Toelichting bij COM(2000)604 - Gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)604 - Gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker. |
|---|---|
| bron | COM(2000)604   |
| datum | 04-10-2000 |
De gemeenschappelijke marktordening voor suiker is vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 2039/1999. De belangrijkste onderdelen ervan zijn de prijsregeling, de quotaregeling, de regeling van het handelsverkeer met derde landen en de zelffinancieringsregeling. De huidige marktordening geldt tot 1 juli 2001. De Raad moet, nadat het Parlement advies heeft uitgebracht, uiterlijk op 31 december 2000 een besluit nemen.
Ter ondersteuning van de sector stelt de Gemeenschap een minimumprijs voor suikerbieten vast, die de suikerfabrikanten aan de bietentelers van de Gemeenschap moeten betalen, en een interventieprijs voor suiker waartegen de interventiebureaus alle hun door de producenten in de Gemeenschap aangeboden suiker aankopen. Deze prijzen worden jaarlijks op voorstel van de Commissie door de Raad vastgesteld en zijn al sedert het verkoopseizoen 1984/85 bevroren.
In het handelsverkeer met derde landen worden invoerrechten voor suiker uit derde landen toegepast en restituties voor uit de Gemeenschap naar derde landen uitgevoerde suiker. Via dit systeem wordt rekening gehouden met het - nu zeer grote - verschil tussen de prijzen op de wereldmarkt en die in de Gemeenschap.
De marktordening wordt gekenmerkt door een strikte beheersing van de productie, waarbij de producenten via voor ieder land en elke onderneming vastgestelde quota gegarandeerde prijzen ontvangen. Deze quota (A en B) komen in beginsel overeen met respectievelijk de vraag op de interne markt en de uitvoer van suikeroverschotten met restitutie. Wel mag buiten deze A-+B-quota andere suiker worden geproduceerd, de zogenaamde C-suiker, die echter zonder restitutie moet worden uitgevoerd.
Ten aanzien van de uitvoer van quotasuiker zijn er twee verschillende elementen: uit de ACS-staten en India op grond van preferentiële regelingen en tegen door de Gemeenschap gegarandeerde prijzen ingevoerde suiker kan met op de EU-begroting uitgetrokken middelen weer uitgevoerd worden. De netto-uitvoer wordt gefinancierd uit productieheffingen die volledig door de suikerbietentelers en de suikerfabrikanten worden opgebracht.
Vele doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening zijn bereikt. De interne markt wordt gestaag en gelijkmatig van witte suiker voorzien, terwijl de begrotingsuitgaven via het zelffinancieringsstelsel worden beperkt. Bovendien zijn de suikerbietentelers verzekerd van een vast inkomen, en dit in een sector waarin zich op de wereldmarkt grote prijsschommelingen voordoen. Van de mogelijkheid tot interventie is sedert 1986 geen gebruik meer gemaakt dankzij de flexibiliteit van de huidige regeling om de productie van quotasuiker af te stemmen op de wereldmarktprijzen, het interne verbruik en de invoer. Ten slotte trekken de ACS-staten, gezien de lage wereldmarktprijzen, groot profijt van de uitvoer van preferentiële suiker naar de EU tegen een gegarandeerde prijs.
Toch wordt de regeling bekritiseerd. Zo wordt het gebrek aan concurrentie toegeschreven aan de sterke segmentering van de markt en de concentratie in de industrie. Door het verschil tussen de EU- en de wereldmarktprijzen, dat het gevolg is van hoge invoerrechten en van het feit dat de toegang tot de EU-markt door de toepassing van de bijzondere vrijwaringsclausule wordt beperkt, ontstaan hoge kosten voor de verbruiker. Voor de uitvoer van overschotten moet een restitutie worden toegekend, met nadelige gevolgen voor de ontwikkelingslanden, doordat de wereldmarktprijs onder druk komt te staan en doordat de toegang tot de markt van de Gemeenschap wordt beperkt. Ten slotte wordt intensieve suikerbietenteelt schadelijk voor het milieu geacht.
Daarbij zij opgemerkt dat, zelfs wanneer de - nu lage - wereldmarktprijzen zich zouden herstellen, niet alle suikerproductiegebieden in de Gemeenschap concurrerend zouden kunnen blijven na afschaffing van de steun, met alle gevolgen vandien voor het landbouwinkomen in die gebieden.
Inhoudsopgave
- 2. OVERWEGINGEN IN VERBAND MET DE HERVORMING
- 3. CONCLUSIES
- -de productierestituties in de chemische industrie worden voortaan volledig door productieheffingen gedekt
- BIJLAGEN
- A. VOORTZETTING VAN DE PRODUCTIEQUOTAREGELING
- 1. De hervorming van 1995 en de ervaring met de toepassing daarvan
- 2. De ontwikkeling van de wereldmarkt
- 3. Ontwikkeling van de markt in de Gemeenschap
- Tabel 2 : Ontwikkeling van de suikermarkt in de EG (1)
- Tabel 2bis: Ontwikkeling van de markt voor isoglucose in de EG
- Tabel 2 ter : Ontwikkeling van de markt voor inuline in de EG
- 4. De sociaal-economische consequenties van de GMO voor suiker voor de Europese landbouw
- 5. Milieuaspecten
- Op grond van al deze gegevens, maar ook gelet op
- B. QUOTA
- 1. Voorzieningssituatie in de Unie
- 2. De beperkingen in het kader van de WTO. Structurele overschotten van quota -suiker
- 3. Conclusie
- C. VOORTZETTING VAN DE ZELFFINANCIERING VIA PRODUCTIE HEFFINGEN
- 1. Beginselen en mechanismen
- 2. Conclusies
- BIJLAGE II STEUNMAATREGELEN (QUOTA- EN PRIJZENGARANTIES)
- BIJLAGE III HET STELSEL VAN VEREVENING VAN DE OPSLAGKOSTEN
- 1. Beginselen en mechanismen
- 2. Huidige situatie
- 3. Een bijzonder geval: de overdrachten
- 4. Conclusie
- BIJLAGE IV VOORZIENING VAN DE RAFFINADERIJEN
- BIJLAGE V ANDERE VRAAGSTUKKEN
- 1. Financieringsregeling voor suiker voor de vervaardiging van chemische producten
- 2. Regeling inzake de minimumvoorraad
- 3. Vereenvoudiging van de wetgeving
- BIJLAGE VI BEGROTINGSCONSEQUENTIES
De belangrijkste vraag is in welke zin de marktordening voor suiker moet worden herzien. Tegen de achtergrond van de in 1992 begonnen en in 1999 voortgezette hervorming van het GLB is deze kwestie des te relevanter. Het antwoord op deze vraag kan echter niet in een abstracte context worden gegeven, maar wel in de concrete context van drie belangrijke factoren die de ontwikkeling van het GLB beïnvloeden, namelijk:
-het in Berlijn overeengekomen financiële kader,
-de nieuwe landbouwonderhandelingen in het kader van de WTO,
-de toekomstige uitbreiding van de Unie.
