Toelichting bij COM(2004)634 - Instelling van een Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)634 - Instelling van een Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen. |
|---|---|
| bron | COM(2004)634   |
| datum | 07-10-2004 |
Het algemene doel is de toegang van het publiek tot milieu-informatie te verbeteren door de totstandbrenging van een coherent, geïntegreerd pan-Europees PRTR, waardoor in laatste instantie ook een bijdrage wordt geleverd tot de preventie en vermindering van verontreiniging, de toelevering van gegevens aan de beleidsmakers en de vergemakkelijking van de inspraak van het publiek bij de besluitvorming op het stuk van milieu.
Inhoudsopgave
- De Europese Gemeenschap en haar lidstaten hebben onderhandelingen gevoerd over het
- 2. Het VN-ECE-Protocol betreffende registers inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen
- 3. Communautaire wetgeving
- 4. Onderdelen van het voorstel
- 4.3. Samenhang met het overige communautaire beleid
- 4.4. Inhoud van het voorstel
- In het geval van de instellng van het Europees PRTR zijn de resultaten van de studie, hoewel interessant, niet zonder meer toepasselijk aangezien
Momenteel bestaat er nog geen coherent, geïntegreerd, publiek toegankelijk en heel Europa bestrijkend register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen dat helemaal in overeenstemming is met de criteria die in het PRTR-protocol van de VN-ECE zijn geformuleerd.
Wil de Gemeenschap het PRTR-protocol van de VN-ECE kunnen bekrachtigen, dan dient het reeds bestaande, minder veelomvattende Europees emissieregister van verontreinigende stoffen (EPER) dat bij Beschikking 2000/479/EG van de Commissie van 17 juli 20001 werd ingesteld uit hoofde van artikel 15, lid 3, van Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC)2, te worden vervangen door een allesomvattend Europees PRTR. Het Europees PRTR zal het bestaande EPER volledig komen te vervangen.
2. Het VN-ECE-Protocol betreffende registers inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen
Het VN-ECE-Protocol betreffende registers inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen werd op een buitengewone vergadering van de partijen bij het Verdrag van Aarhus op 21 mei 2003 ondertekend. Deze vergadering vond plaats in het kader van de vijfde ministeriële conferentie “Een milieu voor Europa”, die van 21 tot en met 23 mei 2003 te Kiev werd gehouden.
Het protocol is de eerste juridisch verbindende multilaterale overeenkomst betreffende registers inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen (PRTR’s) die de grenzen van de EU overstijgt. Het heeft ten doel “de toegang van het publiek tot informatie te verbeteren door middel van de totstandbrenging van coherente, geïntegreerde, het gehele land bestrijkende registers inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen…” Hoewel het protocol niet voorziet in regelgeving inzake verontreiniging als zodanig, maar wel in regelgeving inzake de informatie daarover, mag worden verwacht dat het niveau van verontreiniging hierdoor in aanzienlijke mate zal worden teruggedrongen.
De instelling van een coherent systeem voor inventarisatie of registratie van verontreinigingsgegevens in een gestructureerd, geautomatiseerd en voor het publiek toegankelijk gegevensbestand, samengesteld op grond van gestandaardiseerde rapportages, is een van de verplichtingen waarin het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden voorziet (zie artikel 5, lid 9).
Alle staten en regionale organisaties voor economische integratie kunnen het protocol ondertekenen en bekrachtigen – ook staten en organisaties die het Verdrag van Aarhus niet hebben bekrachtigd en die geen lid zijn van de Economische Commissie voor Europa; het gaat dus om een open protocol.
Op 17 juli 2000 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 15, lid 3, van Richtlijn 96/61/EG van de Raad inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC) een beschikking aangenomen inzake de totstandbrenging van een Europees emissieregister van verontreinigende stoffen (EPER). Dit register is op 23 februari 2004 officieel in gebruik genomen3.
