Toelichting bij COM(2000)303 - Minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)303 - Minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter ... |
|---|---|
| bron | COM(2000)303   |
| datum | 24-05-2000 |
1.1. Zoals reeds in de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Tampere in oktober 1999 werd aangegeven, moet een gemeenschappelijk Europees asielstelsel gebaseerd zijn op de integrale en algemene toepassing van het Verdrag van Genève en de handhaving van het beginsel van non-refoulement. Het stelsel moet op korte termijn een duidelijke en hanteerbare methode bevatten om vast te stellen welke staat voor de behandeling van een asielverzoek verantwoordelijk is, naast gemeenschappelijke normen voor een eerlijke en doeltreffende asielprocedure en gemeenschappelijke minimumvoorwaarden voor de opvang van asielzoekers, alsmede op elkaar afgestemde regels inzake de toekenning en de inhoud van de vluchtelingenstatus. Het dient tevens te worden aangevuld met maatregelen op het gebied van subsidiaire vormen van bescherming, die een passende status bieden aan eenieder die een dergelijke bescherming nodig heeft. Op termijn moeten de communautaire regels leiden tot een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status voor personen die asiel hebben gekregen, die in de gehele Unie geldig is. Vóór het eind van het jaar 2000 zal de Commissie hierover een mededeling uitbrengen. Ten slotte moet snel overeenstemming worden bereikt over het vraagstuk van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden, die berust op solidariteit tussen de lidstaten.
1.2. De Commissie doet in het voorjaar van 2000 een voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom, die berust op solidariteit tussen de lidstaten, zoals vermeld op het scorebord ter beoordeling van de vooruitgang bij het creëren van een ruimte van 'vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid' in de Europese Unie, dat op 27 maart 2000 door de Raad werd goedgekeurd.
De Commissie is zich bewust van de moeilijkheden met betrekking tot het dossier van de tijdelijke bescherming. Zij heeft lering getrokken uit de mislukte onderhandelingen binnen de Raad gedurende drie achtereenvolgende jaren. Niettemin blijft zij hoge ambities koesteren, waartoe zij steunt op het mandaat dat haar door de Europese Raad van Tampere is verleend, alsook op het Verdrag. Zij hoopt dat de Raad, die in Tampere beloofd heeft in actie te komen en het scorebord heeft goedgekeurd, zijn verantwoordelijkheden op zich neemt en ingaat op het aanbod van de Commissie dat in het voorgestelde wetgevingsinstrument is opgenomen. Het nieuwe voorstel van de Commissie is niet slechts een formele 'Amsterdammisering' van haar oude voorstellen voor een gemeenschappelijk optreden. In dit voorstel wordt rekening gehouden met de gevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, de besprekingen binnen de Raad, met name onder het Duitse en het Finse voorzitterschap, alsook met de wijze waarop de lidstaten hebben gereageerd op de crisissituatie die was ontstaan door de vluchtelingenstroom uit Kosovo.
1.3. Dit voorstel maakt deel uit van een reeks recente en toekomstige initiatieven van de Commissie op het gebied van het asielbeleid in het kader van het nieuwe Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. In maart 1999 ging zij met de asielprocedures aan de slag in haar werkdocument 'Naar gemeenschappelijke normen inzake asielprocedures'. In mei 1999 deed zij een voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de instelling van 'Eurodac' voor de vergelijking van vingerafdrukken van asielzoekers en bepaalde andere vreemdelingen, dat ten doel heeft de Overeenkomst van Dublin doeltreffender te maken. In december 1999 diende zij een voorstel in voor een beschikking van de Raad tot instelling van een Europees Vluchtelingenfonds. Hierin wordt een algemene en op solidariteit berustende financiële benadering voorgesteld om de inspanningen van de lidstaten op asielgebied te bevorderen. In december 1999 diende zij tevens een voorstel voor een richtlijn van de Raad in inzake het recht op gezinshereniging, die betrekking heeft op vluchtelingen en personen die subsidiaire bescherming genieten. In maart 2000 werd een document ingediend ter bevordering van een beleidsdiscussie over de vervanging van de Overeenkomst van Dublin door communautaire wetgeving. In de komende maanden zal verder een voorstel worden gedaan voor wetgeving op het gebied van asielprocedures.
1.4. De gevolgen van een massale toestroom van ontheemden in de Europese Unie leggen zo'n zware druk op het asielstelsel dat specifieke regelingen onontbeerlijk zijn om de betrokken personen onmiddellijk bescherming te kunnen bieden en verstopping van het asielstelsel ten koste van de belangen van de staten, maar ook van andere personen die buiten de massale toestroom om bescherming vragen, te voorkomen. Tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom, zoals voorgesteld door de Commissie, is geen 'derde' vorm van bescherming, naast de vluchtelingenstatus gebaseerd op het Verdrag van Genève en subsidiaire bescherming, hetgeen de internationale verplichtingen van de lidstaten zou ondermijnen en afbreuk zou doen aan de pogingen tot harmonisatie en consolidatie van de vormen van subsidiaire bescherming in Europa. De minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom vormen in combinatie met maatregelen die een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten, gebaseerd op solidariteit, moeten garanderen, een radertje van het stelsel of, nauwkeuriger gezegd, een hulpmiddel waardoor het stelsel in geval van massale toestroom goed functioneert en niet instort. Derhalve gaat het om een hulpmiddel ten dienste van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid en van de integriteit van het Verdrag van Genève.
1.5. Met de vaststelling van minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden wordt nog niet volledig voldaan aan de bepalingen van artikel 63, lid 2, onder a), van het EG-Verdrag, en de Gemeenschap zal later de nodige initiatieven ontplooien ter vaststelling van minimumnormen voor het verlenen van andere vormen van bescherming die in dit lid worden beoogd.
2. TIJDELIJKE BESCHERMING EN SITUATIE OP NATIONAAL EN INTERNATIONAAL NIVEAU
2.1. Europa is geconfronteerd met een enorme verplaatsing van bevolkingsgroepen die het conflict in het voormalige Joegoslavië ontvluchtten, en met de gevaren die dat conflict met zich bracht. Voor het eerst sinds de Tweede Wereldoorlog is Europa rechtstreeks betrokken bij de gedwongen verplaatsing van bevolkingsgroepen, die, kwantitatief noch kwalitatief, vergelijkbaar zijn met eerdere vluchtelingenstromen.
2.2. De notie tijdelijke bescherming is door veel lidstaten ontwikkeld om te reageren op de uitdaging die door een massale toestroom aan het asielstelsel wordt gesteld. Op autonome basis zijn er speciale maatregelen getroffen om de besluitvorming wat betreft de tijdelijke toelating te versnellen, zodat de lange procedures voor asielverzoeken worden vermeden of opgeschort. Deze maatregelen zorgen ervoor dat onmiddellijk bescherming en duidelijk afgebakende rechten worden verleend. Zij hebben ook ten doel te voorkomen dat de op asielgebied bevoegde administratieve organen en/of rechtscolleges overbelast raken, en derhalve dat personen worden benadeeld die overeenkomstig het Verdrag van Genève de vluchtelingenstatus aanvragen of om een vorm van subsidiaire bescherming verzoeken buiten de specifieke toestroom om en aan wie niet evenveel aandacht zou kunnen worden besteed. Tijdelijke bescherming is per definitie beperkt tot een afgebakende en korte periode. Het gaat hier vooral om de periode waarin de situatie in het land van herkomst het voor de betrokken individuen onmogelijk maakt terug te keren onder omstandigheden die hun veiligheid en waardigheid voldoende waarborgen.
Hoewel in het Verdrag van Genève niet automatisch wordt uitgesloten dat aan hele groepen personen de vluchtelingenstatus wordt toegekend (prima facie), aarzelen de meeste lidstaten om van deze mogelijkheid gebruik te maken. Ook artikel 1C van het Verdrag, dat uitdrukkelijk de mogelijkheid vermeldt om aan een persoon de vluchtelingenstatus te ontnemen, wordt zelden door de lidstaten toegepast.
2.3. De tijdelijke bescherming wordt bekritiseerd door sommigen die menen dat deze in bepaalde staten als middel wordt gebruikt om de verplichtingen van het Verdrag van Genève te omzeilen of zelfs de toepassing ervan te verhinderen. Het valt wel niet te ontkennen dat het risico bestaat dat de zaken uit de hand lopen. De verantwoordelijkheid van de Europese Unie is van cruciaal belang en met behulp van haar toekomstige wetgevingsinstrument moet zij aantonen dat zij niet van plan is misbruik van de regeling te maken.
2.4. Het conceptuele en juridische kader op het gebied van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom is recentelijk ontwikkeld en verschilt per lidstaat. De meeste landen van de Europese Unie hebben in hun wetgeving de mogelijkheid opgenomen regelingen inzake tijdelijke bescherming tot stand te brengen, hetzij rechtstreeks via de wet, hetzij via een verordening, een besluit, een beschikking, een circulaire of een ad-hocbeslissing. Sommige kennen de uitdrukking 'tijdelijke bescherming' niet, maar de verleende verblijfstitels en de koppeling met de asielprocedures komen in feite op hetzelfde neer. De regelingen verschillen eveneens als het gaat om de maximumduur van de tijdelijke bescherming (bijvoorbeeld 6 maanden, 1, 2, 3, 4 of hoogstens 5 jaar). Sommige lidstaten kennen de mogelijkheid de behandeling van de asielverzoeken gedurende de tijdelijke bescherming op te schorten, andere niet. De belangrijkste verschillen betreffen de sociale rechten en voordelen die worden toegekend aan tijdelijke bescherming genietende personen. Sommige lidstaten geven dergelijke personen het recht om te werken of op gezinshereniging, andere niet. In sommige lidstaten gelden de voordelen van tijdelijke bescherming niet tegelijkertijd voor een asielzoeker; de betrokken personen moeten kiezen tussen de beide mogelijkheden. In andere lidstaten worden de beide procedures niet onverenigbaar geacht.