In dit stadium bestaat er nog grote onzekerheid over een aantal technische problemen bij een ingrijpende wijziging van de marktordening. Bovendien moeten, onder andere door een vergelijking van kosten en baten, zorgvuldig de gevolgen van de huidige regeling en van de eventueel daarin aan te brengen wijzigingen worden onderzocht voor de sector, alsmede voor de concurrerende gewassen, de ondersteuning van de industrie, de werkgelegenheid, de verbruikers, de ultraperifere gebieden, de minst ontwikkelde landen en de ontwikkelingslanden.
Voor een grondige hervorming van de sector, moet, wil men de bovengenoemde kritiek ondervangen, zowel de quotaregeling als het niveau van de interventieprijzen worden aangepast. Kwesties zoals de toenemende marktconcentratie, het gebrek aan concurrentie of het grote verschil tussen de door de producent ontvangen prijs en de door de verbruiker betaalde prijs, zijn niet alleen aan de orde in de suikersector, maar in de gehele levensmiddelensector. Het gaat om een complex geheel van onderling samenhangende factoren die een grondige analyse vereisen.
De Commissie zal de bovengenoemde vraagstukken en het concurrentieniveau in de belangrijkste levensmiddelensectoren (dus niet alleen voor suiker, maar ook voor vlees, zuivel en graan) onderzoeken. Daarnaast moet worden onderzocht hoe prijsveranderingen worden doorgegeven en moeten de oorzaken van het grote verschil tussen producenten- en consumentenprijzen worden onderzocht. Bovendien moet worden nagegaan welke gevolgen de voortzetting of afschaffing van de quotaregeling heeft voor de suikersector en/of de concurrerende akkerbouwgewassen.
De conclusies van al dit onderzoek (dat in juli 2002 afgerond moet zijn) moeten de Commissie nuttige informatie verschaffen voor haar onderzoek inzake de toekomst van de quotaregeling. Tegelijkertijd zullen de stand van de WTO-onderhandelingen en de reeds in Berlijn overeengekomen herzieningen voor de sector granen en oliehoudende zaden een vollediger beeld opleveren, dat een grondige herziening van de belangrijkste onderdelen van de huidige regeling mogelijk zal maken.
Rekening houdend met de bovengenoemde factoren, heeft de Commissie wat de toekomstige regeling voor de suikersector betreft, uitgaande van de veronderstelling dat het quotastelsel wordt voortgezet, de volgende drie mogelijkheden bekeken:
-een prijsverlaging volgens het model van Agenda 2000, gecombineerd met steun aan de producenten ter compensatie van het inkomensverlies;
-een over een aantal jaren gespreide prijsverlaging;
-handhaving van de prijzen op het huidige niveau en geringe aanpassingen van de quota.
Aangezien de eerste twee mogelijkheden prijsverlagingen inhouden, moeten eerst enige opmerkingen over de bijzondere kenmerken van de suikersector worden gemaakt. Een verlaging van de (gegarandeerde) prijs brengt inkomensverlies voor de producent met zich, zodat een dergelijke stap slechts aan te raden is als het gewenste effect, namelijk een teruggang van de productie, voordelen (voor verbruikers en belastingplichtingen) oplevert die opwegen tegen de kosten (voor de producenten).
Aangenomen wordt dat zowel de aanbod- als de vraagzijde in de suikersector nauwelijks op prijsveranderingen reageren. Bovendien lijken prijsveranderingen slechts in zeer geringe mate te worden doorgegeven aan de verbruikers. Om echter een effect op de productie te hebben, zouden de prijzen derhalve fors (met meer dan 25%) verlaagd moeten worden.
De eerste mogelijkheid, waarbij volgens het model van Agenda 2000 een prijsverlaging plaatsvindt waarvoor de producenten gedeeltelijk gecompenseerd worden, zou zeer aanzienlijke begrotingsconsequenties hebben, namelijk 1 125 miljoen EUR voor een prijsverlaging van 25% die slechts voor 50% gecompenseerd zou worden. Hiervoor is geen ruimte binnen het in Berlijn vastgestelde financiële kader. Iedere verandering in dat kader zou een heropening van de discussie over de besluiten van Agenda 2000 in de Raad vergen.
De tweede mogelijkheid, namelijk een over een aantal jaren gespreide verlaging van de prijzen, zou eveneens van de hierboven aangegeven orde van grootte moeten zijn om enig effect te sorteren op de productie, de concurrentie en de markt. Zelfs een over verscheidene jaren gespreide verlaging zou een aanzienlijk gecumuleerd effect op het producenteninkomen hebben. Volgens het model van Agenda 2000 zullen de producenten hiervoor compensatie vragen. In vergelijking met de eerste mogelijkheid zouden de gevolgen voor de begroting in de tijd gespreid zijn, zou het effect op de productie zich langzamer laten voelen en zou het eventuele voordeel voor de verbruiker nog miniemer zijn.
Elk van beide mogelijkheden zou aanzienlijke consequenties hebben voor de garanties voor de ACS-landen ten opzichte van de huidige regeling, waarbij in de EU 1,6 miljoen ton tegen door de Gemeenschap gegarandeerde prijzen mag worden ingevoerd. Een prijsverlaging van 25% betekent voor de ACS-landen een verlies aan inkomsten van 250 miljoen EUR.
