Toelichting bij COM(2000)139 - Algemene productveiligheid - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)139 - Algemene productveiligheid. |
|---|---|
| bron | COM(2000)139   |
| datum | 29-03-2000 |
Inhoudsopgave
- 2. Achtergronden, doelstellingen en hoofdpunten van het voorstel
- 4. Economische aspecten en gevolgen voor het MKB
- 5. Raadpleging
- 6. Inhoud van het voorstel
- Doel en werkingssfeer van de huidige Richtlijn algemene productveiligheid
- Hoofdbestanddelen van de huidige Richtlijn algemene productveiligheid
- Instelling van een systeem voor snelle uitwisseling van gegevens (RAPEX) voor producten die een ernstig en onmiddellijk risico inhouden
- Procedures voor maatregelen in de hele Gemeenschap
- Comité
- Evaluatie van de tenuitvoerlegging van de Richtlijn algemene productveiligheid
- 2. Achtergronden, doelstellingen en hoofdpunten van het voorstel
- 2.1. Relatie tussen de Richtlijn algemene productveiligheid en de sectorale communautaire wetgeving
- 2.2. Werkingssfeer van de Richtlijn algemene productveiligheid
- 2.3. Verplichtingen van de producenten en distributeurs
- 2.4. Conformiteitsbeoordelingscriteria en productveiligheidsnormen
- 2.5. Bevoegdheden inzake markttoezicht en handhaving
- 2.6. Kennisgeving en uitwisseling van informatie
- 2.7. Snelle maatregelen op Gemeenschapsniveau
- 2.8. Comités
- 2.9. Vertrouwelijkheid
- 4. Economische aspecten en gevolgen voor kleine en middelgrote ondernemingen (KMO)
- 5. Raadpleging
- 6. Inhoud van het voorstel
Subsidiariteit
Inleiding
Richtlijn 92/59/EEG van de Raad inzake algemene productveiligheid (RAPV) is op 29 juni 1992 goedgekeurd en moest uiterlijk 29 juni 1994 door de lidstaten toegepast worden. De richtlijn was gebaseerd op artikel 100 A (nu artikel 95) en werd vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in samenwerking met het Europees Parlement vastgesteld.
Artikel 16 van de richtlijn luidt:
"Vier jaar na de in artikel 17, lid 1, bedoelde datum doet de Raad aan de hand van een verslag van de Commissie over de opgedane ervaring, vergezeld van passende voorstellen, een uitspraak over de eventuele aanpassing van deze richtlijn, met name teneinde de werkingssfeer van de richtlijn zoals omschreven in artikel 1, lid 1, en artikel 2, onder a), uit te breiden alsmede over de vraag of het gewenst is de bepalingen van titel V te wijzigen."
De Commissie heeft de tenuitvoerlegging en de toepassing in de praktijk van de richtlijn diepgaand onderzocht en geëvalueerd.
Een verslag over de voornaamste bevindingen van dit onderzoek wordt afzonderlijk aan het Europees Parlement en de Raad voorgelegd. Bovendien zijn uitvoerige gegevens beschikbaar in een rapport van een studie die voor de Commissie is verricht door het 'Centre de droit de la Consommation' van de Université Catholique de Louvain (dit rapport is te vinden op europa.eu.int/comm/dgs/health_consumer/index).
Het verbeteren van de veiligheid en gezondheid van de consument is een van de door de Commissie aangekondigde beleidsprioriteiten. Dit voorstel maakt deel uit van de acties waarmee dat doel moet worden bereikt. Dankzij de Richtlijn algemene productveiligheid en andere richtlijnen op het gebied van productveiligheid is in de Europese Unie een hoog niveau van consumentenbescherming tot stand gebracht. Toch is uit recente crisissen in de levensmiddelensector en bepaalde tekortkomingen in de veiligheid van industrieproducten gebleken dat de huidige wettelijke regeling aangescherpt moet worden. Er zijn tot dusver een aantal tekortkomingen in de bepalingen van de richtlijn naar voren gekomen waardoor de doelstellingen ervan niet volledig zijn bereikt, en ook is gebleken dat sommige aspecten van de consumentenbescherming met de huidige richtlijn onvoldoende zijn geregeld.
Uit de statistieken die zijn verzameld via het communautair systeem voor ongevallen thuis en tijdens de vrijetijdsbesteding (EHLASS) i, het algemene Europese systeem voor het verzamelen van uniforme gegevens over ongevallen van consumenten, blijkt dat dit soort ongevallen tot een aanzienlijk aantal sterfgevallen leidt, die deels door het gebruik van consumentenproducten zijn veroorzaakt. Het aantal dodelijke ongevallen thuis en tijdens de vrijetijdsbesteding was in 1996 in de Unie 83 000, terwijl er jaarlijks ongeveer 6 000 mensen op het werk overlijden en 45 000 bij verkeersongelukken. Ongevallen thuis en tijdens de vrijetijdsbesteding zijn de belangrijkste doodsoorzaak voor mensen onder de 35 jaar. Opgemerkt zij echter dat in deze cijfers ook ongelukken zijn begrepen die niet door gevaarlijke producten in de zin van de hier beschouwde richtlijn zijn veroorzaakt.
De Gemeenschap beschikt al over specifieke wetgeving op het gebied van de voedselveiligheid. Desondanks worden voedselveiligheidskwesties op dit moment in dezelfde institutionele context behandeld als andere consumentenproducten. Volgens het Witboek over voedselveiligheid echter zal de voorgestelde Voedselautoriteit de Commissie in de toekomst assisteren bij alle productveiligheidskwesties die verband houden met voedsel. Met name is het de bedoeling dat kennisgevingen over levensmiddelen die nu via het Systeem voor snelle uitwisseling van informatie worden gedaan, onder deze autoriteit komen te ressorteren, zodat de werkingssfeer van de Richtlijn algemene productveiligheid wordt beperkt.
Het hier gepresenteerde voorstel voor herziening van de richtlijn richt zich zowel op de punten die worden genoemd in het hierboven aangehaalde artikel 16 als op de in het onderzoek geconstateerde tekortkomingen en verdere behoeften, om zo bij te dragen tot de verwezenlijking van een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid en veiligheid van de consument.
De richtlijn regelt de veiligheid van consumentenproducten en is bedoeld om ervoor te zorgen dat op de markt gebrachte producten veilig zijn. Het gaat hier om producten die voor consumenten bestemd zijn of door hen gebruikt kunnen worden, en die in het kader van een handelsactiviteit worden geleverd. Dit omvat nieuwe, tweedehands en opnieuw in goede staat gebrachte producten, met uitzondering van antiek en producten die verkocht worden om weer in goede staat gebracht te worden, mits de leverancier de consument hiervan op de hoogte stelt. Er wordt een algemene definitie van 'veilig product' gegeven.
Het uiteindelijke doel van deze richtlijn is het harmoniseren van de maatregelen van de lidstaten die een algemene verplichting inhouden om uitsluitend veilige producten op de markt te brengen, teneinde zowel een uniform, hoog beschermingsniveau voor de gezondheid en veiligheid van de consument in de hele EG als de goede werking van de interne markt te waarborgen.
Volgens de preambule van de richtlijn bestaat er behoefte aan een horizontaal wettelijk kader op brede basis dat de producten omvat die niet onder sectorspecifieke communautaire wetgeving vallen en tevens in lacunes in bestaande of toekomstige specifieke wettelijke voorschriften voorziet.
Daarom is de richtlijn bedoeld als aanvulling op de communautaire sectorwetgeving teneinde:
- producten te bestrijken die niet onder sectorwetgeving vallen,
- producten te bestrijken die wel onder (bestaande en toekomstige) sectorwetgeving vallen, wat betreft de risicocategorieën, veiligheidsaspecten en administratieve en controlevereisten die niet in bedoelde wetgeving aan de orde komen.
In de preambule van de richtlijn wordt echter gepreciseerd dat indien er voorschriften bestaan die voorzien in volledige harmonisatie en waarin de aan de producten gestelde veiligheidseisen zijn vastgesteld, er geen grond aanwezig is om het bedrijfsleven nieuwe verplichtingen op te leggen voor het op de markt brengen van producten die onder dergelijke voorschriften vallen. Dit geldt met name voor producten die onder de zogenaamde nieuwe-aanpakrichtlijnen vallen. Verder bepaalt artikel 1 dat wanneer een specifieke communautaire regeling bepalingen bevat die slechts op bepaalde veiligheidsaspecten of risicocategorieën van de betrokken producten betrekking hebben, die bepalingen van toepassing zijn ten aanzien van de veiligheids- of risicoaspecten in kwestie.
