EG inzake aanbestedingen op het gebied van defensie en veiligheid, om te voldoen aan artikel 73, lid 2 van die richtlijn - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2016)762 - Tenuitvoerlegging van Richtlijn 2009/81/EG inzake aanbestedingen op het gebied van defensie en veiligheid, om te voldoen aan ...
document	COM(2016)762
datum	30 november 2016

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 30.11.2016

COM(2016) 762 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

betreffende de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2009/81/EG inzake aanbestedingen op het gebied van defensie en veiligheid, om te voldoen aan artikel 73, lid 2 van die richtlijn

{SWD(2016) 407 final}

1. Inleiding

Richtlijn 2009/81/EG (hierna de 'richtlijn' genoemd) regelt het plaatsen van overheidsopdrachten op defensie- en veiligheidsgebied volgens de concurrerende aanbestedingsprocedures op grond van de beginselen inzake transparantie en gelijke behandeling.

Dit krachtens artikel 73, lid 2, van de richtlijn vereiste verslag bevat de belangrijkste bevindingen van een evaluatie naar de tenuitvoerlegging ervan en doet op basis daarvan voorstellen voor de toekomst. Het begeleidende werkdocument bevat de gedetailleerde beoordeling van de richtlijn.

De evaluatie beoordeelt de werking van deze richtlijn en de impact ervan op de defensiemarkt en de industriële basis, voor zover mogelijk gezien de korte tijd die is verstreken sinds de omzettingstermijn en de zelfs nog kortere tijd sinds de daadwerkelijke omzetting ervan door de lidstaten ¹ . De evaluatie is gebaseerd op de volgende bronnen: de databank van Tenders Electronic Daily (PB/TED), een op internet gebaseerde openbare raadpleging, overlegvergaderingen met de lidstaten en belanghebbenden, de gegevens van Eurostat en de database IHS Jane's defence ² .

2. Achtergrond

Het belangrijkste specifieke probleem dat tot het voorstel van de Commissie en vervolgens de vaststelling van de richtlijn in 2009 heeft geleid, was dat de lidstaten de aanbesteding van militair materieel vrijwel automatisch vrijstelden van de EU-regels inzake overheidsopdrachten - in het bijzonder op grond van artikel 296, lid 1, onder b), VEG (huidig artikel 346, lid 1, onder b), VWEU). Op dat moment werd ervan uitgegaan dat het probleem in hoofdzaak te wijten was aan het feit dat de EU-regels inzake overheidsopdrachten niet voorzagen in de specifieke behoeften van aanbestedingen op het gebied van defensie en gevoelige veiligheid.

Tussen 2011 en 2015 varieerde de totale waarde van uitgaven aan overheidsopdrachten op defensiegebied door de 28 EU-lidstaten en de EER-landen tussen 81 en 82 miljard EUR per jaar ³ . Het hoofddoel van deze richtlijn bestaat erin dat aanbestedingen op het gebied van defensie en gevoelige veiligheid op die markt plaatsvinden volgens de EU-regels en met inachtneming van de beginselen inzake concurrentie, transparantie en gelijke behandeling. Daartoe zal de richtlijn op maat gemaakte regels voor dergelijke aanbestedingen vaststellen, teneinde het gebruik van vrijstellingen, met name die krachtens artikel 346 VWEU, tot uitzonderlijke gevallen te beperken. Op die manier beoogt de richtlijn de totstandbrenging van een open en concurrerende Europese markt voor defensiemateriaal (European defence equipment market of EDEM) te ondersteunen om zo het concurrentievermogen van de Europese industriële en technologische defensiebasis (European defence technological and industrial base of EDTIB) te versterken.

3. Tenuitvoerlegging

3.1.Omzetting

In het algemeen heeft de omzetting van de richtlijn door de lidstaten aanzienlijke vertraging opgelopen. De gestelde uiterste termijn was 21 augustus 2011. Op die datum hadden slechts drie lidstaten een volledige omzetting gemeld. In maart 2012 hadden negentien lidstaten dit gedaan. In mei 2013 konden alle lidstaten een volledige omzetting melden.

De Commissie heeft geen fundamentele problemen vastgesteld wat betreft de overeenstemming van de nationale omzettingsmaatregelen met de richtlijn, d.w.z. er zijn geen problemen die de algemene werking van de richtlijn in gevaar brengen. Voor een beperkt aantal bepalingen van deze richtlijn moeten bepaalde kwesties echter worden verduidelijkt ⁴ .

Vóór de aanneming van deze richtlijn pasten achttien lidstaten stelselmatig (d.w.z. voor alle opdrachten of de opdrachten boven een bepaalde waarde) compensatieregelingen toe in het kader waarvan niet-nationale leveranciers om een compensatie werd verzocht wanneer bij hen defensiematerieel werd aangeschaft. Deze regelingen waren duidelijk onverenigbaar met de EU-verdragen en de correcte omzetting en toepassing van de richtlijn. De lidstaten hebben nu hun compensatieregelingen ingetrokken of herzien. De resterende regelingen bepalen dat compensaties/industrieel rendement alleen kunnen worden vereist op basis van een beoordeling per individueel geval, indien aan de voorwaarden van artikel 346 VWEU is voldaan. Toch blijft de vraag hoe ervoor kan worden gezorgd dat in concrete aanbestedingspraktijken het gebruik van eisen voor compensaties/industrieel rendement voldoet aan de strenge voorwaarden voor de toepassing van artikel 346 VWEU.