2.5. Deze situatie deed zich onlangs voor tijdens de gebeurtenissen in Kosovo in het voorjaar van 1999. Er bestaan verschillen maar ook veel punten van overeenkomst tussen de nationale maatregelen met betrekking tot uit humanitair oogpunt geëvacueerde Kosovaren, asielzoekers, Kosovaren die reeds vóór de aanvang van de evacuaties op het grondgebied van de lidstaat aanwezig waren, en de toegekende voordelen. Toen kon ook worden vastgesteld dat de nationale juridische kaders betreffende tijdelijke bescherming nog onvolmaakt en onvolledig waren en dat deze soms overhaast en als ad-hocmaatregel moesten worden gecreëerd.
2.6. Op internationaal niveau heeft het Uitvoerend Comité van het UNHCR een aantal teksten goedgekeurd die voor de internationale gemeenschap als referentie dienen. Het gaat om EXCOM nr. 19 (XXXI) van 1980 over de tijdelijke vluchteling, nr. 22 (XXXII) van 1981 over de bescherming van asielzoekers in geval van een massale toestroom, nr. 71 (XLIV) van 1993, nr. 74 (XLV) van 1994 en nr. 85 (XLIX) van 1998 over internationale bescherming. In 1994 heeft het Hoge Commissariaat aan het Uitvoerend Comité een notitie over internationale bescherming voorgelegd die nog steeds als referentie dient. Op zijn beurt heeft de Raad van Europa vanaf begin 1999 gewerkt aan de tekst van een aanbeveling inzake tijdelijke bescherming, die het Comité van Ministers op 3 mei 2000 heeft aangenomen.
3. DE VERWORVENHEDEN VAN DE EUROPESE UNIE OP HET GEBIED VAN TIJDELIJKE BESCHERMING
3.1. In het kader van het Verdrag van Maastricht hebben de lidstaten van de Europese Unie twee instrumenten aangenomen: enerzijds een resolutie van de Raad van 25 september 1995 over de verdeling van de lasten met betrekking tot de opname en het verblijf van ontheemden op tijdelijke basis, op grond van artikel K.1 van het VEU, en anderzijds een besluit van de Raad van 4 maart 1996 betreffende een alarm- en spoedprocedure voor de verdeling van de lasten met betrekking tot de opname en het verblijf van ontheemden op tijdelijke basis, op grond van artikel K.3-2a. De totstandkoming van deze instrumenten werd ingegeven door de toestroom in het eerste deel van de jaren negentig van ontheemden uit het voormalige Joegoslavië, met name uit Bosnië-Herzegovina. Ze zijn nooit toegepast, zelfs niet tijdens de Kosovo-crisis in het voorjaar van 1999. Eerder, op 2 juni 1993, had de Raad in Kopenhagen kort gesproken over het vraagstuk van de ontheemden uit Joegoslavië (6712/93, pers 90).
3.2. De gebeurtenissen in Kosovo in 1999 hebben ertoe geleid dat de lidstaten van de EU aanvullende nationale maatregelen gingen treffen en op coördinatieproblemen stuitten.
Op 7 april 1999 heeft de Raad in Luxemburg een buitengewone zitting van 'justitie en binnenlandse zaken' belegd waar gesproken werd over de toestroom van Kosovaren en de noodzaak mensen om humanitaire redenen uit het gebied van eerste opvang te evacueren, zoals het UNHCR op 6 april in Genève had geconstateerd. De lidstaten van de EU konden het moeilijk eens worden over de coördinatie van de opvang van de betrokken personen op hun grondgebied. In de conclusies van het voorzitterschap wordt echter erkend dat het nodig kan zijn ontheemden op tijdelijke basis buiten het gebied van herkomst bescherming en bijstand te bieden, en wel om humanitaire redenen en om te voorkomen dat de afzonderlijke gastlanden in het gebied van herkomst ontwricht raken. Evacuaties uit humanitair oogpunt van ontheemden moesten op basis van vrijwilligheid plaatsvinden en het beginsel van de eenheid van het gezin moest worden toegepast.
Op 27 mei 1999 heeft de Raad conclusies met betrekking tot ontheemden in Kosovo goedgekeurd, waarin uitvoeriger op het vraagstuk van de bescherming wordt ingegaan. De Raad erkent dat het nog altijd en zelfs meer dan ooit nodig is deze personen tijdelijke bescherming te bieden en reageert positief op het aanbod van de lidstaten. Hij geeft in het algemeen het niveau van de bescherming en van de sociale rechten aan. Hij bepaalt dat het mogelijk is samen te komen om de noodzaak van een respons op de crisis en van opvang te onderzoeken, waarbij rekening moet worden gehouden met de beoordeling van het UNHCR. De beëindiging van de tijdelijke bescherming in de lidstaten van de EU vond vervolgens zonder coördinatie plaats.
3.3. Op haar beurt heeft de Commissie begin april 1999 snel wijzigingen aangebracht in een voorstel voor een gemeenschappelijk optreden betreffende de opvang en vrijwillige terugkeer van vluchtelingen, ontheemden en asielzoekers, dat in februari 1998 was ingediend. Zo kon de Raad op 26 april 1999 op grond van artikel K.3 van het VEU een gemeenschappelijk optreden goedkeuren 'tot vaststelling van projecten en maatregelen voor de verstrekking van praktische steun bij de opvang en de vrijwillige terugkeer van vluchtelingen, ontheemden en asielzoekers, inclusief noodhulp aan personen die gevlucht zijn als gevolg van de recente gebeurtenissen in Kosovo'. Op basis hiervan heeft de EU een financiële bijdrage van ongeveer 17 miljoen euro beschikbaar gesteld voor projecten in verband met de opvang en vrijwillige terugkeer van Kosovaren.
4. WERKZAAMHEDEN IN HET KADER VAN DE EUROPESE UNIE
4.1. Op 5 maart 1997 heeft de Commissie bij de Raad een voorstel ingediend voor een gemeenschappelijk optreden op grond van artikel K.3, lid 2, onder b), van het VEU inzake tijdelijke bescherming van ontheemden. Dit voorstel bevatte de volgende onderdelen: definities, algemene bepalingen, de vaststelling van regelingen inzake tijdelijke bescherming, de herziening en/of geleidelijk opheffing van regelingen inzake tijdelijke bescherming, bijstand aan bijzonder zwaar getroffen lidstaten, bepalingen over de verblijfsvergunning, gezinshereniging, tewerkstelling en sociale zekerheid, huisvesting, sociale voorzieningen en onderwijs, asiel, uitsluitingsbepalingen, uitvoeringsmaatregelen en beschermingsmaatregelen op lange termijn. Ten aanzien van dit voorstel heeft het Europees Parlement op 23 oktober 1997 een positief advies uitgebracht, dat vergezeld ging van wijzigingsverzoeken.
4.2. Teneinde rekening te houden met de discussies binnen de Raad over met name het vraagstuk van de solidariteit en bepaalde wijzigingen van het Europees Parlement, heeft de Commissie op 24 juni 1998 een gewijzigd voorstel voor een gemeenschappelijk optreden en, los daarvan maar wel gelijktijdig, een tweede voorstel ingediend, namelijk voor een gemeenschappelijk optreden betreffende de solidariteit bij de opvang en het oponthoud van tijdelijke bescherming genietende ontheemden. Het was de bedoeling dat beide gemeenschappelijke optredens tegelijkertijd van kracht zouden worden. In het eerstgenoemde voorstel waren vele opmerkingen van lidstaten en bepaalde wijzigingen van het Europees Parlement verwerkt, teneinde het voorstel te verbeteren en sneller een consensus te bereiken zodat de gemeenschappelijke optredens inzake tijdelijke bescherming konden worden aangenomen. Het voorstel verbond met name een maximale tijdsduur aan de tijdelijke bescherming. Op 25 november 1998 bracht het Europees Parlement opnieuw een positief advies uit omtrent de voorstellen van de Commissie, dat ook ditmaal vergezeld ging van wijzigingsverzoeken.
4.3. Het UNHCR noemde het voorstel van 1997 evenwichtig en constructief. Het Hoge Commissariaat meldde dat het de voorkeur gaf aan een maximumduur voor de tijdelijke bescherming van 3 tot 5 jaar en dat het graag zag dat de verbindingen met het Verdrag van Genève werden verduidelijkt, en sprak zich in gunstige zin uit over de rechten die aan tijdelijke bescherming genietende personen worden toegekend. Het herziene voorstel van 1998 werd positief onthaald door het UNHCR, dat vergeleken met de tekst van 1997 vele verbeteringen opmerkte.
4.4. Begin 1999 constateerden de Commissie en de Raad dat de gesprekken, met name over het vraagstuk van de solidariteit, muurvast zaten. Het Duitse voorzitterschap legde aan de informele JBZ-Raad een document voor over solidariteitscompensatie inzake de toelating en het verblijf van ontheemden en het idee dat zowel de gastlanden als de opgevangen personen op basis van vrijwilligheid moeten handelen. Dit laatste beginsel werd positief onthaald en de lidstaten en de Commissie besloten daarmee aan de slag te gaan. Op 1 mei 1999 werd het voorstel van de Commissie rechtsongeldig wegens de inwerkingtreding van het nieuwe Verdrag. Om de punten 10 tot 12 van de conclusies van de Raad van 27 mei 1999 inzake ontheemden uit Kosovo in de praktijk te brengen, zetten de lidstaten en de Commissie onder het Finse voorzitterschap de discussie voort over alle kwesties die verband hielden met tijdelijke bescherming en solidariteit, in het licht van de ervaring van de lidstaten met de Kosovo-crisis.
Inhoudsopgave
VAN DE COMMISSIE
5.1. Met dit voorstel voor een richtlijn beoogt de Commissie de volgende doeleinden:
uitvoering van het Verdrag, het actieplan van Wenen, de conclusies van het voorzitterschap van de buitengewone Europese Raad van Tampere en het scorebord dat in maart 2000 aan de Raad en het Parlement werd gepresenteerd;
voorkoming van een totale verstopping van de nationale asielstelsels in geval van een massale toestroom, welke de belangen van de staten, de betrokken personen en andere personen die buiten deze massale toestroom om bescherming vragen, zouden schaden, en derhalve ondersteuning van de levensvatbaarheid van het gemeenschappelijke Europese asielstelsel;
verlening van onmiddellijke bescherming en van een billijk aantal rechten aan de betrokken personen;
verduidelijking van de verbinding tussen de fase van tijdelijke bescherming en het Verdrag van Genève waarbij de integriteit van het Verdrag wordt beschermd;
bijdragen tot een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang van de betrokken personen door in geval van massale toestroom in de Unie en met het oog op tijdelijke bescherming hulpmiddelen voor de coördinatie te verstrekken;
concretisering van de solidariteit als het gaat om de opvang van de betrokken personen in het kader van financiële solidariteit en van de vrijwilligheid die geldt voor de twee partijen die bij de opvang van personen betrokken zijn.