Kort samengevat bevat Richtlijn 92/59/EEG de volgende bepalingen:
Verplichtingen van de producenten:
- uitsluitend veilige producten op de markt brengen;
- de consument de relevante informatie verstrekken waarmee deze zich een oordeel kan vormen over de aan een product inherente risico's;
- maatregelen nemen om op de hoogte te blijven van de risico's die aan de door hen geleverde producten zijn verbonden en de nodige maatregelen treffen om die risico's te voorkomen, waaronder indien nodig het uit de markt nemen van het betrokken product.
Verplichtingen van de distributeurs:
- geen producten leveren waarvan zij weten of hadden moeten concluderen dat zij gevaarlijk zijn;
- meewerken bij de bewaking van de veiligheid van de door hen geleverde producten en de maatregelen om de eventuele risico's van die producten te voorkomen.
Criteria om de productveiligheid te beoordelen en te bepalen onder welke voorwaarden een product veilig geacht dient te worden:
- producten die in overeenstemming zijn met de specifieke nationale voorschriften van de lidstaat waarin zij in het verkeer zijn, worden geacht aan het algemene veiligheidsvereiste van de RAPV te voldoen;
- in de overige gevallen wordt de veiligheid van een product beoordeeld aan de hand van Europese of nationale niet-verplichte normen, communautaire technische specificaties, gedragscodes, de stand van de kennis en de verwachtingen van de consument.
Verplichtingen van de lidstaten:
- ervoor zorgen dat de producenten en distributeurs aan hun verplichtingen voldoen. Dit omvat in het bijzonder het aanstellen of aanwijzen van autoriteiten voor markttoezicht die bevoegd zijn om een aantal controle- en handhavingsmaatregelen te nemen en sancties op te leggen bij niet-nakoming van de verplichtingen van de richtlijn;
- de Commissie op de hoogte te stellen van de maatregelen die zij nemen om het op de markt brengen van producten te beperken of te gelasten dat zij uit de handel worden genomen. De Commissie bestudeert dan de redenen voor die maatregelen en informeert alle lidstaten als zij tot de conclusie komt dat een maatregel gerechtvaardigd is;
- ervoor zorgen dat hun ambtenaren en personeelsleden de in de zin van de richtlijn verzamelde gegevens die onder het beroepsgeheim vallen, niet openbaar maken, tenzij het gaat om gegevens over de veiligheid van een product die openbaar moeten worden gemaakt teneinde de gezondheid en de veiligheid van personen te beschermen. Dit geldt ook voor ambtenaren van de Commissie.
Instelling van een systeem voor snelle uitwisseling van gegevens (RAPEX) voor producten die een ernstig en onmiddellijk risico inhouden
Dit systeem houdt in dat wanneer een lidstaat dringende maatregelen neemt of besluit te nemen om het in de handel brengen of gebruiken van producten die een ernstig en onmiddellijk gevaar inhouden te beletten, te beperken of aan bijzondere voorwaarden te onderwerpen, die lidstaat dit meldt aan de Commissie, die op haar beurt de overige lidstaten informeert. Nadere bijzonderheden over de werking van dit systeem zijn in een bijlage bij de richtlijn opgenomen.
De Commissie kan, bijgestaan door een comité, tijdelijke maatregelen voor de hele Gemeenschap treffen ten aanzien van producten die een ernstig en onmiddellijk risico inhouden, met inachtneming van een aantal materiële en procedurele voorwaarden.
Een regelgevend comité heeft tot taak de Commissie bij te staan bij het aanpassen van de bijlage, die betrekking heeft op de RAPEX-procedures, en het vaststellen van communautaire maatregelen in geval van noodsituaties.
Artikel 16 van Richtlijn 92/59/EEG noemt wat de herziening van de richtlijn aangaat de werkingssfeer ervan (artikel 1, lid 1, en artikel 2, onder a), en dringende situaties en optreden op Gemeenschapsniveau (titel V).
De Commissie heeft besloten met de indiening van een voorstel tot herziening van de richtlijn te wachten om meer ervaring op te doen, beter voorbereid te zijn en met name een studie naar de tenuitvoerlegging van de RAPV af te wachten.
Zoals al gezegd heeft het 'Centre de droit de la Consommation' van de Université Catholique de Louvain in oktober 1999 een studie afgerond naar de juridische en praktische toepassing van de richtlijn, waarin de knelpunten zijn aangegeven en noodzakelijke verbeteringen worden genoemd. Deze studie omvatte alle EU-lidstaten plus de EER-landen Noorwegen en IJsland.
De Commissie heeft over de herziening van de richtlijn uitvoerig overleg gepleegd; hierop wordt in hoofdstuk 5 nader ingegaan.
Het functioneren van RAPEX, een belangrijke component van de richtlijn, is door de Commissie geëvalueerd aan de hand van gesprekken in alle lidstaten. De belangrijkste resultaten van deze bezoeken zijn neergelegd in het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de ervaring met de toepassing van de richtlijn.
Om het algemene doel van de richtlijn te verwezenlijken wordt een horizontaal reglementair kader opgezet ter aanvulling en vervollediging van de sectorale Gemeenschapswetgeving op het gebied van productveiligheid.
Hoewel de algemene aanpak van de richtlijn in wezen deugdelijk gebleken is en niet ingrijpend gewijzigd hoeft te worden, zijn de doelstellingen ervan niet geheel bereikt als gevolg van onduidelijkheden, gebreken of lacunes in sommige bepalingen.
Meer in het bijzonder moet de herziening aan de hierna beschreven behoeften en doelstellingen beantwoorden.
2.1. Relatie tussen de Richtlijn algemene productveiligheid en de sectorale communautaire wetgeving
De RAPV was bedoeld om een horizontaal reglementair kader in te voeren voor alle consumentenproducten, niet alleen om op die manier producten te bestrijken waarvoor geen specifieke communautaire wetgeving bestond, maar ook om lacunes in die wetgeving op te vullen. Zoals gezegd omvat de RAPV niet alleen een algemeen veiligheidsvereiste voor consumentenproducten, maar ook verdere voorschriften voor de producenten en distributeurs, bepalingen inzake controle en handhaving, kennisgevingssystemen (met name RAPEX) en in sommige gevallen maatregelen op communautair niveau.
De evaluatie van de toepassing van de richtlijn heeft aan het licht gebracht dat er sprake is van onzekerheid, verschil van mening of onvoldoende bekendheid wat betreft de toepasselijkheid van sommige bepalingen van de richtlijn op producten die onder sectorwetgeving vallen.
Sommige lidstaten waren van mening dat een aantal bepalingen van de RAPV niet van toepassing zijn op producten die onder sectorwetgeving vallen, ook al bevat die wetgeving geen gelijkwaardige bepalingen.
Met name bevatten verscheidene communautaire richtlijnen met veiligheidseisen voor bepaalde categorieën producten geen verplichtingen voor de producenten en distributeurs die te vergelijken zijn met artikel 3, leden 2 en 3, van de RAPV, en evenmin bepalingen inzake markttoezicht, kennisgeving via een systeem voor snelle waarschuwing en dringende maatregelen op Gemeenschapsniveau. Als gevolg van de uiteenlopende wijze van toepassing van de RAPV ter aanvulling van sectorwetgeving zijn deze belangrijke productveiligheidsaspecten niet overal in de Gemeenschap op dezelfde manier geregeld. Hier moet iets aan gedaan worden, te meer daar dit punten zijn waarop de RAPV verbeterd, aangescherpt en aangevuld moet worden en de bepalingen weinig effect zullen sorteren als het niet zeker is dat zij op alle consumentenproducten worden toegepast.
De onduidelijke formulering van artikel 1 RAPV moet worden aangepast om duidelijkheid en rechtszekerheid te verkrijgen over de toepassing van de bepalingen van de RAPV in de verschillende gevallen.