3.2.Toepassing van de richtlijn

Bij de inwerkingtreding was de tenuitvoerlegging van de richtlijn vrijwel onmiddellijk en heeft ze een duidelijk stijgende tendens laten zien. Sinds de omzetting ervan door de lidstaten is de waarde van de in het kader van de richtlijn gegunde overheidsopdrachten op defensie- en veiligheidsgebied meer dan vertienvoudigd. De totale waarde van de in het kader van de richtlijn gegunde overheidsopdrachten op defensie- en veiligheidsgebied tussen 2011 en 2015 bedroeg ongeveer 30,85 miljard EUR ⁵ . Er zijn tevens overheidsopdrachten op defensie- en veiligheidsgebied gegund in het kader van de civiele aanbestedingsrichtlijnen en deze waren goed voor nog eens 8 miljard EUR. Dit maakt dat er tussen 2011 en 2015 in totaal voor bijna 39 miljard EUR aan opdrachten is gegund in het kader van de EU-regels voor overheidsopdrachten.

De toepassing van de richtlijn blijft echter ongelijkmatig tussen de lidstaten. De door de Britse autoriteiten gegunde overheidsopdrachten waren goed voor meer dan de helft van de waarde van de opdrachten die in het kader van de richtlijn zijn gegund in de periode van vijf jaar van de evaluatie (bijna 17 miljard EUR). Frankrijk, Polen, Duitsland en Italië (de lidstaten met de hoogste uitgaven voor overheidsopdrachten op defensiegebied) volgen in de rangschikking. Tussen 2011 en 2015 hebben de aanbestedende diensten van zes lidstaten geen gegunde opdrachten in het kader van de richtlijn bekendgemaakt. Deze zijn: Cyprus, Griekenland, Ierland, Malta, Luxemburg en Spanje ⁶ . De verschillen tussen de lidstaten zijn aanzienlijk, ook wanneer de waarde van de in het kader van de richtlijn gegunde opdrachten wordt vergeleken met de beschikbare begrotingen (uitgaven voor overheidsopdrachten op defensiegebied). Deze indicator toont verschillen die variëren van, bijvoorbeeld, Litouwen (38,4 %), Slowakije (36,4 %), het Verenigd Koninkrijk (17,7 %), Frankrijk (10,3 %), tot Nederland (1,3 %), Zweden en Oostenrijk (1 %).

Met betrekking tot het gebruik van procedures moet worden opgemerkt dat de opdrachten met voorafgaande bekendmaking en een oproep tot mededinging goed waren voor 60 % van het aantal aankondigingen van gegunde opdrachten en 76 % in waardetermen. De onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking van een aankondiging van een opdracht was goed voor respectievelijk 38 % en 23 %.

De ramingen over de verdeling tussen defensie- en veiligheidsgerelateerde opdrachten tonen aan dat het merendeel defensiegerelateerde aankopen betrof. Gevoelige veiligheidsopdrachten maakten slechts 7 % van het totale aantal bekendmakingen en 3 % van hun waarde uit.

4. Resultaat van de beoordeling

De richtlijn is beoordeeld op basis van vijf criteria: doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, coherentie en meerwaarde voor de EU.

4.1.Doeltreffendheid

Het is essentieel dat in de beoordeling wordt nagegaan of, en in welke mate, de richtlijn haar doelstellingen heeft bereikt.

4.1.1.Concurrentie, transparantie en non-discriminatie in de Europese markt voor defensiematerieel (EDEM)

De belangrijkste doelstelling van deze richtlijn is bij te dragen aan de totstandkoming van een open en concurrerende EDEM door ervoor te zorgen dat overheidsopdrachten op het gebied van defensie en gevoelige veiligheid worden gegund via concurrerende en eerlijke aanbestedingsprocedures.

In de (referentie-)periode 2008-2010 bedroeg de gemiddelde jaarlijkse waarde van in de hele EU bekendgemaakte aanbestedingen op defensie- en veiligheidsgebied 2,9 miljard EUR en ongeveer 3,3 % van de totale uitgaven voor aanbestedingen op defensiegebied ⁷ . Na de inwerkingtreding van de richtlijn bedroeg de gemiddelde jaarlijkse waarde van in de hele EU bekendgemaakte aanbestedingen op defensie- en veiligheidsgebied ongeveer 6,2 miljard EUR of 7,8 miljard EUR indien aanbestedingen op defensie- en veiligheidsgebied in het kader van de regeling voor civiele aanbestedingen worden meegerekend. Dit is stemt overeen met respectievelijk 7,6 % of 9,5 % van de totale waarde van de uitgaven voor aanbestedingen op defensiegebied in de referentieperiode.

