Artikelen bij COM(2022)483 - Verslag over het Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE) als gevolg van de COVID-19-uitbraak - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)483 - Verslag over het Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand ... |
|---|---|
| document | COM(2022)483   |
| datum | 23 september 2022 |
Brussel, 23.9.2022
COM(2022) 483 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET ECONOMISCH EN FINANCIEEL COMITÉ EN HET COMITÉ VOOR DE WERKGELEGENHEID
Verslag over het Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE) als gevolg van de COVID-19-uitbraak uit hoofde van artikel 14 van Verordening (EU) 2020/672 van de Raad
SURE: twee jaar later
Samenvatting
Dit verslag is het vierde halfjaarlijkse verslag over het Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE). In het verslag worden de bevindingen uit de vorige verslagen bevestigd, worden de activiteiten en het gebruik van het instrument tot op heden gepresenteerd en worden de sociaal-economische effecten ervan geëvalueerd. SURE is een crisisinstrument met een omvang van 100 miljard EUR dat door de Europese Unie (EU) in het leven is geroepen om de lidstaten te helpen banen en inkomens van werknemers te beschermen in de context van de COVID-19-pandemie. SURE is ook een krachtige uiting van solidariteit tussen de lidstaten via de EU: alle lidstaten zijn overeengekomen om bilaterale garanties aan de EU te verstrekken, zodat de Unie onder zeer gunstige voorwaarden op de markten kan lenen om SURE-leningen te financieren.
Snel reageren op sociaal-economische gevolgen van de pandemie dankzij nieuw instrument
De uitvoering van het instrument verliep snel en soepel. In het kader van de eerste respons van de EU op de pandemie heeft de Commissie op 2 april 2020 de SURE-verordening voorgesteld, die op 19 mei 2020 door de Raad is goedgekeurd. De financiële middelen van 100 miljard EUR kwamen op 22 september 2020 beschikbaar, nadat alle lidstaten de garantieovereenkomsten hadden ondertekend. De Commissie heeft in nauwe samenwerking met de lidstaten vaart gezet achter de uitvoering van het instrument. Het grootste deel van de toegekende financiële bijstand werd in slechts zeven maanden tijd (in de periode oktober 2020-mei 2021) uitbetaald. In maart 2022 volgde een tweede uitbetalingsronde om de lidstaten ter wille te zijn die liever op een later moment gelden wilden ontvangen.
Om de financiële bijstand in het kader van SURE aan lidstaten te financieren, heeft de EU voor het eerst sociale obligaties uitgegeven. In dit verslag wordt niet alleen ingegaan op de vereisten van de SURE-verordening, maar ook op de relevante rapportage uit hoofde van het EU-kader voor sociale obligaties van SURE. Ook deze keer blijkt uit het verslag dat de SURE-uitgaven goed zijn afgestemd op de doelstellingen voor duurzame ontwikkeling van de VN.
In maart 2022 gaf de Commissie met succes nog eens 2,2 miljard EUR aan sociale SURE-obligaties uit. Uit de ruime overintekening op de uitgegeven obligaties blijkt ook hoeveel vertrouwen beleggers hebben in de financieringscapaciteit van de EU en in de robuustheid van het SURE-programma. Na deze achtste transactie- en uitbetalingsronde voor sociale SURE-obligaties was er in totaal 91,8 miljard EUR aan financiële bijstand in het kader van SURE aan 19 lidstaten uitbetaald. Dat is bijna het volledige bedrag dat door de Raad was toegekend (93,3 miljard EUR, na het recente uitvoeringsbesluit van de Raad over Roemenië).
Voortgezet gebruik van SURE door begunstigde lidstaten
Dit verslag bevestigt de eerdere schatting dat SURE in 2020, toen de pandemie uitbrak, ongeveer 31,5 miljoen mensen en 2,5 miljoen ondernemingen heeft ondersteund. Dat is bijna een derde van het totale aantal werkzame personen en van het totale aantal ondernemingen in begunstigde lidstaten. De financiële bijstand in het kader van SURE kwam voornamelijk bij kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) terecht. De sectoren die de meeste steun kregen, waren de contactintensieve diensten (horeca, groot- en detailhandel) en de industrie.
Met name in het eerste halfjaar van 2021, toen de pandemie nog volop woedde, bleef SURE naar schatting 9 miljoen mensen en meer dan 800 000 ondernemingen steunen. Economische steunmaatregelen waren ook in de eerste helft van 2021 nog nodig, maar werden daarna geleidelijk beëindigd toen de gevolgen van de pandemie voor zowel de economie als de volksgezondheid later in dat jaar afnamen door vaccinaties en de aanpassing van economieën aan de veranderingen die het gevolg waren van de COVID-19-pandemie.
In het eerste halfjaar van 2022, toen het grootste deel van de SURE-uitgaven werd afgebouwd, handhaafden diverse lidstaten de regelingen voor werktijdverkorting die zij in verband met de pandemie hadden ingevoerd. In 2022 maakten de meeste lidstaten geen gebruik meer van SURE, en door het afnemen van de gevolgen van de pandemie daalden de maandelijkse SURE-uitgaven tot verwaarloosbare bedragen. Toch werden met de lagere uitgaven in 2022 naar schatting nog 220 000 mensen en 10 000 ondernemingen in drie lidstaten ondersteund.
Bijna alle volledig geplande overheidsuitgaven in het kader van SURE zijn inmiddels uitgevoerd. De totale overheidsuitgaven voor maatregelen die voor SURE in aanmerking komen, zullen in de begunstigde lidstaten nu naar verwachting 119 miljard EUR bedragen. Dat is veel meer dan de totale verleende financiële bijstand (93 miljard EUR). Enkele lidstaten hebben de SURE-financiering voor subsidiabele maatregelen immers aangevuld met nationale financiering, waaruit blijkt hoe relevant de door SURE ondersteunde maatregelen voor de lidstaten waren. De helft van de totale overheidsuitgaven aan maatregelen die voor SURE in aanmerking komen, wordt besteed aan werktijdverkortingsregelingen. Een derde ging naar soortgelijke maatregelen voor zelfstandigen. Het resterende deel van de overheidsuitgaven werd besteed aan loonkostensubsidies en gezondheidsgerelateerde maatregelen. De aanvullende aard van de gezondheidsgerelateerde uitgaven — die slechts 3,2 % van de totale uitgaven vertegenwoordigen — is daarmee nog eens bevestigd, terwijl 38 % van de uitgaven naar maatregelen op de werkplek ging, om te zorgen dat mensen veilig weer aan het werk konden gaan, zoals ook is voorgesteld in de SURE-verordening.
Het absorptieniveau van de in het kader van SURE toegekende financiële bijstand is in veruit de meeste lidstaten hoog, en in twee lidstaten waar het lager was, wordt aan verbetering gewerkt. In juli 2022 heeft de Raad zijn uitvoeringsbesluit voor Roemenië gewijzigd om 21 aanvullende maatregelen op te kunnen nemen en het toegekende bedrag te verlagen tot het reeds uitbetaalde bedrag (3 miljard EUR). De grote absorptiekloof die we in de vorige halfjaarlijkse verslagen zagen, werd hierdoor aanzienlijk verkleind, met circa driekwart. Voor Polen werd een gematigde absorptiekloof tussen de totale uitgaven en het toegekende bedrag bevestigd. Momenteel vinden technische gesprekken met de Commissie plaats om in aanmerking komende aanvullende nationale maatregelen in het uitvoeringsbesluit van de Raad op te nemen. In beide lidstaten zal de uitvoering van de financiële bijstand in het kader van SURE onder nauw toezicht blijven staan.
Geactualiseerde beoordeling van de impact van SURE
Met de beleidsreactie (waar SURE onderdeel van is) op de COVID-19-crisis kon in 2020 doeltreffend worden voorkomen dat circa 1,5 miljoen mensen hun baan verloren. De stijging van de werkloosheid in 2020 in de begunstigde lidstaten was zeer gematigd, ondanks de grote daling van de economische output, en aanzienlijk kleiner dan verwacht. Dit werd bereikt door werknemers te behouden voor hun bedrijf en door activiteiten van zelfstandigen in stand te houden, waardoor ook een grotere ongelijkheid op de arbeidsmarkt werd voorkomen omdat de verschillen in werkloosheidscijfers werden verkleind, met name onder begunstigden van SURE. Dit in tegenstelling tot de ontwikkelingen die we na de wereldwijde financiële crisis zagen.
Dankzij de bescherming van de werkgelegenheid in de eerste twee jaren van de pandemie kon het herstel in 2021 ook sneller verlopen dan bij eerdere crises. Uit onderzoek blijkt dat SURE de sectoren heeft ondersteund die in 2021 het zwaarst door de pandemie werden getroffen. De uitgaven in het kader van SURE werden hoofdzakelijk ook in de eerste helft van het jaar gedaan, toen de beperkende maatregelen strenger waren. Dit wijst erop dat SURE aan de meest nijpende behoeften tegemoetkwam door de zwaarst getroffen sectoren te steunen.
De lidstaten hebben nu naar schatting in totaal 8,5 miljard EUR op rentebetalingen bespaard dankzij de financiële bijstand via SURE. Dit bedrag werd nog hoger na de achtste SURE-transactie in maart 2022.
De buitengewone gebeurtenissen die SURE rechtvaardigen duren voort
Hoewel de tijdelijke noodmaatregelen in verband met COVID-19 naar verwachting steeds verder zullen worden afgebouwd, blijft een opleving van de pandemie in de EU een risico voor de toekomst. Hoewel de meeste lidstaten de beperkingen in verband met COVID-19 in de loop van 2022 bijna volledig hebben opgeheven, blijft opleving van het virus in de winter een risico.
De resterende financiële bijstand in het kader van SURE blijft beschikbaar tot en met 31 december 2022. Tot en met 31 december 2022 blijft er nog meer dan 6 miljard EUR aan financiële bijstand beschikbaar. Dit bedrag zal tegen het eind van 2022 waarschijnlijk sterk afnemen omdat meerdere lidstaten hebben aangegeven dat zij graag aanvullende financiële bijstand in het kader van SURE willen ontvangen.
Inleiding
Dit verslag is het vierde halfjaarlijkse verslag over het Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE). SURE werd in mei 2020 door de Europese Unie (EU) in het leven geroepen om de lidstaten te helpen bij het beschermen van de werkgelegenheid en het inkomen van werknemers tijdens de COVID-19-pandemie 1 . SURE verstrekt aanvragende lidstaten financiële bijstand van de EU (tot 100 miljard EUR) in de vorm van leningen tegen gunstige voorwaarden. De leningen zijn bedoeld om lidstaten te helpen bij de financiering van werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen ter bescherming van werknemers en zelfstandigen en van aanvullende gezondheidsgerelateerde maatregelen, met name op de werkplek.