Daarom wordt de derde mogelijkheid, namelijk de voortzetting van de huidige regeling - met enige aanpassingen - tot 2003 in de huidige omstandigheden de beste geacht. De in het kader van deze derde mogelijkheid toegepaste quotaverlaging met 115 000 ton zou de Gemeenschap in staat stellen verder haar WTO-verplichtingen na te komen, terwijl de jaarlijkse vaststelling van de quota ruimte zou laten voor verdere aanpassingen, in het licht van de marktontwikkeling. Bovendien zou de afschaffing van de opslagsteun niet alleen een besparing van 300 miljoen EUR opleveren, maar ook de concurrentie bij de verwerking van suiker bevorderen.
Van alle onderzochte mogelijkheden vindt de Commissie die waarbij de huidige regeling, met enige aanpassingen, tot 2002/03 voorlopig wordt voortgezet, de beste. Deze mogelijkheid zou het volgende inhouden:
-de prijzen blijven de komende twee jaar onveranderd;
-de quota worden met 115 000 ton verminderd, d.i. 50% van het structurele overschot, berekend op basis van productie, verbruik, invoer en de uitvoerbeperkingen in het kader van de WTO;
-de flexibiliteit van de huidige regeling wordt gehandhaafd via de jaarlijkse aanvullende quotavermindering om, de stand van de wereldmarktprijzen in aanmerking nemend, de WTO-limieten in acht te kunnen nemen en, rekening te houden met de ontwikkelingen binnen en buiten de Gemeenschap;
-het vereveningsstelsel voor de opslagkosten wordt afgeschaft, hetgeen voor het EOGFL een jaarlijkse besparing van 300 miljoen EUR oplevert;
-de regeling inzake de minimumvoorraad wordt afgeschaft;
-de productierestituties in de chemische industrie worden voortaan volledig door productieheffingen gedekt
De voorgestelde regeling zal tot gevolg hebben dat de sedert 1984/85 ingezette daling van de reële prijzen zich voortzet, dat de concurrentie tussen de suikerproducenten door de afschaffing van het vereveningsstelsel voor de opslagkosten enigszins toeneemt, vooral in de gebieden van de Gemeenschap waar er meerdere leveranciers in de nabijheid van grote markten zijn, en dat de huidige regeling vereenvoudigd wordt, waardoor de administratieve belasting zal verminderen.
Dit voorstel loopt niet vooruit op de mogelijkheid die later op basis van de bovengenoemde, breed opgezette studies zal worden onderzocht.
Op basis van deze studies, het verloop van de WTO-onderhandelingen, de beschikbare financiële middelen voor het GLB en de herziening van de andere regelingen (op grond van de besluiten van Berlijn m.b.t. Agenda 2000) zal de Commissie voorstellen kunnen formuleren voor de vanaf 2003/04 geldende marktordening voor suiker.
BIJLAGE I - AARD EN LOOPTIJD VAN DE PRODUCTIEREGELING
BIJLAGE II - STEUNMAATREGELEN (QUOTA- EN PRIJZENGARANTIES)
BIJLAGE III - HET STELSEL VAN VEREVENING VAN DE OPSLAGKOSTEN
BIJLAGE IV - VOORZIENING VAN DE RAFFINADERIJEN
BIJLAGE V - ANDERE VRAAGSTUKKEN
BIJLAGE VI - BEGROTINGSCONSEQUENTIES
BIJLAGE I AARD EN LOOPTIJD VAN DE PRODUCTIEREGELING
Allereerst zij erop gewezen dat de quotaregeling nog steeds vooral bedoeld is om enerzijds de productie af te stemmen op de afzetmogelijkheden en anderzijds voor elk verkoopseizoen de kosten voor de afzet van de productieoverschotten in de Gemeenschap volledig te laten dekken met financiële bijdragen van de producenten. Daarom moet bij het vaststellen van een nieuwe productieregeling steeds worden gekeken naar de volgende punten.
Deze hervorming was vooral noodzakelijk om de GMO in overeenstemming te brengen met de door de Gemeenschap in het kader van de GATT aangegane verbintenissen, die voor de suikersector met name inhielden:
-een vermindering van het met restituties uitgevoerde volume met 21% en van de restitutie-uitgaven met 36% in de zes verkoopseizoenen van 1995/96 tot en met 2000/01,
-een verlaging van de invoerrechten met 20% in die zes verkoopseizoenen.
In de regeling werden mechanismen ingebouwd om de garanties elk jaar te kunnen verlagen en zo de bovengenoemde GATT-verbintenissen te kunnen nakomen.
De sedert 1995 opgedane praktische ervaring leert dat dankzij deze aanpassing van de GMO het hoofd kan worden geboden aan de uitdagingen die deze overeenkomst inhoudt. In het zesde en laatste van de bedoelde verkoopseizoenen, namelijk in 2000/01, is een verlaging van de productiequota (en van de geraamde maximumbehoeften van de raffinaderijen) noodzakelijk, doordat:
1) de Gemeenschap de in het raam van de GATT-Overeenkomst aangegane verbintenissen ten aanzien van de uitvoer, onverkort moet nakomen zonder nog van de mogelijkheid tot overdracht gebruik te kunnen maken,
2) de toestand op de wereldsuikermarkt zo verslechterd is dat verbintenissen ten aanzien van het uitgavenpeil zwaarder wegen dan de verplichting tot volumevermindering.
Sedert 1995/96 - het eerste verkoopseizoen waarin de huidige regeling in de Gemeenschap is toegepast, toen ook de in het kader van de GATT gesloten Landbouwovereenkomst in werking is getreden - is er op de wereldmarkt over het geheel genomen nog altijd een duidelijk overschot, ondanks de voortdurende stijging van het verbruik. In deze periode is de uitvoer ondanks de financiële crisis in de importerende ontwikkelingslanden, blijven toenemen met ongeveer 1,5 miljoen ton/jaar. Toch zijn de suikerprijzen aanhoudend gedaald, zodat zij nu zowel voor witte als voor ruwe suiker op minder dan de helft van hun niveau van 1995 liggen.