Uit het bovenstaande blijkt dat de richtlijn heeft geleid tot meer dan een verdubbeling van de waarde van overheidsopdrachten op defensie- en veiligheidsgebied die in de hele EU zijn bekendgemaakt en gegund op basis van concurrentiële procedures en in het kader van regels op grond van transparantie en gelijke behandeling. Zoals hierboven vermeld, blijft de mate van toepassing van de richtlijn, en derhalve van de toename van de concurrentie, transparantie, non-discriminatie, ongelijkmatig in alle lidstaten.

Ondanks de stijgende trend in het aantal overheidsopdrachten dat wordt uitgevoerd volgens de EU-regels, heeft de beoordeling uitgewezen dat een zeer aanzienlijk deel van de uitgaven voor overheidsopdrachten op defensiegebied nog steeds buiten de richtlijn plaatsvindt. In het bijzonder is de richtlijn in zeer beperkte mate gebruikt voor de aanschaf van hoogwaardige, strategische en complexe defensiesystemen ⁸ . Er is echter sprake van enkele recente voorbeelden van aanbestedingen voor complexe defensiesystemen in het kader van de richtlijn ⁹ .

Ten aanzien van de penetratie van grensoverschrijdende aanbestedingen blijkt uit de beoordeling dat ongeveer 10 % van de waarde van de in het kader van de richtlijn gegunde opdrachten rechtstreeks door buitenlandse ondernemingen is gewonnen ¹⁰ . Uit een vergelijking van de bevindingen met de referentieperiode (ondanks enkele methodologische verschillen) blijkt dat directe grensoverschrijdende aanbestedingen in de EU sinds de inwerkingtreding van de richtlijn op een vergelijkbaar niveau zijn gebleven ten opzichte van de totale uitgaven voor aanbestedingen op defensiegebied.

Directe grensoverschrijdende aanbestedingen doen zich voor wanneer ondernemingen die actief zijn op hun thuismarkt op aanbestedingen inschrijven en opdrachten winnen in een andere lidstaat. Grensoverschrijdende aanbestedingen vinden ook indirect plaats via dochterondernemingen (bv. de dochteronderneming schrijft in op aanbestedingen in een ander land dan dat van haar hoofdkantoor of van de moedermaatschappij). Op basis van een vergelijking van de geselecteerde ondernemingen met de SIPRI-lijst van de Top 100 defensie-ondernemingen ¹¹ , was de totale waarde van indirecte grensoverschrijdende gunningen tussen 2011 en 2015 ongeveer gelijk aan 40 % van de totale waarde van de opdrachten die zijn gegund in het kader van de richtlijn (12,44 miljard EUR). In de praktijk ligt het aantal en de waarde van de grensoverschrijdende opdrachten mogelijk hoger, omdat de indirecte grensoverschrijdende gunningen van kleinere ondernemingen (niet op de SIPRI-lijst) niet in deze schatting zijn opgenomen.

Tot slot vormt de toepassing in de praktijk van compensaties/industrieel rendement nog een factor om de werking van de markt te beoordelen. Uit de feedback en gegevens van de bedrijfstak die zijn gepubliceerd door het ministerie van Handel van de VS ¹² kan worden geconcludeerd dat: de lidstaten in zekere mate nog steeds gebruik lijken te maken van eisen voor compensaties/industrieel rendement (vermoedelijk op grond van artikel 346 VWEU); de frequentie van dergelijke regelingen marginaal lijkt te zijn afgenomen; en er een tendens lijkt te zijn om van indirecte niet-militaire compensaties af te stappen. Er moet worden toegevoegd dat enkele belanghebbenden uit de sector hun bezorgdheid hebben geuit over de onzekerheden met betrekking tot het praktische gebruik van compensaties in bepaalde lidstaten.

Daarom kan worden geconcludeerd dat de doelstellingen van deze richtlijn slechts ten dele zijn verwezenlijkt: ze heeft geleid tot een aanvankelijke toename van de concurrentie, transparantie en non-discriminatie op de Europese markt voor aanbestedingen op defensiegebied, maar veel meer vooruitgang in het consequente gebruik van de richtlijn door de lidstaten is nodig om deze doelstellingen volledig te verwezenlijken.

Verschillende factoren worden geacht te hebben bijgedragen aan de ongelijkmatige en gedeeltelijke toepassing van de richtlijn, wat dan weer van invloed was op de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn. Een relatief korte periode (2-3 jaar) is verstreken tussen de daadwerkelijke omzetting door de lidstaten en het laatste jaar waarop de beoordeling betrekking had (2015). Als de stijgende tendens in de toepassing van de richtlijn zich voortzet, zal het effect daarvan in de komende jaren steeds zichtbaarder worden. Mogelijk zijn de autoriteiten van de lidstaten zich ook nog steeds te weinig bewust van de regels van deze richtlijn. Een daarmee verband houdende factor is waarschijnlijk een te ruime interpretatie van de eventuele vrijstellingen, met inbegrip van die uit hoofde van artikel 346 VWEU. Bovendien kan een aanzienlijk deel van de uitgaven voor aanbestedingen op defensiegebied besteed zijn aan opdrachten die zijn gegund in het kader van samenwerkingsprogramma's die lang vóór de vaststelling van de richtlijn zijn gestart. Ten slotte heeft de financiële crisis wellicht geleid tot de annulering of het uitstel van nieuwe belangrijke aanbestedingsprojecten die moeten worden uitgevoerd in het kader van de richtlijn.