Dit halfjaarlijkse verslag is een wettelijke verplichting. Het wordt door de Europese Commissie (hierna “de Commissie” genoemd) vastgesteld overeenkomstig artikel 14 van Verordening (EU) 2020/672 van de Raad (de SURE-verordening) 2 om te voldoen aan haar verplichting om verslag uit te brengen aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Financieel Comité (EFC) en het Comité voor de werkgelegenheid 3 . Het volgende verslag zal eind maart 2023 worden ingediend. De uiterste datum voor het opnemen van informatie in dit verslag was 7 juni 2022 voor de rapportage door de lidstaten en 28 augustus 2022 voor epidemiologische gegevens 4 .
In dit verslag worden nieuwe of bijgewerkte gegevens gepresenteerd die, per juni 2022, de positieve beoordelingen van SURE uit de vorige halfjaarlijkse verslagen bevestigen. De belangrijkste bevindingen kunnen als volgt worden samengevat:
-Via SURE hebben in 2020 naar schatting ongeveer 31,5 miljoen mensen en 2,5 miljoen ondernemingen steun ontvangen.
-Via SURE ontvingen 9 miljoen mensen en meer dan 800 000 ondernemingen in 13 lidstaten in 2021 steun, die duidelijk werd afgebouwd in 2022, toen 220 000 mensen en 10 000 bedrijven in 3 lidstaten steun ontvingen.
-De nationale arbeidsmarktmaatregelen die via SURE werden ondersteund, hebben in 2020 waarschijnlijk geholpen om te voorkomen dat circa 1,5 miljoen mensen werkloos zouden worden.
-Deze beleidsmaatregel heeft ook bijgedragen tot minder ongelijkheid op de arbeidsmarkt omdat de verschillen in werkloosheidscijfers kleiner werden, met name tussen begunstigden van SURE.
-Aan 19 lidstaten werd in het kader van SURE financiële bijstand toegekend, en aan 7 daarvan ook aanvullende steun 5 .
-Er is meer dan 93 miljard EUR toegekend — na de verlaging van het toegekende bedrag in één lidstaat — en bijna 92 miljard EUR uitbetaald.
-De helft van de financiële bijstand in het kader van SURE werd door lidstaten toegekend om regelingen voor werktijdverkorting te ondersteunen, terwijl een derde werd toegekend voor soortgelijke maatregelen voor zelfstandigen.
-3,2 % werd toegekend voor gezondheidsgerelateerde maatregelen, die overeenkomstig de SURE-verordening “aanvullend” zijn. Meer dan een derde van dit bedrag ging naar maatregelen op de werkplek.
-Het absorptieniveau van de in het kader van SURE toegekende financiële bijstand is hoog voor 17 van de 19 lidstaten.
-Het absorptieniveau is in één lidstaat aanzienlijk verbeterd na wijziging van het uitvoeringsbesluit van de Raad, en wordt nauwlettend gevolgd in een andere lidstaat 6 .
-Naast de sociale en de werkgelegenheidsvoordelen hebben de lidstaten naar schatting 8,5 miljard EUR aan rentebetalingen bespaard.
-In het kader van SURE is er in ieder geval tot eind 2022 nog meer dan 6 miljard EUR beschikbaar, tenzij de maatregel wordt verlengd. De Raad kan daartoe op voorstel van de Commissie besluiten wanneer er sprake is van aanhoudende economische verstoringen als gevolg van de COVID-19-pandemie.
Dit verslag bevat een actualisering van de informatie uit de eerste drie halfjaarlijkse SURE-verslagen, en daarnaast enige aanvullende analyse. Het beschrijft institutionele ontwikkelingen sinds de sluitingsdatum voor het derde verslag in begin maart 2022, waaronder de uitbetaling van 2,2 miljard EUR in maart en de wijziging van het uitvoeringsbesluit van de Raad voor Roemenië om iets te doen aan de absorptiekloof in dat land. De analyse uit de vorige verslagen wordt in dit verslag geactualiseerd, met name ten aanzien van de overheidsuitgaven van de lidstaten die SURE-steun ontvangen – op basis van de halfjaarlijkse rapportage die de lidstaten in juni 2022 hebben ingediend – en van de geschatte effecten van SURE – op basis van de meest recente macro-economische cijfers. Het verslag gaat nader in op de ontwikkelingen in 2022, met name ten aanzien van de steun voor werknemers, zelfstandigen en bedrijven.
In het volgende halfjaarlijkse SURE-verslag zal uitvoeriger worden ingegaan op controle- en auditsystemen die er rechtstreeks voor moeten zorgen dat de verplichtingen van de leningsovereenkomst worden nagekomen. De lidstaten moeten zorgen voor het passende gebruik van financiering op nationaal niveau, onregelmatigheden en fraude voorkomen en verkeerd gebruikte financiering terugvorderen, overeenkomstig de SURE-verordening en de bilaterale leningsovereenkomsten. Om ervoor te zorgen dat de lidstaten over de nodige systemen beschikken om deze verplichting na te leven, heeft de Commissie op 18 januari 2022 een ad-hoconderzoek uitgevoerd. De uitkomsten hiervan zijn opgenomen in het derde halfjaarlijkse verslag. De Commissie wil aan dit onderzoek een vervolg geven om de reeds verzamelde informatie aan te vullen en daarover verslag uit te brengen in het volgende – vijfde – verslag.
Dit verslag bestaat uit vijf delen. In deel I wordt een overzicht gegeven van de aan de lidstaten toegekende financiële bijstand, met inbegrip van de uitbetaalde en uitstaande bedragen en het bijbehorende terugbetalingsschema. In deel II wordt een overzicht gegeven van de totale overheidsuitgaven van de lidstaten voor nationale maatregelen die door SURE worden ondersteund 7 . In deel III wordt de in de vorige verslagen opgenomen beoordeling van de effecten van SURE geactualiseerd en aangevuld. In deel IV wordt ingegaan op de uitzonderlijke gebeurtenissen die de voortzetting van SURE rechtvaardigen. Deel V, ten slotte, bevat de relevante rapportage die is toegezegd op grond van deel 2.4 van het EU-kader voor sociale obligaties van SURE, die in dit verslag is geïntegreerd 8 .
I.Gebruik van financiële bijstand in het kader van SURE: toegekende en uitbetaalde bedragen en andere financiële aspecten
1.1 Overzicht van begunstigde lidstaten en toegekende bedragen
De totale financiële bijstand die in het kader van SURE is toegekend, beloopt op dit moment 93,3 miljard EUR. Dat is minder dan de 94,4 miljard EUR uit het vorige SURE-verslag. Dit is het gevolg van een besluit van de Raad van 18 juli 2022 om het totaal aan Roemenië toegekende bedrag met 1,1 miljard EUR te verminderen, naar aanleiding van een voorstel van de Commissie en in overleg met de Roemeense autoriteiten 9 . Sinds het vorige verslag in maart 2022 is er geen nieuwe financiële bijstand meer toegekend. Tegelijkertijd hebben diverse lidstaten aangegeven dat zij aan het eind van het jaar graag extra financiële bijstand in het kader van SURE willen ontvangen 10 .
Tabel 1: overzicht van de in het kader van SURE verleende steun (EUR)
| Lidstaat | Totaal toegekend bedrag* | Waarvan aanvullend | Uitbetaald bedrag* | Uitstaand bedrag |
| België | 8 197 530 000 | 394 150 000 | 8 197 000 000 | 0 |
| Bulgarije | 511 000 000 11 | 0 | 511 000 000 | 0 |
| Cyprus | 603 770 000 | 124 700 000 | 603 000 000 | 0 |
| Tsjechië | 2 000 000 000 | 0 | 2 000 000 000 | 0 |
| Griekenland | 5 265 000 000 | 2 537 000 000 | 5 265 000 000 | 0 |
| Spanje | 21 324 820 449 | 0 | 21 324 000 000 | 0 |
| Kroatië | 1 020 600 000 | 0 | 1 020 000 000 | 0 |
| Italië | 27 438 486 464 | 0 | 27 438 000 000 | 0 |
| Litouwen | 957 260 000 | 354 950 000 | 957 000 000 | 0 |
| Letland | 305 200 000 | 112 500 000 | 305 000 000 | 0 |
| Malta | 420 817 000 | 177 185 000 | 420 000 000 | 0 |
| Polen | 11 236 693 087 | 0 | 9 736 000 000 | 1 500 000 000 |
| Portugal | 5 934 462 488 | 0 | 5 934 000 000 | 0 |
| Roemenië | 3 000 000 000 | 0 | 3 000 000 000 | 0 |
| Slovenië | 1 113 670 000 | 0 | 1 113 000 000 | 0 |
| Slowakije | 630 883 600 | 0 | 630 000 000 | 0 |
| Hongarije | 651 470 000 | 147 140 000 | 651 000 000 | 0 |
| Ierland | 2 473 887 900 | 0 | 2 473 000 000 | 0 |
| Estland | 230 000 000 | 0 | 230 000 000 | 0 |
| Totaal | 93 315 550 988 | 3 847 625 000 | 91 807 000 000 | 1 500 000 000 |
*Bij de uitvoering van de uitbetalingen zijn de toegekende bedragen naar beneden afgerond voor operationele doeleinden.
1.2 Uitbetalingen, uitstaande bedragen en toepasselijk terugbetalingsschema
Op 22 maart 2022 heeft de Commissie namens de EU met succes nog eens 2,2 miljard EUR aan sociale SURE-obligaties uitgegeven. Ondanks steeds uitdagender marktomstandigheden door de oorlog in Oekraïne bleef de belangstelling van beleggers groot. De obligatie op 15 jaar had een orderboek van 35 miljard EUR, en was daarmee 16 keer overtekend. Daaruit bleek hoeveel vertrouwen beleggers hadden in de financieringscapaciteit van de EU en in het SURE-programma. De 2,2 miljard EUR werd op 29 maart 2022 uitbetaald: 1,5 miljard EUR voor Polen, 523 miljoen EUR voor Portugal en 147 miljoen EUR voor Hongarije.
Tegen augustus 2022 was er bijna 92 miljard EUR aan financiële bijstand in het kader van SURE uitbetaald aan 19 lidstaten (tabel 1). Dat komt neer op 98 % van de totale financiële bijstand die de Raad uit hoofde van SURE heeft verleend. De uitbetaling van de aan Polen toegekende resterende 1,5 miljard EUR aan financiële bijstand is uitgesteld tot het probleem met de absorptie van gelden is opgelost (zie punt 2.1.2). Zie de tabellen A1 en A2 in de bijlage voor meer informatie over de SURE-transacties en -uitbetalingen aan lidstaten.