Tabel 1: Ontwikkeling van de wereldmarkt voor suiker (1) (x 1 mln ton)
[zie origineel document voor tabel]
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Bron : F.O. Licht.
In de genoemde periode is het verbruik verder toegenomen met 1,8% per jaar, veel meer dus dan de 0,5% van het begin van de negentiger jaren.
Deze verbruiksstijging wordt in de ontwikkelde landen evenwel nog steeds geremd door de demografische en conjuncturele ontwikkeling of door de vervanging van suiker door isoglucose (VS, Japan). De voorraden zijn sterk gestegen (+ 30%), hetgeen de wereldmarktprijzen heeft gedrukt. Voor het verkoopseizoen 2000/01 wordt echter verwacht dat de productie lager zal uitkomen dan het verbruik, waardoor in de betrokken periode voor het eerst de prijstendens zou omslaan.
De interventieprijs voor witte suiker in de Gemeenschap bedraagt voor de gehele periode waarvoor de huidige regeling geldt (1995-2001), tot nu toe 24,48 cts/lb (vóór aftrek van de productieheffingen) en de steunprijs voor witte bietsuiker in de Verenigde Staten is voor de periode 1996-2002 vastgesteld op 22,90 cts/lb, terwijl de kostprijs voor de producenten in Japan - traditioneel ook één van de belangrijkste importlanden - ver boven de prijzen in de Verenigde Staten ligt.
Opgemerkt zij dat de Gemeenschap ondanks deze situatie haar exporteerbaar overschot zonder al te grote problemen op de wereldmarkt heeft kunnen afzetten.
Als gevolg van de aanhoudende verbetering van de ha-opbrengsten en de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden tot de Gemeenschap, en voorts de uitzonderlijke weersomstandigheden heeft de suikerproductie in de Gemeenschap in 1999/2000 het hoge peil van 18 miljoen ton (uitgedrukt in witte suiker) bereikt. Het feit dat zo'n hoge productie kon worden gehaald in een normale campagne wijst erop dat de productiecapaciteit van de Gemeenschap van 15, zowel in de landbouw als in de industrie, ongeveer 18 miljoen ton bedraagt. Anderzijds is het verbruik in de Gemeenschap tamelijk stabiel gebleven: het schommelt tussen 12,75 en 12,8 miljoen ton. Voor het verkoopseizoen 2000/01 wordt een aanzienlijk lagere productie verwacht wegens een inkrimping van het ingezaaide areaal met 7% bij een opbrengst die naar schatting meer in de buurt van het gemiddelde van de laatste verkoopseizoenen zal liggen.
(x 1000 ton witte suiker)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De cijfers hebben betrekking op het verkoopseizoen (EU 15). (2) Voorlopige cijfers.
De binnen de A- en de B-quota geproduceerde hoeveelheid suiker is in de betrokken periode zeer stabiel gebleven. Gemiddeld bedroeg ze 14 250 000 ton, dat is 98% van het totaal van de toegekende A- en B-quota.
Het suikerverbruik in de Europese Unie is vergelijkbaar met dat in de overige ontwikkelde landen en bedraagt ongeveer 34 kg/inwoner/jaar. Er bestaat bovendien een nauwe samenhang tussen het suikerverbruik per inwoner en het BNP per inwoner. In de ontwikkelde landen neemt het verbruik nog slechts in geringe mate toe of stagneert het zelfs, terwijl het in de ontwikkelingslanden verder stijgt. Tekenend voor de ontwikkelde landen is ook het grote verbruik van suiker in de vorm van verwerkte producten.
In de Europese Unie wordt suiker hoofdzakelijk in de vorm van verwerkte producten verbruikt: 73% van de suiker wordt er vooral als suikergoed en chocolade, softdrinks, stroop, ijs, vruchtensap en als banketbakkerswaren en koekjes geconsumeerd. Dit 'indirecte' verbruik is sedert 1986 jaarlijks met 2,4% toegenomen, terwijl het 'rechtstreekse' (onverwerkte suiker) verbruik met 0,7% per jaar verminderd is. De prijs van suiker heeft een aandeel van ongeveer 5% in de prijs van het verwerkte product.
(in ton drogestof)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
(in ton (drogestof) suiker-/isoglucose-equivalent)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De productie van inulinestroop, waarvoor sedert 1994 eveneens quota gelden, is weliswaar jaar na jaar toegenomen, maar heeft de totale quotahoeveelheid nog niet bereikt. In 1999/2000 bedroeg de productie in ton suiker-/isoglucose-equivalent (drogestof) 73% van de toegekende quota. Door de ontwikkeling van het interne verbruik moest in dat verkoopseizoen 11% van de productie worden uitgevoerd.
Volgens de resultaten van de meest recente beschikbare structuurenquête (1997) zijn er in de Europese Unie ongeveer 268 000 suikerbietentelers met een totaal areaal van 2 130 000 ha. De gemiddelde met suikerbieten ingezaaide oppervlakte bedraagt derhalve ongeveer 8 ha per teler. Het inkomen van de suikerbietentelers maakt 2,6% van het totale landbouwersinkomen uit, terwijl hun areaal 1,5% van de totale landbouwoppervlakte beslaat.
Volgens een in februari 1998 door het bedrijfsleven uitgevoerde studie kwam in 1998 de werkgelegenheid in de suikerbietenteelt overeen met 45 000 voltijdse banen en was deze teelt goed voor 100 000 arbeidsplaatsen in de toeleveringsbedrijven. In het betrokken verkoopseizoen waren er 159 fabrieken waar suikerbieten verwerkt werden, met met meer dan 47 000 werknemers. Voorts zijn er nog eens ongeveer 14 000 suikerrietplanters in de Franse overzeese departementen.
Suikerbieten worden in alle landen van de Europese Unie, behalve Luxemburg, geteeld en de teelt helpt de betrokken bedrijven, zowel in economisch als in agronomisch opzicht, gezond houden.