De situatie moet als volgt worden verduidelijkt:
- alle bepalingen van de RAPV zijn van toepassing op consumentenproducten die wat hun veiligheid betreft niet onder sectorale communautaire wetgeving vallen;
- voor producten waarvoor specifieke veiligheidseisen in sectorale communautaire wetgeving zijn vastgelegd, komen deze eisen in de plaats van het algemene veiligheidsvereiste, de definitie van 'veilig' product en de conformiteitscriteria van de RAPV voor de betrokken producten. Als deze eisen echter maar een deel van de veiligheidsaspecten van de producten in kwestie betreffen, blijven het algemene veiligheidsvereiste, de definitie van 'veilig' product en de conformiteitscriteria van de RAPV van toepassing op de overige aspecten. Afgezien van het algemene veiligheidsvereiste zijn alle bepalingen van de RAPV (kort samengevat de verdere verplichtingen voor de producenten en distributeurs, het markttoezicht, RAPEX, maatregelen op Gemeenschapsniveau) van toepassing, onverminderd specifieke bepalingen in sectorale wetgeving;
- de communautaire wetgeving streefde naar 'totale veiligheid' (wetgeving ter harmonisering van alle veiligheidseisen die voor een bepaalde productcategorie relevant geacht worden); met name worden de nieuwe-aanpakrichtlijnen per definitie geacht veiligheidseisen vast te leggen voor alle veiligheidsaspecten die ter waarborging van de veiligheid van het betrokken product in aanmerking genomen moeten worden. Producten die in overeenstemming zijn met deze eisen moeten onbelemmerd op de interne markt kunnen circuleren, waarbij zij worden onderworpen aan de conformiteitsbeoordelingsprocedures van de desbetreffende richtlijnen. Daarom zijn deze 'essentiële veiligheidseisen' de enige veiligheidseisen die van toepassing zijn op producten die onder dergelijke richtlijnen vallen. Het algemene veiligheidsvereiste, de definitie van 'veilig product' en de conformiteitscriteria van de RAPV zijn in dat geval niet van toepassing. Evenals hierboven zijn de overige bepalingen van de RAPV wel van toepassing, onverminderd specifieke eisen voor dezelfde aspecten die in de toepasselijke sectorale wetgeving zijn opgenomen.
Volgens de huidige formulering vallen onder de werkingssfeer van de richtlijn alleen producten die voor consumenten bestemd zijn of door hen gebruikt kunnen worden, en die in het kader van een handelsactiviteit worden geleverd.
Er is geopperd om ook diensten in de werkingssfeer van de richtlijn op te nemen en deze mogelijkheid is nagegaan. Diensten worden steeds belangrijker voor de interne markt en er kunnen aanzienlijke veiligheidsaspecten aan verbonden zijn. Sommige lidstaten hebben diensten al in hun wetgeving ter omzetting van Richtlijn 92/59/EEG opgenomen.
Uit de hierover gevoerde discussies is naar voren gekomen dat communautaire maatregelen betreffende de veiligheid van diensten dringend nodig geacht worden. De Commissie heeft stappen ondernomen om op dit gebied zo spoedig mogelijk specifieke voorstellen op te stellen. Er wordt gewerkt aan het bepalen van de prioritaire sectoren en het vinden van de beste benadering voor communautaire maatregelen betreffende de veiligheid van diensten (een algemeen reglementair kader of wetgeving voor specifieke sectoren, uitgaan van veiligheidseisen of van de aansprakelijkheid van dienstverleners, dan wel allebei, enz.).
Op dit moment wordt, in afwachting van de voltooiing van het lopende onderzoek, voorgesteld de uitbreiding van de werkingssfeer van de RAPV te beperken tot producten die verband houden met diensten. Dit zou het volgende omvatten:
- producten die in het kader van een dienstverlening aan consumenten worden geleverd of door hen worden gebruikt;
- producten die worden gebruikt om een dienst te verlenen, voorzover het de intrinsieke consumentenveiligheidsaspecten van die producten betreft.
In beide gevallen spelen veiligheidsaspecten een grote rol, en dit wordt steeds belangrijker naarmate de dienstensector zich ontwikkeld (bv. toeristendiensten, fitnesscentra enz.).
De werkingssfeer van de richtlijn moet verder ook duidelijker omschreven worden om ervoor te zorgen dat producten die niet voor consumenten bestemd zijn, maar wel onder redelijkerwijs te verwachten omstandigheden door hen kunnen worden gebruikt, onder de eisen van de richtlijn vallen. Dit is met name bedoeld om te vermijden dat 'professionele' producten naar de consumentenmarkt 'migreren' zonder de nodige aanpassingen en beschermings- en controlemaatregelen.
Zoals gezegd legt de RAPV bepaalde verplichtingen vast voor de producenten en andere verplichtingen voor de distributeurs.
De ervaring heeft geleerd dat deze verplichtingen voor producenten en distributeurs op bepaalde punten aangevuld moeten worden.
Producenten en distributeurs kunnen in bepaalde gevallen aan de hand van tests of veiligheidsevaluaties constateren of na ontvangst en bestudering van klachten of informatie van derden tot de conclusie komen dat producten die zij leveren of geleverd hebben gevaarlijk zijn en maatregelen nemen om risico's voor de consumenten te voorkomen. In dat geval zijn de producenten en distributeurs in sommige landen buiten de EU (met name de VS en Australië) verplicht de autoriteiten onmiddellijk van hun bevindingen en genomen maatregelen in kennis te stellen. Deze informatie kan voor de met het markttoezicht belaste autoriteiten van groot belang zijn om de betrokken producten te traceren, na te gaan of andere producten met hetzelfde risico behept zijn, alle nodige maatregelen te nemen en zo nodig de autoriteiten van de overige lidstaten op de hoogte te stellen. De communautaire wetgeving bevat echter geen verplichting om de autoriteiten in zulke gevallen te informeren en hetzelfde geldt voor de wetgeving van een aantal lidstaten. Deze verplichting moet in de RAPV worden opgenomen om het markttoezicht in de Gemeenschap doeltreffender te maken. De voorwaarden waaronder dergelijke kennisgevingen dienen plaats te vinden en de inhoud ervan moeten duidelijk worden vastgelegd zodat zij voor het bedrijfsleven en de overheid geen al te grote belasting opleveren.
Meer in het algemeen is uit recente gebeurtenissen naar voren gekomen hoe belangrijk nauwe, effectieve samenwerking tussen producenten, distributeurs en nationale overheidsinstanties is, met name in geval van crisissen. Die samenwerking is essentieel om in noodsituaties gevaarlijke producten snel te kunnen traceren en van de markt te halen. In de hele Gemeenschap zou een algemene verplichting voor de producenten en distributeurs moeten gelden om met de autoriteiten samen te werken. Ook moeten er procedures komen om een dialoog tussen het bedrijfsleven en de autoriteiten over productveiligheidskwesties te vergemakkelijken.
Volgens de RAPV moeten gevaarlijke producten door de producenten uit de handel worden genomen als dit nodig is om risico's voor de consument te voorkomen. In dat geval worden de producten in kwestie uit de winkels en opslagplaatsen in de distributieketen weggehaald. De voorraden in de winkels mogen niet worden verkocht en moeten worden verwijderd en producten die zich nog niet in de distributieketen bevinden moeten in de opslagplaatsen van de producenten of importeurs blijven. De RAPV bevat echter geen bepalingen voor het terugroepen van al verkochte of anderszins aan consumenten verstrekte producten door de producenten en distributeurs met het oog op de veiligheid van de consument en de vervanging, reparatie of vergoeding van de producten. Verder is het soms nodig dat de producenten de consumenten waarschuwen voor de risico's die verbonden zijn aan al aan hen verkochte producten. De wettelijke bepalingen en de praktijken van de lidstaten met betrekking tot deze aspecten lopen uiteen. De RAPV moet worden gewijzigd om hiervoor uniforme bepalingen in te voeren.
Artikel 4 van Richtlijn 92/59/EEG bepaalt dat bij gebreke van specifieke reglementaire voorschriften op communautair of nationaal niveau de veiligheid van een product moet worden beoordeeld aan de hand van:
- nationale normen waarin een Europese norm is omgezet, of
- communautaire technische specificaties, of
- nationale normen, of
- gedragscodes inzake gezondheid en veiligheid in de betrokken sector, of
- de stand van vakkennis en techniek en de veiligheid die de consumenten redelijkerwijs mogen verwachten.