De gemiddelde looptijd van uitbetalingen aan de lidstaten blijft 14,5 jaar. Dit ligt dicht bij het in de respectieve uitvoeringsbesluiten van de Raad bepaalde maximum van 15 jaar. De rapportage over het schema voor terugbetaling van de hoofdsom en de rentebetalingen is opgenomen in tabel 2.
Tabel 2: terugbetalingsschema van de uitstaande SURE-leningen
| Kalenderjaar | Hoofdsom | Rente | Totaalbedrag SURE |
| 2021 | 35 480 000 | 35 480 000 | |
| 2022 | 111 110 000 | 111 110 000 | |
| 2023 | 151 404 400 | 151 404 400 | |
| 2024 | 146 912 500 | 146 912 500 | |
| 2025 | 8 000 000 000 | 146 912 500 | 8 146 912 500 |
| 2026 | 8 000 000 000 | 146 912 500 | 8 146 912 500 |
| 2027 | 146 912 500 | 146 912 500 | |
| 2028 | 10 000 000 000 | 146 912 500 | 10 146 912 500 |
| 2029 | 8 137 000 000 | 146 912 500 | 8 283 912 500 |
| 2030 | 10 000 000 000 | 146 912 500 | 10 122 500 000 |
| 2031 | 146 912 500 | 146 912 500 | |
| 2032 | 146 912 500 | 146 912 500 | |
| 2033 | 146 912 500 | 146 912 500 | |
| 2034 | 146 912 500 | 146 912 500 | |
| 2035 | 8 500 000 000 | 146 912 500 | 8 646 912 500 |
| 2036 | 9 000 000 000 | 146 912 500 | 9 146 912 500 |
| 2037 | 2 170 000 000 | 128 912 500 | 2 298 912 500 |
| 2038 | 104 500 000 | 104 500 000 | |
| 2039 | 104 500 000 | 104 500 000 | |
| 2040 | 7 000 000 000 | 104 500 000 | 7 104 500 000 |
| 2041 | 97 500 000 | 97 500 000 | |
| 2042 | 97 500 000 | 97 500 000 | |
| 2043 | 97 500 000 | 97 500 000 | |
| 2044 | 97 500 000 | 97 500 000 | |
| 2045 | 97 500 000 | 97 500 000 | |
| 2046 | 5 000 000 000 | 97 500 000 | 5 097 500 000 |
| 2047 | 6 000 000 000 | 75 000 000 | 6 075 000 000 |
| 2048 | 30 000 000 | 30 000 000 | |
| 2049 | 30 000 000 | 30 000 000 | |
| 2050 | 10 000 000 000 | 30 000 000 | 10 030 000 000 |
| Totaal | 91 807 000 000 | 3 400 269 400 | 95 182 856 900 |
II.Gebruik van het SURE-instrument: overheidsuitgaven en nationale maatregelen die onder SURE vallen
In dit deel wordt ingegaan op het beleidsmatige gebruik van het instrument. Meer in het bijzonder bevat het een overzicht van de overheidsuitgaven van de lidstaten die onder SURE vallen of daarvoor in aanmerking komen, en van de aard van de ondersteunde nationale maatregelen. Ook worden in dit deel de aantallen werknemers en ondernemingen vermeld waaraan de door SURE ondersteunde maatregelen ten goede zijn gekomen.
2.1 Door SURE ondersteunde werkelijke en geplande overheidsuitgaven
2.1.1 Monitoring van overheidsuitgaven voor subsidiabele maatregelen
Met behulp van de halfjaarlijkse rapportage door de begunstigde lidstaten wordt het geplande en feitelijke gebruik van de in het kader van SURE toegekende financiële bijstand gemonitord. De vereiste rapportage omvat de overheidsuitgaven voor door SURE ondersteunde maatregelen (en de aantallen werknemers en ondernemingen die onder deze maatregelen vallen, zoals gerapporteerd in deel 2.3). Tot dusverre zijn er vijf rapportageronden geweest: in augustus 2020 (“initiële rapportage”), in januari-februari 2021 (“eerste rapportage”), in juni 2021 (“tweede rapportage”), in januari 2022 (“derde rapportage”) en in juni 2022 (“meest recente rapportage”). De informatie over voor SURE in aanmerking komende maatregelen wordt gepresenteerd zoals gerapporteerd door de lidstaten. Enkele lidstaten hebben meer uitgegeven dan zij aan financiële bijstand in het kader van SURE ontvingen en/of hebben SURE-steun aangevuld met nationale financiering of middelen uit de structuurfondsen van de EU, waardoor de totale uitgaven hoger kunnen zijn dan het door SURE ondersteunde bedrag. Dankzij de rapportage kan de absorptie van de financiële bijstand in het kader van SURE in verhouding tot het door de Raad toegekende bedrag worden gemeten 12 .
Bijna alle volledig geplande overheidsuitgaven in het kader van SURE zijn intussen uitgevoerd. Op grond van de SURE-verordening kan financiële bijstand worden gebruikt voor zowel verrichte als geplande verhogingen van de overheidsuitgaven voor maatregelen die onder SURE vallen 13 . Het aandeel geplande uitgaven daalde van 54 % in juni 2020 tot 10 % in juni 2021 en slechts 2 % aan het eind van 2021 (grafiek 2). Het aandeel reeds verrichte uitgaven voor subsidiabele maatregelen in het kader van SURE bedroeg 99 % in mei 2022 14 .
| Grafiek 1: gerapporteerde overheidsuitgaven Bron: rapportage door de lidstaten (juni 2022). NB: Estland heeft in februari 2021 SURE-steun aangevraagd en is daarom vanaf juni 2021 in de rapportage opgenomen. HJ1 is het eerste halfjaar (januari t/m juni). HJ2 is het tweede halfjaar (juli t/m december). | Grafiek 2: maandelijkse ontwikkeling van de gedane en geplande overheidsuitgaven in het kader van SURE Bron: rapportage door de lidstaten (juni 2022). |
De totale overheidsuitgaven voor maatregelen die voor SURE in aanmerking komen, zullen naar verwachting rond de 119 miljard EUR liggen, en dat is meer dan de totale financiële bijstand die door SURE is toegekend. Dit bedrag is vergelijkbaar met het bedrag dat in het derde verslag werd verwacht (grafiek 1). De uitgaven voor de kleinere groep van regelingen die in 2022 werden voortgezet, stegen licht, van de geplande 2,8 miljard EUR tot 3,7 miljard EUR, terwijl uitgaven uit het verleden in enkele gevallen naar beneden werden bijgesteld. 13 lidstaten melden nu uitgaven in 2022, tegen 10 in de vorige rapportage. De totale uitgaven (119 miljard EUR) zijn hoger dan het totale bedrag dat in het kader van SURE is toegekend (93,3 miljard EUR) omdat een aantal lidstaten van plan is om aan subsidiabele maatregelen meer uit te geven dan de financiële bijstand die zij hebben aangevraagd en die is toegekend 15 . Hieruit blijkt eens te meer de blijvende relevantie van de reikwijdte van SURE voor de lidstaten.
Toen de gevolgen van de pandemie in 2022 afnamen, daalden de maandelijkse uitgaven voor in het kader van SURE subsidiabele maatregelen tot verwaarloosbare bedragen. In grafiek 2 zien we dat in 2022 de uitgaven in januari een (kleine) piek bereikten, om daarna snel af te nemen. De uitgaven in het begin van 2022 waren met name bedoeld voor maatregelen op het gebied van quarantaine, COVID-19-testen en bijzondere compensatie voor zorgmedewerkers. Voor december 2022 staat slechts 38 miljoen EUR aan uitgaven gepland.
2.1.2 Absorptie van middelen
Het absorptieniveau van de in het kader van SURE toegekende financiële bijstand is in veruit de meeste lidstaten hoog. Nu bijna alle overheidsuitgaven zijn gedaan, zijn er sinds de publicatie van het derde halfjaarlijkse verslag geen nieuwe problemen op het gebied van absorptie ontstaan. 17 van de 19 de lidstaten hebben al ten minste de totale financiële bijstand uitgegeven die hun was toegekend voor subsidiabele maatregelen (grafiek 3). Bovendien hebben 15 lidstaten meer uitgegeven dan het toegekende bedrag of zijn zij dit van plan, onder meer door het resterende deel op nationaal niveau te financieren.
Grafiek 3: overschrijding van geplande en gedane overheidsuitgaven aan in aanmerking komende maatregelen ten opzichte van het leningbedrag (% van het leningbedrag)
Bron: rapportage door de lidstaten
NB: Onder “overheidsuitgaven” worden maatregelen verstaan die zijn gerapporteerd voor de in de uitvoeringsbesluiten van de Raad voorziene maatregelen, exclusief de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF). Enkele lidstaten (Estland, Slovenië) brengen niet langer verslag uit over maatregelen die voor SURE in aanmerking komen omdat zij niet langer gebruikmaken van financiële bijstand van SURE om deze maatregelen te financieren nadat zij het toegekende bedrag hebben overschreden. Voor Roemenië is het cijfer afkomstig uit de beoordeling van de Commissie, gebaseerd op ervaringen uit het verleden en na toepassing van het maximum voor uitgaven op gezondheidsgebied van 49 % van de totale subsidiabele uitgaven (waarmee zij conform de SURE-verordening “aanvullend” zijn).
Voor Polen, waar het volledige uitbetaalde bedrag was uitgegeven, werd een gematigde kloof tussen de totale uitgaven en het toegekende bedrag bevestigd. De door Polen gerapporteerde totale overheidsuitgaven (9,9 miljard EUR) waren hoger dan het uitbetaalde bedrag (9,7 miljard EUR). Zoals ook aangegeven in het derde verslag, rapporteerde Polen echter lagere totale overheidsuitgaven aan maatregelen die onder zijn uitvoeringsbesluit van de Raad vielen dan het door de Raad toegekende bedrag (11,2 miljard EUR). Dit verschil kwam aan het licht na herziening van de gegevens voor enkele maatregelen en kan worden toegeschreven aan de sterker dan verwachte opleving van de economie. Om deze kloof te dichten, hebben de nationale autoriteiten voorgesteld om twee aanvullende maatregelen op te nemen (die voor SURE in aanmerking komen), primair voor reeds verrichte uitgaven tot 2021. Er vinden technische gesprekken met de Commissie plaats en er is afgesproken om de uitbetaling van de resterende middelen (1,5 miljard EUR) uit te stellen tot deze gesprekken zijn afgerond.