4.1.2.Regels die zijn aangepast aan aanbestedingen op defensiegebied

De richtlijn heeft tot doel de concurrentie, transparantie en gelijke behandeling te waarborgen en tegelijk ook bepalingen vast te stellen die zijn aangepast aan de specifieke behoeften van aanbestedingen op defensiegebied en de bescherming van de veiligheidsbelangen van de lidstaten. Het gaat hier om met name om de bepalingen inzake uitsluitingen (d.w.z. bepalingen die bepaalde opdrachten van het toepassingsgebied van de richtlijn uitsluiten in bijzondere omstandigheden die specifiek zijn voor aanbestedingen op defensiegebied) en de bepalingen inzake gegevensbeveiliging en voorzieningszekerheid.

Wat de uitsluitingen betreft, kan in het licht van het overleg met de lidstaten en belanghebbende partijen worden geconcludeerd dat hun bewoordingen niet hoeven te worden gewijzigd. Het kan echter nuttig zijn om richtsnoeren te verstrekken voor de toepassing van sommige van deze bepalingen. Verscheidene lidstaten hebben in het bijzonder opgemerkt dat toelichtingen bij artikel 12, onder c), inzake internationale organisaties nuttig zouden zijn. Sommige belanghebbenden uit de sector hebben hun bezorgdheid geuit over de toepassing van bepaalde uitsluitingen, met name artikel 13, onder f), over de verkoop door regeringen aan andere regeringen, en hebben om richtsnoeren en handhaving hieromtrent verzocht.

Ook kan worden bevestigd dat de bepalingen inzake gegevensbeveiliging passend zijn. Er zijn geen specifieke problemen vastgesteld in verband met de bepalingen inzake voorzieningszekerheid. Het is echter duidelijk dat deze laatstgenoemde bepalingen alleen betrekking hebben op een deel van een veel complexer probleem en op zichzelf niet volstaan om de voorzieningszekerheid van de lidstaten ten volle te garanderen.

4.1.3.Impact op de Europese industriële en technologische en defensiebasis (EDTIB)

Uit de analyse van de situatie van de Europese defensiesector op basis van de beschikbare gegevens blijkt dat het moeilijk is om te concluderen dat de EDTIB in de periode 2011-2015 fundamenteel is veranderd als gevolg van de invoering van de richtlijn. In feite zijn er enkele factoren die van invloed kunnen zijn op de EDTIB, zoals veranderingen in de begroting van de lidstaten, de opkomst van nieuwe concurrenten op de markten van derde landen en technologische ontwikkelingen, waaronder een efficiëntere Europese markt. Gezien de lange levensduur van defensiegerelateerde producten zal het voor al deze factoren waarschijnlijk enkele jaren duren eer er veranderingen in de EDTIB teweeg worden gebracht. Daarom is het onmogelijk om, slechts vijf jaar na de omzettingstermijn, een oorzakelijk verband te leggen tussen de gevolgen van de richtlijn en de ontwikkelingen in de EDTIB. Ook moet rekening worden gehouden met aanzienlijke vertragingen bij de omzetting en de huidige gedeeltelijke tenuitvoerlegging door de lidstaten.

4.1.4.De situatie van kmo's

Kleinere ondernemingen kunnen toegang krijgen tot de markt voor overheidsopdrachten door op overheidsopdrachten in te schrijven en deze te winnen of door opdrachten in onderaanneming te verkrijgen van geselecteerde inschrijvers (onderaanneming).

Om het aandeel te ramen van de opdrachten die in het kader van de richtlijn aan kmo's zijn gegund, is bij de beoordeling naar een steekproef van geselecteerde ondernemingen gekeken en de aanwezigheid van kmo's gecontroleerd ¹³ . Uit deze analyse blijkt dat 27,9 % van de opdrachten in de steekproef aan kmo's is gegund. Wat marktaandeel betreft, waren deze opdrachten goed voor 6,1 % van de totale waarde van de opdrachten in de steekproef. Kmo's lijken dus minder succes te boeken bij het winnen van opdrachten in het kader van de richtlijn dan bij het winnen van EU-overheidsopdrachten in het algemeen, waar het aandeel 56 % is qua hoeveelheid opdrachten en 29 % in waardetermen. Dit verschil kan worden verklaard door de specifieke aard van de markt voor aanbestedingen op defensiegebied.

De perceptie van de belanghebbenden van de impact van deze richtlijn op kmo's is vrij gemengd. Veel van hen zien geen aanzienlijke gevolgen (positief noch negatief). In het algemeen zijn belanghebbenden van mening dat, hoewel er zich in de afgelopen jaren geen fundamentele verandering in de situatie van kmo's in de defensiesector heeft voorgedaan, deze ondernemingen met een aantal extra problemen te kampen krijgen. Volgens de belanghebbenden zijn deze problemen echter hoogstwaarschijnlijk het gevolg van factoren zoals inkrimping van de nationale defensiebegrotingen, en niet zozeer van de richtlijn.