5.2. Om deze doeleinden te verwezenlijken, presenteert de Commissie een pakket maatregelen in een richtlijn die gebaseerd is op artikel 63, lid 2, onder a) en b), van het Verdrag. Deze richtlijn omvat definities die stroken met de doelstellingen van het Verdrag, en minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van een massale toestroom, die ook moeten bijdragen tot een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van de betrokken personen. Voor de omzetting door de lidstaten van de richtlijn is het nodig dat nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen worden aangenomen of eventueel gehandhaafd, zodat in overeenstemming met de richtlijn tijdelijke bescherming kan worden geboden in geval van een massale toestroom van ontheemden, vanaf het moment dat de massale toestroom wordt geconstateerd. Solidariteitsmechanismen worden automatisch in werking gezet (zie punt 6 voor een uitvoeriger presentatie).
5.3. De richtlijn bepaalt uitdrukkelijk dat tijdelijke bescherming geen afbreuk doet aan de erkenning van de vluchtelingenstatus op grond van het Verdrag van Genève en geeft vanaf het begin duidelijk aan dat het er niet om gaat af te wijken van de internationale verplichtingen van de lidstaten of deze te omzeilen. Ook wordt vermeld dat het kenmerk van minimumnormen is dat de lidstaten gunstiger voorwaarden kunnen vaststellen of handhaven voor personen die tijdelijke bescherming genieten. Ten slotte is samenwerking met het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen onontbeerlijk voor de beoordeling van de situatie en de beschermingsvraagstukken, zoals tijdens de Kosovo-crisis werd aangetoond. Voorts kunnen de personen die in geval van een massale toestroom voor tijdelijke bescherming in aanmerking komen, onder het mandaat van het UNHCR vallen. De richtlijn erkent dit gegeven doordat zij voorziet in regelmatig overleg over de vaststelling, de uitvoering en de beëindiging van de tijdelijke bescherming.
5.4. De maximale duur van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom vormt een fundamenteel element van de regeling, vooral indien mensen tijdelijk de toegang tot de asielprocedure wordt ontzegd. In 1998 had de Commissie een periode van ten hoogste 3 jaar voorgesteld, die bij uitzondering tot 5 jaar kon worden verlengd. Het blijkt evenwel dat meerdere lidstaten aarzelingen of reserves hebben ten aanzien hiervan. Daarom doet de Commissie een nieuw voorstel, namelijk een maximumperiode van twee jaar, wat een redelijk tijdsbestek met een positieve uitwerking is. Ook al kon er geen gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden verkregen om de tijdelijke bescherming stop te zetten zoals beschreven in punt 5.6, toch zou zij in ieder geval na 2 jaar moeten worden beëindigd. In ieder geval kan op elk moment aan de tijdelijke bescherming een einde worden gemaakt.
5.5. De kern van de richtlijn is de methode voor de inwerkingstelling en beëindiging van de tijdelijke bescherming. Voor zover er van tevoren geen kwantitatieve criteria kunnen worden vastgesteld om een massale toestroom te definiëren, is er pas sprake van een dergelijke toestroom na een gemeenschappelijk besluit in die zin. Dit besluit moet wel gefundeerd zijn op de bestudering van bepaalde vraagstukken, waaronder dat van de solidariteit. Dit uitvoeringsbesluit is voorbehouden aan de Raad vanwege het specifieke karakter van de tijdelijke bescherming en omdat het onmogelijk is vooraf kwantitatieve criteria vast te stellen om te omschrijven waarin een massale toestroom van ontheemden bestaat. Het besluit moet met gekwalificeerde meerderheid van de stemmen worden genomen vanwege het belang ervan en de noodzaak dat voldoende lidstaten het groene licht geven voor de inwerkingstelling van de tijdelijke bescherming. Hetzelfde geldt voor de beëindiging, die eveneens gefundeerd moet zijn op de bestudering van bepaalde vraagstukken. De richtlijn stelt de inhoud van het besluit tot inwerkingstelling en de effecten ervan vast. Vanaf het moment van de gemeenschappelijke inwerkingstelling moeten alle lidstaten de tijdelijke bescherming overeenkomstig de bepalingen van de richtlijn uitvoeren.
Ten opzichte van haar voorstellen in 1998 heeft de Commissie eveneens getracht het besluitvormingsproces te vereenvoudigen en het mechanisme te verduidelijken. Binnen de maximumduur van de tijdelijke bescherming vindt automatisch verlenging plaats.
5.6. De verplichtingen van de lidstaten jegens de begunstigden moeten aan verscheidene eisen voldoen. Ten eerste moeten deze billijk zijn, aangezien zij enerzijds moeten stroken met de Europese humanitaire tradities, en anderzijds de mogelijkheid bestaat dat zich onder de betrokken personen talrijke vluchtelingen in de zin van het Verdrag van Genève bevinden. Ten tweede moeten de verplichtingen zo aantrekkelijk zijn dat een te groot aantal asielverzoeken wordt voorkomen. De hoeveelheid verplichtingen die de Commissie in deze ontwerp-richtlijn voorstelt, ademt dezelfde ambitie als van haar eerste voorstellen in 1997 en 1998, waarbij zij rekening heeft gehouden met de discussies die in de Raad en het Parlement hebben plaatsgevonden. Tevens wordt hierin weerspiegeld hoe aandachtig zij de maatregelen heeft bestudeerd die de lidstaten hebben genomen ten aanzien van Kosovaren die tijdelijke bescherming genoten.
De lidstaten zijn allereerst verplicht tijdelijke bescherming genietende personen voor de gehele duur van de tijdelijke bescherming een rechtsgeldige verblijfstitel te verlenen. In de richtlijn wordt rekening gehouden met de discussies van de afgelopen jaren en de ervaring met Kosovo en de duur van de toegekende verblijfstitels wordt dan ook niet vastgelegd. Niettemin moeten personen die tijdelijke bescherming genieten, overeenkomstig de minimumnormen worden behandeld, ongeacht de duur van de verblijfstitel(s). Wat betreft personen die uit landen komen waarvoor visumplicht geldt, voorziet de richtlijn in een vereenvoudiging van de formaliteiten en in kosteloze visa.
De Commissie heeft een amendement van het Europees Parlement betreffende de voorlichting van de begunstigden overgenomen: het is namelijk van belang dat deze personen kennis hebben van de verschillende rechten die hun zijn toegekend, alsmede van de bepalingen inzake de toegang tot de asielprocedure en het einde van de tijdelijke bescherming.
De Commissie bevestigt dat zij er grote waarde aan hecht dat tijdelijke bescherming genietende personen onder dezelfde voorwaarden als erkende vluchtelingen toegang tot de arbeidsmarkt hebben. Het gaat om een verplichting waardoor de betrokken personen minder afhankelijk worden van bijstandsregelingen en het gemakkelijker wordt de programma's voor vrijwillige terugkeer uit te voeren. Toegang tot de arbeidsmarkt kan er bovendien voor zorgen dat tijdelijke bescherming aantrekkelijker wordt dan de asielprocedure.
De richtlijn bevat eveneens verplichtingen op het gebied van het verlenen van onderdak of huisvesting, sociale bijstand of hulp voor levensonderhoud, medische of andere steun, onderwijs en opleiding.
In haar voorstel voor een richtlijn inzake gezinshereniging heeft de Commissie aangegeven dat het vraagstuk van de handhaving van de gezinseenheid in het kader van de tijdelijke bescherming in een specifiek voorstel moet worden behandeld en niet in haar algemene voorstel. Gezien de beperkte en afgebakende duur van de tijdelijke bescherming oordeelt de Commissie dat men zich dient te concentreren op het gezin dat zich reeds in het land van herkomst heeft gevormd en waarvan de leden door de massale toestroom van elkaar zijn gescheiden. De notie gezin kan ruim worden opgevat, hetgeen overigens strookt met de handelwijze van de lidstaten ten aanzien van de Kosovaren. Toch zijn de rechten in deze richtlijn beperkter dan in de richtlijn inzake gezinshereniging. De Commissie verhult niet dat het politieke klimaat niet zodanig is dat voor personen die tijdelijke bescherming genieten, een ruimhartiger gezinshereniging kan gelden dan die zij hier voorstelt. Zij wenst de erkenning van een specifieke situatie te koppelen aan het recht in gezinsverband te leven, zoals vastgelegd in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en die ook van toepassing is op personen die tijdelijke bescherming genieten, zoals bepaald in de aanbeveling van de Raad van Europa, die op 15 december 1999 door het Comité van Ministers is aangenomen, betreffende de gezinshereniging voor vluchtelingen en andere personen die internationale bescherming behoeven (Jur.(99)23).
In deze richtlijn wordt bijzondere aandacht geschonken aan de situatie van kinderen, niet-begeleide minderjarigen en personen met specifieke behoeften, bijvoorbeeld wegens ernstige trauma's. De richtlijn bepaalt ook dat de verplichtingen jegens tijdelijke bescherming genietende personen zonder onderscheid moeten worden nagekomen.
De richtlijn behandelt niet het vrije verkeer van personen die tijdelijke bescherming genieten en regelt derhalve niet specifiek de terugname van een persoon die in een eerste lidstaat tijdelijke bescherming geniet en illegaal in een tweede lidstaat verblijft. Enerzijds moeten de bestaande voorschriften voor de terugname van personen die illegaal in een lidstaat verblijven en in een andere lidstaat over een verblijfstitel beschikken, gewoonweg worden toegepast. Anderzijds zal de Commissie te zijner tijd haar voorstellen indienen voor maatregelen betreffende het vrije verkeer van onderdanen uit derde landen op het grondgebied van de lidstaten en de daarin vervatte voorwaarden.
