen de betrokken lidstaten. De Commissie heeft er bij de lidstaten ook op aangedrongen het IGA met betrekking tot bankbijdragen in het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds te ratificeren.
Toereikende overbruggingsfinancieringsregelingen voor het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds, een gemeenschappelijk budgettair achtervangmechanisme en een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel zouden ervoor zorgen dat de bankenunie qua effectiviteit optimaal functioneert. Een gemeenschappelijk kenmerk van deze maatregelen is dat zij de koppeling tussen banken en overheden op nationaal niveau verminderen door middel van risicodeling onder alle lidstaten in de bankenunie. De risicodeling die deze maatregelen inhouden moet echter gepaard gaan met maatregelen om risico te verminderen in de bancaire sector die parallel aan de fasen van oprichting van het Europees depositogarantiestelsel worden genomen. Als de kosten in verband met bancaire faillissementen en insolventies gemutualiseerd moeten worden, is het van essentieel belang dat het risico dat dergelijke kosten moeten worden gemaakt maximaal wordt beheerst. Dit is niets nieuws en er zijn reeds veel verreikende maatregelen genomen om dergelijke risico’s te verminderen (zie punt 1 hierboven). De ECB heeft namelijk bevestigd dat de balansen van de banken waarop haar omvattende beoordeling van 2014 betrekking had nu voldoende resistent zijn, zelfs onder significante economische en financiële stress. Desondanks zijn parallel aan de werkzaamheden voor het oprichten van het Europees depositogarantiestelsel bijkomende risicoverminderende maatregelen nodig.
- Allereerst is verdere actie nodig om ervoor te zorgen dat het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme zo effectief mogelijk kan functioneren. Hoewel het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme al meer dan een jaar operationeel is en als gemeenschappelijke toezichthouder voor de bankenunie snel zijn sporen verdiend heeft, is het nodig de nationale opties en discreties bij de toepassing van de prudentiële regels te verminderen. In dit verband wordt momenteel substantiële vooruitgang geboekt bij het afschaffen van veel van deze opties en discreties ten aanzien van de microprudentiële regels (d.w.z. de regels in de richtlijn kapitaalvereisten/de verordening kapitaalvereisten) die onder zijn verantwoordelijkheid op banken van toepassing zijn: op 11 november 2015 heeft het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme een publieksraadpleging gestart over de harmonisatie van de uitoefening van toezichthoudende opties en discreties binnen de bankenunie 6 . Toch blijft er ruimte voor het afschaffen van een aantal van de resterende opties en discreties via regelgevende maatregelen van de EU. De Commissie zal met de lidstaten en in nauwe coördinatie met het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme samenwerken om regelgevende maatregelen voor te stellen met het oog op de afstemming, in de mate dat dit noodzakelijk is, van het gebruik van nationale opties en discreties. In de loop van de toetsing van het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme zal de Commissie eveneens de werking van het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme op andere gebieden onderzoeken en bekijken of verbeteringen mogelijk zijn. Met betrekking tot de nationale opties en discreties bij de toepassing van de macroprudentiële regels zal de Commissie ook mogelijke herzieningen van het huidige stelsel bekijken, waarbij zij de noodzakelijke flexibiliteit behoudt om op landspecifieke omstandigheden in te spelen.
- In de tweede plaats zal de harmonisering van de nationale depositogarantiestelsels parallel aan de oprichting van het Europees depositogarantiestelsel moeten vorderen. Deze harmonisatie is van essentieel belang wil het Europees depositogarantiestelsel wanneer het volledig een verzekeringsstelsel is correct functioneren. Ondanks de verdere harmoniseringsmaatregelen die bij de richtlijn depositogarantiestelsels van 2014 zijn ingevoerd, blijven tussen de nationale depositogarantiestelsels enkele belangrijke verschillen bestaan en deze moeten in de context van de bankenunie worden aangepakt. In het kader van het voorstel voor een Europees depositogarantiestelsel veronderstelt toegang tot dekking door het Europees depositogarantiestelsel naleving van volledig geharmoniseerde financieringsvereisten.