Wanneer een product voldoet aan de specifieke nationale voorschriften van de lidstaat waarin het op de markt gebracht wordt, wordt het volgens de richtlijn als 'veilig' beschouwd. Ontbreken dergelijke voorschriften, dan moeten de bovengenoemde niet-bindende specificaties bij de beoordeling van het product in acht worden genomen. De richtlijn lijkt die specificaties in een hiërarchische volgorde te rangschikken.
Uit de ervaring blijkt dat het streven van de richtlijn om een hoog beschermingsniveau in de hele EU en de goede werking van de interne markt te waarborgen wordt belemmerd door de wijze waarop de criteria voor conformiteitsbeoordeling in artikel 4 zijn gedefinieerd en het ontbreken van een welomschreven wettelijke status voor die criteria.
In het bijzonder bieden Europese normen krachtens de richtlijn geen 'vermoeden van overeenstemming', wat wel het geval is met de geharmoniseerde normen uit hoofde van de nieuwe-aanpakrichtlijnen.
De aard, status en praktische relevantie van de andere documenten en referenties die in artikel 4 worden genoemd, zijn voor verschillende uitleg vatbaar.
Er wordt niets gezegd over mandaten aan Europese normalisatie-instellingen om uit hoofde van deze richtlijn normen op te stellen en bekendmaking van de referenties van die normen in het Publicatieblad.
Het ontbreken van een 'status' voor Europese normen in deze richtlijn doet afbreuk aan de geloofwaardigheid ervan als doeltreffend instrument voor het bereiken van harmonisatie.
Vaak hebben fabrikanten van bepaalde categorieën producten verzocht om specifieke richtlijnen voor hun producten, ook al vielen die producten onder Richtlijn 92/59/EEG en specifieke Europese normen.
Zowel het bedrijfsleven als de consumenten hebben dikwijls behoefte aan aanvullende sectorale wetgeving, aangezien de richtlijn niet altijd toereikend geacht wordt met het oog op de consumentenbescherming en de interne markt.
Uiteraard zou het onmogelijk zijn om in de richtlijn zelf uitvoerige veiligheidsvoorschriften op te nemen waardoor alle producten die onder de ruime werkingssfeer ervan vallen naar behoren worden bestreken. Daarom is het essentieel om aan Europese normen een groter gewicht toe te kennen bij de beoordeling of producten in overeenstemming zijn met het algemene veiligheidsvereiste van de richtlijn. Aldus zou de RAPV een kader bieden voor een voldoende mate van harmonisatie van de consumentenveiligheidseisen voor de productgroepen die het meest relevant zijn voor de veiligheid van de consument, en voor de werking van de interne markt, waarbij een flexibele benadering wordt gevolgd en wordt voorkomen dat er een overvloed aan sectorale wetgeving nodig is. De herziening moet de mogelijkheid bieden dat producten die voldoen aan Europese normen die in opdracht van de Commissie door Europese normalisatie-instellingen zijn opgesteld en waarvan de referenties in het Publicatieblad van de EG worden gepubliceerd, geacht worden met de veiligheidseisen van de richtlijn in overeenstemming te zijn.
Voor het opstellen van normalisatiemandaten uit hoofde van de RAPV zal de procedure van Richtlijn 98/34/EG worden gevolgd. De Commissie wordt daarbij bijgestaan door het comité van die richtlijn. Dezelfde procedure wordt gevolgd voor de eventuele publicatie van al bestaande normen van voldoende kwaliteit.
Verder kan de Commissie volgens het Verdrag aanbevelingen aan de lidstaten uitbrengen. Voor de doeleinden van de RAPV kunnen dergelijke aanbevelingen worden uitgebracht om richtsnoeren te geven voor de beoordeling van de productveiligheid met het oog op een doeltreffende, uniforme tenuitvoerlegging van de richtlijn ten aanzien van bepaalde producten en risicocategorieën. Er kunnen met name aanbevelingen worden uitgebracht om de toepassing van de RAPV op bepaalde producten te vergemakkelijken zolang er voor die producten nog geen specifieke normen zijn vastgesteld of als normen niet nodig of wenselijk geacht worden.
In de RAPV dient een 'vrijwaringsclausule' te worden opgenomen zodat de lidstaten en de Commissie maatregelen kunnen nemen indien een norm niet het vereiste beschermingsniveau biedt.
In Richtlijn 92/59/EEG zijn de verplichtingen en bevoegdheden van de lidstaten met betrekking tot markttoezicht en het toezicht op de naleving van de eisen van de richtlijn vastgelegd.
Markttoezicht en de verlening en uitoefening van handhavingsbevoegdheden zijn van het grootste belang ter waarborging van een doeltreffende, consequente toepassing van de communautaire eisen betreffende de veiligheid van consumentenproducten in het algemeen. Gebleken is echter dat de handhaving van de RAPV en andere wetgeving inzake productveiligheid uiteenloopt als gevolg van verschillen in de doeltreffendheid van de controle- en handhavingssystemen in de lidstaten.
Verder zijn de sancties vaak niet afschrikkend genoeg of wordt er geen gebruik van gemaakt, zodat zij niet altijd een doeltreffend middel zijn om naleving van de eisen te bereiken.
Ten slotte is de interne markt voor consumentenproducten van de EU nu weliswaar open en geïntegreerd, maar het markttoezicht nog versnipperd, en werken de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te weinig samen.
Daarom is er behoefte aan strengere communautaire bepalingen inzake markttoezicht- en handhavingsbevoegdheden om te bereiken dat:
- waar nodig doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties worden opgelegd;
- alle lidstaten een systematische, gecoördineerde benadering voor het markttoezicht volgen teneinde tot een vergelijkbare doeltreffendheid te komen en een hoog niveau van consumentenbescherming te kunnen waarborgen;
- de systemen voor markttoezicht transparant functioneren en openstaan voor de consumenten en andere betrokkenen;
- de door de systemen voor markttoezicht van de lidstaten behaalde resultaten op gezette tijden door de Commissie worden beoordeeld in het kader van een algehele evaluatie van het functioneren van de RAPV;
- er een kader komt voor systematische samenwerking tussen de handhavingsautoriteiten van de lidstaten, waaraan ook de Commissie meewerkt. Daartoe moet een Europees Productveiligheidsnetwerk worden opgezet om op operationeel niveau de uitwisseling van informatie over risico-evaluatie, testmethoden, enz. te bevorderen en de uitvoering van gezamenlijke projecten en activiteiten te vergemakkelijken;
- de lidstaten ertoe worden aangezet om van de meest recente wetenschappelijke ontwikkelingen gebruik te maken;
- de handhavingsbevoegdheden van de bevoegde autoriteiten worden versterkt, met name wat betreft:
- het verbieden van de uitvoer van gevaarlijke producten naar derde landen;
- het terugroepen van gevaarlijke producten die al aan consumenten zijn geleverd en het verstrekken van adequate informatie aan consumenten over de risico's van die producten;
- het tijdelijk verbieden van het in de handel brengen van bepaalde producten in afwachting van een onderzoek en beoordeling van de eraan verbonden risico's;
- snel ingrijpen in geval van ernstige risico's waartegen onmiddellijk of snel moet worden opgetreden en het wegnemen van hinderpalen voor de circulatie van informatie over dergelijke risico's voor de doeleinden van de RAPV.
Krachtens de RAPV moeten de lidstaten de Commissie in kennis stellen van door hen genomen maatregelen waarbij het op de markt brengen van een product of een partij producten wordt verboden of het uit de handel nemen daarvan wordt voorgeschreven. In geval van producten die een ernstig en onmiddellijk risico inhouden, wordt de informatie over dergelijke maatregelen die een lidstaat heeft genomen of heeft besloten te nemen, snel aan de Commissie en de overige lidstaten doorgegeven (RAPEX-systeem). Dergelijke kennisgevingen zijn niet vereist voor risico's die alleen plaatselijke gevolgen hebben.
Naast de kennisgevingen via RAPEX moet de Commissie overleg plegen met de betrokken partijen, voor elke maatregel nagaan of die gerechtvaardigd is en alle lidstaten informeren als zij tot de conclusie komt dat dat het geval is.
Uit de ervaring met het kennisgevingssysteem is gebleken dat sommige bepalingen gestroomlijnd en aangescherpt moeten worden.
Er moet vastgelegd worden dat de kennisgevingsverplichting zowel geldt voor afzonderlijke producten (producten van een specifiek merk of type) of partijen van dergelijke producten, als voor categorieën producten, d.w.z. alle producten die voor min of meer hetzelfde doel dienen en een bepaald risico vertonen.