5.7. Via de bepalingen inzake de toegang tot de asielprocedure moet voor eens en altijd de verbinding tussen tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom en het Verdrag van Genève worden verduidelijkt. De Commissie is van mening dat deze bepalingen beknopt moeten zijn, maar tegelijkertijd krachtige beginselen dienen te bevatten. Zo moet de toegang tot de procedure uitdrukkelijk worden gegarandeerd. De specifieke wijze waarop iedere lidstaat de massale toestroom het hoofd biedt, moet daarbij echter wel worden gerespecteerd. De richtlijn mag de lidstaten niet verplichten al dan niet mechanismen te creëren voor de opschorting van de behandeling van aanvragen, al dan niet te verbieden de status van asielzoeker en van de tijdelijke bescherming te combineren, enz... Opschorting kan een onmisbaar instrument zijn voor lidstaten die de grootste toestroom te verwerken hebben. Dat de verschillende statussen niet worden gecombineerd, kan tijdelijke bescherming extra aantrekkelijk maken en de last van de asielverzoeken verder verlichten. De richtlijn moet echter wel voorwaarden bevatten die absoluut waarborgen dat mensen die dat wensen, toegang tot de procedure krijgen. De nationale bepalingen ter omzetting van de richtlijn zullen derhalve verschillen vertonen, doch uitgaan van een krachtig gemeenschappelijk beginsel.
5.8. Net als geldt voor de toegang tot de asielprocedure, moeten de terugkeer en de maatregelen na de tijdelijke bescherming gebaseerd zijn op eenvoudige beginselen en minimumnormen die onder de werkingssfeer van artikel 63 van het Verdrag vallen. Na de beëindiging van de tijdelijke bescherming moet het gemene recht inzake de bescherming en de toegang en het verblijf van vreemdelingen worden toegepast. Daarbij kunnen zich verschillende scenario's voordoen:
- de lidstaten moeten de asielverzoeken in behandeling nemen van personen die deze hebben ingediend;
- ingeval een dergelijk verzoek wordt afgewezen, kan subsidiaire bescherming geboden zijn of moet worden bevolen het grondgebied te verlaten, afhankelijk van de persoonlijke situatie van de verzoeker of van de omstandigheden in het land van herkomst;
- indien een asielverzoek ontbreekt, is het recht inzake het verblijf van vreemdelingen van toepassing;
- indien nieuwe personen het grondgebied van de lidstaten binnenkomen, is het gemene recht inzake asiel en de toegang en het verblijf van vreemdelingen van toepassing.
- lidstaten kunnen programma's voor hervestiging goedkeuren.
De richtlijn voorziet in normen op basis waarvan dit grondbeginsel kan worden toegepast, met specifieke situaties rekening kan worden gehouden en programma's voor vrijwillige terugkeer kunnen worden opgesteld.
5.9. Voor tijdelijke bescherming in de Europese Unie is het nodig dat er hulpmiddelen worden gebruikt die de coördinatie tussen lidstaten vergemakkelijken. Daarom voorziet de richtlijn in administratieve samenwerking tussen de lidstaten, met ondersteuning van de Commissie. De Commissie is van plan na elk besluit tot inwerkingstelling van de tijdelijke bescherming regelmatig een coördinatiegroep bijeen te roepen waarin iedere lidstaat een vertegenwoordiger afvaardigt. Deze groep zal zo nodig tot een jaar na de beëindiging van de tijdelijke bescherming samenkomen. Hij zal elk vraagstuk betreffende de toepassing van de tijdelijke bescherming behandelen dat door de voorzitter van de groep of door de vertegenwoordigers van de lidstaten aan de orde wordt gesteld. De groep kan, telkens wanneer hij dat nodig acht, iedere betrokken organisatie raadplegen.
5.10. De richtlijn vermeldt eveneens de redenen waarom personen die dat niet waard zouden zijn, van tijdelijke bescherming worden uitgesloten, alsmede de voorwaarden voor het toepassen van die redenen.
5.11. Alvorens het solidariteitsmechanisme uitvoeriger te bespreken, wijst de Commissie erop dat een massale toestroom van ontheemden te wijten is aan gebeurtenissen die van belang zijn voor de buitenlandse betrekkingen van de Europese Unie, haar gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en haar veiligheids- en defensie-identiteit. De humanitaire hulp van de Gemeenschap wordt eveneens ingeroepen. Voorafgaand aan crises en conflicten treft de Europese Unie noodmaatregelen en preventieve maatregelen en tracht zij, samen met anderen, deze crises langs civiele weg te beheersen. Op het gebied van justitie en binnenlandse zaken gaat het erom de naarbuiten gerichte actie van de Unie krachtiger te versterken, door deze vraagstukken te integreren in de definiëring en de uitvoering van haar overige beleid en maatregelen. De tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom maakt dus deel uit van een steeds doeltreffender samenhangend geheel van actiemogelijkheden waarover de Unie beschikt en waarmee de oorzaken van een massale toestroom zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen. Ook kan tijdens crises worden ingegrepen via maatregelen ter plaatse of kan na een crisis actie worden ondernomen, vooral met betrekking tot de terugkeer. Dat ontslaat de lidstaten niet van hun beschermingsverplichtingen zoals vermeld in punt 4 van de conclusies van Tampere. Niettemin hebben de lidstaten diverse instrumenten tot hun beschikking om het beleid op dit punt uit te voeren. Daarbij is de Commissie bereid de verantwoordelijkheden die zij in het kader van haar bevoegdheden heeft, volledig op zich te nemen. Haar voorstel voor een snelle-reactiefaciliteit gaat in deze richting.
6. SOLIDARITEIT
6.1. Net als in 1998 in het herziene voorstel voor gemeenschappelijke optredens erkent de Commissie dat er een verband bestaat tussen tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en solidariteit. Deze solidariteit moet tot uidrukking komen in een helder, transparant en voorspelbaar financieel mechanisme. De Commissie is tevens van mening dat, gezien de geschiedenis van dit dossier, het vraagstuk van de feitelijke verdeling in de communautaire wetgeving aan de orde moet komen. Vooral de lidstaten die de afgelopen jaren het meest te maken hebben gehad met een massale toestroom, zijn voorstander van een dergelijke verdeling. Niettemin kan in de Europese Unie uitsluitend overeenstemming worden bereikt over een feitelijke verdeling die gebaseerd is op vrijwilligheid zowel van de kant van de EU-gastlanden als van de ontheemden.
6.2. Financiële solidariteit
De ontwerp-richtlijn voorziet uitdrukkelijk in een mechanisme voor financiële solidariteit, en wel eenvoudigweg in de vorm van een verwijzing naar een beschikking van de Raad tot instelling van een Europees Vluchtelingenfonds. Op 14 december 1999 heeft de Commissie ingevolge artikel 63, lid 2, van het EG-Verdrag dit voorstel voor een beschikking van de Raad aangenomen. Behalve structurele maatregelen ten behoeve van de opvang, de integratie en de vrijwillige terugkeer, moeten uit dit fonds noodmaatregelen worden gefinancierd in geval van massale toestroom van ontheemden op het grondgebied van de Europese Unie. Dit voorstel is positief onthaald, en de bespreking ervan in de Raad bevindt zich nu in de afrondingsfase. Het voorstel werd op 11 april 2000 door het Europees Parlement goedgekeurd. Deze verwijzing naar het Europees Vluchtelingenfonds is voldoende, want daardoor kan er een directe koppeling worden gemaakt waarbij onnodige herhalingen worden voorkomen en de regels voor de werking van het fonds niet hoeven te worden gewijzigd. Met behulp van deze regels kunnen de in de richtlijn genoemde structurele en noodmaatregelen die subsidiabel zijn, worden gefinancierd. Het fonds zou een begroting moeten krijgen van EUR 216 miljoen over een tijdsbestek van vijf jaar (EUR 36 miljoen voor het jaar 2000 en vervolgens EUR 45 miljoen per jaar, waaronder EUR 10 miljoen ten bate van noodmaatregelen).
6.3. Solidariteit bij de feitelijke opvang
Zonder uiteraard afbreuk te doen aan de internationale verplichtingen van de lidstaten betreffende het verbod tot uitzetting of terugleiding, is de feitelijke opvang afhankelijk van de bereidheid daartoe van de staten, en daarnaast moeten de begunstigden die zich nog niet op het grondgebied van een lidstaat bevinden, ermee instemmen dat zij door die lidstaat worden opgevangen. De staten geven aan over hoeveel opvangcapaciteit zij beschikken, maar het vrijwillige karakter van de opvang houdt niet in dat men verplicht is een aanbod te doen dat men tot in de details zou moeten omschrijven. De notie vrijwilligheid kan op twee momenten een rol spelen: bij de constatering van de massale toestroom en later, gedurende de tijdelijke bescherming, indien een lidstaat zich genoodzaakt ziet een beroep te doen op het solidariteitsbesef van andere lidstaten. In het laatste geval voorziet de regeling in een grondslag voor samenwerking tussen de lidstaten en in enkele operationele beginselen die nuttig zijn voor de uitvoering ervan.
Het communautaire beginsel is normaliter opvang in een geest van communautaire solidariteit. Daarom moeten de discussies en de aanbiedingen worden behandeld in het kader van de voorbereiding van het besluit van de Raad tot inwerkingstelling van de tijdelijke bescherming. Vervolgens moeten de aanbiedingen die aan dit besluit zijn gehecht, in de verklaringen van de lidstaten worden opgenomen. Indien bovengenoemde beginselen evenwel nog onvoldoende flexibel zijn, moet er in afzonderlijke gevallen een mogelijkheid worden geboden om van de feitelijke verdeling af te zien. Deze mogelijkheid dient te worden gemotiveerd.
Deze regeling eerbiedigt nauwgezet het vrijwillige karakter van de opvang door de staten en hun internationale verplichtingen en maakt het mogelijk flexibel te reageren op de verschillende soorten massale toestroom die zich kunnen voordoen (zo is de toestroom niet per definitie het gevolg van humanitaire evacuaties), waarbij deze flexibiliteit wel via een communautair mechanisme wordt gereguleerd.