De regio's waar de suikerbietenteelt het belangrijkst is voor de landbouwsector (meer dan 10% suikerbietentelers), zijn de volgende:(a) percentage van de bedrijven met suikerbieten in het totale aantal bedrijven van het gebied; (b) percentage van het suikerbietenareaal in het totale landbouwareaal van het gebied.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Hierbij zij opgemerkt dat 20% van het Europese suikerbietenareaal in voor bijstand uit de Structuurfondsen prioritaire regio's (doelstelling 1) ligt.
Het aandeel van de suikerbietenteelt in het totale landbouwinkomen verschilt uiteraard naar regio:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Uit de onderstaande tabel blijkt hoe belangrijk de suikerbietenteelt in bepaalde regio's kan zijn:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Bron : EUROSTAT-gegevens : (1) Landbouwstructuurenquête 1997; (2) REGIO-databank.
Teelttechnisch zijn suikerbieten het eerste gewas in de vruchtwisseling en als zodanig draagt dit gewas in belangrijke mate bij tot het behoud van een gunstige bodemstructuur en van de productiviteit van het landbouwareaal via een milieuvriendelijke productiemethode. Zo zijn de areaalopbrengsten in de laatste 30 jaar toegenomen, terwijl toch minder grote hoeveelheden meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen zijn aangewend. Met het oog op de verdere ontwikkeling van productiemethoden met zo weinig mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu (bijvoorbeeld erosie), en rekening houdend met de beperkte mogelijkheden waarover de lidstaten momenteel beschikken om specifieke milieumaatregelen te treffen, wordt in elk geval voorgesteld dat iedere lidstaat geëigende maatregelen op dit gebied vaststelt. Derhalve beantwoordt het voorstel aan de algemene milieudoelstellingen van de Unie. Voorgesteld wordt dat de lidstaten uiterlijk op 30 juni 2002 een milieuverslag betreffende de sector bij de Commissie indienen.
De suikerindustrie anderzijds heeft in verband met de milieuwetgeving van de Gemeenschap maatregelen moeten nemen om afvalwater te behandelen, de luchtvervuiling en de geluidsoverlast te verminderen, en afvalstoffen en bijproducten te behandelen. De investeringen in de installaties die daarvoor nodig zijn bedragen nu jaarlijks ongeveer 10 tot 15% van de totale investeringen van de suikerindustrie in de Gemeenschap
-de verplichting van de Europese Gemeenschap om jaarlijks tegen de in de Gemeenschap geldende prijzen 1,3 miljoen ton suiker uit de ACS-staten en India en 83.000 ton suiker uit derde landen voor de voorziening van haar raffinaderijen in te voeren,
-het akkoord van Berlijn inzake de financiële vooruitzichten,
-het feit dat de gegarandeerde productie in de hand gehouden moet blijven worden om met name de verbintenissen in het kader van de GATT na te kunnen komen,
-het feit dat de aspecten van de sector die met name de agro-industriële concentratie en het effect van een eventuele afschaffing van de quota betreffen, grondig onderzocht moeten worden,
-het feit dat rekening moet worden gehouden met het verloop van de onderhandelingen in het kader van de WTO en met de komende uitbreiding van de Unie,
moet volgens de Commissie de productiequotaregeling met nogmaals twee seizoenen, namelijk 2001/02 en 2002/03, worden verlengd. Daardoor kan de Commissie de agro-industriële concentratie en het effect van een eventuele afschaffing van de quotaregeling op de sector, met inbegrip van het probleem betreffende de quotaoverdracht, onderzoeken, om zo uiterlijk in juli 2002 een afweging van de verschillende mogelijkheden te maken. Die termijn biedt de Commissie bovendien de gelegenheid de belangrijkste landbouwmarktordeningen in het kader van de in maart 1999 in Berlijn afgesproken herziening halverwege grondig door te lichten. De herziening halverwege zou de sectoren granen, oliehoudende zaden, suiker en waarschijnlijk ook melk en zuivelproducten omvatten en gepaard gaan met een herziening van de tot 2006 geldende financiële vooruitzichten.
Het onderzoek moet worden toegespitst op de vraag of de quota verlaagd moeten worden dan wel op het huidige niveau moeten worden gehandhaafd. Deze kwestie moet uiteraard worden bezien binnen de algemene context van het GLB, maar daarbij dient wel rekening te worden gehouden met de specifieke situatie in de sector suiker en de mechanismen die het mogelijk moeten maken de verbintenissen in het kader van de WTO-overeenkomsten na te komen.
Tabel 3 : Productie waarvoor communautaire garanties gelden, en verbruik in de Unie, rekening houdend met de quota en vooruitzichten voor 2000/01
(x 1000 t witte suiker)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Voorlopige cijfers; zij houden geen rekening met de vermindering van de hoeveelheid waarvoor garanties gelden, met ongeveer 500 000 ton in het verkoopseizoen 2000/01.
Hieruit blijkt dat onze productie binnen de quota in de laatste verkoopseizoenen sedert de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden tamelijk stabiel gebleven is, namelijk op gemiddeld (EU-15) ± 14 250 000 ton. Dat de productie nog beneden de quota blijft, is hoofdzakelijk toe te schrijven aan Portugal en de Franse overzeese departementen. Ook het verbruik is stabiel gebleven, namelijk op gemiddeld 12 700 000 ton. Toch is het verbruik naar het einde van de periode toe enigszins toegenomen, met name ten gevolge van de maatregelen die de Commissie op het gebied van de productierestituties voor de chemische industrie getroffen heeft en de algemene verbetering van de economische toestand. In ieder geval moet nog worden afgewacht of deze tendens zal doorzetten.
In artikel 20 van de Landbouwovereenkomst van Marrakesj is bepaald dat het hervormingsproces moet worden voortgezet. De binnen de WTO afgesproken uitvoerbeperkingen voor het laatste verkoopseizoen (2000/01) waarvoor deze overeenkomst van toepassing is, blijven derhalve van kracht tot een nieuwe binnen de WTO overeengekomen regeling in werking treedt en zonder dat de saldi van onbenutte uitvoermogelijkheden nog overgeboekt kunnen worden.