- In de derde plaats moet de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad in staat worden gesteld zo effectief mogelijk te opereren. De Afwikkelingsraad wordt volledig operationeel vanaf 2016 en is al sinds maart 2015 bezig met het opstellen van de afwikkelingsplannen voor banken die onder zijn verantwoordelijkheid vallen. Het is van essentieel belang dat de Afwikkelingsraad tijdig en doeltreffend kan reageren ingeval een bank (banken) failliet gaat (gaan) of waarschijnlijk failliet gaat (gaan), om de financiële stabiliteit te beschermen en de mogelijke kosten voor de bredere banksector en de belastingbetaler te beperken. Hiertoe zal de beschikbaarheid van voldoende voor bail-in in aanmerking komend vreemd vermogen via de behoorlijke implementatie van het minimumvereiste inzake eigen vermogen en in aanmerking komend vreemd vermogen van cruciaal belang zijn. Bovendien is op internationaal niveau door de Raad voor financiële stabiliteit het vereiste inzake totale verliesabsorberende capaciteit (TLAC - Total Loss Absorbing Capacity) ontwikkeld. De Commissie zal in 2016 een wetgevingsvoorstel indienen zodat de TLAC tegen de overeengekomen termijn van 2019 kan worden geïmplementeerd. Implementatie van de TLAC zou een bijkomend geharmoniseerd minimumvereiste vormen om ervoor te zorgen dat banken over voldoende verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit beschikken. Het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds zou ook soepel moeten beginnen werken, waarbij de bijdragen van alle betrokken banken vanaf 2016 tijdig en volledig naar het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds vloeien.
- In de vierde plaats is het van essentieel belang dat het gebruik van publieke middelen om een solvente en resistente bankensector te ondersteunen minimaal moet zijn en alleen als laatste redmiddel mag dienen. Daartoe moeten de bail-in-regels op grond van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken consistent worden toegepast om ervoor te zorgen dat de kosten van de afwikkeling van banken die failliet gaan of waarschijnlijk failliet gaan in eerste instantie door de aandeelhouders en crediteuren worden gedragen. In zoverre publieke geldmiddelen of financiering van het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds worden gebruikt, zal de toepassing van de staatssteun- en fondssteunregels van de EU van essentieel belang zijn. Derhalve zullen deze regels gehandhaafd blijven worden en zal ervoor gezorgd worden dat via passende lastendelingsmaatregelen het gebruik van publieke geldmiddelen tot een minimum wordt beperkt, dat banken die steun ontvangen levensvatbaar zijn en dat de concurrentie op de eengemaakte markt niet wordt vervalst.
- In de vijfde plaats is er behoefte aan grotere convergentie wat betreft insolventierecht en herstructureringsprocedures in alle lidstaten, zoals aangegeven in het Actieplan van de Commissie inzake het opbouwen van een kapitaalmarktenunie van 30 september 2015 7 . Inefficiëntie en divergentie van het insolventierecht bemoeilijken het beoordelen en beheren van kredietrisico. De Commissie zal overwegen met voorstellen te komen die bevorderlijk zijn voor rechtszekerheid en zal de tijdige herstructurering van kredietnemers die in financiële nood verkeren aanmoedigen, wat van bijzonder belang is voor het welslagen van de strategieën om het probleem van de oninbare leningen in sommige lidstaten aan te pakken. In de context van het Europees semester zal de Commissie er eveneens toe oproepen dat de lidstaten meer aandacht eraan schenken oninbare leningen te vereffenen, inclusief door de insolventieregelingen overeenkomstig de beste praktijken te verbeteren.
- In de zesde plaats dient nog een aantal gerichte prudentiële maatregelen te worden ingevoerd waarmee vastgestelde zwakke punten worden aangepakt. Deze maatregelen omvatten de resterende elementen van het regelgevingskader dat in het Bazels Comité is overeengekomen, en met name maatregelen om de leverage van banken te beperken, om de stabiele financiering van banken te verzekeren en om de vergelijkbaarheid van de risicogewogen activa te verbeteren. Als vervolg op de resultaten van de besprekingen binnen het Bazels Comité wil de Commissie voorstellen doen voor wijzigingen van de richtlijn kapitaalvereisten/de verordening kapitaalvereisten.
- Ten slotte moet de toereikendheid van de prudentiële behandeling van de blootstellingen van banken aan landenrisico worden herbekeken. Momenteel vinden met betrekking tot deze kwesties op internationaal niveau werkzaamheden plaats. In dit verband wordt in het verslag van de vijf voorzitters de invoering van limieten aan de blootstellingen van banken aan individuele overheden genoemd als middel om ervoor te zorgen dat hun totale landenrisico voldoende gediversifieerd is. De Commissie zal met de noodzakelijke voorstellen komen met betrekking tot de prudentiële behandeling van overheden; zij zal daarbij gebruik maken van kwantitatieve analyse die in het Economisch en Financieel Comité en het Bazels Comité wordt voorbereid en zij zal bijzondere aandacht besteden aan aspecten van financiële stabiliteit.