7. KEUZE VAN DE RECHTSGRONDSLAG
7.1. De keuze van de rechtsgrondslag is in overeenstemming met de wijzigingen in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap die zijn ingevoerd door het op 1 mei 1999 in werking getreden Verdrag van Amsterdam. Artikel 63, lid 2, van het Verdrag bepaalt dat de Raad maatregelen aanneemt met betrekking tot vluchtelingen en ontheemden, met name op de volgende gebieden: minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming aan ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van herkomst kunnen terugkeren (a) en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van ontheemden (b). Dit artikel vormt dus de juiste rechtsgrondslag voor een voorstel dat minimumnormen op het gebied van tijdelijke bescherming formuleert, die berusten op solidariteit tussen de lidstaten en derhalve gepaard gaan met maatregelen welke bijdragen tot een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten.
7.2. Het voorstel voor een richtlijn moet worden aangenomen volgens de in artikel 67 van het Verdrag vastgelegde procedure, volgens welke de Raad gedurende een overgangsperiode van vijf jaar op voorstel van de Commissie of op initiatief van een lidstaat en na raadpleging van het Europees Parlement besluit. Titel IV van het EG-Verdrag is niet van toepassing op het Verenigd Koninkrijk en Ierland, tenzij die landen daaromtrent anderszins besluiten overeenkomstig hetgeen is vastgelegd in het protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland dat aan de verdragen is gehecht. Titel IV van het EG-Verdrag is evenmin van toepassing op Denemarken, uit hoofde van het aan de verdragen gehechte protocol betreffende de positie van Denemarken
RECHTVAARDIGING EN TOEGEVOEGDE WAARDE
8.1. De invoeging in het Verdrag tot oprichting van de EG van de nieuwe Titel IV betreffende het beleid op het gebied van visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen, geeft blijk van de wil van de kant van de Hoge Verdragsluitende Partijen om de Europese Gemeenschap op deze terreinen bevoegdheden toe te kennen. De Europese Gemeenschap heeft echter geen exclusieve bevoegdheden op dit gebied, en moet daarom, zelfs met de politieke wil een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel en immigratie te voeren, in overeenstemming met artikel 5 van het EG-Verdrag handelen, dat wil zeggen indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Het voorstel voor een richtlijn beantwoordt aan deze criteria.
Subsidiariteit
De totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid vereist dat er maatregelen worden genomen ten aanzien van asiel, vluchtelingen en ontheemden. De specifieke doelstelling van dit initiatief is het vaststellen van minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en bij te dragen tot een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen. Deze normen en maatregelen moeten in alle lidstaten volgens minimale mechanismen en beginselen worden toegepast. De situatie op het gebied van het verlenen van tijdelijke bescherming verschilt namelijk per lidstaat. Het vaststellen van minimumnormen op communautair niveau moet worden verwezenlijkt door een optreden zoals wordt voorgesteld. De vaststelling van minimumnormen zal tevens het risico verminderen dat onderdanen van derde landen een land van bestemming uitsluitend kiezen op grond van de gunstiger voorwaarden waarvan zij in dat land zouden kunnen profiteren. Bovendien kan de solidariteit op Europees niveau worden georganiseerd. Ten slotte zou de doeltreffendheid van de andere instrumenten op asielgebied negatief worden beïnvloed wanneer er nog steeds geen Europese regelgeving over deze vorm van tijdelijke bescherming zou komen.
Evenredigheid
De vorm van het communautaire optreden moet de eenvoudigste zijn om de doelstelling van het voorstel en de doeltreffende tenuitvoerlegging ervan te kunnen verwezenlijken. In die geest is als rechtsinstrument voor een richtlijn gekozen, die de mogelijkheid biedt minimumnormen vast te stellen waarbij aan de lidstaten tot welke de richtlijn is gericht, de keuze wordt overgelaten van de meest geschikte vorm en middelen voor de tenuitvoerlegging van die normen binnen hun juridisch kader en hun nationale context. Bovendien beoogt het voorstel niet normen te introduceren met betrekking tot bijvoorbeeld de interpretatie van het Verdrag van Genève, subsidiaire bescherming of andere aspecten van het verblijfsrecht van vreemdelingen die in andere voorstellen aan de orde zullen komen. Het voorstel is gericht op een geheel van minimumnormen dat strikt noodzakelijk is voor de samenhang van het optreden.
COMMENTAAR BIJ DE ARTIKELEN
Hoofdstuk I: Algemene bepalingen
Artikel 1
In dit artikel wordt het doel van de richtlijn gedefinieerd, namelijk het vaststellen van minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, en het formuleren van maatregelen om bij te dragen tot een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen. De toepassing van tijdelijke bescherming in geval van een massale toestroom van ontheemden is onderworpen aan materiële en formele minimumnormen, alsmede aan maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze ontheemden, zoals vastgelegd in het voorstel voor een richtlijn.
Artikel 2
Dit artikel bevat de definitie van de verschillende begrippen die in de bepalingen van het voorstel voor een richtlijn worden gebruikt.
(a) het begrip 'tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom' wordt nauwkeurig gedefinieerd om de werkingssfeer van de richtlijn duidelijk af te bakenen. Het betreft een uitzonderlijke regeling in geval van een bijzonder grote toestroom van ontheemden, met als doel passende bescherming van beperkte duur te bieden en het asielstelsel van een schadelijk disfunctioneren te vrijwaren. Met het oog op de leesbaarheid van de richtlijn wordt in de rest van de tekst de uitdrukking 'tijdelijke bescherming' gebruikt.
(b) de notie 'Verdrag van Genève' heeft betrekking op het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967.
(c) de notie 'ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren' betreft onderdanen uit derde landen of staatlozen die hun land gedwongen moesten verlaten en die onmogelijk kunnen terugkeren om redenen waarvan voorbeelden worden gegeven. Deze personen kunnen eventueel ook vluchtelingen omvatten of personen waarop vormen van subsidiaire bescherming van toepassing zouden kunnen zijn.
(d) de notie 'massale toestroom' kan aan de hand van drie punten worden omschreven. Allereerst moet de toestroom vanuit een zelfde land of een zelfde geografisch gebied plaatsvinden. De conjuncturele en cumulatieve toestroom van asielzoekers uit verschillende landen vormt dus niet de massale toestroom op grond waarvan de tijdelijke bescherming in werking wordt gesteld die het onderwerp van deze richtlijn is. Vervolgens vormt de geleidelijke binnenkomst van asielzoekers, vluchtelingen of ontheemden uit hun land of gebied van herkomst op zichzelf geen rechtvaardiging voor de inwerkingstelling van deze tijdelijke bescherming. Op een gegeven moment kan de toestroom, die geleidelijk op gang kwam, echter zo sterk worden dat er sprake is van een massale toestroom en dat het normale asielstelsel de stroom niet meer kan verwerken. Ten slotte kan het grote aantal personen dat voor een massale toestroom noodzakelijk is, niet van tevoren getalsmatig worden gedefinieerd. Het is aan de Raad te besluiten of er sprake is van een massale toestroom.
(e) de notie 'vluchteling' betreft onderdanen van derde landen of staatlozen die vallen onder de omschrijving van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen.
(f) het begrip 'niet-begeleide minderjarigen' wordt gedefinieerd op basis van de omschrijving die daarvan wordt gegeven in de Resolutie van de Raad van 26 juni 1997 inzake niet-begeleide minderjarige onderdanen van derde landen.
(g) de 'verblijfstitel' is in ruime zin gedefinieerd en omvat alle verblijfstitels die door de lidstaten worden afgegeven, zonder onderscheid te maken naar de reden van afgifte of de vorm. Het moet echter wel gaan om verblijfsvergunningen en niet om documenten waaruit slechts blijkt dat de persoon in kwestie op het grondgebied wordt getolereerd.
Artikel 3
Dit artikel beschrijft de algemene verplichtingen die onontbeerlijk zijn voor de toepassing van tijdelijke bescherming wegens de internationale afspraken die de lidstaten hebben gemaakt.
1. In dit lid wordt duidelijk vermeld dat de tijdelijke bescherming geen afwijking vormt van het bepaalde in het Verdrag van Genève. Het is een regeling voor uitzonderlijke gevallen.
2. In dit lid wordt aangegeven dat ook het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens als referentie dient voor de toepassing van tijdelijke bescherming.
3. Dit lid voorziet in regelmatig overleg met het UNHCR en andere organisaties met het oog op de toepassing van de verschillende fasen van de tijdelijke bescherming, en wel om meerdere redenen. Allereerst heeft het UNHCR een mandaat als het gaat om vluchtelingen en andere personen die internationale bescherming behoeven. Voorts speelt het een centrale rol als partner van de internationale gemeenschap tijdens crises met vluchtelingen en ontheemden. Het is belangrijk zijn beoordeling van de situatie te kennen. Ten slotte wordt er in verklaring nr. 17 ad artikel 73 K van het Verdrag betreffende de Europese Unie, die aan het Verdrag van Amsterdam is gehecht, bepaald dat er met het UNHCR en andere betrokken internationale organisaties overlegd moet worden over asielbeleidvraagstukken.
4. Op grond van deze bepalingen vallen personen die vóór de inwerkingtreding van de richtlijn in het kader van de tijdelijke bescherming zijn opgevangen, buiten de werkingssfeer van de richtlijn.
5. Voor zover de richtlijn in minimumnormen voorziet, hebben de lidstaten de bevoegdheid gunstiger bepalingen aan te nemen of in stand te houden voor personen die recht hebben op tijdelijke bescherming.
Hoofdstuk II: Duur en toepassing van de tijdelijke bescherming
Artikel 4
Dit artikel stelt de normale duur en de maximumduur van de tijdelijke bescherming vast. De normale duur is één jaar. Zij kan per periode van 6 maanden met nog een jaar worden verlengd. Tijdelijke bescherming kan in totaal niet meer dan twee jaar duren. Het artikel geeft ook aan hoe verlenging plaatsvindt: deze geschiedt automatisch teneinde het besluitvormingsproces te vereenvoudigen.