Voortaan moeten ook maatregelen worden gemeld ten aanzien van risico's die geacht worden uitsluitend plaatselijke gevolgen te hebben, wat dan in de kennisgeving moet worden vermeld; vaak kan immers moeilijk worden uitgesloten dat een soortgelijk risico zich ooit in een andere lidstaat zal voordoen.
De logge overleg- en beoordelingsprocedure die de Commissie volgens artikel 7 van de RAPV moet volgen, moet vereenvoudigd worden zodat alle lidstaten snel geïnformeerd kunnen worden over maatregelen die volgens de Commissie gerechtvaardigd zijn.
Het RAPEX-systeem moet als volgt worden aangepast:
- vrijwillige maatregelen die op instigatie van of in overleg met de autoriteiten zijn genomen, moeten ook worden gemeld. Vaak immers kan het risico in kwestie al door vrijwillige maatregelen worden geëlimineerd, zodat verplichte maatregelen niet meer nodig zijn. Met het oog op een doeltreffende, uniforme toepassing van de richtlijn moeten alle lidstaten over dergelijke maatregelen worden geïnformeerd;
- er moet kennis gegeven worden van maatregelen of andere acties in verband met ernstige risico's voor de veiligheid en gezondheid van de consument die snel ingrijpen vereisen. Gebleken is dat het begrip 'onmiddellijk risico' een bron van verwarring en rechtsonzekerheid is. Er is geen duidelijke, in de hele EU geldende definitie voor dit begrip gekomen; daardoor is het in de praktijk van weinig waarde en maakt het de beslissingen omtrent de te nemen beschermende maatregelen alleen maar moeilijker.
Er kunnen zich tal van situaties voordoen waarin snel moet worden opgetreden. De begrippen 'onmiddellijk risico' en 'dringende maatregelen' zijn niet altijd op die situaties van toepassing en kunnen soms een vertekend beeld geven van de veiligheidsaangelegenheden waar het om gaat; ook kunnen zij ten onrechte tot al te grote verontrusting leiden;
- de rol van de Commissie moet duidelijker omschreven worden. De Commissie kan onmogelijk zelf het risico van een product evalueren binnen de termijnen die zijn vastgelegd voor het doorgeven van de informatie aan alle lidstaten. Daarom zal de aanvankelijke beoordeling van de Commissie beperkt blijven tot een controle of aan de eisen van de herziene RAPV wat betreft RAPEX is voldaan; dit houdt met name in het verstrekken van adequate informatie over het risico in kwestie, de genomen maatregelen en de rechtvaardiging daarvan;
- derde landen en internationale organisaties moeten, op basis van wederkerigheid en onder passende voorwaarden, ook aan het RAPEX-systeem kunnen meewerken. Dit kan worden geregeld door middel van specifieke overeenkomsten tussen de Gemeenschap en die landen of organisaties. Het voordeel hiervan zou zijn dat er meer risico's en gevaarlijke producten worden bestreken en doeltreffender beschermende maatregelen kunnen worden genomen;
- in de bijlage bij de richtlijn, die bepalingen bevat voor de toepassing van het RAPEX-systeem, moet worden opgenomen dat de Commissie, bijgestaan door een raadgevend comité, operationele richtsnoeren opstelt om een doeltreffend functioneren van het systeem te vergemakkelijken.
Volgens de RAPV kan de Commissie (bijgestaan door het Comité voor noodgevallen) in geval van producten die een ernstig en onmiddellijk risico inhouden, besluiten de lidstaten te verplichten tijdelijke maatregelen te treffen, waarbij zij een aantal materiële en procedurele voorwaarden in acht moet nemen.
De voorwaarden voor dergelijke besluiten zijn uiterst restrictief. In de praktijk is het moeilijk gebleken om overeenstemming over de toepassing van deze procedure te bereiken.
De belangrijkste punten waarop het mechanisme voor snelle maatregelen op communautair niveau moet worden verbeterd, zijn:
- gepreciseerd moet worden dat dergelijke besluiten kunnen worden genomen als er snel actie ondernomen moet worden;
- om de al eerder uiteengezette redenen moet het begrip onmiddellijk risico, dat niet gedefinieerd kan worden en daardoor tot rechtsonzekerheid leidt, worden geschrapt;
- de geldigheidsduur van de betrokken besluiten moet van de huidige drie maanden worden verlengd tot een jaar. De maatregelen moeten op gezette tijden herzien en zo nodig verlengd worden. Aldus wordt de excessieve rompslomp van de nu wel erg korte geldigheidsduur vermeden;
- maatregelen betreffende een specifiek product of een partij daarvan moeten onbeperkt geldig zijn. Het is namelijk onpraktisch en ongewenst om maatregelen betreffende afzonderlijke producten of partijen producten van een bepaald merk en type te bevestigen door middel van richtlijnen of besluiten van het Europees Parlement en de Raad;
- de voorwaarden voor het nemen van besluiten volgens deze procedure moeten vereenvoudigd worden. De noodzakelijke voorwaarden voor een snelle maatregel op communautair niveau volgens deze procedure zijn in feite: een discrepantie tussen de lidstaten wat betreft het nemen van maatregelen tegen het risico in kwestie, het ontbreken van specifieke procedures voor snelle actie van de Gemeenschap betreffende de betrokken producten en het bestaan van een situatie waarin het risico effectiever door optreden van de Gemeenschap kan worden weggenomen teneinde een uniform beschermingsniveau en de goede werking van de interne markt te waarborgen. De voorwaarde dat de informatie over de risico's uitsluitend door een lidstaat kan worden verstrekt, is daarentegen strijdig met de realiteit van de mondiale markt, het toenemende belang van onafhankelijke wetenschappelijke advisering en de rol van de consumentenorganisaties. Verder is de voorwaarde dat ten minste één lidstaat maatregelen ten aanzien van het product moet hebben genomen niet verenigbaar met de noodzaak van snelle actie, terwijl de voorwaarde dat een lidstaat de Commissie om een besluit moet verzoeken overlapt met de comitéprocedure voor de vaststelling van dat besluit;
- ten slotte is de periode van tien dagen om uitvoering te geven aan de overeenkomstig deze procedure vastgestelde maatregelen niet bijzonder praktisch. Er moet een mogelijkheid komen om die termijn al naar het geval vast te stellen;
- er bestaat een risico dat producten die krachtens een communautair besluit in de Gemeenschap tijdelijk of permanent niet meer in de handel gebracht mogen worden of die van de markt genomen of teruggeroepen zijn, vanuit de Gemeenschap naar derde landen worden geëxporteerd. De huidige RAPV kan die uitvoer niet voorkomen.
De autoriteiten van sommige lidstaten maken zich grote zorgen over de bestemming van de voorraden producten die zij uit de handel hebben laten nemen in verband met risico's voor de gezondheid en veiligheid van de consument. Daarom hebben sommige lidstaten een exportverbod voor gevaarlijke producten ingevoerd, in het bijzonder om te voorkomen dat uit de handel genomen voorraden op buitenlandse markten worden verkocht.
De consumenten in de rest van de wereld moeten ervan uit kunnen gaan dat producten die in de Gemeenschap niet in de handel mogen worden gebracht, ook niet naar hen uitgevoerd worden. Bovendien is er een risico dat verboden producten die zijn uitgevoerd, weer in de EU geïmporteerd worden.
Daarom wordt een verbod voorgesteld op het exporteren naar derde landen van producten die op grond van een communautair besluit tijdelijk of permanent niet meer in de handel gebracht mogen worden of die van de markt genomen of teruggeroepen zijn. De producenten en exporteurs moeten ervoor zorgen dat deze verplichting wordt nageleefd. Bij inbreuken moeten de autoriteiten maatregelen nemen.
Volgens de RAPV wordt de Commissie bijgestaan door een regelgevend comité van vertegenwoordigers van de lidstaten. Het comité wordt geraadpleegd over de in artikel 10 van de richtlijn genoemde besluiten en over wijzigingen van de bijlage.
Dit comité wordt in de richtlijn het 'Comité voor noodgevallen' genoemd (hoewel de besluiten van de Commissie betreffende producten die een 'ernstig en onmiddellijk risico' inhouden niet uitdrukkelijk tot noodgevallen beperkt zijn).