6. Conclusie
De bankenunie is in de eerste plaats opgericht naar aanleiding van de financiële crisis, die zich met name in de eurozone tot een schuldencrisis heeft ontwikkeld. De motor van de crisis was de koppeling tussen banken en hun nationale overheid; het verbreken van deze koppeling is derhalve een zeer belangrijke doelstelling bij de samenvoeging van de verschillende elementen van de bankenunie. Hoewel sommige onderdelen van de bankenunie al operationeel zijn of dat binnenkort zullen zijn, is de totale constructie duidelijk nog onvoltooid. Een van de ontbrekende elementen, zoals benadrukt in het verslag van de vijf voorzitters en beschreven in voorliggende mededeling, is een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel.
De Commissie stelt nu derhalve voor de bankenunie een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel voor, op basis van een herverzekeringsbenadering, die over een aantal jaren geleidelijk in een stelsel van volledige verzekering zal overgaan. De lidstaten moeten ook werk gaan maken van de versterking van de overeengekomen regelingen voor overbruggingsfinanciering voor het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds en de ontwikkeling van een gemeenschappelijk budgettair achtervangmechanisme. Deze stappen ter voltooiing van de bankenunie zijn logisch in de context van de inspanningen om de EMU te verdiepen. Een gemeenschappelijk kenmerk van deze stappen is dat zij de koppeling tussen banken en overheden in individuele lidstaten verminderen door middel van risicodeling onder alle lidstaten in de bankenunie, waarbij de bankenunie versterkt wordt wat betreft het bereiken van zijn kerndoelstelling. De risicodeling die de stappen ter versterking van de bankenunie inhouden moeten evenwel vergezeld gaan van risicoverminderende maatregelen gericht op het meer rechtstreeks verbreken van de koppeling tussen banken en overheden.
De Commissie zal zich ervoor inzetten dat verdere maatregelen ter vermindering van het risico, inclusief alle noodzakelijke regelgevingswijzigingen, worden genomen parallel aan de lopende werkzaamheden voor het oprichten van het Europees depositogarantiestelsel.
De Commissie zal de dialoog over het totale pakket van het Europees depositogarantiestelsel en de risicoverminderende maatregelen voortzetten met het Europees Parlement, de lidstaten en alle belanghebbenden.
(1)
Het verslag van de voorzitters van het Europees Parlement, de Europese Raad, de Commissie, de Eurogroep en de Europese Centrale Bank over de voltooiing van Europa's Economische en Monetaire Unie.
Zie: http://ec.europa.eu/priorities/economic-monetary-union/docs/5-presidents-report_nl.pdf
(2)
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en de Europese Centrale Bank over stappen naar voltooiing van de economische en monetaire unie.
Zie: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0600&from=EN.
(3)
Conclusies van de Europese Raad over de voltooiing van de EMU, aangenomen op 14 december 2012.
Zie http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/134374.pdf.
(4)
Zie de verklaring van de Eurogroep en de ECOFIN-ministers van december 2013.
(5)
Op 24 november 2015 was de richtlijn herstel en afwikkeling van banken nog niet of slechts gedeeltelijk omgezet door 11 lidstaten: België, Tsjechië, Italië, Cyprus, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Polen, Roemenië, Slovenië en Zweden.
Op 24 november 2015 was de richtlijn depositogarantiestelsels nog niet of slechts gedeeltelijk omgezet door 15 lidstaten: België, Tsjechië, Estland, Ierland, Griekenland, Italië, Cyprus, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Polen, Roemenië, Slovenië en Zweden.
Op 24 november 2015 was het intergouvernementeel akkoord nog niet geratificeerd of waren de ratificatie-instrumenten nog niet gedeponeerd door 9 lidstaten: België, Estland, Griekenland, Ierland, Italië, Litouwen, Luxemburg, Malta en Slovenië.
(6)
Zie: https://www.bankingsupervision.europa.eu/legalframework/publiccons/html/reporting_options.en.html.
(7)
Zie: https://webgate.ec.testa.eu/docfinder/extern/aHR0cDovLw==/ZXVyLWxleC5ldXJvcGEuZXU=/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0468&rid=1.