Middels EPER zijn diverse cruciale elementen van het protocol reeds gerealiseerd: geharmoniseerde regels voor de rapportage, toegankelijkheid voor het publiek langs elektronische weg en breed toepassingsgebied wat betreft bronnen (industriële inrichtingen) en verontreinigende stoffen. Dankzij de bijzonder doeltreffende coördinatie tussen de lidstaten en de Commissie tijdens de onderhandelingen zijn de belangrijkste bepalingen van het protocol volledig verenigbaar met de EPER-benadering. Voor het uitbouwen van het EPER tot een Europees PRTR is dan ook geen wijziging van de basisfilosofie vereist. De inspanningen en middelen die tot dusver in het EPER zijn geïnvesteerd, gaan niet verloren.
De verplichtingen krachtens het protocol welke verder reiken dan de werkingssfeer van het EPER betreffen vooral de omschrijving van de onder de regeling vallende inrichtingen, de stoffen die het voorwerp moeten zijn van rapportage, de uitstoot in de bodem, de overbrengingen van afval van bedrijfsterreinen naar elders, de uitstoot door diffuse bronnen, de inspraak van het publiek en de frequentie van de rapportage.
Teneinde te garanderen dat het protocol tijdig wordt bekrachtigd, dient de Commissie tezelfdertijd een voorstel in voor een besluit van de Raad inzake de sluiting, namens de Europese Gemeenschap, van het VN-ECE-Protocol betreffende registers inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen (COM (2004) xxx def.). Dit communautair besluit moet er ook voor zorgen dat artikel 5, lid 9, van het Verdrag van Aarhus volledig wordt nageleefd.
Op te merken valt dat de Gemeenschap het Verdrag van Aarhus heeft ondertekend en dat de Commissie recentelijk een voorstel betreffende de goedkeuring ervan heeft aangenomen (COM (2003)625 def. van 24.10.2003). Daarnaast is een aantal andere besluiten hetzij reeds aangenomen, hetzij voorgesteld teneinde de naleving van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus door de Gemeenschap te garanderen4.
Rechtsgrond
Overeenkomstig het Verdrag, en met name artikel 175, lid 1, juncto artikel 300, is de Europese Gemeenschap bevoegd om tot internationale overeenkomsten toe te treden en de daaruit voortvloeiende verplichtingen die bijdragen tot de verwezenlijking van de in artikel 174, lid 1, van het EG-Verdrag genoemde doelstellingen na te komen.
In dat artikel omschrijft het Verdrag de doelstellingen van het beleid van de Gemeenschap op milieugebied als volgt: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bescherming van de gezondheid van de mens, behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen.
Doordat een PRTR de toegang van het publiek tot milieu-informatie verbetert, is een dergelijk register een essentieel instrument ter intensivering van de bewustwording van het publiek ten aanzien van milieuvraagstukken en ter bevordering van een betere tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving. Een PRTR is ook voor de beleidsmakers zelf een krachtig informatie-instrument. Zo draagt het bij tot het versterken van de doeltreffendheid van het milieubeleid dat op het realiseren van bovengenoemde doelstellingen is gericht.
Bovendien heeft de Gemeenschap haar bevoegdheid op dit gebied reeds uitgeoefend door de instelling van een heel de Gemeenschap bestrijkend Europees emissieregister van verontreinigende stoffen (EPER).
Voor de tenuitvoerlegging van het PRTR-protocol van de VN-ECE is de keuze gevallen op een verordening van het Europees Parlement en de Raad.
In een “Studie ter omschrijving van de gevolgen van het PRTR-protocol van de VN-ECE voor de EU-wetgeving” die door Milieu Ltd is opgesteld5, zijn diverse mogelijkheden onderzocht.
Eén mogelijkheid bestond erin, de bestaande EPER-beschikking aan te passen aan het VN-ECE-protocol. Een dergelijke aanpak zou echter vereisen dat ook de IPPC-richtlijn wordt herzien – niet alleen in de huidige fase, maar in de toekomst misschien zelfs herhaaldelijk, namelijk telkens wanneer het PRTR-protocol van de VN-ECE of de bijlagen daarvan grondig worden gewijzigd.