Voor Roemenië is de grote absorptiekloof met het toegekende bedrag aanzienlijk verkleind door nieuwe, voor SURE in aanmerking komende maatregelen toe te voegen en het toegekende bedrag te verlagen. Begin 2021 werd een absorptiekloof van bijna driekwart van het toegekende bedrag (2,9 miljard EUR nog uit te geven van de toegekende 4,1 miljard EUR) ontdekt. Deze was ontstaan doordat de effecten van de pandemie op de Roemeense economie in 2020 kleiner waren dan verwacht en doordat de economie zich in 2021 beter dan verwacht had hersteld. Ook ten opzichte van het al uitbetaalde bedrag was het verschil groot (1,8 miljard EUR). Als uitvloeisel van een technische dialoog tussen de Commissie en de Roemeense autoriteiten heeft de Raad, op voorstel van de Commissie, zijn oorspronkelijke uitvoeringsbesluit voor Roemenië gewijzigd en daarin aanvullende maatregelen opgenomen die in het kader van SURE voor subsidie in aanmerking komen. Daarnaast werd de aan Roemenië toegekende financiële bijstand conform de afspraken met de Roemeense autoriteiten tot 3 miljard EUR verlaagd, waardoor het resterende niet-uitbetaalde bedrag van 1,1 miljard EUR wegvalt en beschikbaar is voor mogelijke andere behoeften van EU-lidstaten.
In het gewijzigde uitvoeringsbesluit van de Raad over Roemenië zijn 21 extra maatregelen opgenomen die voor subsidie in aanmerking komen. Deze maatregelen zijn reeds uitgevoerd. Twee van deze maatregelen zijn vergelijkbaar met regelingen voor werktijdverkorting, omdat zij bedoeld zijn om werkgelegenheid en inkomen te behouden: een uitkering bij ziekte en ondersteuning van werknemers voor kantoorvoorzieningen voor thuisgebruik 16 . De 19 andere maatregelen zijn maatregelen op gezondheidsgebied, waaronder een bonus voor zorgmedewerkers, beschermende kleding en medicijnen en vaccins voor de bestrijding van de COVID-19-pandemie. Aangezien maatregelen op gezondheidsgebied ingevolge de SURE-verordening “aanvullend” zijn, geldt voor het bedrag van in aanmerking komende uitgaven op gezondheidsgebied een maximum van 49 % van de totale uitgaven.
De Commissie blijft het absorptieniveau in Roemenië nauwgezet volgen, en wellicht zijn verdere maatregelen nodig. De absorptiekloof werd kleiner en bedraagt op dit moment naar schatting circa 350 miljoen EUR 17 . Het is echter nog onduidelijk of deze kloof uiteindelijk zal blijven bestaan omdat deze afhankelijk is van de ontwikkeling van de geplande uitgaven in 2022, die op hun beurt weer afhangen van de toekomstige ontwikkelingen van de COVID-19-pandemie. Als dat het geval is, kunnen extra subsidiabele arbeidsmarktmaatregelen worden opgenomen in een gewijzigd uitvoeringsbesluit van de Raad, of kan terugbetaling van het resterende verschil worden overwogen.
2.2 Nationale maatregelen: werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen die door SURE worden ondersteund
Veruit het grootste deel van de totale overheidsuitgaven voor maatregelen die voor SURE in aanmerking komen, is toegewezen aan regelingen voor werktijdverkorting en “soortgelijke maatregelen” voor zelfstandigen. 50 % van de totale overheidsuitgaven voor maatregelen die voor SURE in aanmerking komen is namelijk bestemd voor werktijdverkortingsregelingen, die worden gefinancierd door 17 van de 19 lidstaten die van SURE profiteren. Nog eens 32 % is toegewezen aan “soortgelijke maatregelen” voor zelfstandigen 18 . 9 % is toegewezen aan loonsubsidieregelingen, terwijl 6 % van de totale uitgaven is toegewezen aan “andere” soortgelijke maatregelen ter ondersteuning van het behoud van banen en het inkomen van werknemers, waaronder uitkeringen bij ziekte 19 . 12 lidstaten gebruikten de financiële bijstand in het kader van SURE alleen voor arbeidsmarktmaatregelen (grafiek 4).
De aanvullende aard van de uitgaven op gezondheidsgebied is bevestigd. Slechts 3,2 % van de totale uitgaven werd verricht of gepland voor gezondheidsgerelateerde maatregelen. Slechts 7 van de 19 lidstaten gebruikten SURE-steun voor de financiering van maatregelen op gezondheidsgebied. Op grond van de SURE-verordening mag elke COVID-19-gerelateerde gezondheidsmaatregel worden gefinancierd maar gaat het in het bijzonder om maatregelen op de werkplek, die 38 % van alle uitgaven op gezondheidsgebied vertegenwoordigen (grafiek 5) 20 .
Grafiek 4: overheidsuitgaven voor maatregelen die voor SURE in aanmerking komen per type uitgave Bron: rapportage door de lidstaten (juni 2022) NB: Zie het verslag uit maart 2021 voor nadere informatie over de gezondheidsuitgaven van Hongarije, en punt 2.1.2 over Roemenië. | Grafiek 5: aandeel van de uitgaven op gezondheidsgebied op de werkplek Bron: rapportage door de lidstaten (juni 2022) |
2.3. SURE-dekking van werkgelegenheid en ondernemingen
In 2020 zijn via SURE naar schatting 31,50 miljoen mensen en 2,50 miljoen ondernemingen ondersteund. Deze cijfers vertegenwoordigen bijna een derde van het totale aantal werkzame personen en ondernemingen in de 19 begunstigde lidstaten 21 . Het geschatte aantal werkzame personen kan worden onderverdeeld in ongeveer 22,25 miljoen werknemers en 9,25 miljoen zelfstandigen. De grafieken 6 en 7 tonen een uitsplitsing van de SURE-dekking naar lidstaat. Deze schattingen omvatten geen personen die uitsluitend door gezondheidsgerelateerde maatregelen in het kader van SURE worden ondersteund en kunnen dan ook als conservatief worden beschouwd 22 .
| Grafiek 6: werkenden die in 2020 onder SURE vielen (% van de totale werkgelegenheid) Bron: rapportage door de lidstaten (juni 2022) NB: dit zijn de dekkings- en totalewerkgelegenheidscijfers zoals gerapporteerd door de lidstaten. Voor dit verslag hebben de lidstaten ook gegevens verstrekt over het aantal zelfstandigen en werknemers in de economie als geheel, zodat het totale werkgelegenheidscijfer (de noemer) nauwkeuriger kan worden berekend. Dit heeft geresulteerd in een aantal discrepanties ten opzichte van de gegevens in het vorige verslag. | Grafiek 7: ondernemingen die in 2020 onder SURE vielen naar grootte (% van het totale aantal ondernemingen) Bron: rapportage door de lidstaten (juni 2022) NB: het totale aantal ondernemingen omvat geen ondernemingen zonder werknemers. Polen heeft geen verslag uitgebracht over de grootte van de ondernemingen. Kmo’s zijn ondernemingen met minder dan 250 werknemers; grote ondernemingen hebben er meer dan 250. |
De meeste SURE-steun ging naar kmo’s (grafiek 7). De pandemie heeft geleid tot een verschuiving in het gebruik van werktijdverkortingsregelingen, van voornamelijk grote ondernemingen vóór COVID naar kleine en middelgrote ondernemingen, die het gros van de onder SURE vallende ondernemingen uitmaken (grafiek 8) 23 , 24 . De werktijdverkortingsregelingen werden meestal toegepast in de dienstensector en in de detailhandel. Niettemin kwam nog steeds ongeveer een vijfde van de SURE-uitgaven terecht bij de industrie. Volgens de meest recente rapportage hadden de volgende sectoren het grootste aandeel in de uitgaven: i) horeca, ii) groot- en detailhandel, en iii) industrie (grafiek 9). Veel lidstaten ondersteunden ook andere sectoren, zoals de culturele sector, met doelgerichte maatregelen in hun uitvoeringsbesluit.
| Grafiek 8: kmo’s die in 2020 onder SURE vielen (% van het totale aantal kmo’s) Bron: rapportage door de lidstaten (juni 2022) NB: Polen heeft geen verslag uitgebracht over de grootte van de ondernemingen en België en Tsjechië hebben geen gegevens verstrekt over het totale aantal kmo’s. Kmo’s zijn ondernemingen met minder dan 250 werknemers. | Grafiek 9: sectorale dekking van SURE Bron: rapportage door de lidstaten (juni 2022) NB: de lidstaten rapporteren de drie sectoren die het meest van SURE hebben geprofiteerd, evenals de percentages uitgaven die naar die sectoren gingen. Deze grafiek geeft het gemiddelde percentage uitgaven van alle lidstaten in elke sector weer. Wanneer een sector niet wordt genoemd, nemen wij aan dat die een deel van de resterende uitgaven realiseert dat evenredig is aan de totale loonkosten van de sector op de gehele economie. Vier lidstaten brengen geen verslag uit over de percentages uitgaven die naar de top drie van sectoren gaan; wij gaan ervan uit dat de grootste sector 50 %, de op een na grootste 25 % en de op twee na grootste 15 % van de totale uitgaven ontvangt. Deze cijfers stemmen overeen met de gemiddelden in de lidstaten die percentages uitgaven hebben gerapporteerd. |
In 2021, met name in het eerste halfjaar toen de pandemie verder om zich heen greep, ondersteunde SURE naar schatting 9 miljoen mensen en meer dan 800 000 ondernemingen. Dit omvat bijna 5,75 miljoen werknemers en 3,25 miljoen zelfstandigen, wat overeenstemt met bijna 17 % van de totale werkgelegenheid en van alle ondernemingen in de 13 begunstigde lidstaten die in 2021 gebruik bleven maken van SURE (grafieken 10 en 11) 25 . Als gevolg van het ongelijke herstel in 2021 waren dat jaar op verschillende momenten nog steeds economische steunmaatregelen nodig. Zoals blijkt uit grafiek 1, lag het zwaartepunt daarvan in de eerste helft van 2021 en werden de maatregelen teruggeschroefd toen de gevolgen van de pandemie voor zowel de economie als de gezondheid later in het jaar afnamen dankzij vaccinaties en andere economische aanpassingen.