Volgens de traditionele benadering voor onderaanneming kan de inschrijver zelf vrij beslissen over het toekennen van opdrachten in onderaanneming aan andere ondernemingen. Bij ongeveer 10 % van de aankondigingen van gegunde opdrachten in het kader van de richtlijn hebben de aanbestedende diensten verklaard dat een bepaald deel van de gegunde opdracht waarschijnlijk wordt uitbesteed aan derden. In waardetermen waren deze opdrachten goed voor 42 % van alle aanbestedingen in het kader van de richtlijn, oftewel bijna 13 miljard EUR. Als een waarde van 30 % wordt gebruikt als maatstaf voor het uitbestede aandeel van deze opdrachten, zou de totale waarde van deze onderaannemingen ongeveer 3,8 miljard EUR bedragen. Dit vormt een raming van de zakelijke mogelijkheden voor kmo's en toeleveranciers die de geselecteerde inschrijver (hoofdaannemer) vrij kan kiezen.

Overeenkomstig de specifieke bepalingen inzake onderaannemingen van de richtlijn mag de aanbestedende dienst verlangen dat de geselecteerde inschrijver een deel van de opdracht in onderaanneming aan derden geeft via een concurrerende aanbesteding, volgens de regels die zijn neergelegd in de artikelen 50 tot en met 53. Het is duidelijk dat deze bepalingen niet worden gebruikt door de autoriteiten van de lidstaten: het aantal gepubliceerde aankondigingen van opdrachten in onderaanneming is te verwaarlozen. De negatieve beoordeling van de doeltreffendheid van de bepalingen inzake onderaanneming van deze richtlijn wordt bevestigd door de lidstaten, het EDA en de bedrijfstak. Op basis van hun input lijkt de niet-toepassing van deze bepalingen in hoofdzaak te wijten aan het feit dat: i) de lidstaten geen prikkels krijgen om gebruik te maken van deze bepalingen, omdat zij de betrokkenheid van lokale ondernemingen niet garanderen; ii) deze bepalingen streven naar open toeleveringsketens voor de toekenning van specifieke opdrachten, terwijl de toeleveringsketens al lang zijn vastgesteld, vooral op het gebied van defensie; iii) het gebruik van deze vorm van concurrerende onderaanneming verschillende juridische en administratieve problemen zou opleveren.

Aangezien de bepalingen inzake onderaanneming louter opties vaststellen voor de lidstaten en de aanbestedende diensten, verhindert het feit dat ze niet worden gebruikt niet het gebruik van de richtlijn, noch wordt het functioneren ervan hierdoor ondermijnd. Het doel om door middel van wettelijke maatregelen extra kansen voor toeleveranciers en kmo's te scheppen door de mededinging in de toeleveringsketen van hoofdaannemers te stimuleren, is echter niet verwezenlijk.

4.2.Efficiëntie

Om de efficiëntie van de richtlijn evalueren, is er bij de beoordeling gekeken naar de kosten die voortvloeien uit de toepassing ervan en of zij in verhouding staan tot de baten.

De totale kosten voor aanbestedingsprocedures in het kader van de richtlijn worden tussen 2011 en 2015 geraamd op ongeveer 89,6 miljoen EUR (27,6 miljoen EUR voor de aanbestedende diensten en bijna 62 miljoen EUR voor alle ondernemingen, met inbegrip van de niet-geselecteerde ondernemingen). Het gaat hier niet alleen om kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de verplichtingen van de richtlijn, maar eventueel ook andere kostenfactoren die niet duidelijk kunnen worden onderscheiden, zoals 'normale' kosten of kosten die voortvloeien uit de nationale wetgeving ¹⁴ . In vergelijking met de totale waarde van gegunde opdrachten (30,85 miljard EUR tussen 2011 en 2015) zijn de kosten van de procedures goed voor ongeveer 0,3 % van de opdrachtwaarde.

De perceptie van een aantal belanghebbenden (evenals het merendeel van de bedrijven die aan de online-enquête hebben deelgenomen) is dat de kosten zijn toegenomen in het kader van de richtlijn. Deze perceptie komt echter naar voren wanneer de kosten van de richtlijn worden vergeleken met een eerdere situatie waarin overheidsopdrachten op defensiegebied niet onderhevig waren aan mededingingsregels. Ook blijkt uit de resultaten van de overlegvergaderingen dat de belanghebbenden uit de sector niet geloven dat het mogelijk zou zijn om de doelstellingen van deze richtlijn te verwezenlijken met aanmerkelijk minder regels.

Wat de kosten-batenanalyse betreft, zou de richtlijn besparingen kunnen opleveren van ongeveer 770 miljoen EUR, indien een voorzichtige aanname van 2,5 % besparingen wordt gebruikt op basis van de beoordeling van de civiele aanbestedingsrichtlijnen van 2011. Daarom zullen de besparingen die de richtlijn oplevert de kosten van de procedures voor de openbare instanties en bedrijven waarschijnlijk overschrijden met een factor van bijna negen ¹⁵ .