Een andere tenuitvoerleggingsmogelijkheid is via een richtlijn. Het belangrijkste bezwaar tegen dit alternatief is dat het onverenigbaar is met de noodzakelijke aanlevering van vergelijkbare - en derhalve geharmoniseerde - gegevens aan de centrale databank van het Europees PRTR. De vergelijkbaarheid van de gegevens is van prioritair belang omdat in het PRTR-protocol van de VN-ECE een aantal technische keuzes en benaderingen worden omschreven die, als ze niet op strikt geharmoniseerde wijze ten uitvoer worden gelegd, dreigen te resulteren in totaal verschillende nationale systemen die het onmogelijk maken om op een zinvolle manier gegevens te verzamelen en beschikbaar te stellen op Europees niveau. De keuzevrijheid die de lidstaten door een richtlijn wordt geboden, zou kunnen leiden tot discrepanties en onvergelijkbare gegevens. Voorts bestaat het risico dat de nagestreefde snelle sluiting en tenuitvoerlegging van het PRTR-protocol door vertragingen bij de omzetting van de richtlijn door de lidstaten in het gedrang komt.
De derde mogelijkheid, namelijk de vaststelling van een op zichzelf staande verordening uit hoofde van artikel 175, lid 1, van het EG-Verdrag, leek daarom de beste keuze.
Subsidiariteit en evenredigheid
Tegelijk met de acht onderhandelingsrondes over het PRTR-protocol van de VN-ECE, die telkens één week hebben geduurd, hebben intensieve EU‑coördinatievergaderingen plaatsgevonden waaraan door bijna alle lidstaten en toetredingslanden is deelgenomen. Het uiteindelijk aangenomen en ondertekende VN-ECE‑protocol kan in grote lijnen worden gekarakteriseerd als een afspiegeling van het standpunt waarover de lidstaten en de toetredingslanden op het tijdstip van de onderhandelingen na uitvoerige discussies overeenstemming hadden bereikt.
Dit voorstel voor een verordening betreffende de instelling van een Europees PRTR volgt in grote trekken de bepalingen van het VN-ECE‑protocol. De (overigens weinig talrijke) afwijkingen zijn ingegeven door de noodzaak om de samenhang met andere communautaire besluiten te garanderen.
Aangezien de Europese Gemeenschap het protocol heeft ondertekend en de bekrachtiging ervan nastreeft, kan zij niet anders dan op Gemeenschapsniveau een passend besluit vaststellen om de naleving van de uit het protocol voortvloeiende verplichtingen te garanderen.
Wanneer de lidstaten partij worden bij het protocol, zijn zij verplicht een nationaal PRTR in het leven te roepen. Conform het subsidiariteitsbeginsel wordt in het voorstel van de Commissie de keuze van de opzet van een dergelijk nationaal PRTR volledig aan de lidstaten overgelaten. De noodzaak om de bepalingen van het protocol na te leven, zal - naast praktische overwegingen - voor de lidstaten vermoedelijk een sterke prikkel vormen om de volledige verenigbaarheid van hun nationale PRTR met het Europees PRTR te garanderen.
Dit voorstel betreffende de instelling van een Europees PRTR is in overeenstemming met de agenda voor de ontwikkeling van het milieubeleid van de EU tot 2012 als omschreven in de mededeling van de Commissie betreffende het 6e Milieuactieprogramma (MAP6)6. In het hoofdstuk ‘Empowerment voor en gedragsverandering bij burgers’ benadrukt het MAP6 dat “goed geïnformeerde burgers, die actief betrokken zijn bij de besluitvorming betreffende het milieu, een krachtige nieuwe aanzet [kunnen] geven tot het bereiken van resultaten op milieugebied.” Om hun rol echter doeltreffend te kunnen vervullen, zo benadrukt het MAP6, “hebben ze informatie van hoge kwaliteit nodig die zij kunnen gebruiken en begrijpen” en moeten ze, om hun mening tot uiting te kunnen brengen, “tevens toegang tot de betreffende besluitmakers krijgen”.
In de mededeling wordt voorts gesteld dat milieurapportage door bedrijven en autoriteiten informatie beschikbaar moet maken op plaatselijk niveau, zodat mensen gemakkelijk gegevens kunnen verkrijgen over de emissies van fabrieken of andere installaties in hun gebied.
Een Europees PRTR komt voorts tegemoet aan een prioritair actiepunt van het MAP6, namelijk de evaluatie en geregelde bewaking van informatiesystemen met het oog op de totstandbrenging van een coherenter en doeltreffender systeem voor gestroomlijnde rapportage van hoge kwaliteit, dat vergelijkbare en pertinente milieugegevens en –informatie oplevert.