Artikel 5
Dit artikel beschrijft de voorwaarden voor de inwerkingstelling van de tijdelijke bescherming en de gevolgen daarvan, de wijze waarop het desbetreffende besluit wordt genomen, de inhoud van het besluit en de grondslag ervan.
1. Volgens dit lid gaat de tijdelijke bescherming in vanaf het moment dat de Raad daartoe een besluit heeft genomen, waarin een massale toestroom wordt vastgesteld. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie, die tevens elk verzoek van een lidstaat onderzoekt om een voorstel aan de Raad voor te leggen. Dit lid bevat de minimumbestanddelen die in de tekst van het besluit tot inwerkingstelling van de tijdelijke bescherming moeten worden opgenomen, te weten de omschrijving van de doelgroepen en betrokken personen, de datum van inwerkingstelling, de verklaringen waarin de lidstaten zich uit hoofde van artikel 25 vrijwillig aanbieden om voor feitelijke opvang te zorgen, en indien nodig de verklaring(en) waarin één of meerdere lidstaten aangeven dat zij onmogelijk een vrijwillig aanbod kunnen doen.
2. Dit lid vermeldt de drie elementen die aan het besluit van de Raad ten grondslag liggen. De tijdelijke bescherming kan in werking worden gesteld wanneer dit wordt gerechtvaardigd door de situatie, de omvang van de bewegingen van bevolkingsgroepen, de mogelijkheden van noodhulp en maatregelen ter plaatse of de ontoereikendheid ervan, en informatie afkomstig van de lidstaten, de Commissie, het UNHCR en andere betrokken organisaties.
3. Op grond van dit lid kunnen, indien nodig, de in het Reglement van orde van de Raad genoemde spoedprocedures worden toegepast.
4. Krachtens dit lid moet het besluit van de Raad aan het Europees Parlement worden bekendgemaakt.
Artikel 6
Dit artikel beschrijft de voorwaarden voor het beëindigen van de tijdelijke bescherming, de manier waarop het besluit tot stopzetting wordt genomen, de grondslag van het besluit en de inhoud ervan.
1. Dit lid vermeldt de twee manieren waarop de tijdelijke bescherming kan worden beëindigd. Ten eerste wordt de tijdelijke bescherming beëindigd wanneer de in artikel 4 genoemde maximumperiode van twee jaar is verstreken. Ten tweede kan de Raad op elk moment vóór het verstrijken van de maximumperiode van twee jaar een besluit nemen waardoor de tijdelijke bescherming wordt stopgezet. Het besluit wordt genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie die tevens elk voorstel van een lidstaat onderzoekt om een voorstel aan de Raad voor te leggen. Indien de Raad geen besluit kan nemen, eindigt de tijdelijke bescherming in elk geval na de maximumperiode van twee jaar.
2. Dit lid vermeldt de grondslag voor het besluit van de Raad. Er dient te worden vastgesteld dat personen die deze vorm van bescherming genieten, veilig en waardig kunnen terugkeren onder stabiele omstandigheden waarin het leven of de vrijheid van de betrokken personen niet wordt bedreigd vanwege ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een sociale groep of politieke standpunten of waarin zij niet worden blootgesteld aan martelingen of aan onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing. Veilig en waardig kunnen terugkeren, wil zeggen dat de oorzaken van de massale toestroom zijn verdwenen, dat er eventueel een proces van vrede en wederopbouw plaatsvindt en dat de mensenrechten en de beginselen van een rechtsstaat worden geëerbiedigd. Krachtens dit lid moet tevens het Europees Parlement van dit besluit op de hoogte worden gebracht.
Artikel 7
Ook al is de Raad uit hoofde van artikel 5, lid 1, overeengekomen op welke groep personen de tijdelijke bescherming van toepassing is, toch kan het voorkomen dat een lidstaat nog een andere groep, die niet onder de werkingssfeer van het besluit van de Raad valt, van de regeling wil laten profiteren. Dit artikel maakt dat mogelijk. In een dergelijk geval moeten de Raad en de Commissie onmiddellijk op de hoogte worden gebracht. De betrokken personen moeten om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land van oorsprong komen als de groep die in het besluit van de Raad wordt omschreven. Het kan bijvoorbeeld gaan om personen die kort vóór de in het besluit genoemde referentiedatum een lidstaat zijn binnengekomen of die spontaan zijn binnengekomen, ingeval het besluit geen betrekking heeft op deze situatie.
Hoofdstuk III: Verplichtingen van de lidstaten jegens personen die tijdelijke bescherming genieten
Artikel 8
1. Dit lid betreft de eerste verplichting van de lidstaten jegens een tijdelijke bescherming genietende persoon: laatstgenoemde moet voor de gehele periode van de tijdelijke bescherming één of meer verblijfstitels ontvangen. Concreet betekent dit dat er documenten moeten worden afgegeven.
2. Volgens dit lid mogen de lidstaten de duur van de verblijfstitel(s) bepalen, hetgeen evenwel niet betekent dat de betrokken personen een minder goede behandeling mogen krijgen dan in de richtlijn wordt omschreven.
3. Dit lid heeft betrekking op het gegeven dat de personen die deel uitmaken van de doelgroep, onder normale omstandigheden een visumplicht hebben. In dit geval moeten gezien de noodsituatie de formaliteiten worden beperkt en de visa kosteloos worden verstrekt.
Artikel 9
Krachtens dit artikel moeten tijdelijke bescherming genietende personen worden geïnformeerd over de bepalingen die aan deze vorm van bescherming ten grondslag liggen. Het Europees Parlement had daarom verzocht in zijn resolutie van november 1998 inzake tijdelijke bescherming.
Artikel 10
De lidstaten verlenen de betrokken personen het recht op toegang tot de arbeidsmarkt (bezoldigde of onbezoldigde activiteit) onder dezelfde voorwaarden als vluchtelingen, dus ook als het gaat om salarissen, sociale voorzieningen en de overige arbeidsvoorwaarden. Doordat zij mogen werken, neemt de zelfstandigheid van de betrokken personen toe en kunnen zij in hun eigen levensbehoeften voorzien zonder dat ze nog langer zijn aangewezen op een bijstandsregeling. Dit kan ook nuttig zijn voor de reïntegratie van personen die subsidiaire bescherming hebben genoten en naar hun land van oorsprong terugkeren.
Artikel 11
1. In dit lid gaat het om het beginsel van de toegang tot onderdak of huisvesting. Uitgaande van de minimumnormen die hier worden genoemd, kunnen de lidstaten in hun nationale opvangregeling bepalingen betreffende onderdak of huisvesting voor tijdelijke bescherming genietende personen opnemen. Soms voorzien dergelijke regelingen in tijdelijke accommodatiecentra voor vluchtelingen. Ook kunnen er collectieve of afzonderlijke appartementen ter beschikking worden gesteld.
2. Zoals geldt voor iedere persoon die recht heeft op een bepaalde vorm van bescherming en over onvoldoende middelen beschikt, moeten de lidstaten tijdelijke bescherming genietende personen de sociale bijstand en hulp voor levensonderhoud verstrekken die zij nodig hebben om gedurende de bescherming een normaal en waardig leven te kunnen leiden. De lidstaten mogen zelf de vorm van de bijstand en de bestaansmiddelen bepalen, die vervolgens in de regeling voor maatschappelijke solidariteit van iedere lidstaat moeten worden opgenomen. Hetzelfde is van toepassing op de medische bijstand. Deze moet echter ten minste voorzien in de behoeften aan zorg in spoedeisende gevallen en zorgdragen voor de behandeling van ziekten.
3. Ingeval een tijdelijke bescherming genietende persoon bezoldigd of onbezoldigd werk verricht, kunnen de lidstaten de hoogte van de sociale bijstand en de steun voor het levensonderhoud en voor de medische zorg aanpassen naar gelang van de mate waarin de betrokken persoon in zijn eigen behoeften kan voorzien.
4. Sommige personen die tijdelijke bescherming genieten, zoals niet-begeleide minderjarigen, gehandicapten, bepaalde volledig geïsoleerde volwassenen of personen die martelingen, verkrachtingen of andere ernstige vormen van fysiek of seksueel geweld hebben ondergaan, kunnen specifieke behoeften hebben. Het kan gaan om medische, kindergeneeskundige of psychiatrische zorg, psychologische ondersteuning of behandeling of hulp bij de psychomotorische ontwikkeling. De lidstaten moeten de nodige maatregelen treffen om zo veel mogelijk aan deze behoeften te beantwoorden.
Artikel 12
1. In de geest van het Verdrag inzake de rechten van het kind krijgen minderjarige kinderen die tijdelijke bescherming genieten onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van het gastland toegang tot het onderwijsstelsel. De lidstaten kunnen bepalen dat deze toegang beperkt blijft tot het openbaar onderwijs. De notie minderjarigheid wordt gedefinieerd.
2. De mogelijkheid bestaat dat volwassenen die tijdelijke bescherming genieten door hun vlucht uit hun land van herkomst een studie of beroepsopleiding hebben moeten staken. Zij moeten derhalve toegang krijgen tot het algemene onderwijsstelsel en beroepsopleidingen, bijscholingen en omscholingen kunnen volgen. De kennis die zij op deze wijze opdoen, kan nuttig zijn voor hun reïntegratie wanneer zij naar hun land van herkomst terugkeren.
Artikel 13
Dit artikel stelt de voorwaarden vast voor de handhaving van de gezinseenheid gedurende de tijdelijke bescherming. Het voorziet niet in een recht op gezinshereniging zoals vastgelegd in het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake het recht op gezinshereniging van 1 december 1999 (COM(1999)638 def.), omdat men van mening is dat dit recht wegens de tijdelijke situatie niet volgens hetzelfde model kan worden uitgeoefend. Het artikel is gebaseerd op een humanitair concept waarbij wordt gekeken naar de oorzaken van de vlucht. De kring van het gezin is groter dan in het voorstel voor een richtlijn inzake het recht op gezinshereniging, maar dit artikel heeft slechts betrekking op gezinnen die reeds in het land van oorsprong waren ontstaan en sluit gezinsvorming uit. Ook de hereniging van een gezinslid dat legaal in een derde land (niet het land van oorsprong) verblijft, met leden van zijn gezin die in een van de lidstaten tijdelijke bescherming genieten, valt buiten het bestek van dit artikel. De herenigde personen ontvangen een verblijfstitel op grond van de regeling inzake tijdelijke bescherming. Het artikel bepaalt dat in het kader van de tijdelijke bescherming het recht op eerbiediging van het gezinsleven moet worden nageleefd, zoals vastgelegd in het internationale recht en met name in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van tijdelijke bescherming.