Het 'Comité voor noodgevallen' zou moeten worden omgedoopt tot 'Regelgevend Comité voor de veiligheid van consumentenproducten', een benaming die zijn taken beter weergeeft. De procedures voor de raadpleging van dit comité moeten in overeenstemming worden gebracht met de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden van Besluit 1999/468/EG van de Raad.
De Commissie is van mening dat het ook nuttig zou zijn een raadgevend comité voor de veiligheid van consumentenproducten op te richten om alle vraagstukken betreffende de toepassing van deze richtlijn (afgezien van snelle maatregelen) te bestuderen, in het bijzonder kwesties betreffende handhaving en markttoezicht. Dit comité zal bestaan uit deskundigen van de verschillende nationale overheidsdiensten die voor de consumentenveiligheid bevoegd zijn.
Bovendien is in de praktijk de behoefte gebleken aan een forum waarin alle aspecten van de toepassing van de richtlijn kunnen worden besproken en effectieve samenwerking tussen alle betrokken partijen kan worden bevorderd. Daarom is de Commissie van plan om in het reglement van orde van het raadgevend comité voor de veiligheid van consumentenproducten de mogelijkheid op te nemen om overleg te plegen met de belanghebbenden, de desbetreffende normalisatie-instellingen en technische instanties, alsmede andere deskundigen al naar de behandelde onderwerpen.
Ten slotte moet worden gezorgd voor nauwe samenwerking tussen de comités voor de veiligheid van consumentenproducten en de andere comités die zijn ingesteld bij specifieke communautaire regelingen en de Commissie bijstaan als het gaat om de gezondheids- en veiligheidsaspecten van het betrokken product.
De huidige bepalingen van de RAPV inzake vertrouwelijkheid hebben er niet toe geleid dat voor dit aspect in de hele EU voor de toepassing van de richtlijn een voldoende uniforme aanpak is gevolgd.
Het kan gebeuren dat informatie die in de ene lidstaat als vertrouwelijk aangemerkt wordt, in andere lidstaten publiek gemaakt moet worden uit hoofde van de daar geldende voorschriften inzake openbaarmaking. Dit levert problemen op met het doorgeven, gebruiken en openbaar maken van informatie over risico's en gevaarlijke producten, in het bijzonder in het kader van het RAPEX-systeem.
De bepalingen van de RAPV moeten nader gepreciseerd worden om tot een gemeenschappelijke aanpak van het informatiebeheer op dit gebied te komen. De bescherming moet worden beperkt tot het beroepsgeheim, terwijl alle informatie over risico's van producten waarover de autoriteiten beschikken en die niet onder het beroepsgeheim valt, voor het publiek toegankelijk moet zijn.
Subsidiariteit
De Richtlijn algemene productveiligheid is in 1992 goedgekeurd als onderdeel van het programma om per 31 december 1992 de interne markt te verwezenlijken. De richtlijn was speciaal bedoeld om mogelijke handelsbelemmeringen en concurrentiedistorsies op de interne markt als gevolg van discrepanties in de horizontale productveiligheidswetgeving van de lidstaten te voorkomen. Overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag, met name artikel 100 A (het huidige artikel 95) moest dit gebeuren door middel van voorschriften die uitgaan van een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid en veiligheid van de consument.
De doelstellingen van de Richtlijn algemene productveiligheid behoren tot de fundamentele bevoegdheden van de Europese Gemeenschap en kunnen per definitie alleen maar door maatregelen op communautair niveau worden verwezenlijkt.
Alle voorgestelde wijzigingen zijn bedoeld om de doeltreffendheid van de richtlijn te vergroten en een uniformere uitvoering van de bepalingen ervan te waarborgen.
Wat de bepalingen inzake markttoezicht betreft, dient te worden opgemerkt dat het in eerste instantie aan de lidstaten is om uit te maken op welke wijze en met welke maatregelen zij ervoor zorgen dat de producenten en distributeurs hun verplichtingen krachtens de richtlijn nakomen. Deze maatregelen zullen afhangen van de institutionele regelingen en administratieve praktijken van elke lidstaat afzonderlijk.
Zijn de ingevoerde systemen voor markttoezicht en de wijze van handhaving echter niet doeltreffend, dan kunnen de doelstellingen van de richtlijn niet worden bereikt. Bovendien kunnen tekortkomingen in de handhaving van een lidstaat onder bepaalde omstandigheden van invloed zijn op de veiligheid van de consumenten in andere lidstaten. De ervaring heeft geleerd dat het in zulke gevallen kan gebeuren dat het vertrouwen van de consumenten overal in de EU wordt geschokt en hele economische sectoren worden ontwricht.
Daarom moeten de verplichtingen van de lidstaten betreffende de invoering van de nodige middelen en procedures voor de handhaving duidelijker worden vastgelegd. Die verplichtingen mogen echter niet in conflict komen met de interne institutionele structuren en administratieve praktijken en de verdeling van de bevoegdheden over de institutionele en administratieve niveaus en sectoren in de lidstaten.
Om die redenen zijn de nieuwe bepalingen inzake markttoezicht en handhavingsbevoegdheden algemeen geformuleerd, zodat zij verenigbaar zijn met de uiteenlopende situaties in de lidstaten.
Een aantal van de nieuwe of gewijzigde bepalingen in dit voorstel is van administratieve aard (bijvoorbeeld betreffende de versterking van het markttoezicht, betere samenwerking tussen de lidstaten, verbeteringen in het RAPEX-systeem) en hebben geen gevolgen voor het bedrijfsleven.
Andere wijzigingen zijn alleen bedoeld om de huidige tekst duidelijker te maken met het oog op een effectievere, uniformere tenuitvoerlegging (bijvoorbeeld de wijzigingen in de werkingssfeer van de richtlijn, de relatie met andere richtlijnen enz.). Deze wijzigingen hebben evenmin gevolgen voor het bedrijfsleven.
Enkele van de voorgestelde wijzigingen kunnen echter wel economische gevolgen voor het bedrijfsleven hebben:
- de verplichting voor producenten en distributeurs om de autoriteiten op de hoogte te stellen als zij constateren dat een door hen geleverd product gevaarlijk is;
- de verplichting voor producenten en distributeurs om met de autoriteiten samen te werken om risico's voor de gezondheid en veiligheid van de consument te voorkomen;
- de verplichting om gevaarlijke producten terug te roepen als dat nodig is om risico's te voorkomen;
- het verbod op de uitvoer van gevaarlijke producten naar derde landen.
Al deze verplichtingen, afgezien van de laatste, zijn alleen van toepassing als een onderneming een gevaarlijk product op de markt heeft gebracht en dus de fundamentele verplichting om alleen veilige producten op de markt te brengen niet is nagekomen. Dat betekent dat producenten en distributeurs de economische gevolgen van deze verplichtingen kunnen vermijden of althans zo klein mogelijk kunnen houden door zorgvuldig de risico's te beoordelen voordat zij producten op de markt brengen, iets waartoe zij volgens de huidige richtlijn al verplicht zijn.
Het is onmogelijk in te schatten hoe vaak deze verplichtingen in het spel zullen komen: dat hangt er helemaal vanaf hoe nauwlettend de betrokken ondernemingen erop toezien alleen veilige producten te leveren. Evenzo hangen de economische consequenties van elk van deze bepalingen af van de mate en de omstandigheden waarin de voorschriften niet worden nagekomen, zodat hier van tevoren niets zinnigs over kan worden gezegd.
De verplichting voor producenten en distributeurs om de autoriteiten op de hoogte te stellen als zij constateren dat een door hen geleverd product gevaarlijk is, geldt al in een aantal derde landen, met name de VS. Ook Europese bedrijven die op de markten van deze derde landen actief zijn, houden zich hieraan en er zijn geen tekenen dat dit voor hen een excessieve belasting is.
De kosten die voortvloeien uit de verplichting om met de autoriteiten samen te werken, met name in geval van crisissen zoals die zich onlangs in de voedingsmiddelensector hebben voorgedaan, moeten worden beschouwd in het licht van de ernstiger economische gevolgen die zich kunnen voordoen als in dergelijke situaties niet snel en effectief wordt opgetreden tegen de risico's voor consumenten. Daarbij staat ieder geval uiteraard op zichzelf, zodat de kosten en baten niet van tevoren gekwantificeerd kunnen worden.