In het kader van de WTO mag de uitvoer van communautaire overschotten met restituties worden gesubsidieerd voor maximaal 499,1 miljoen EUR en geldt een volumebeperking van 1 273 500 ton. Bij een productie binnen de quota van 14 250 000 ton en een verbruik - volgens een voorzichtige schatting - van 12 750 000 ton, zou de productie waarvoor in de Gemeenschap garanties gelden, een in derde landen af te zetten overschot van 14,25 - 12,75 miljoen ton = 1,5 miljoen ton te zien geven. Bijgevolg zou het structurele overschot ten opzichte van de maximumhoeveelheid die in het kader van de WTO mag worden uitgevoerd, naar schatting 1,500 - 1,273 = 0,227 miljoen ton of, afgerond, 230 000 ton per verkoopseizoen bedragen.
Op grond van het vorenstaande en rekening houdend met de restricties die naar aanleiding van het akkoord inzake begrotingsuitgaven in Berlijn overeengekomen zijn, formuleert de Commissie voorzichtig de conclusie dat, met het oog op de jaarlijkse quotaverlaging die noodzakelijk is om de in het kader van de WTO aangegane verbintenissen na te komen, en afgezien van de ontwikkeling van de voorraadsituatie en de invoer, althans gedurende de looptijd van de nieuwe regeling, de A- en B-quota voor suiker, isoglucose en inulinestroop, onverminderd de voorschriften van artikel 26 van de huidige basisverordening, verlaagd moeten worden met in totaal 115.000 ton, d.i. ongeveer de helft van het hierboven geraamde structurele overschot. Om het evenwicht tussen de productiequotaregeling en de regeling inzake preferentiële invoer te bewaren, moeten de geraamde maximale behoeften van de communautaire raffinaderijen aan ruwe suiker evenredig verminderd worden overeenkomstig de voorschriften van artikel 44, lid 5, van de huidige basisverordening.
Het principe dat de sector de financiële verliezen in verband met de afzet van productieoverschotten waarvoor communautaire garanties golden, zelf moet financieren, is in het verkoopseizoen 1981/82 in de vorm van een meerjarenregeling ingevoerd.
Sedert het verkoopseizoen 1986/87 geldt een strakkere regeling, die inhoudt dat het principe voor elk verkoopseizoen afzonderlijk wordt toegepast. Daartoe werden de mechanismen aangepast (speciale compensatieheffing voor 1986/87 en 1987/88 en aanvullende heffing vanaf het verkoopseizoen 1988/89).
De Commissie herinnert eraan dat de afzet van in de Gemeenschap binnen de quota geproduceerde overschotten tot nu toe gefinancierd wordt met een door de producenten (bietentelers en suikerfabrikanten) te betalen heffing die overeenkomst met maximaal 2% van de interventieprijs voor witte suiker en die op alle geproduceerde A- en B-suiker wordt toegepast, een B-heffing van maximaal 37,5% van deze prijs, die uitsluitend op B-suiker wordt toegepast, en zo nodig een extra heffing bovenop de heffingen op A- en B-suiker ter dekking, per verkoopseizoen, van de verliezen in verband met de uitvoer van communautaire productieoverschotten die geen afzet vinden binnen de Gemeenschap. Deze regeling geldt integraal voor de productie van inulinestroop. Voor isoglucose is het mechanisme van overeenkomstige toepassing, maar alleen voor het deel dat de industrie betreft. Bovendien moet, wanneer een verkoopseizoen om welke reden dan ook een negatief of positief saldo te zien geeft, dat saldo naar het volgende verkoopseizoen worden overgeboekt. Via dit cumulatiesysteem moet de regeling zelfbedruipend zijn aan het einde van de volledige periode van toepassing van de quotaregeling.
Voor de verkoopseizoenen 1986/87 tot en met 1994/95, en ook voor de verkoopseizoenen 1995/96 tot en met 1999/00 is zelffinanciering met de in de artikelen 33 tot en met 36 van de basisverordening vastgestelde mechanismen mogelijk gebleken.
De Commissie gaat ervan uit dat het evenwicht van de huidige garanties voor de volgende twee verkoopseizoenen, ondanks de algemene verlaging van de suiker-, isoglucose- en inulinestroopquota overeenkomstig artikel 26 van de basisverordening, gehandhaafd kan worden, zodat alleen een bijzondere bepaling moet worden vastgesteld om de overgang naar de nieuwe periode van toepassing van de quota mogelijk te maken.
De Commissie is derhalve van oordeel dat het mechanisme van zelffinanciering via de productieheffingen niet hoeft te worden gewijzigd, en met name niet de verdeling van de lasten, aangezien deze rechtstreeks afhankelijk zijn van de toegekende quota.
1. De Commissie stelt niet alleen de in punt II bedoelde quotavermindering voor, maar ook, via handhaving van de artikelen 26 en 44 van Verordening (EG) nr. 2038/1999, de mogelijkheid om de afzetgaranties voor een of meer verkoopseizoenen te verlagen, voor zover dat noodzakelijk is. Rekening houdend met de ramingen op het gebied van productie, invoer, verbruik, opslag, overboekingen, te exporteren overschot en gemiddeld via het zelffinancieringsstelsel te dekken verlies als gevolg van de verbintenissen tot uitvoer in het betrokken verkoopseizoen, wordt op de quota van de ondernemingen een coëfficiënt toegepast om te bepalen voor welk deel van hun productie de garanties zullen gelden, binnen de grenzen van de in de WTO-Overeenkomsten vastgestelde maximumhoeveelheid die mag worden uitgevoerd.
Deze coëfficiënten zijn per product zodanig vastgesteld dat de verdeling van de garantiekortingen het evenwicht tussen de bestaande garanties volgens de huidige A- en B-quota en de voor elk quotum specifieke lasten in verband met de zelffinancieringsregeling niet aantast. Het evenwicht blijft op die manier zowel op het niveau van elke lidstaat als op het niveau van elke onderneming in eenzelfde lidstaat bewaard en bijgevolg blijft de verdeling van zowel de steun als de uit de quota voor elke lidstaat voortvloeiende afzetgaranties onveranderd.