| Grafiek 10: werkenden die in 2021 en 2022 onder SURE vielen (% van de totale werkgelegenheid) Bron: rapportage door de lidstaten NB: de lidstaten die de financiële bijstand in het kader van SURE tegen eind 2020 hadden uitgegeven, zijn niet weergegeven. De lidstaten die de bijstand in het kader van SURE tegen eind 2021 hadden uitgegeven, zijn niet opgenomen bij 2022. Niet van toepassing (n.v.t.) verwijst naar lidstaten die geen dekking voor 2021 of 2022 hebben gerapporteerd. | Grafiek 11: ondernemingen die in 2021 en 2022 onder SURE vielen (% van het totale aantal ondernemingen) Bron: rapportage door de lidstaten NB: het totale aantal ondernemingen omvat geen ondernemingen zonder werknemers. Niet van toepassing (n.v.t.) verwijst naar lidstaten die geen dekking voor 2021 of 2022 hebben gerapporteerd. |
Hoewel de meeste SURE-uitgaven nu zijn afgebouwd, hebben verschillende lidstaten hun pandemiegerelateerde regelingen voor werktijdverkorting in de eerste helft van 2022 voortgezet. In Bulgarije werden loonsubsidies voor werknemers gedekt tot juni 2022. België heeft de “vereenvoudigde procedure” van zijn werktijdverkortingsregeling in verband met de COVID-19-pandemie verlengd tot juni 2022. De Maltese loonsubsidieregeling en de Griekse werktijdverkortingsregeling werden verlengd tot mei 2022, terwijl Roemenië zijn werktijdverkortingsregeling verlengde tot het einde van het jaar. In Kroatië, Italië en Portugal werden in het eerste kwartaal van 2022 maatregelen gefinancierd om banen te behouden in de context van de COVID-19-pandemie. De Spaanse noodregels voor de werktijdverkortingsregeling ERTE werden geleidelijk afgeschaft — delen van de uitkeringen en socialezekerheidskortingen werden verlengd tot 31 maart 2022 26 .
In 2022 heeft SURE naar schatting ongeveer 220 000 mensen en 10 000 ondernemingen ondersteund, in overeenstemming met de daling van de SURE-gerelateerde uitgaven. Dit cijfer is onderverdeeld in ongeveer 80 000 werknemers en 140 000 zelfstandigen (grafiek 10). De meeste lidstaten maakten in 2022 evenwel geen gebruik meer van SURE. Slechts drie lidstaten financierden in 2022 maatregelen via SURE, terwijl nog eens 14 lidstaten SURE-subsidiabele maatregelen financierden uit andere bronnen.
III.Voorlopige analyse van de impact van SURE
In dit deel wordt de analyse uit de vorige halfjaarlijkse verslagen over de impact van SURE op de werkloosheid, de reële economie en het directe financiële effect ervan geactualiseerd en uitgebreid.
3.1. Schatting van de impact van SURE op de werkloosheid
Dit deel bevat een geactualiseerde beoordeling van de impact van SURE op de werkloosheid in de begunstigde lidstaten. Het doel van SURE is om de lidstaten te helpen bij het behoud van werkgelegenheid van werknemers en zelfstandigen tijdens de COVID-19-pandemie en aldus arbeidsinkomens te beschermen. De resultaten zijn informatief, maar moeten om methodologische redenen met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd 27 .
De stijging van de werkloosheid in 2020 in de begunstigde lidstaten viel aanzienlijk lager uit dan verwacht, waardoor naar schatting 1,5 miljoen mensen voor werkloosheid werden behoed. De snelle en omvangrijke beleidsmaatregelen die in 2020 werden genomen ter bestrijding van de COVID-19-crisis, waaronder SURE, hebben het effect van de productiedaling op de werkloosheid verzacht, waardoor de werkloosheid in de meeste landen minder is gestegen dan verwacht 28 . Het grootschalige gebruik van werktijdverkortingsregelingen en soortgelijke maatregelen verklaart ten dele de gematigde stijging van de werkloosheid afgezet tegen de productiedaling, waarbij in 2020 naar schatting 1,5 miljoen mensen in de SURE-begunstigde lidstaten hun baan konden behouden. Op landniveau is te zien dat de stijging van de werkloosheid gematigder was naarmate het via SURE ontvangen bedrag in 2020 hoger was onder de begunstigde lidstaten. Tegelijkertijd konden sommige niet-begunstigde lidstaten dankzij hun gunstige financiële positie en financieringsvoorwaarden omvangrijke werktijdverkortingsregelingen uitvoeren (grafiek 13).
| Grafiek 12: geschat aantal behouden banen per lidstaat in 2020 (in duizenden) Bron: Ameco en eigen berekeningen. NB: De schatting van het aantal behouden banen is ontleend aan het verschil tussen de werkelijke en de verwachte verandering van het werkloosheidspercentage in de lidstaten, vermenigvuldigd met de beroepsbevolking in 2020. In dat model wordt ervan uitgegaan dat de werkelijke en verwachte beroepsbevolking gelijk zijn. Voor sommige landen komt de schatting uit op nul, aangezien de werkelijke verandering in het werkloosheidspercentage hoger was dan in het model werd voorspeld. De verwachte verandering in de werkloosheid komt overeen met de voorspelling die voortvloeit uit een landspecifiek regressiemodel voor de periode 1999-2019. De analyse is gebaseerd op de wet van Okun, waarbij de afhankelijke variabele staat voor de verandering in de werkloosheid en de onafhankelijke variabele verwijst naar het groeipercentage van het reële bbp. De berekening was gebaseerd op Ameco-gegevens van najaar 2021. | Grafiek 13: verband tussen de verandering in het werkloosheidscijfer en de uitbetaalde SURE-financiering in 2020 Bron: Ameco en eigen berekeningen. Opmerking: y-as: de verwachte verandering in de werkloosheidscijfers vloeit voort uit het landspecifieke regressiemodel dat in de toelichting bij grafiek 12 is uitgelegd. |
SURE heeft ook verdere ongelijkheid op de arbeidsmarkt in de lidstaten helpen voorkomen. SURE lijkt een sterke stijging van de werkloosheid te hebben voorkomen in de landen waar de arbeidsmarkt veel te lijden heeft gehad van de wereldwijde financiële crisis. Ten eerste is de stijging van de gemiddelde werkloosheid onder de SURE-begunstigden na de COVID-19-crisis nagenoeg gelijk aan de ontwikkeling in niet-begunstigde landen. Dat was anders in de nasleep van de wereldwijde financiële crisis, toen de gemiddelde werkloosheid onder de SURE-begunstigden aanzienlijk toenam in vergelijking met de niet-begunstigden (grafiek 14). Ten tweede is de spreiding van de werkloosheidspercentages onder de SURE-begunstigden aanzienlijk afgenomen sinds de COVID-19-pandemie, waarbij sprake is van geleidelijke convergentie in de richting van de lagere spreiding onder de niet-SURE-begunstigden (grafiek 15). Deze vermindering van de ongelijkheid wat betreft de werkloosheid is het tegenovergestelde van wat tijdens de wereldwijde financiële crisis gebeurde. Dit resultaat laat ook zien dat de arbeidsmarkten van de SURE-begunstigden het instrument het hardst nodig hadden.
| Grafiek 14: ontwikkeling van de gemiddelde werkloosheid tussen SURE- en niet-SURE-lidstaten Bron: Ameco. NB: “SURE-19” verwijst naar de 19 EU-lidstaten waaraan SURE-steun is toegekend. “Niet-SURE” verwijst naar de overige acht EU-lidstaten. | Grafiek 15: historische spreiding van de werkloosheidscijfers in SURE- en niet-SURE-lidstaten Bron: Ameco. NB: De spreiding verwijst naar de standaardafwijking van het werkloosheidspercentage van SURE-begunstigde en niet-SURE-begunstigde lidstaten, die voor elk jaar wordt berekend. |
De manieren waarop SURE in 2020 voor een mildere stijging van de werkloosheid heeft gezorgd, worden uitvoerig besproken in het eerste halfjaarlijkse verslag. Dat is onder meer gebeurd door het algemene vertrouwen in de EU te verbeteren, door het gebruik van werktijdverkortingsregelingen te ondersteunen en aan te moedigen, en door lidstaten in staat te stellen om meer aan werkgelegenheidsondersteuning en ander pandemiegerelateerde beleidsmaatregelen uit te geven. Uit de gegevens van het ad-hoconderzoek in het eerste verslag bleek dat SURE een rol heeft gespeeld bij het besluit van een meerderheid van de begunstigde lidstaten om een nieuwe werktijdverkortingsregeling vast te stellen of een bestaande regeling te wijzigen en sommige lidstaten in staat heeft gesteld om ambitieuzere met werktijdverkortingsregelingen vergelijkbare maatregelen te nemen. SURE heeft er ook toe bijgedragen dat de lidstaten de ruimhartigheid van hun regelingen voor het behoud van werkgelegenheid hebben vergroot of de looptijd ervan hebben verlengd, namelijk door het vertrouwen van de lidstaten te versterken, zodat die meer hebben durven lenen en uitgeven dan ze anders gedaan zouden hebben doordat zij ondanks hun lagere kredietrating konden profiteren van de rentebesparingen die de EU kon bewerkstelligen. Het vertrouwenseffect wordt verder aangetoond door de resultaten van de Eurobarometer-enquête van december 2021, zoals gepresenteerd in het derde verslag: 82 % van de burgers van de eurozone vond de SURE-leningen een goed idee.
3.2. Schatting van de impact van SURE op de werkloosheid
De bescherming van de werkgelegenheid heeft in de eerste twee jaren van de pandemie gezorgd voor een sneller herstel in 2021 dan bij eerdere crises. In de eerste plaats herstelden het bbp en het werkloosheidscijfer zich in 2021 in de SURE-begunstigde lidstaten tot dichter bij de niveaus van vóór de crisis dan na de wereldwijde financiële crisis en de schuldencrisis in de eurozone na diezelfde periode (grafiek 16). Dit is ondanks de opeenvolgende golven van de pandemie waardoor tijdens het jaar opnieuw beperkingen moesten worden ingevoerd 29 . Ten tweede zal de economische groei in 2022 en 2023 volgens de tussentijdse zomerprognoses 2022 van de Commissie aanhouden, zij het in een gematigder tempo dan in het voorjaar werd voorspeld als gevolg van gebeurtenissen die losstaan van COVID-19, namelijk de energiecrisis en de Russische invasie in Oekraïne. Toch herstelt de economie zich nog altijd beter dan in hetzelfde stadium na de wereldwijde financiële crisis en de schuldencrisis in de eurozone, aangezien de EU-economie in 2021 weer op het productieniveau van vóór de pandemie uitkwam, terwijl zij in dezelfde fase van de twee eerdere crises ruim onder het niveau van vóór de crisis bleef 30 . Dit duidt erop dat het vasthouden van beschikbare arbeidskrachten door ondernemingen door middel van werktijdverkortingsregelingen en soortgelijke maatregelen ook heeft bijgedragen tot een snel herstel, ondanks de moeilijke epidemiologische toestand in 2021 31 .