Hetzelfde geldt voor het terugroepen van al aan consumenten geleverde producten. De kosten van zo'n terugroepactie zullen variëren al naar de geografische spreiding, het aantal verkochte producten, de waarde daarvan enz. Het voordeel van een tijdige recall in economische zin is onder meer een geringere schade voor de producent.
Ten slotte zijn er geen gegevens beschikbaar over het soort en het aantal producten die naar derde landen geëxporteerd (zouden kunnen) worden. Het potentiële marktverlies voor Europese producenten en de voordelen van het voorgestelde exportverbod kunnen dus niet worden geraamd.
Er dient op te worden gewezen dat de nieuwe verplichtingen het midden- en kleinbedrijf alleen voor extra kosten zullen stellen als een product niet aan de veiligheidsvereisten van de richtlijn blijkt te voldoen. De overgrote meerderheid van de bedrijven zal dus alleen maar voordeel hebben bij de herziening van de richtlijn, zoals hieronder wordt uiteengezet.
Ten eerste kunnen bedrijven die hun verplichtingen ten aanzien van de bescherming van de veiligheid en gezondheid van de consument niet nakomen, als daar niet doeltreffend tegen wordt opgetreden een onrechtmatig voordeel hebben ten opzichte van bedrijven die zich wel aan de regels houden. Met een effectiever markttoezicht zal die oneerlijke concurrentie tussen bedrijven op de interne markt en ook in het kader van de globalisering van de handel kleiner worden.
Ten tweede kan intensievere samenwerking met de autoriteiten voor markttoezicht voor het midden- en kleinbedrijf van nut zijn. Als het MKB een onveilig product levert, moeten de nationale autoriteiten er in nauwe samenwerking met het MKB voor zorgen dat het probleem met passende acties of maatregelen wordt verholpen.
Ten slotte wil het voorstel ook de voor producten geldende veiligheidseisen duidelijker vastleggen. Dankzij de nieuwe 'status' die het voorstel aan Europese normen toekent, in combinatie met de mogelijkheid voor de Commissie om door middel van aanbevelingen richtsnoeren voor risico-evaluatie vast te stellen, zal het bedrijfsleven beschikken over duidelijke referentiepunten om te bepalen of een product veilig is. Dit zal voor het bedrijfsleven, en met name het MKB, van nut zijn bij het in de handel brengen van producten.
Met gemeenschappelijke evaluatiecriteria en productveiligheidsnormen kunnen de ondernemingen onder gelijke voorwaarden en met gelijke kansen concurreren. Een groter gebruik van Europese normen dient samen te gaan met een versterking van het markttoezicht.
De volgende organisaties zijn over dit voorstel geraadpleegd en hebben hun standpunt daarover gegeven: de Europese vereniging voor de coördinatie van consumentenvertegenwoordiging in normalisatie (ANEC), het Europees Bureau van consumentenverenigingen (BEUC), de Confederation of British Industry (CBI), de Europese Raad van de verenigingen van de chemische industrie (CEFIC), de Europese commissie voor normalisatie (CEN), het Europees Verbond van vakverenigingen (EVV), de Confederatie van gezinsorganisaties in de Europese Gemeenschap (COFACE), de Vertegenwoordiging van de detail-, groot- en internationale handel bij de Europese Unie (EuroCommerce), de Europese gemeenschap van verbruikerscoöperaties (EUROCOOP), het Europees Interregionaal Verbruikersinstituut (IEIC), het Verbindingsorgaan van de Europese metaalindustrie (ORGALIME), het Product Safety Enforcement Forum of Europe (PROSAFE), de Europese Unie van het ambacht en van het midden- en kleinbedrijf (UEAPME) en de Unie van industrie- en werkgeversfederaties in Europa (UNICE).
De Commissie heeft getracht zo veel mogelijk belanghebbende partijen bij de voorbereiding van dit voorstel te betrekken. In het kader van de Werkgroep consumentenveiligheid is herhaaldelijk overleg gepleegd met deskundigen van de lidstaten, consumentenorganisaties, Europese normalisatie-instellingen en de ANEC. Dat was bedoeld om de huidige toepassing van de Richtlijn algemene productveiligheid te evalueren en eventueel nodige wijzigingen en nuttige toevoegingen te bespreken.
Een discussiestuk, genaamd 'Review and revision of Directive 92/59/EEC (General Product Safety)' is op grote schaal verspreid en op internet gezet. Dit document diende voor een bijeenkomst van alle belanghebbende partijen op 24 juni 1999. In januari heeft een tweede overlegbijeenkomst plaatsgevonden waar een ontwerp van de herziene richtlijn is besproken.
In december 1999 heeft het Economisch en Sociaal Comité een initiatiefadvies over algemene productveiligheid uitgebracht. Bovendien heeft het 'Centre de droit de la Consommation' van de Université Catholique de Louvain de belanghebbende partijen geraadpleegd in het kader van een studie over productveiligheid. De verschillende opvattingen over de hoofdpunten van het voorstel worden hierna kort weergegeven.
Uitbreiding van de werkingssfeer: de commerciële sector is niet gekant tegen het opnemen van producten die in het kader van aan consumenten verleende diensten worden gebruikt, zolang die producten rechtstreeks de gezondheid en veiligheid van de consument raken. De industrie is van mening dat producten die in het kader van diensten worden geleverd, al onder de richtlijn vallen. De consumentenvertegenwoordigers menen dat men nu positiever tegenover initiatieven in de dienstensector staat.
De industrie blijft erbij dat 'gemigreerde' producten volgens de huidige formulering al onder de richtlijn vallen. De commerciële sector heeft echter bezwaren tegen het opnemen van dergelijke producten. De consumentenvertegenwoordigers zijn hier wel blij mee.
De industrieverenigingen hebben benadrukt dat alle veranderingen in de huidige tekst gerechtvaardigd moeten zijn in het licht van de ervaringen en erop gericht moeten zijn om verwarring met andere communautaire wetgeving te voorkomen.
Conformiteitsbeoordelingscriteria en veiligheidsnormen: het plan om de rol van Europese normen te versterken is met instemming begroet. De consumentenverenigingen en industrie-organisaties hebben verzocht om te mogen deelnemen aan de procedure voor het opstellen van mandaten voor de Europese normalisatie-instellingen, met het oog op een betere kwaliteit en grotere transparantie bij de totstandkoming van die mandaten.
Verplichtingen van de producenten en distributeurs: het bedrijfsleven heeft onderstreept dat er geen verdere verplichtingen moeten worden opgelegd, tenzij duidelijk is dat de veiligheid hierdoor wordt vergroot. Zij vrezen dat het opleggen van een verplichting om de autoriteiten op de hoogte te stellen als zij concluderen dat een product gevaarlijk is, tot een kostbare rompslomp zal leiden. De industrie wil dat duidelijk gesteld wordt dat het terugroepen van producten alleen een laatste redmiddel mag zijn.
Markttoezicht en samenwerking tussen de autoriteiten: er is algemene overeenstemming dat het markttoezicht moet worden verbeterd. Daarbij hebben de deelnemers onderstreept dat de verplichtingen van de lidstaten duidelijker omschreven moeten worden. De consumenten moeten beschermd worden, terwijl de ondernemingen erop moeten kunnen vertrouwen dat de handhavingsambtenaren een eerlijke, vrije handel kunnen waarborgen.
Verscheidene organisaties hebben gewezen op de noodzaak van samenhang in de handhaving van de sectorale wetgeving en de RAPV.
Systeem voor snelle uitwisseling van informatie: zowel de consumentenorganisaties als het bedrijfsleven zijn voorstander van verbetering van het RAPEX-systeem. Zij zien het nut in van duidelijke, gedetailleerde gegevens over een product waarover een kennisgeving wordt ingestuurd, evenals het belang van follow-up van de door de lidstaten ingezonden kennisgevingen. De vertegenwoordigers van de consumenten en de industrie wensen dat de via dit systeem ingezonden informatie en de standpunten van de Commissie openbaar gemaakt worden.
Dringende maatregelen op Gemeenschapsniveau: de betrokken partijen zien het nut van dringende maatregelen op communautair niveau in. De algemene opvatting is dat de procedurele voorwaarden van artikel 9 het nemen van dringende maatregelen op dit moment in de weg staan.