2. Rekening houdend met de bovenstaande overwegingen en de in punt 1 bedoelde afzetgarantiekortingen, en ook met de in punt IV vermelde maatregelen, is de Commissie, die weliswaar voorzichtig blijft, van oordeel dat de regeling nu zo is opgezet dat de in het kader van de WTO opgelegde beperkingen in acht kunnen worden genomen en ook de beperking van de begrotingsuitgaven die in Berlijn overeengekomen is.
De Commissie stelt derhalve voor om voor de verkoopseizoenen 2001/02 en 2002/03 de prijzen op het voor het verkoopseizoen 2000/01 vastgestelde niveau te handhaven.
In dit verband acht de Commissie het noodzakelijk voor elk verkoopseizoen na te gaan hoe de eventuele tekorten zich in de verschillende regio's van de Unie ontwikkelen.
Met dit sedert de invoering van de GMO in 1968 toegepaste stelsel wordt gestreefd naar stabilisatie van de communautaire suikermarkt, die gekenmerkt wordt door een seizoengebonden productie en een over het hele jaar gespreide afzet, zowel wat het interne verbruik als de uitvoer betreft. De opslagkosten (financiering + huur + verzekering) voor binnen de A- en B-quota geproduceerde suiker worden de suikerfabrikanten en bepaalde gespecialiseerde suikerhandelaren voorgeschoten door middel van een elk jaar door de Raad in het kader van het landbouwprijzenpakket vastgestelde maandelijkse vergoeding, die momenteel 3,3 EUR/ton/maand bedraagt. Sedert 1981 geldt de vergoeding ook voor overgedragen C-suiker. De zelffinanciering van het stelsel wordt gerealiseerd door middel van een opslagbijdrage, die nu 20 EUR/ton bedraagt en die wordt geïnd op het tijdstip waarop de betrokken fabrikant de A- of B-suiker afzet. De Commissie stelt de bijdrage jaarlijks op een zodanig peil vast dat de verwachte uitgaven voor vergoedingen volledig gedekt worden door de ontvangsten uit de bijdragen, daarbij rekening houdend met de overdrachten van de vorige verkoopseizoenen. De bijdragen maken deel uit van de traditionele eigen middelen van de Gemeenschap.
Ingevolge het Interinstitutioneel Akkoord van 6 mei 1999 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure moet elk voorstel tot wijziging van het bestaande beleid van de Gemeenschap op de verschillende terreinen grondig worden onderzocht met het oog bezuiniging. In dit verband en rekening houdend met de hoogte van de opslagbijdrage in vergelijking met de marktprijzen, is deze opslagbijdrage als factor van stabiliteit van deze marktprijzen niet langer doorslaggevend, hetgeen in het verleden wel het geval was. De afschaffing van het vereveningsstelsel zou niet alleen een besparing van ongeveer 300 miljoen EUR per jaar op de begrotingsuitgaven voor de afdeling Garantie van het EOGFL opleveren, maar zou bovendien in overeenstemming zijn met het streven naar vereenvoudiging van de administratieve procedures, waardoor ook op de beheersuitgaven bespaard kan worden.
Sinds het verkoopseizoen 1981/82 komt ook overgedragen C-suiker in aanmerking voor vergoeding van de opslagkosten in het kader van het communautaire vereveningsstelsel. Deze vergoeding is nu gedurende negentien verkoopseizoenen toegekend en het gebruik van de overdrachtmogelijkheid geeft sedert 1981/82 een ontwikkeling te zien die niet strookt met de oorspronkelijke bedoeling (zie tabel 5).
Tabel 5: Ontwikkeling van de overdracht van C-suiker
[zie origineel document voor tabel]
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Volgens de Commissie kan de vrijwel systematische overdracht van aanzienlijke hoeveelheden bovendien de productie van C-suiker stimuleren en daardoor een goed functioneren van de quotaregeling doorkruisen.
Op grond van het bovenstaande en rekening houdend met de in verband met het begrotingsakkoord van Berlijn tot stand te brengen bezuinigingen, stelt de Commissie voor het vereveningsstelsel voor de opslagkosten, ook voor overgedragen C-suiker, af te schaffen.
Met het oog op een deugdelijk financieel beheer stelt de Commissie voor om het uit het stelsel voortvloeiende (positieve of negatieve) saldo aan het einde van het verkoopseizoen 2000/01 over te boeken naar de rekening betreffende het stelsel van zelffinanciering via productieheffingen.
Bij de laatste hervorming van de GMO voor suiker, in 1995, is een nieuwe preferentiële voorzieningsregeling vastgesteld om de ontbrekende hoeveelheden aan te vullen. Op grond van deze regeling zijn in de GMO voor suiker hoofdzakelijk de volgende vier beginselen ingevoerd:
-harmonisatie van de voorwaarden voor de toegang tot de suiker uit verschillende oorsprongsgebieden voor alle raffinaderijen in de hele Gemeenschap,
-continue voorziening, met het oog op de voor de bestaande raffinaderijen noodzakelijke stabiliteit,
-toepassing van een systeem voor het bepalen van de ontbrekende hoeveelheden op basis van een communautaire voorzieningsbalans en een met name met de ACS-landen en India gesloten overeenkomst,
-bepaling van de geraamde maximale 'traditionele behoeften' van elke betrokken lidstaat aan de hand van in een vorige periode geraffineerde referentiehoeveelheden en, wat Portugal en Finland betreft, aan de hand van bij de respectieve toetredingsonderhandelingen overeengekomen hoeveelheden.
Op deze wijze kon gegarandeerd in de traditionele behoeften worden voorzien voor een periode die overeenkwam met de voorgestelde looptijd van de productiequotaregeling.
De voorziening van de raffinaderijen zou verder worden beheerd aan de hand van een communautaire balans voor ruwe suiker en door de bepaling van de ontbrekende hoeveelheden, waarbij rekening zou worden gehouden met de beschikbare hoeveelheden communautaire en preferentiële suiker en de vastgestelde omvang van de behoeften, met dien verstande uiteraard dat niet voor raffinage beschikbare hoeveelheden verdisconteerd werden.