Grafiek 16: historische vergelijking van het bbp-herstel en de werkloosheid na een crisis
Bron: Ameco (op basis van de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie wat betreft de werkloosheid en de tussentijdse prognose van zomer 2022 voor het bbp), Eurostat.
NB: in deze grafiek worden een geaggregeerd bbp- en een gemiddeld werkloosheidscijfer voor SURE-begunstigde landen weergegeven. Tijdsperiode t-1 verwijst naar het jaar vóór de respectieve crises. t = 2009 voor de wereldwijde financiële crisis (WFC); t = 2012 voor de schuldencrisis in de eurozone (EZ); t = 2020 voor de COVID-crisis. t+2 voor de COVID-crisis verwijst naar 2022.
De enquête wijst uit dat SURE de activiteiten heeft ondersteund van de economische sectoren die in 2021 het zwaarst door de pandemie werden getroffen. De EU-conjunctuurenquête heeft uitgewezen dat de dienstensectoren die het zwaarst door COVID-19 zijn getroffen in de SURE-begunstigde lidstaten (horeca, reisbureaus, sportactiviteiten en andere persoonlijke diensten) met name in de eerste helft van 2021 nog steeds te lijden hadden onder een zwakke vraag en een zwak vertrouwen (grafiek 17). De industrie werd begin 2021 daarentegen minder getroffen door de beperkingen en presteerde beter. Zoals blijkt uit grafiek 17, namen de horeca en de groot- en detailhandel het grootste deel van de SURE-uitgaven voor hun rekening, wat erop wijst dat SURE in de meest dringende behoeften heeft voorzien door de zwaarst getroffen sectoren te ondersteunen 32 .
Grafiek 17: sectorale vraag naar diensten en SURE-uitgaven
Bron: EU-programma voor conjunctuurenquêtes, juli 2022; rapportage door de lidstaten (juni 2022).
NB: voor diensten wordt de gemiddelde index weergegeven voor horeca, reisbureaus, sportactiviteiten en andere persoonlijke diensten.
3.3. De directe financiële gevolgen: geschatte rentebesparingen
De lidstaten hebben naar schatting in totaal 8,5 miljard EUR bespaard op rentebetalingen als gevolg van de ontvangst van financiële bijstand via SURE. Dit bedrag is gebaseerd op de eerste acht SURE-uitgiften, tot en met de uitbetaling van 29 maart 2022 33 (tabel 3). Daarom zullen de geraamde rentebesparingen bij de eventuele resterende uitbetalingen waarschijnlijk nog verder toenemen. Deze besparingen konden worden gerealiseerd doordat de SURE-leningen de lidstaten een lagere rente boden dan zij zouden hebben betaald indien zij zelf overheidsschuld zouden hebben uitgegeven, en dit over een gemiddelde looptijd van bijna 15 jaar 34 . Dat is het gevolg van de sterke kredietrating van de EU en de liquiditeit van de SURE-obligaties 35 . De grootste besparingen werden opgetekend in lidstaten met lagere kredietratings.
Tabel 3: rentebesparingen per lidstaat
| Lidstaat | Uitbetaald bedrag (mld. EUR) | Gemiddelde spread | Gemiddelde looptijd | Rentebesparingen (mld. EUR) | Rentebesparingen (% uitbetaald bedrag) |
| België | 8,2 | 0,06 | 14,7 | 0,14 | 1,7 |
| Cyprus | 0,6 | 0,62 | 14,7 | 0,06 | 9,5 |
| Griekenland | 5,3 | 0,73 | 14,5 | 0,51 | 9,7 |
| Spanje | 21,3 | 0,44 | 14,7 | 1,58 | 7,4 |
| Kroatië | 1,0 | 1,11 | 14,3 | 0,16 | 15,3 |
| Hongarije* | 0,7 | 1,80 | 14,8 | 0,15 | 22,5 |
| Italië | 27,4 | 0,96 | 14,8 | 3,76 | 13,7 |
| Litouwen | 1,0 | 0,04 | 14,7 | 0,00 | 0,5 |
| Letland | 0,3 | 0,10 | 14,6 | 0,00 | 1,6 |
| Malta | 0,4 | 0,56 | 14,6 | 0,04 | 8,4 |
| Polen | 9,7 | 0,48 | 13,3 | 0,63 | 6,5 |
| Portugal | 5,9 | 0,47 | 14,7 | 0,41 | 7,0 |
| Roemenië | 3,0 | 2,27 | 14,6 | 0,85 | 28,4 |
| Slovenië | 1,1 | 0,23 | 14,8 | 0,05 | 4,3 |
| Slowakije | 0,6 | 0,09 | 14,9 | 0,01 | 1,3 |
| Bulgarije | 0,5 | 0,37 | 15,0 | 0,03 | 6,6 |
| Ierland | 2,5 | 0,11 | 14,7 | 0,05 | 2,1 |
| Tsjechië | 2,0 | 0,23 | 10,1 | 0,04 | 1,9 |
| Estland** | 0,2 | 0,00 | 15,0 | 0,00 | 0,0 |
| Totaal | 91,8 | 0,64 | 14,5 | 8,48 | 9,2 |
NB: rentebesparingen worden per obligatielening berekend en opgeteld voor uitgiftedata en looptijden.
* Hongarije heeft sinds 2020 slechts twee in euro luidende obligatieleningen, van respectievelijk 10 jaar en 30 jaar, uitgegeven, beide in november 2020. Op basis van deze twee obligatieleningen is de spread tussen de rentecurve in de nationale valuta en die in euro geëxtrapoleerd naar andere looptijden en andere uitgiftedata.
** Estland heeft slechts één openstaande 10-jaars obligatielening uitgegeven; voor andere looptijden waren er geen gegevens beschikbaar. De spread met de sociale SURE-obligaties van de EU voor deze andere looptijden wordt geacht nabij nul te liggen.
IV.Het voortduren van de buitengewone gebeurtenissen die de toepassing van de SURE-verordening rechtvaardigen
In dit deel wordt verslag uitgebracht over het voortduren van de buitengewone gebeurtenissen die de toepassing van het SURE-instrument rechtvaardigen, zoals vereist door de SURE-verordening 36 .
Hoewel de meeste lidstaten de beperkingen in verband met COVID-19 in 2022 bijna volledig hebben opgeheven, verspreidde een nieuwe golf zich in de zomer van 2022 over Europa. Toen duidelijk werd dat van de omikronvariant een minder acute dreiging uitging dan van eerdere COVID-19-stammen, hebben de lidstaten de meeste resterende beperkingen in het voorjaar van 2022 in verschillende tempo’s versoepeld. De nieuwe golf die zich in de zomer van 2022 over Europa verspreidde, resulteerde echter in een hernieuwde stijging van het aantal besmettingen, ziekenhuisopnamen en sterfgevallen. Volgens het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) lijkt deze golf in alle EU-lidstaten over haar hoogtepunt te zijn, nadat ze eerst van west naar oost was getrokken 37 . Sinds 28 augustus 2022 daalt het aantal meldingen in de EU/EER, waarbij het totale aantal gemelde gevallen met 14 % afnam ten opzichte van de week ervoor, hoewel het relatief hoog blijft. De totale sterfte in verband met COVID-19, gemeten over 14 dagen, daalt sinds vier weken, maar is in twee lidstaten gestegen.
Hoewel de tijdelijke noodmaatregelen in verband met COVID-19 naar verwachting geleidelijk worden afgeschaft, blijft een heropleving van de COVID-19-pandemie in de EU in de toekomst een risico. De geplande afbouw van de tijdelijke COVID-19-noodmaatregelen houdt onder meer verband met de succesvolle vaccinatiecampagne in de EU, de minder agressieve COVID-19-stammen die dominant worden en de aanpassing van de economieën aan de veranderingen die voortvloeien uit de COVID-19-pandemie. Evenwel kan niet worden uitgesloten dat de pandemie in de herfst van 2022 of de winter van 2023 weer zal opleven in de EU, met opnieuw verstoringen van de economie als gevolg 38 .
De resterende financiële bijstand in het kader van SURE blijft beschikbaar tot en met 31 december 2022. Er zou ongeveer 6,7 miljard EUR beschikbaar blijven. Dit bedrag zal eind 2022 waarschijnlijk echter aanzienlijk lager uitvallen, aangezien verscheidene lidstaten hebben aangegeven graag aanvullende financiële bijstand te ontvangen in het kader van SURE.
V. Rapportageverplichtingen uit hoofde van het EU-kader voor sociale obligaties van SURE
Dit verslag gaat verder dan de rapportageverplichting van de SURE-verordening en voldoet ook aan de rapportageverplichting uit hoofde van het EU-kader voor sociale obligaties van SURE 39 . Dit laatste kader vereist rapportage over de toewijzing van SURE-opbrengsten, het soort uitgaven en de impact van SURE.
De uitsplitsing van SURE-opbrengsten naar begunstigde lidstaat en naar beoogd hoofdtype subsidiabele sociale uitgaven is opgenomen in respectievelijk deel 1.1 en deel 2.2. In juni 2022 was meer dan 98 % van de toegewezen 93,3 miljard EUR aan de lidstaten uitbetaald en was 99 % daarvan al uitgegeven.
De overheidsuitgaven in het kader van SURE blijven ook goed afgestemd op de doelstellingen voor duurzame ontwikkeling (SDG’s) van de VN. Uit de uitsplitsing van de door SURE gefinancierde overheidsuitgaven naar subsidiabele sociale uitgaven, zoals aangegeven in het kader voor sociale obligaties, blijkt dat 97 % is uitgegeven aan het beperken van het risico op werkloosheid en inkomensverlies. Zoals in grafiek 18 is weergegeven, wordt hiermee SDG 8 (eerlijk werk en economische groei) ondersteund. De overige 3 % is uitgegeven aan gezondheidsgerelateerde maatregelen, waardoor SDG 3 (goede gezondheid en welzijn) wordt ondersteund.
De impact van SURE is gerapporteerd in deel 2.3 en deel 3. Daarin worden schattingen gegeven voor het aantal mensen en ondernemingen dat in 2020, 2021 en 2022 door SURE is ondersteund. SURE heeft ertoe bijgedragen dat in 2020 naar schatting 1,5 miljoen banen behouden konden blijven, zoals blijkt uit deel 3.1. SURE bleek de opleving van de groei in 2021 en 2022 te hebben ondersteund, zoals blijkt uit punt 3.2. De lidstaten hebben nu naar schatting 8,5 miljard EUR aan rentebetalingen bespaard, zoals blijkt uit punt 3.3.