De industrie wil vasthouden aan de huidige geldigheidsduur van drie maanden voor besluiten in dringende situaties. Ook is zij van mening dat het begrip 'ernstig en onmiddellijk risico' in sommige lidstaten al duidelijk gedefinieerd is. Wel werd gewezen op de noodzaak om onderscheid te maken tussen dringende maatregelen in geval van een onmiddellijk risico en maatregelen ter bestrijding van langetermijnrisico's, onder toepassing van het voorzorgsbeginsel.
Uitvoerverbod voor gevaarlijke producten: de industrie heeft er in het overleg op gewezen dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen producten die niet 'veilig geacht worden' in de zin van de richtlijn en gevaarlijke producten. Het is mogelijk dat de normen in andere landen afwijken van die in de EU, maar niet zodanig dat producten die eraan voldoen daardoor onveilig zijn.
De consumentenorganisaties wensen een algeheel verbod en wijzen erop dat de verklaarde noodzaak om de bedoelde uitvoer principieel te verbieden in tegenspraak is met de suggestie dat onder bepaalde omstandigheden enige flexibiliteit betracht kan worden.
Vertrouwelijkheid: de consumentenverenigingen vinden transparantie bij het waarborgen van consumentenveiligheid essentieel. Daarom stemmen zij ermee in dat transparantie op het gebied van de gezondheid en veiligheid van de consument de regel is en geheimhouding tot uitzonderlijke gevallen wordt beperkt.
De industrie betwist niet dat het publiek bij risico's moet worden geïnformeerd, maar vindt dat deze openheid moet worden afgewogen tegen de noodzaak van commerciële vertrouwelijkheid voor de industrie.
Dit voorstel betreft een voor de EER relevant onderwerp en dient dus tot de EER te worden uitgebreid.
Voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de bestaande tekst zijn onderstreept.
Artikel 1 betreft het algemene doel van de richtlijn. Ook wordt hierin de relatie tussen de Richtlijn algemene productveiligheid en andere sectorale communautaire wetgeving met bepalingen voor de veiligheidsaspecten van bepaalde producten nader gepreciseerd.
Artikel 2 definieert de in de RAPV gebruikte begrippen. Alle producten die via de normale detailhandelskanalen en door dienstverleners aan consumenten geleverd of beschikbaar gesteld worden, vallen onder de richtlijn. Hieronder vallen ook diensten als die verband houden met het geleverde product.
Artikel 3 verplicht de producenten om uitsluitend veilige producten in de handel te brengen. Het geeft criteria om de overeenstemming van een product met het algemene veiligheidsvereiste te beoordelen en behelst een vermoeden van overeenstemming voor producten die voldoen aan onder bepaalde voorwaarden vastgestelde Europese normen.
Artikel 4: de Commissie zal de Europese normalisatie-instellingen mandaten verstrekken om voor de toepassing van deze richtlijn normen op te stellen. De referenties van deze normen kunnen uit de bekendmaking worden verwijderd als later blijkt dat zij onvoldoende veiligheid bieden.
Artikel 5 somt de verplichtingen van de producenten en distributeurs op: onder meer de autoriteiten informeren en daarmee samenwerken, de consumenten waarschuwen en in laatste instantie producten terugroepen. Bovendien moeten zij de nationale autoriteiten op de hoogte stellen van eventuele maatregelen die zij vrijwillig hebben genomen.
Artikel 6 legt de verplichtingen van de lidstaten vast, waaronder het opleggen van sancties, waarborgen dat de producenten en distributeurs hun verplichtingen nakomen en hierop controle uitoefenen. De lidstaten moeten de Commissie uitvoerig meedelen hoe zij het markttoezicht hebben georganiseerd en zorgen voor coördinatie en samenwerking tussen de verschillende hiervoor verantwoordelijke autoriteiten.
Artikel 7 betreft regels inzake sancties die de lidstaten vaststellen.
Artikel 8 beschrijft de maatregelen die de lidstaten moeten vaststellen om de doelstellingen van deze richtlijn te verwezenlijken. In het bijzonder dienen de lidstaten de bevoegdheid te hebben om zo nodig snel dringende maatregelen ten uitvoer te leggen en de uitvoer van bepaalde producten te verbieden.
Artikel 9 betreft de algemene basisvereisten voor een gestructureerde, transparante uitvoering van het markttoezicht, met inachtneming van de beste praktijken. Dit omvat de opstelling van jaarlijkse bewakingsprogramma's en verslagen, procedures voor het behandelen van klachten en controlewerkzaamheden.
Artikel 10 betreft het opzetten van het Europees Productveiligheidsnetwerk, bedoeld om de samenwerking tussen de handhavingsautoriteiten en -instanties van de lidstaten te verbeteren en de uitwisseling van informatie en expertise te vergemakkelijken.
Artikel 11 beschrijft de procedure voor kennisgeving en uitwisseling van informatie. De lidstaten dienen de lidstaten in kennis te stellen van door hen genomen maatregelen die het vrij verhandelen van producten beperken. De Commissie moet deze informatie doorgeven, tenzij zij van mening is dat de maatregel niet gerechtvaardigd is. In dat geval stelt de Commissie de lidstaat die de maatregel genomen heeft van haar besluit in kennis.
Artikel 12 regelt een systeem voor snelle uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de Commissie over producten waaraan een ernstig risico verbonden is dat snelle actie en maatregelen van de producenten, distributeurs en overheden vereist. Derde landen kunnen aan dit systeem deelnemen.
Artikel 13 beschrijft de snelle maatregelen op communautair niveau en de daarvoor geldende voorwaarden. Er worden twee typen maatregelen beschouwd: maatregelen van onbepaalde duur betreffende afzonderlijke producten en maatregelen met een geldigheidsduur van één jaar voor bepaalde producten die een ernstig risico inhouden, waarbij die geldigheidsduur telkens met een jaar kan worden verlengd. Voorts zijn hierin de verplichtingen van de lidstaten vastgelegd betreffende de uitvoering van krachtens deze procedure vastgestelde besluiten. De uitvoer van verboden producten wordt verboden.
Artikel 14 bevat de bepalingen voor de instelling van een regelgevend comité voor de veiligheid van consumentenproducten, dat de Commissie moet bijstaan bij het vaststellen van snelle maatregelen.
Artikel 15. Hierbij wordt een raadgevend comité voor de veiligheid van consumentenproducten opgericht ter bestudering van alle vraagstukken in verband met de toepassing van de richtlijn, met uitzondering van snelle maatregelen.
Artikel 16 stelt grenzen aan de eisen inzake vertrouwelijkheid in verband met de bescherming van de gezondheid en veiligheid van de consument en beschermt het beroepsgeheim in naar behoren gerechtvaardigde gevallen.
Artikel 17 preciseert dat de toepassing van deze richtlijn Richtlijn 85/374/EEG inzake de aansprakelijkheid voor producten met gebreken onverlet laat.
Artikel 18 bepaalt dat de lidstaten de betrokken partij onder opgave van redenen van hun maatregelen in kennis moeten stellen, met inbegrip van maatregelen betreffende het terugroepen van producten of het verbieden van de uitvoer van een gevaarlijk product. Zij moeten de betrokken partijen op de hoogte stellen van de bestaande rechtsmiddelen en de termijnen daarvoor, en ervoor zorgen dat de bevoegde rechterlijke instanties de maatregel kunnen herzien.
Artikel 19 bepaalt dat de Commissie om de drie jaar aan het Europese Parlement en de Raad verslag uitbrengt over de tenuitvoerlegging van de richtlijn en het functioneren van het markttoezicht in de lidstaten.
Artikel 20 betreft de omzetting en toepassing van de richtlijn.
Artikel 21 trekt Richtlijn 92/59/EEG in.
Artikel 22: de richtlijn is gericht tot de lidstaten.
Bijlage I bevat specifieke voorschriften voor de informatie die de producenten en distributeurs aan de autoriteiten moeten verstrekken als zij erachter komen dat een door hen geleverd product gevaarlijk is.
Bijlage II beschrijft de nadere procedures ter uitvoering van het communautair systeem voor snelle uitwisseling van informatie als bedoeld in artikel 13.
Bijlage III vermeldt de termijn waarbinnen de lidstaten Richtlijn 92/59/EEG moesten omzetten en toepassen.
Bijlage IV bevat een concordantietabel voor de bepalingen van Richtlijn 92/59/EEG en de herziene versie.