Tijdens het overleg is de belanghebbenden ook gevraagd om een algemene beoordeling te geven van de efficiëntie van deze richtlijn door een vergelijking te maken van de kosten en baten van de uitvoering van (voor aanbestedende diensten) of de deelname aan (voor bedrijven) aanbestedingsprocedures in het kader van de richtlijn. Bij de aanbestedende diensten is de perceptie grotendeels positief, terwijl de perceptie van de zakelijke respondenten kritischer is. Zoals uit de overlegvergaderingen blijkt, lijken bedrijven van mening te zijn dat de kosten van de deelname aan aanbestedingsprocedures in het kader van de richtlijn opwegen tegen de voordelen, en dit niet vanwege de richtlijn zelf, maar vanwege de beperkte tenuitvoerlegging en onverenigbaarheden bij de toepassing van de regels ervan.

De richtlijn legt vooral informatieverplichtingen op aan de aanbestedende diensten en niet aan bedrijven. Deze verplichtingen vormen de basis van EU-regels inzake overheidsopdrachten en verschillen niet van de regels in het kader van de civiele aanbestedingsrichtlijnen. Daarom wordt in de beoordeling geconcludeerd dat de administratieve last die voortvloeit uit de regels van deze richtlijn te verwaarlozen is.

Hoewel de meningen van de belanghebbenden over efficiëntie niet helemaal positief zijn, concludeert de Commissie, met name in het licht van de ramingen betreffende kosten en besparingen, dat de richtlijn in grote lijnen efficiënt is, maar dat verdere vooruitgang nodig is om te zorgen voor een consistenter en intensiever gebruik van de richtlijn door de lidstaten.

4.3.Relevantie

De Commissie is van mening dat de doelstellingen van deze richtlijn nog steeds relevant zijn. Zoals hierboven aangetoond, is er aanzienlijke vooruitgang geboekt om deze doelstellingen te verwezenlijken, maar er moet nog veel meer worden gedaan. De beweegredenen en behoeften die hebben geleid tot de vaststelling van de richtlijn zijn nog steeds relevant. Dit wordt allemaal ondersteund door een brede consensus onder de lidstaten en belanghebbenden.

De nieuwe ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na de aanneming van de richtlijn – de verslechterende veiligheidssituatie, budgettaire beperkingen, opkomende consensus over de noodzaak van strategische onafhankelijkheid en meer samenwerking, het nieuwe rechtskader voor civiele aanbestedingen – doen geen afbreuk aan de relevantie van de doelstellingen van deze richtlijn.

4.4.Coherentie

Bij de beoordeling is gekeken naar de interne samenhang tussen de verschillende bepalingen van de richtlijn en de samenhang daarvan met wetgevende of beleidsinstrumenten op aanverwante gebieden.

De Commissie heeft geen problemen vastgesteld met betrekking tot de interne samenhang wat betreft de bepalingen van deze richtlijn, noch zijn dergelijke kwesties naar voren gekomen tijdens het overleg.

Ook de samenhang van deze richtlijn met het kader van de EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten is geanalyseerd. De Commissie stelt vast dat er geen problemen zijn wat betreft de samenhang met de andere instrumenten van EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten, met inbegrip van de nieuwe civiele aanbestedingsrichtlijnen. In dit verband genoot het vraagstuk of (een deel van) de innovaties van de nieuwe civiele aanbestedingsrichtlijnen moeten worden overgenomen in de richtlijn (betreffende overheidsopdrachten op defensiegebied), bijzondere aandacht van de lidstaten en de belanghebbenden, wier meningen over deze kwestie behoorlijk verdeeld zijn. De Commissie merkt op dat de innovaties van de nieuwe civiele richtlijnen geen problemen wat betreft samenhang opleveren in verband met de bestaande tekst van de richtlijn (overheidsopdrachten op defensiegebied).

De Commissie stelt vast dat er geen onverenigbaarheden zijn tussen de bepalingen van de richtlijn en die van Richtlijn 2009/43/EG betreffende de overdracht van defensiegerelateerde producten binnen de Gemeenschap ¹⁶ . De lidstaten en belanghebbenden hebben erop gewezen dat de uitvoering van de laatstgenoemde richtlijn een belangrijke factor is voor de volledige tenuitvoerlegging van de richtlijn.

In de afgelopen jaren hebben lidstaten, EU-instellingen en belanghebbenden benadrukt dat de Europese defensiesamenwerking moet worden versterkt, ook op het gebied van overheidsopdrachten. De richtlijn erkent het belang van dit aspect en streeft ernaar de lidstaten in staat te stellen verschillende vormen van coöperatieve aanbesteding toe te passen. Op basis van gesprekken met deskundigen van de lidstaten, de raadpleging van belanghebbenden en een specifieke bijdrage van het Europees Defensieagentschap (EDA) kan worden geconcludeerd dat de richtlijn geen belemmering vormt voor coöperatieve aanbestedingen. De autoriteiten van de lidstaten moeten er echter toe worden aangezet om de beschikbare flexibiliteit in het kader van de richtlijn ten volle te benutten om coöperatieve aanbestedingen toe te passen.