Grafiek 18: kader voor sociale obligaties en SDG-toewijzing
SDG 8: goede werkgelegenheid en economische groei
SDG 3: goede gezondheid en welzijn
BIJLAGE: meer informatie over SURE-transacties en -uitbetalingen
Tabel A1: uitbetalingen aan lidstaten in het kader van SURE (in miljard EUR)
| Land | Totaal bedrag van lening | 1e EU-SURE-uitgifte Transactie: 20.10.2020 Uitbetaling: 27.10.2020 | 2e EU-SURE-uitgifte Transactie: 10.11.2020 Uitbetaling: 17.11.2020 | 3e EU-SURE-uitgifte Transactie: 24.11.2020 Uitbetaling: 01.12.2020 | 4e EU-SURE-uitgifte Transactie: 26.01.2021 Uitbetaling: 02.02.2021 | 5e EU-SURE-uitgifte Transactie: 09.03.2021 Uitbetaling: 16.3.2021 | 6e EU-SURE-uitgifte Transactie: 23.3.2021 Uitbetaling: 30.03.2021 | 7e EU-SURE-uitgifte Transactie: 18.5.2021 Uitbetaling: 25.05.2021 | 8e EU-SURE-uitgifte Transactie: 22.3.2022 Uitbetaling: 29.03.2021 | Totaal Uitgekeerd | % van aangevraagd totaal | Gem. looptijd | ||||||||||
| 10j | 20j | Totaal | 5j | 30j | Totaal | 15j | 7j | 30j | Totaal | 15j | 5j | 25j | Totaal | 8j | 25,6j | Totaal | 15j | |||||
| België | 8,2 | 2,0 | 1,3 | 0,7 | 2,0 | 1,3 | 0,9 | 2,2 | 1,1 | 0,9 | 2,0 | 8,2 | 100 % | 14,7 | ||||||||
| Bulgarije | 0,5 | 0,3 | 0,2 | 0,5 | 0,5 | 100 % | 15,0 | |||||||||||||||
| Kroatië | 1,0 | 0,3 | 0,2 | 0,5 | 0,5 | 1,0 | 100 % | 14,3 | ||||||||||||||
| Cyprus | 0,6 | 0,2 | 0,1 | 0,3 | 0,2 | 0,1 | 0,2 | 0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,6 | 100 % | 14,7 | |||||||||
| Tsjechië | 2,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 2,0 | 100 % | 10,1 | |||||||||||||||
| Estland | 0,2 | 0,1 | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 100 % | 15,0 | |||||||||||||||
| Griekenland | 5,3 | 1,0 | 1,0 | 2,0 | 0,7 | 0,7 | 1,6 | 0,9 | 2,5 | 5,3 | 100 % | 14,5 | ||||||||||
| Hongarije | 0,7 | 0,2 | 0,2 | 0,1 | 0,3 | 0,1 | 0,7 | 100 % | 14,8 | |||||||||||||
| Ierland | 2,5 | 1,3 | 1,2 | 2,5 | 2,5 | 100 % | 14,7 | |||||||||||||||
| Italië | 27,4 | 5,5 | 4,5 | 10,0 | 3,1 | 3,4 | 6,5 | 4,5 | 4,5 | 3,9 | 0,7 | 1,2 | 1,9 | 0,8 | 0,8 | 27,4 | 100 % | 14,8 | ||||
| Letland | 0,3 | 0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,3 | 100 % | 14,6 | |||||||||
| Litouwen | 1,0 | 0,2 | 0,1 | 0,3 | 0,3 | 0,2 | 0,2 | 0,4 | 1,0 | 100 % | 14,7 | |||||||||||
| Malta | 0,4 | 0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,2 | 0,4 | 100 % | 14,6 | |||||||||||
| Polen | 11,2 | 1,0 | 0,0 | 1,0 | 2,6 | 1,7 | 4,3 | 1,4 | 1,4 | 1,1 | 0,5 | 1,6 | 1,5 | 9,7 | 87 % | 13,3 | ||||||
| Portugal | 5,9 | 3,0 | 1,5 | 0,9 | 2,4 | 0,5 | 5,9 | 100 % | 14,7 | |||||||||||||
| Roemenië | 3,0 | 3,0 | 3,0 | 100 % | 14,6 | |||||||||||||||||
| Slowakije | 0,6 | 0,3 | 0,3 | 0,6 | 100 % | 14,9 | ||||||||||||||||
| Slovenië | 1,1 | 0,2 | 0,0 | 0,2 | 0,5 | 0,4 | 0,9 | 1,1 | 100 % | 14,8 | ||||||||||||
| Spanje | 21,3 | 3,5 | 2,5 | 6,0 | 2,9 | 1,2 | 4,0 | 1,0 | 1,0 | 2,9 | 2,4 | 1,7 | 4,1 | 1,9 | 1,4 | 3,4 | 21,3 | 100 % | 14,7 | |||
| Totaal | 93,3 | 10,0 | 7,0 | 17,0 | 8,0 | 6,0 | 14,0 | 8,5 | 10,0 | 4,0 | 14,0 | 9,0 | 8,0 | 5,0 | 13,0 | 8,1 | 6,0 | 14,1 | 2,2 | 91,2 | 98 % | 14,5 |
Tabel A2: kernstatistieken van de leentransacties van de EU in het kader van SURE (EUR)
| 8e SURE-uitgifte (maart 2022) | |
| Tranche | 15 jaar |
| Omvang van obligatielening | 2,17 mld. |
| Rendement | 1,199 % |
| Spread | MS -8 basispunten |
| Spread t.o.v. Bund (basispunten) | 55,9 |
| Spread t.o.v. OAT (basispunten) | 4,9 |
| Concessie voor nieuwe uitgifte | 1 basispunt |
| Totale vraag beleggers | 35 mld. |
NB: deze statistieken hebben betrekking op de leningen die de Commissie namens de EU is aangegaan. Concessie voor nieuwe uitgifte verwijst naar de premie die wordt betaald aan beleggers die een obligatie van de nieuwe uitgifte kopen, bovenop de spread waartegen overeenkomstige obligaties naar verwachting op de secundaire markt zouden worden verhandeld.
(1) SURE vloeit voort uit de politieke richtsnoeren voor 2019-2024 van de Commissie, waarin een Europees systeem voor de herverzekering van werkloosheidsuitkeringen is voorgesteld om Europese burgers te beschermen en de druk op de overheidsfinanciën tijdens externe schokken te verminderen. Na de uitbraak van het COVID-19-virus in Europa werd SURE ingesteld op basis van het voorstel van de Commissie van 2 april 2020.
(2) Verordening (EU) 2020/672 van de Raad van 19 mei 2020 betreffende de instelling van een Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE) als gevolg van de COVID-19-uitbraak, PB L 159 van 20.5.2020, blz. 1( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R0672&from=nl ).
(3) Op grond van artikel 14 van de verordening brengt de Commissie verslag uit over het gebruik van de financiële bijstand, met vermelding van de uitstaande bedragen en het toepasselijke terugbetalingsschema uit hoofde van SURE, en over het voortduren van de buitengewone gebeurtenissen die de toepassing van SURE rechtvaardigen (de COVID-19-pandemie).
(4) Alle rapportagetabellen werden oorspronkelijk ingediend voor 7 juni 2022 (behalve voor Portugal, dat de gegevens op 27 juni 2022 aanleverde). Daarnaast werden na die datum nog enkele kleine verduidelijkingen bij gegevens verstrekt.
(5) Een voorstel van de Commissie van 25 augustus 2022 om aanvullende steun aan Bulgarije toe te kennen, is momenteel in behandeling bij de Raad.
(6) Het absorptieniveau wordt hier gedefinieerd als de mate waarin een lidstaat de door de Raad toegekende middelen besteedt aan subsidiabele maatregelen. De absorptiekloof is in Roemenië aanzienlijk kleiner geworden door de toevoeging van nieuwe maatregelen en een verlaging van het toegekende bedrag, terwijl de absorptiekloof in Polen nauwlettend wordt gevolgd.
(7) De delen I en II hebben betrekking op het gebruik van financiële bijstand in het kader van SURE overeenkomstig artikel 14, lid 1, van de SURE-verordening.
(8) https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/eu-borrower-investor-relations/legal-texts_nl
(9) Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/1262 van de Raad van 18 juli 2022 tot wijziging van Uitvoeringsbesluit (EU) 2020/1355 tot toekenning van tijdelijke steun uit hoofde van Verordening (EU) 2020/672 aan Roemenië om het risico op werkloosheid in de noodtoestand als gevolg van de COVID-19-uitbraak te beperken, PB L 191 van 20.7.2022, blz. 72.
(10) De Commissie heeft op 25 augustus 2022 voorgesteld om voor een bedrag van 460 miljoen EUR aanvullende financiële bijstand aan Bulgarije toe te kennen. Hierover moet de Raad nog een besluit nemen. Enkele lidstaten (Kroatië, Cyprus, Griekenland, Litouwen en Portugal) hadden op 12 september 2022 officieel aanvullende steun in het kader van SURE aangevraagd, terwijl enkele anderen informeel blijk hadden gegeven van hun belangstelling voor extra steun in het kader van SURE. De meeste aanvragen zijn gebaseerd op reeds gedane uitgaven.
(11) Indien de Raad conform het voorstel van de Commissie aanvullende financiële bijstand toekent (zie voetnoot 5), komt het aan Bulgarije toegekende bedrag uit op 971 miljoen EUR.
(12) Van een absorptiekloof is sprake wanneer de verrichte of geplande uitgaven van een lidstaat aan maatregelen die voor SURE in aanmerking komen lager zijn dan het door de Raad toegekende bedrag. Een deel van de absorptie kan ontstaan wanneer de lidstaat er niet in slaagt het reeds uitbetaalde bedrag uit te geven, wat een probleem kan worden als deze kloof blijft bestaan wanneer de geplande uitgaven hebben plaatsgevonden.
(13) Ierland en Estland vroegen SURE alleen aan voor reeds verrichte overheidsuitgaven. De rapportage is dan ook sinds maart 2021 ongewijzigd. De rapportage van overheidsuitgaven voor 2020 en 2021 is sinds het vorige verslag ook ongewijzigd gebleven voor Cyprus en Slovenië.