Dit voorstel spoort ook met de bestaande EU‑wetgeving betreffende toegang tot milieu-informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter. De artikelen 11 en 13 over vertrouwelijkheid en toegang tot de rechter bevatten een directe verwijzing naar de desbetreffende EU‑wetgeving.
Dit voorstel is ook in overeenstemming met de EU‑wetgeving betreffende lucht, water en afval. Overal waar zulks mogelijk was en ook verenigbaar was met de nagestreefde volledige tenuitvoerlegging van het VN-ECE-protocol, is gebruik gemaakt van definities en bepalingen die aan de bestaande EU‑wetgeving zijn ontleend. Er zijn enkele uitzonderingen, met name de omschrijving van de capaciteitsdrempelwaarden voor de activiteiten van de keramische en cementindustrie in bijlage I: deze verschillen van de waarden die in bijlage I van Richtlijn 96/61/EG van de Raad inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (de “IPPC‑richtlijn”) worden genoemd, omdat zulks noodzakelijk is voor de naleving van het protocol. Het huidige voorstel moet worden gezien als een op zichzelf staand juridisch instrument; het staat een eventuele toekomstige wijziging van de IPPC‑richtlijn, met inbegrip van een eventueel gewijzigde omschrijving van de activiteiten van bijlage I, niet in de weg. De Commissie zal de partijen in kennis stellen van eventuele aanpassingen van de Europese PRTR-verordening welke uit een wijziging van de IPPC‑richtlijn zouden kunnen voortvloeien.
Op het stuk van de harmonisatie en stroomlijning van de rapportagevoorschriften voorziet de Europese PRTR-verordening in de intrekking van artikel 8, lid 3, van Richtlijn 91/689/EEG van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen7 en bevat zij nadere bepalingen om een harmonisatie tussen de voorschriften van het VN-ECE‑protocol en de bestaande EU‑wetgeving tot stand te brengen.
Wat de volgende twee aspecten betreft, wijkt het voorstel af van het PRTR-protocol van de VN-ECE:
- Met het oog op de harmonisatie met de bestaande EU‑wetgeving inzake water, en met name de kaderrichtlijn water8 en de bijlagen IX en X daarvan (prioritaire stoffen), is de stoffenlijst van het PRTR-protocol van de VN-ECE met drie stoffen uitgebreid; voor vijf andere op de VN-ECE‑lijst geplaatste stoffen wordt aanvullende rapportage met betrekking tot de emissies in water voorgeschreven. Om de rapportage af te stemmen op de toekomstige verslaglegging betreffende persistente organische verontreinigende stoffen (overeenkomstig een voorstel van de Commissie voor een verordening betreffende persistente organische verontreinigende stoffen9) is nog een extra stof aan de lijst toegevoegd.
- De rapportagetermijnen van het VN-ECE‑protocol worden in dit voorstel ingekort, rekening houdend met het feit dat het publiek actuele informatie verlangt en dat het eerste verslagjaar 2007 is; overeenkomstig het voorstel zullen de gegevens in kwestie als eerste Europees PRTR in oktober 2009 via het internet publiek worden gemaakt.
Op te merken valt voorts dat veel van de 36 niet op de EPER‑lijst voorkomende stoffen waarover moet worden gerapporteerd, bestrijdingsmiddelen zijn die in de EU niet langer worden verhandeld of gebruikt.
Met hun rapportage over de uitstoot en overbrenging van stoffen ten behoeve van het Europees PRTR kunnen de lidstaten ten slotte worden geacht te hebben voldaan aan andere verslagleggingsverplichtingen waarin andere communautaire milieuwetgeving voorziet, zodat doublures bij de rapportage kunnen worden vermeden. Een en ander kan worden gespecificeerd in de vragenlijsten die overeenkomstig de comitéprocedure van Richtlijn 91/692/EEC10 worden opgesteld.