1. Er wordt aangegeven welke gezinsleden in het kader van de tijdelijke bescherming voor gezinshereniging in aanmerking komen.
(a) Deze alinea heeft betrekking op echtgenoten of niet-gehuwde partners, inclusief partners van hetzelfde geslacht. De bepaling over niet-gehuwde partners is uitsluitend van toepassing in de lidstaten waarvan de wetgeving de situatie van niet-gehuwde paren gelijkstelt met die van gehuwde paren. Deze bepaling leidt niet tot harmonisatie van de nationale regels met betrekking tot erkenning van niet-gehuwde paren; zij zorgt er alleen voor dat het beginsel van gelijke behandeling wordt toegepast. Om eventueel misbruik te voorkomen, moeten de niet-gehuwde partners verbonden zijn door een duurzame relatie, hetgeen kan worden aangetoond door een bewijs inzake samenwoning of door geloofwaardige getuigenissen.
(b) Deze alinea heeft betrekking op de kinderen van het al dan niet gehuwde paar. De kinderen zelf zijn niet gehuwd en afhankelijk, ongeacht of zij minder- of meerderjarig zijn. Er is geen enkel verschil in behandeling tussen buitenechtelijke kinderen, kinderen uit eerdere huwelijken of geadopteerde kinderen. Niet-gehuwde meerderjarige kinderen vallen dus onder deze bepaling indien zij afhankelijk zijn en volgens objectieve maatstaven of wegens hun gezondheidstoestand niet in hun levensbehoeften kunnen voorzien.
(c) Deze alinea heeft betrekking op de overige gezinsleden die ten laste komen van andere gezinsleden. Zij mogen dus volgens objectieve maatstaven niet in staat zijn in hun levensbehoeften te voorzien of kunnen ernstige gezondheidsproblemen hebben of getraumatiseerd zijn. Het kan gaan om kleinkinderen, grootouders, overgrootouders of andere volwassenen die ten laste komen van andere gezinsleden.
2. Dit lid vermeldt de periode waarin de gezinsleden kunnen worden herenigd, en de verleende status. Deze hereniging in het kader van de tijdelijke bescherming kan tot twee maanden vóór de maximumperiode van twee jaar plaatsvinden. De herenigde personen krijgen een verblijfstitel in het kader van de tijdelijke bescherming. Hoewel het wenselijk kan zijn dat personen die tijdelijke bescherming genieten, zich bij een gezinslid kunnen voegen dat reeds lange tijd legaal in een lidstaat verblijft, zal dit een feitelijke situatie zijn die noch onder dit lid noch onder het voorstel voor een richtlijn inzake het recht op gezinshereniging valt, aangezien beide een andere doelstelling hebben.
3. Dit lid vermeldt wie het verzoek tot hereniging in het kader van de tijdelijke bescherming indient. Om niet een hereniging te forceren tegen de wil van een van de te herenigen gezinsleden, verifieert de lidstaat of zij daarmee akkoord gaan. De lidstaat heeft de mogelijkheid passende verificatiemiddelen te kiezen.
4. Dit lid beschrijft de voorwaarden waaraan het bewijs van de gezinsband moet voldoen.
5. Dit lid betreft de hereniging van leden van een zelfde gezin die tijdens hun vlucht werden gescheiden en in verschillende lidstaten tijdelijke bescherming genieten. Deze hereniging is gebaseerd op de keuze van het gezin en de verblijfstitel, en de verplichtingen in verband met de tijdelijke bescherming welke golden in de lidstaat die men verlaat, komen te vervallen.
6. Dit lid bepaalt dat de herenigingsverzoeken snel moeten worden behandeld, dat weigeringen moeten worden gemotiveerd, dat de mogelijkheid moet bestaan bij rechterlijke instanties beroep in te stellen en dat rekening dient te worden gehouden met het hogere belang van het minderjarige kind.
7. Om aan deze verplichtingen te voldoen, kan samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten en de betrokken internationale organisaties noodzakelijk zijn. Dit lid voorziet in deze samenwerking.
Artikel 14
Dit artikel beschrijft specifieke verplichtingen jegens niet-begeleide minderjarigen in het kader van de tijdelijke bescherming.
1. Een niet-begeleide minderjarige die tijdelijke bescherming geniet, moet worden vertegenwoordigd. Dit lid bevat relevante bepalingen van de resolutie van 26 juni 1997 inzake niet-begeleide minderjarige onderdanen van derde landen.
2. Een niet-begeleide minderjarige die tijdelijke bescherming geniet, moet worden opgevangen onder omstandigheden die passen bij het kind- of adolescent-zijn. Dit lid bevat relevante bepalingen van bovengenoemde resolutie.
3. In het belang van een niet-begeleide minderjarige van wie geen gezinsleden zijn teruggevonden, kan het in het kader van de tijdelijke bescherming nuttig blijken deze minderjarige te herenigen met een ander gezin dat zich tijdens diens vlucht over de minderjarige heeft ontfermd. Dit andere gezin kan bestaan uit bekenden van het gezin van de minderjarige in het land van herkomst. Dit lid voorziet in een dergelijke hereniging en bepaalt dat geverifieerd moet worden of beide partijen daarmee akkoord gaan. Dit lid laat onverlet dat lidstaten bepalingen mogen toepassen inzake de strijd tegen de mensenhandel.
Artikel 15
Binnen de doelgroep die valt onder het besluit tot inwerkingstelling van de tijdelijke bescherming, kunnen zich mensen van verschillende rassen, etnische afkomst, nationaliteit, godsdiensten en levensovertuigingen bevinden. In dit lid wordt benadrukt dat bij de toepassing van tijdelijke bescherming op grond van deze punten niet mag worden gediscrimineerd en evenmin op grond van geslacht, leeftijd, seksuele geaardheid of handicaps en dat de lidstaten erop moeten toezien dat dit beginsel wordt nageleefd.
Hoofdstuk IV: Toegang tot de asielprocedure in het kader van de tijdelijke bescherming
Artikel 16
Dit artikel illustreert het feit dat tijdelijke bescherming geen afwijking betekent van de internationale verplichtingen van de lidstaten, door hun verplichtingen inzake de toegang tot de asielprocedure in het kader van de tijdelijke bescherming te definiëren.
1. Dit lid beschrijft de algemene en absolute verplichting om tijdelijke bescherming genietende personen toegang tot de asielprocedure te verschaffen, indien zij dat wensen.
2. Dit lid geeft aan dat de toegang uiterlijk aan het einde van de tijdelijke bescherming moet plaatsvinden en beschrijft de verplichtingen in geval van opschorting van de behandeling van het verzoek indien reeds vóór of gedurende de tijdelijke bescherming toegang tot de procedure is verleend. Ook mag iedere lidstaat gedurende deze periode het stelsel kiezen dat voor hem het geschiktst is. In ieder geval moet de toegang plaatsvinden na twee jaar, de maximumduur van de tijdelijke bescherming. Indien de Raad bijvoorbeeld na 9 maanden een besluit neemt in de zin van artikel 6, lid 1, onder b), moet de toegang uiterlijk aan het eind van deze 9 maanden worden verleend. In geval van opschorting van de behandeling van het verzoek mogen de lidstaten passieve of actieve bevestigingsmechanismen vaststellen, waarbij wel redelijke termijnen in acht moeten worden genomen en de aanvragers goed moeten worden geïnformeerd.
Artikel 17
In dit artikel wordt benadrukt dat de toepassing van tijdelijke bescherming geen afwijking betekent van de bestaande criteria en mechanismen voor het vaststellen van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. Momenteel zijn deze criteria en mechanismen opgenomen in de Overeenkomst van Dublin. Binnenkort zullen deze in een communautair instrument worden herzien.
Artikel 18
1. Op grond van dit lid kunnen lidstaten de status van asielzoeker en van tijdelijke bescherming al dan niet combineren.
2. Ingevolge dit lid moet in ieder geval tijdelijke bescherming worden geboden aan een persoon die tot de doelgroep behoort en aan wie na afloop van een asielprocedure de vluchtelingenstatus niet is toegekend, en wel voor de duur van de tijdelijke bescherming die nog resteert. Deze verplichting doet geen afbreuk aan de bepalingen van artikel 29 waarin redenen voor uitsluiting worden gegeven.
Hoofdstuk V: Terugkeer en maatregelen na de tijdelijke bescherming
Artikel 19
Dit artikel vermeldt het algemene beginsel dat geldt bij beëindiging van de tijdelijke bescherming. De lidstaten hebben dan de bevoegdheid het gemene recht inzake asiel en de toegang en het verblijf van vreemdelingen toe te passen.
Artikel 20
In dit artikel wordt gegarandeerd dat de lidstaat, na beëindiging van de tijdelijke bescherming, onderzoekt of er dwingende humanitaire redenen zijn die rechtvaardigen dat subsidiaire bescherming wordt verleend, dat een persoon in afwachting van zijn verwijdering wordt geduld of dat een duurzame oplossing wordt gezocht zoals hervestiging of een permanente of langlopende verblijfstitel, dit naar aanleiding van besluiten betreffende de terugkeer of verwijdering van een afgewezen asielzoeker of een persoon die tijdelijke bescherming heeft genoten. Deze redenen kunnen bijvoorbeeld zijn aanhoudende gewapende conflicten of ernstige schendingen van de mensenrechten, het behoren van individuen of groepen individuen tot een etnische of andere groep, hetgeen in sommige gevallen terugkeer irreëel maakt, en het risico van martelingen of wrede of onmenselijke behandeling waardoor terugkeer onmogelijk wordt.