4.5.Europese meerwaarde

De richtlijn heeft geleid tot een toename van de waarde van de defensieopdrachten die in de hele EU zijn bekendgemaakt en die via eerlijke en concurrerende aanbestedingsprocedures zijn gegund. Uit de ramingen voor de kosten-batenanalyse blijkt ook dat de richtlijn waarschijnlijk besparingen heeft opgeleverd die de kosten voor het beheer van de procedures voor openbare instanties en bedrijven aanzienlijk overschrijden. Indien de tenuitvoerlegging van de richtlijn in de toekomst nog toeneemt, zullen deze resultaten waarschijnlijk nog zichtbaarder worden.

Deze resultaten zouden niet kunnen worden bereikt met maatregelen van de lidstaten, omdat zij onvermijdelijk zouden leiden tot verschillende regelingen die de complexiteit van de regelgeving verhogen en onnodige belemmeringen voor grensoverschrijdende activiteiten creëren. Zonder specifieke EU-regeling voor aanbestedingen op het gebied van defensie en gevoelige veiligheid zou de toename van het gebruik van transparante, eerlijke en concurrerende aanbestedingsprocedures en de bijbehorende daling van het gebruik van vrijstellingen niet worden voortgezet en mogelijk zelfs worden omgekeerd.

Daarom heeft de richtlijn een duidelijke meerwaarde voor de EU en blijft ze voldoen aan het subsidiariteitsbeginsel.

5. Conclusies en vooruitzichten

Naar aanleiding van de beoordeling en overeenkomstig de input van de lidstaten en belanghebbenden, is de Commissie van mening dat de tekst van de richtlijn in het algemeen geschikt is voor het doel ervan, dat de richtlijn in grote lijnen op koers ligt naar de verwezenlijking van de doelstellingen ervan en dat een wijziging van de richtlijn niet nodig is. Zoals hierboven is aangetoond en gezien de korte tijd die is verstreken sinds de daadwerkelijke omzetting van de richtlijn, bestaat er desondanks een sterke noodzaak om zich toe te spitsen op de doeltreffende toepassing ervan, teneinde de doeltreffendheid en efficiëntie ervan te verbeteren. Dit vereist onder meer een stabiel rechtskader. Zelfs als een wetgevingsvoorstel zou leiden tot enkele marginale verbeteringen in de tekst, zou het in dit stadium niet helpen om de doelstellingen van de richtlijn verder te verwezenlijken. Daarom heeft de Commissie besloten om met dit verslag geen wetgevingsvoorstel in te dienen. Er volgen hieronder echter enkele voorstellen voor de toekomst die zijn gebaseerd op de conclusies van de beoordeling.

Er zijn geen fundamentele problemen geconstateerd met betrekking tot de omzetting van de richtlijn in nationale wetgeving. Er moeten echter bepaalde kwesties worden verduidelijkt in verband met de omzetting van een klein aantal bepalingen van de richtlijn:

• De Commissie zal contact opnemen met de betrokken lidstaten om deze problemen op te lossen en de nodige toelichtingen te verkrijgen.

De richtlijn heeft geleid tot een aanvankelijke toename van de concurrentie, transparantie en non-discriminatie op de Europese markt voor aanbestedingen op defensiegebied en tot een overeenkomstige daling in het gebruik van vrijstellingen. Toch wordt een zeer groot deel van de uitgaven voor overheidsopdrachten op defensiegebied nog steeds buiten de richtlijn verricht. De richtlijn is in zeer beperkte mate gebruikt voor de aanschaf van hoogwaardige, strategische en complexe defensiesystemen. Bovendien blijft de mate van toepassing van de richtlijn ongelijkmatig tussen de lidstaten, wat leidt tot extra kosten voor de industrie. Voorts lijken de lidstaten nog steeds, althans in zekere mate, gebruik te maken van eisen voor compensaties/industrieel rendement (vermoedelijk op grond van artikel 346 VWEU). De belanghebbenden van de bedrijfstak hebben hun bezorgdheid geuit over de onzekerheden betreffende het gebruik hiervan.

In dit kader neemt de Commissie de volgende maatregelen:

• het verstrekken van richtsnoeren voor de interpretatie en toepassing van specifieke bepalingen van de richtlijn met betrekking tot uitsluiting. De vaststelling van een mededeling van de Commissie betreffende richtsnoeren voor opdrachten tussen regeringen vormt een eerste stap in deze richting. De Commissie zal ook overwegen om bijkomende richtsnoeren voor het gebruik van eisen voor compensaties/industrieel rendement uit te werken;

• het starten van een dialoog met de lidstaten en de belanghebbenden over de toepassing van de richtlijn. Gevorderd overleg tussen de lidstaten en de Commissie kan zeer nuttig zijn in verband met grote aanbestedingsprojecten op defensiegebied;

• het publiceren van periodieke statistische rapporten (scoreborden) over het gebruik van de richtlijn door de lidstaten;

• het inleiden van inbreukprocedures, indien ernstige schendingen van de EU-wetgeving zijn vastgesteld met betrekking tot specifieke gevallen van aanbestedingen op defensiegebied. De nadruk dient in het bijzonder te liggen op gevallen van niet-toepassing van de richtlijn en op de daarmee verband houdende marktverstoringen, zoals eisen voor compensaties/industrieel rendement.