De zo bepaalde ontbrekende hoeveelheden zouden voortaan in aanmerking komen voor een speciale preferentiële regeling met een verlaagd invoerrecht voor ruwe rietsuiker. De voorschriften van deze regeling voor de invoer van ruwe suiker uit de ACS-staten en India zijn vastgelegd in een overeenkomst met de betrokken landen.
De preferentiële voorzieningsregeling voor de ontbrekende hoeveelheden, heeft in de afgelopen vijf jaar haar deugdelijkheid bewezen en de raffinaderijen billijke en behoorlijke voorzieningsmogelijkheden geboden. De Commissie stelt dan ook voor om de huidige regeling te verlengen, ook wat betreft de mogelijkheid de aanpassingssteun en aanvullende basissteun als bedoeld in artikel 43 aan te passen.
Daarom deelt de Commissie de Raad nu reeds mee dat zij, evenals in 1995, voornemens is zeer binnenkort een aanbeveling voor te leggen waarbij de Raad haar zou machtigen onderhandelingen te beginnen met de ACS-staten die Protocol nr. 3 van bijlage IV bij de ACS-EU-Overeenkomst van Cotonou en de Overeenkomst met India ondertekend hebben. Voor de onderhandelingen die toepassing van de voorgestelde bijzondere preferentiële regeling mogelijk moeten maken, zouden de volgende richtsnoeren kunnen gelden:
-een overeenkomst met een looptijd van twee verkoopseizoenen, zoals voor de communautaire regeling voor de suikerproductie;
-een tariefcontingent voor een hoeveelheid ruwe suiker uit deze landen, vast te stellen op basis van de geraamde maximale jaarlijkse behoeften van de raffinaderijen in de Gemeenschap die niet worden gedekt door de in de Gemeenschap beschikbare hoeveelheden en de preferentiële suiker bedoeld in Protocol nr. 3 bij de ACS-EU-Overeenkomst van Cotonou en in de Overeenkomst over suiker met India;
-een door de raffinaderijen na te komen minimumaankoopprijs, berekend op basis van de interventieprijs voor ruwe suiker uit de Gemeenschap;
-een verlaagd bijzonder recht bij invoer van de contingenthoeveelheden, dat de voor deze ruwe suiker toegekende preferentie bepaalt.
De Commissie brengt deze kwestie om reeds eerder aangegeven redenen opnieuw te berde omdat zij van oordeel is dat alle in de Gemeenschap afgezette hoeveelheden suiker voor gebruik in de chemische industrie in mindering komen op de hoeveelheden die naar derde landen uitgevoerd mogen worden. Volgens haar moet derhalve in het kader van de voor deze suiker toegepaste zelffinancieringsregeling de in artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 1010/86 opgenomen vrijstelling van productieheffing voor een hoeveelheid van 60 000 ton worden afgeschaft.
Deze regeling is in 1974 ingevoerd om de door de plotselinge prijsstijging op de wereldmarkt veroorzaakte suikerschaarste in de Gemeenschap op te vangen. Aanvankelijk moest 10% van de jaarlijks door iedere onderneming geproduceerde geraffineerde hoeveelheid suiker als voorraad worden aangehouden, maar dit percentage is mettertijd verlaagd en bedraagt nu 3%, hetgeen overeenkomt met een minimumvoorraad van± 400.000 ton of ongeveer 11 dagen normaal suikerverbruik in de Gemeenschap. De toestand aan het begin van de jaren zeventig heeft zich nooit opnieuw voorgedaan en voorts is gebleken dat fabrieken en raffinaderijen zelf de nodige voorraad suiker aanhouden om het hele jaar door een normale marktaanvoer in de Gemeenschap te garanderen. Bovendien gaat het om een omslachtige regeling waarvan de beheerskosten niet in verhouding staan tot de voordelen . Evenals bij het vereveningsstelsel voor de opslagkosten is de Commissie van mening dat het op grond van de huidige situatie op de suikermarkt van de Gemeenschap niet gerechtvaardigd is de regeling inzake de minimumvoorraad nog verder toe te passen. Derhalve stelt zij voor om artikel 12 van de basisverordening en de ter zake bij Verordening (EEG) nr. 1780/81 van de Raad vastgestelde algemene bepalingen, te schrappen.
In 1999 is Verordening (EG) nr. 1785/81 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker uitsluitend naar de vorm gecodificeerd bij Verordening (EG) nr. 2038/1999.
Bij de aanpassing in 2001 moet van de gelegenheid worden geprofiteerd om de huidige voorschriften bij te werken met het oog op de door de Gemeenschap nagestreefde vereenvoudiging en het nieuwe institutionele evenwicht dat in de verdragswijzigingen sedert de invoering van de GMO is vastgelegd.
Daarom omvat het voorstel van de Commissie, naast de in deze toelichting beschreven aanpassingen, het volgende:
-herwerking van de hele marktordeningsverordening, afschaffing van een groot aantal nu overbodige bepalingen, die indertijd met name nodig waren om de GMO enerzijds voor de sedert de invoering van de GMO toegetreden lidstaten en anderzijds voor nieuwe producten, zoals isoglucose en inulinestroop, te kunnen toepassen,
-afschaffing van bepalingen die de Raad het recht geven verordeningen op voorstel van de Commissie, doch zonder advies van het Europees Parlement, aan te passen.
De door de Commissie met dit voorstel op gang gebrachte vereenvoudiging van de voorschriften voor de suikersector zal verder worden doorgetrokken, met name bij de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van de nieuwe basisverordening.
De begrotingsuitgaven zijn berekend op basis van alle elementen van het VOB 2001 met uitzondering van de restitutie, die gebaseerd is op een wereldmarktprijs van 195 $/t, waardoor de restitutie op 500 EUR per ton komt.
Blijkens deze berekening, waarvan de bijzonderheden opgenomen zijn in het bijgevoegde financiële memorandum, zullen:
-de uitgaven, in vergelijking met het VOB 2001 in 2002 met 406,8 mln EUR en in 2003 met 389,9 mln EUR dalen,
-de eigen middelen in vergelijking met het VOB 2001, in 2002 met 163,7 mln EUR en in 2003 met 148,7 mln EUR teruglopen.