(14) Subsidiabel zijn de maatregelen die worden beschreven in artikel 3, lid 2, van de verordening, nationale werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen, en aanvullende maatregelen op gezondheidsgebied. Enkele lidstaten (Estland, Slovenië) brengen niet langer verslag uit over maatregelen die voor SURE in aanmerking komen omdat zij niet langer van financiële bijstand van SURE gebruikmaken om deze maatregelen te financieren nadat zij het toegekende bedrag hebben overschreden. De totale uitgaven voor maatregelen die voor SURE in aanmerking komen, zijn dan ook hoger dan wat hier is gerapporteerd.
(15) Voor Spanje en Italië is dit ook het gevolg van de concentratielimiet (van 60 % van het maximumbedrag van 100 miljard EUR) die voor de drie grootste begunstigde lidstaten geldt.
(16) Naar aanleiding van een verzoek van Roemenië hebben de Commissie en de Raad besloten om COVID-19-gerelateerde uitkeringen bij ziekte voortaan te beschouwen als maatregelen die vergelijkbaar zijn met regelingen voor werktijdverkorting, en niet als gezondheidsgerelateerde maatregelen (waarvoor een maximum geldt, omdat gezondheidsmaatregelen aanvullend zijn). Hoewel de reden om voor de maatregel in aanmerking te komen met gezondheid verband houdt (namelijk de “ziekte” van een werknemer), zijn het feitelijke effect en doel van de maatregel immers vergelijkbaar met die van regelingen voor werktijdverkorting: de maatregel voorziet in inkomenssteun voor arbeidsongeschikte werknemers terwijl hun dienstverband bij de onderneming voortduurt, en houdt rechtstreeks verband met COVID-19, zoals ook bedoeld in de SURE-verordening.
(17) Wanneer de ervaringen uit het verleden ook voor deze toekomstige maatregelen zouden gelden, dan zou slechts een derde van de geplande uitgaven (voor 2022) daadwerkelijk worden verricht. Deze voorzichtige aanname werd in overleg met de Roemeense autoriteiten gedaan en is ook terug te zien in de uitgaven die in dit verslag zijn opgenomen.
(18) Dit is gebaseerd op een analyse van de Commissie waarin de door de lidstaten gerapporteerde maatregelen zijn gecategoriseerd naar type.
(19) Loonsubsidieregelingen zijn regelingen voor het behoud van werkgelegenheid die vergelijkbaar zijn met werktijdverkorting, maar daarvan in die zin verschillen dat de betalingen niet worden berekend op basis van (niet-gewerkte) uren, maar veeleer overeenkomen met een vast bedrag of een deel van het totale loon. In totaal vertegenwoordigen met werktijdverkorting vergelijkbare maatregelen 46 % van de totale uitgaven die voor SURE in aanmerking komen.
(20) Zie artikel 1 van Verordening (EU) 2020/672 van 19 mei 2020. Deze voorwaarde wordt nader toegelicht in overweging 5: “Teneinde de sterke focus van het bij deze verordening ingestelde instrument en daarmee de doeltreffendheid ervan te behouden, kunnen maatregelen op gezondheidsgebied voor de toepassing van dat instrument bestaan uit maatregelen die gericht zijn op het verminderen van beroepsrisico’s en op het beschermen van werknemers en zelfstandigen op de werkplek, alsook waar passend sommige andere maatregelen op gezondheidsgebied.”.
(21) De dekkingscijfers zijn gewijzigd ten opzichte van de vorige verslagen omdat de lidstaten hun rapportagetabellen hebben bijgewerkt, waarbij de gegevenskwaliteit in sommige gevallen is verbeterd. De cijfers komen overeen met het aantal personen en ondernemingen dat op enig moment een beroep kon doen op werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen die door SURE werden ondersteund. De noemers zijn gebaseerd op de rapportagetabellen die de lidstaten hebben ingediend, terwijl in eerdere verslagen gegevens van Eurostat werden gebruikt. Het totale aantal ondernemingen bestaat uit ondernemingen met ten minste één werknemer.
(22) Verder was er in sommige lidstaten sprake van een aanzienlijke overlapping tussen de ontvangers van steun uit verschillende maatregelen, waarvoor geen passende correctie kon worden toegepast. In dergelijke gevallen werden de lidstaten, om dubbeltellingen te voorkomen, verzocht om alleen te rapporteren over de dekking van de grootste maatregel(en). Daardoor kan de werkelijke dekking zelfs nog groter zijn.
(23) Europese Commissie (2020): Labour Market and Wage Developments in 2020, hoofdstuk 3, Policy developments. https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23268&langId=en . Meer informatie is te vinden in het tweede SURE-verslag.
(24) Terwijl kmo’s de meerderheid van de ondernemingen uitmaken, viel 30 % ervan in 2020 onder voor SURE-steun in aanmerking komende maatregelen.
(25) De lidstaten die al hun financiële bijstand in het kader van SURE in 2020 hadden opgebruikt, zijn hier niet opgenomen: Tsjechië, Estland, Spanje, Ierland, Kroatië en Slovenië. Veel van deze lidstaten hebben hun relevante maatregelen echter voortgezet of aangepast en gefinancierd uit andere bronnen. Deze schatting is aanzienlijk gestegen, aangezien Italië in 2021 voor het eerst dekkingscijfers heeft gepubliceerd.
(26) Wanneer deze lidstaten hun pandemiegerelateerde werktijdverkortingsregelingen verlengen, betekent dat niet noodzakelijkerwijs dat zij daarvoor SURE-financiering gebruiken. Sommige lidstaten hebben de regelingen verlengd met behulp van andere financieringsbronnen (bv. EU-structuurfondsen en nationale financiering). Zo is in Spanje op 1 april een nieuwe hervorming van de permanente regeling in werking getreden. De regeling had een algemeen karakter had en er is lering getrokken uit de COVID-19-pandemie.
(27) Ten eerste is het lastig om een “nulscenario” van de arbeidsmarktprestaties zonder SURE te berekenen. Ten tweede wordt de relatie tussen arbeidsprestaties en werkgelegenheid beïnvloed door een breed scala aan factoren, waaronder SURE. Andere factoren houden verband met het feit dat mensen als gevolg van de sluiting van grote delen van de economie niet in staat waren of werden ontmoedigd om actief werk te zoeken.
(28) Het effect van veranderingen in de economische groei op de werkloosheid staat in de economische literatuur bekend als “de wet van Okun”. Zie Europese Commissie (2021), Quarterly Report on the Euro Area, deel III, jaargang 20, nr. 2, voor meer informatie. Kroatië is niet opgenomen bij gebrek aan beschikbare gegevens.
(29) Er zij evenwel op gewezen dat de aard van de wereldwijde financiële crisis, met name de abrupte schuldafbouw die zij teweeg heeft gebracht in de particuliere sector, bijzonder zware gevolgen heeft gehad voor de bedrijvigheid en de werkgelegenheid, ongeacht de maatregelen die konden worden genomen om de werkgelegenheid te ondersteunen.
(30) Het herstel was evenwel ongelijk. De werkgelegenheid in contactintensieve sectoren vertoonde de hoogste groei, terwijl de werkgelegenheid in de industrie is gestagneerd. Bovendien blijft de werkgelegenheid voor laaggeschoolde werknemers achter.
(31)
Zie Europese Commissie (2022), Quarterly Report on the Euro Area, deel III, jaargang 21, nr. 2, voor meer informatie. Uit het artikel blijkt dat SURE geen afbreuk heeft gedaan aan de arbeidsmobiliteit, en dat is van belang voor een efficiënte herverdeling van middelen in het licht van de uitbraak van de pandemie en de structurele gevolgen ervan voor de EU-economie.
(32) Dit lijkt erop te wijzen dat SURE voornamelijk steun heeft geboden op gebieden waar die steun nodig was. Zoals opgemerkt in voetnoot 31 wordt in het Quarterly Report on the Euro Area 2022 toegelicht dat er geen bewijs is dat SURE het herstel heeft belemmerd door ondernemingen onnodig te ondersteunen waardoor de arbeidsmobiliteit zou worden belemmerd en een efficiënte herverdeling zou worden ontmoedigd.
(33) Meer informatie over de methodologie is te vinden in deel III van het Quarterly Report on the Euro Area, jaargang 20, nr. 2 (2021).
(34) In deze ramingen is geen rekening gehouden met eventuele aanvullende vertrouwenseffecten die nieuwe noodinstrumenten, waaronder SURE, kunnen hebben gehad op het vertrouwen van economische actoren en de rentespread voor staatsleningen van de lidstaten. Voorts konden de lidstaten het volume van hun eigen emissies van staatsobligaties in die financieringsperioden verminderen, waardoor die uitgifte waarschijnlijk tegen betere voorwaarden kon plaatsvinden.
(35) De EU heeft een AAA-rating van Fitch, Moody’s, DBRS en Scope, en een AA-rating (stabiel vooruitzicht) van Standard and Poor’s.
(36) Artikel 14, lid 1, van de SURE-verordening. Overeenkomstig artikel 12, lid 3, van de SURE-verordening eindigt de beschikbaarheidsperiode van het instrument waarin een uitvoeringsbesluit van de Raad kan worden vastgesteld op 31 december 2022. Bij artikel 12, lid 4, is bepaald dat de Raad, indien de Commissie in haar verslag over de uitvoering tot de slotsom komt dat de door de COVID-19-uitbraak veroorzaakte ernstige economische ontwrichting voor de financiering van subsidiabele maatregelen voortduurt, op voorstel van de Commissie kan besluiten de beschikbaarheidsperiode van het instrument telkens met een aanvullende periode van zes maanden te verlengen.
(37) Zie het ECDC-overzichtsverslag per land, week 34 (die eindigde op 28 augustus 2022): https://covid19-country-overviews.ecdc.europa.eu/index.html
(38) Het neerwaartse risico van een mogelijke heropleving van het virus zou wat de economische vooruitzichten betreft worden versterkt door de toegenomen economische en politieke onzekerheid in verband met de nieuwe problemen die de Russische invasie in Oekraïne met zich meebrengt, waaronder in de eerste plaats de stijging van de energieprijzen.
(39) In het EU-kader voor sociale obligaties van SURE is een norm gedefinieerd die beleggers de garantie biedt dat de in dit kader uitgegeven EU-obligaties betrekking hebben op projecten die een werkelijk sociaal doel dienen. Het kader is derhalve in overeenstemming met de beginselen inzake sociale obligaties van ICMA, namelijk: i) het gebruik van de opbrengsten, ii) de procedure voor de evaluatie en selectie van projecten, iii) het beheer van de opbrengsten, en iv) verslaglegging. Ga voor meer informatie naar: eu_sure_social_bond_framework.pdf (europa.eu)