De bepalingen inzake onderaanneming van de richtlijn worden niet gebruikt en worden als ondoeltreffend beschouwd:

• de Commissie zal de richtsnoeren voor de bepalingen inzake onderaanneming herzien om de flexibiliteit ten behoeve van de aanbestedende diensten van de lidstaten te verhogen. Zodoende zullen zij worden gestimuleerd om deze bepalingen te gebruiken en, meer in het algemeen, in staat zijn de mededinging in de toeleveringsketen te sturen.

De richtlijn vormt geen belemmering voor coöperatieve aanbestedingen. Om de autoriteiten van de lidstaten echter aan te moedigen om ten volle gebruik te maken van de flexibiliteit in het kader van de richtlijn:

• verstrekt de Commissie richtsnoeren ter verduidelijking van het gehele scala van mogelijkheden voor coöperatieve aanbestedingen.

De Commissie zal voor al deze aangelegenheden aanvullende of herziene richtsnoeren uitwerken in nauwe samenwerking met de lidstaten en in overleg met belanghebbenden.

Tot slot zullen de voorstellen van het Europees defensieactieplan ter bevordering van de grensoverschrijdende markttoegang voor toeleveranciers en kmo's naar verwachting ook het niveau van grensoverschrijdende penetratie en van deelname van kmo's aan defensieopdrachten helpen verbeteren.

(1) In overeenstemming met artikel 73, lid 2, van de richtlijn is de beoordeling voornamelijk gericht op de defensiemarkt en de industriële basis, hoewel de richtlijn ook van toepassing is op aanbestedingen op het gebied van gevoelige veiligheid.
(2) Voor meer informatie over de beoordelingsmethoden, zie deel 4. en bijlage III van het werkdocument.
(3) Dit zijn de algemene overheidsuitgaven voor militaire verdediging, bestaande uit bruto-investeringen in vaste activa en intermediair verbruik, ongeacht of de richtlijn juridisch gezien van toepassing is op bepaalde aankopen. Zie deel 2.1.1. van het werkdocument voor meer informatie hierover.
(4) Zie deel 5.1.2. van het werkdocument voor meer informatie hierover.
(5) Aangezien een aanzienlijk deel van de aankondigingen van gegunde opdrachten niet de uiteindelijke opdrachtwaarde vermelden, is 30,85 miljard EUR de laagste waarde van alle gegunde opdrachten in het kader van de richtlijn. Indien de ontbrekende informatie wordt toegerekend met behulp van de gemiddelde opdrachtwaarden, loopt deze waarde volgens de ramingen op tot ongeveer 34,55 miljard EUR.
(6) Deze landen hebben een aantal aankondigingen van gegunde defensiegerelateerde opdrachten in het kader van de civiele aanbestedingsrichtlijnen bekendgemaakt. Zie deel 5.3.1.1. van het werkdocument voor meer informatie hierover.
(7) Dit omvat de opdrachten die in het PB/TED in het kader van de civiele aanbestedingsrichtlijnen zijn bekendgemaakt en opdrachten die op het elektronisch prikbord van het Europees Defensieagentschap (EDA) zijn bekendgemaakt.
(8) Zie deel 6.1.2. van het werkdocument voor meer informatie hierover.
(9) Het meest opvallende voorbeeld is de door de Duitse autoriteiten in juli 2015 gepubliceerde aankondiging van een opdracht voor de aanschaf van multifunctionele gevechtsschepen.
(10) Het percentage van 'directe grensoverschrijdende aanbestedingen' in het kader van de civiele aanbestedingsrichtlijnen tussen 2007 en 2009 bedroeg 3,5 % in waardetermen.
(11) De SIPRI Top 100 van wapenproducenten en militaire dienstverleners in de wereld, met uitzondering van China, december 2015, http://books.sipri.org/files/FS/SIPRIFS1512.pdf .
(12) Het jaarlijkse verslag over 'Offsets in Defense Trade', https://www.bis.doc.gov/index.php/other-areas/strategic-industries-and-economic-security-sies/offsets-in-defense-trade . Zie deel 6.1.1.4. van het werkdocument voor meer informatie hierover.
(13) Zie deel 6.1.4.5. en bijlage III van het werkdocument voor meer informatie hierover.
(14) Voor nadere bijzonderheden over de kostenramingen en de daarmee verband houdende methoden, zie deel 6.2.1. en bijlage III van het werkdocument.
(15) Voor meer details over de ramingen van besparingen, zie deel 6.2.2. van het werkdocument.
(16) Zie deel 6.4.2. van het werkdocument.