Artikel 21
1. De lidstaten vergemakkelijken de vrijwillige terugkeer van personen die tijdelijke bescherming genieten of hebben genoten, aangezien deze oplossing prioriteit en de eerste voorkeur heeft. Gegadigden voor een vrijwillige terugkeer moeten volledig op de hoogte worden gebracht van de omstandigheden waaronder de terugkeer zal plaatsvinden. De lidstaten kunnen het verkennend bezoek als hulpmiddel aan de gegadigden aanbieden. Het verkennend bezoek houdt in dat sommige gegadigden zich voor een korte tijd naar hun land van oorsprong begeven om te kijken hoe het met de veiligheid is gesteld en of er reïntegratiemogelijkheden zijn, alvorens vrijwillige terugkeer plaatsvindt.
2. Het kan voorkomen dat tijdelijke bescherming genietende personen reeds vóór de beëindiging van de tijdelijke bescherming besluiten vrijwillig naar hun land van oorsprong terug te keren. De specifieke omstandigheden in het land kunnen echter rechtvaardigen dat zij opnieuw vertrekken. De richtlijn bepaalt dat de lidstaten, na de omstandigheden in het land van oorsprong te hebben onderzocht, hen opnieuw kunnen opnemen zolang de tijdelijke bescherming nog niet voorbij is.
3. Een vrijwillige terugkeer, op basis van een programma dat samen met het gastland en/of met een internationale organisatie is opgesteld, kan enige tijd in beslag nemen. Krachtens de richtlijn mogen de lidstaten op persoonlijke titel de rechten inzake tijdelijke bescherming uitbreiden tot de betrokken individuen, en wel tot de datum waarop de terugkeer daadwerkelijk plaatsvindt.
Artikel 22
1. Het kan voorkomen dat bepaalde personen die tijdelijke bescherming hebben genoten, na afloop daarvan nog behoefte hebben aan medische of psychologische behandeling. De lidstaten moeten zodanige maatregelen met betrekking tot het verblijf van deze personen treffen dat, indien zij dat wensen, deze behandelingen kunnen worden voortgezet, waarbij rekening wordt gehouden met het persoonlijk belang van de betrokken personen. De lidstaten mogen de geschikte verblijfsvormen kiezen. Het is evenwel niet uitgesloten dat de behandelingen in het land van oorsprong kunnen worden voortgezet, indien dat het persoonlijk belang van de betrokken personen niet schaadt.
2. Dergelijke maatregelen dienen eveneens te worden genomen ten behoeve van gezinnen die dat wensen, om te voorkomen dat minderjarige kinderen hun schoolopleiding plotseling moeten onderbreken. De schoolperiode die hierbij wordt gehanteerd, kan door de lidstaten worden omschreven (trimester, semester, einde schooljaar).
Artikel 23
Een vorm van duurzame oplossing die noodzakelijk kan blijken, is hervestiging in samenwerking met het UNHCR. Hervestiging vindt plaats in het kader van programma's van het UNHCR en bilaterale overeenkomsten tussen het UNHCR en de staten. In dit artikel wordt bepaald dat de lidstaten door middel van passende maatregelen dergelijke programma's moeten bevorderen, en wel op de door hen vastgestelde wijze.
Hoofdstuk VI: Solidariteit
De richtlijn erkent dat er een verband bestaat tussen tijdelijke bescherming en solidariteit. Zij bevat bepalingen die deze solidariteit structuur geven.
Artikel 24
Financiële solidariteit is een van de vormen van solidariteit die belangrijk zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn. Financiële solidariteit vindt plaats via financiering uit het Europees Vluchtelingenfonds.
Artikel 25
In dit artikel wordt solidariteit gekoppeld aan feitelijke opvang waarbij vrijwilligheid van de kant van de twee betrokken partijen de basis vormt.
1. Dit lid betreft het eerste aspect van de vrijwilligheid, dat de gastlanden aangaat. Er wordt gewezen op een communautair solidariteitsbeginsel en de lidstaten zijn verplicht hun opvangcapaciteit aan te geven. Deze indicaties hoeven evenwel niet per se in cijfers te worden uitgedrukt. Er wordt een verband gelegd met het besluit tot inwerkingstelling van de tijdelijke bescherming: de indicaties moeten worden opgenomen in de verklaringen die aan dit besluit zijn gehecht. Indien men in een later stadium over extra capaciteit beschikt, kan men de Raad en de Commissie daarvan in kennis stellen. Voorts kan een lidstaat, onder vermelding van redenen, aangeven dat hij niet in staat is ontheemden op te vangen. Ook dit wordt opgenomen in een bijlage bij het besluit tot inwerkingstelling van de tijdelijke bescherming. Gezien het mandaat van het UNHCR en zijn eventuele rol in het gebied van herkomst moet het snel op de hoogte worden gebracht.
2. Dit lid betreft het tweede aspect van de vrijwilligheid: de begunstigden die zich nog niet op het grondgebied van de lidstaten bevinden, dienen vrijwillig met de opvang akkoord te gaan. Gedwongen verplaatsingen moeten worden voorkomen.
Artikel 26
Dit artikel voorziet, nog altijd in het kader van het vrijwillige karakter van de feitelijke opvang, in een aanvullende mogelijkheid om de solidariteit vorm te geven nadat het besluit tot inwerkingstelling van de tijdelijke bescherming is genomen. Het kan voorkomen dat een lidstaat een beroep wenst te doen op de solidariteit van andere lidstaten, ingeval de massale toestroom op zijn grondgebied blijft aanhouden. Concreet betekent dit dat personen die op zijn grondgebied reeds tijdelijke bescherming genieten, door een ander gastland kunnen worden opgevangen. In dit artikel worden de regels die hiervoor gelden, vermeld.
1. Op grond van dit lid is samenwerking tussen lidstaten mogelijk om de betrokken personen aan een ander gastland over te dragen. De betrokken personen dienen hiermee in te stemmen om iedere gedwongen verplaatsing die in strijd is met de mensenrechten, te vermijden.
2. In dit lid wordt de wijze vastgesteld waarop overdrachtsverzoeken moeten plaatsvinden. Ook hier geldt het beginsel dat de gastlanden op basis van vrijwilligheid moeten kunnen handelen.
3. Dit lid vermeldt welke gevolgen de verandering van verblijfsplaats voor de betrokken personen heeft als het gaat om verblijfstitels en tijdelijke bescherming.
4. Dit lid heeft als doel de organisatie van een overdracht aan een andere staat te vergemakkelijken door het gebruik van een model voor een doorgangsbewijs, dat als bijlage bij de richtlijn is gevoegd.
Artikel 27
Dit artikel wijst erop dat het vrijwillige karakter van de feitelijke opvang geen mogelijkheid biedt af te wijken van het verbod tot uitzetting of terugleiding, zoals vastgelegd in het Verdrag van Genève en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Dit beginsel is niet afhankelijk van een verdelingsovereenkomst.
Hoofdstuk VII: Administratieve samenwerking
Artikel 28
Tijdens de gehele duur van de tijdelijke bescherming moeten de lidstaten een goede onderlinge coördinatie hebben, elkaar van de nodige informatie voorzien en op administratief gebied samenwerken.
1. Voor een goed functioneren van de administratieve samenwerking is het van wezenlijk belang dat er in iedere lidstaat een contactpunt wordt aangewezen. De gegevens ervan moeten onmiddellijk beschikbaar zijn voor de andere lidstaten en de Commissie. De lidstaten dienen tevens de maatregelen te treffen die eventueel nodig blijken om de samenwerking en de uitwisseling van informatie te verbeteren, dit in overleg met de Commissie.
2. De lidstaten moeten een bepaalde hoeveelheid gegevens en informatie doorgeven. Genoemde gegevens en informatie worden omschreven, evenals de voorwaarden waaronder deze moeten worden doorgegeven.
Hoofdstuk VIII: Bijzondere bepalingen
Artikel 29
Dit artikel biedt lidstaten de mogelijkheid bepaalde personen van tijdelijke bescherming uit te sluiten.
1. Dit lid vermeldt de enige redenen die voor uitsluiting kunnen gelden.
2. Dit lid beschrijft de voorwaarden waaronder deze redenen kunnen worden gehanteerd. Zij moeten strikt gebaseerd zijn op het persoonlijke gedrag van de betrokken persoon. De maatregelen moeten evenredig zijn en vatbaar voor beroep.
Hoofdstuk IX: Slotbepalingen
Artikel 30
Dit artikel is een standaardbepaling in het Gemeenschapsrecht en voorziet in doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties. Het geeft de lidstaten de discretionaire bevoegdheid de toepasselijke sancties vast te stellen in geval van schending van de nationale bepalingen die met toepassing van de richtlijn zijn aangenomen. De lidstaten moeten bijvoorbeeld de nodige maatregelen treffen wanneer tijdelijke bescherming genietende personen op onwettige wijze uit accommodatiecentra worden gezet of wanneer hun in spoedeisende gevallen de toegang tot zorg door een erkend medisch centrum wordt ontzegd.
Artikel 31
De Commissie dient verslag uit te brengen over de stand van toepassing van de richtlijn door de lidstaten, zulks overeenkomstig haar taak toezicht uit te oefenen op de toepassing van de door de instellingen uit hoofde van het Verdrag aangenomen bepalingen. Tevens dient zij voorstellen te doen voor eventuele wijzigingen. Uiterlijk twee jaar na de omzetting van de richtlijn binnen de lidstaten moet een eerste verslag worden overgelegd. Na dit eerste verslag moet de Commissie ten minste om de vijf jaar verslag uitbrengen over de stand van toepassing van de richtlijn.
Artikel 32
De lidstaten moeten deze richtlijn uiterlijk op 31 december 2002 in nationale wetgeving hebben omgezet. Zij stellen de Commissie in kennis van de wijzigingen van hun desbetreffende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. Bij de aanneming van die bepalingen nemen zij een verwijzing naar deze richtlijn op.
Artikel 33
Dit artikel legt de datum van inwerkingtreding van de richtlijn vast.
Artikel 34
De richtlijn is uitsluitend gericht tot de lidstaten.
Bijlage
Deze bijlage bevat een model van een doorgangsbewijs voor de overdracht, op grond van artikel 26 van de richtlijn, van personen die tijdelijke bescherming genieten.