Een uitvoerige presentatie (“Explanatory Memorandum of future European PRTR”) is te vinden op de volgende website: www.eper.cec.eu.int/">www.eper.cec.eu.int/">www.eper.cec.eu.intwww.eper.cec.eu.int/">
Effectbeoordeling
De economische effecten van de instelling van een PRTR zijn in 2002 door de afdeling Economische analyse van de VN-ECE uitvoerig onderzocht in een studie getiteld “Analysis of the Costs and Benefits of PRTRs”11. Alle partijen die aan de onderhandelingen over het VN-ECE‑protocol hebben deelgenomen, hebben de gelegenheid gehad om gegevens bij te dragen en commentaar te geven. Alle partijen hebben ingestemd met de publicatie van de studie.
In het geval van de instellng van het Europees PRTR zijn de resultaten van de studie, hoewel interessant, niet zonder meer toepasselijk aangezien
- de lidstaten er krachtens het VN-ECE-protocol reeds toe gehouden zijn, een eigen nationaal PRTR in het leven te roepen;
- cruciale onderdelen van het Europees PRTR (systemen voor gegevensvergaring, elektronisch instrumentarium) reeds voorhanden zijn in het kader van EPER.
Het Europees PRTR behelst in essentie alleen de overdracht aan de Commisie en het EMA van gegevens die de lidstaten reeds ten behoeve van hun nationale PRTR’s hebben verzameld. De bijkomende verplichtingen waarin het Europees PRTR in vergelijking met het VN-ECE‑protocol voorziet, zijn relatief gering, gezien het feit dat de doorstroming van gegevens van de lidstaten naar het EMA respectievelijk de Commissie via de bestaande EPER-procedures reeds goed is georganiseerd. De kosten mogen gering worden genoemd en zullen hoofdzakelijk voor rekening komen van de Commissie, die immers de gegevens via het internet moet publiceren en richtsnoeren en overzichtsdocumenten moet opstellen. Aan het EMA moet jaarlijks een klein budget ter beschikking worden gesteld voor het onderhoud van de hardware en software van het Europees PRTR.
Voor de lidstaten kan er sprake zijn van beperkte extra kosten in samenhang met het opstellen van het nationaal verslag uit hoofde van artikel 16 van de verordening.
Aangezien in dit voorstel de verslaglegging uit hoofde van artikel 8, lid 3, van Richtlijn 91/689/EEG van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen wordt afgeschaft, komen de kosten die in het verleden aan deze verslaglegging waren verbonden, te vervallen.
In maatschappelijk opzicht zijn de gevolgen van dit voorstel positief, aangezien een Europees PRTR het publiek een betere toegang geeft tot milieu‑informatie en het beter laat participeren aan de besluitvorming. Met het Europees PRTR wordt uitvoering gegeven aan artikel 5, lid 9, van het Verdrag van Aarhus.
Wat de gevolgen voor het milieu betreft, zal door de toegang tot de gegevens en de inspraak die door een Europees PRTR mogelijk worden gemaakt, het bewustzijn van de bevolking ten aanzien van industriële verontreiniging worden aangescherpt. Dit zal ongetwijfeld leiden tot meer maatschappelijke druk om maatregelen in te voeren ter vermindering van de verontreiniging. De geïntegreerde en coherente databank van het Europees PRTR geeft beleidsmakers, wetenschappers en industriële en andere organisaties een solide basis voor de toekomstige besluitvorming.
De harmonisering en stroomlijning van de rapportage per inrichting zal de toekomstige ontwikkeling van coherente en doeltreffende monitoring en rapportage stimuleren en vergemakkelijken. Bijkomende mogelijkheden inzake coördinatie van de rapportage en rationalisering van de kosten voor de bedrijven kunnen worden onderzocht in gevallen waarin er een hoge mate van integratie bestaat tussen soortgelijke inrichtingen die op hetzelfde bedrijfsterrein zijn gevestigd, bijvoorbeeld doordat zij gebruik maken van een gemeenschappelijke afvalwaterzuiveringsinstallatie.
6. OVERLEG MET DE BELANGHEBBENDE PARTIJEN
Om te zorgen voor ruim overleg over de inhoud en de potentiële draagwijdte van dit voorstel heeft het directoraat‑generaal Milieu van de Commissie opdracht gegeven tot het uitvoeren van een studie en voorts een aantal vergaderingen georganiseerd en een concept‑ontwerp van het voorstel opgesteld dat als werkdocument heeft gefungeerd.
De door Milieu Limited opgestelde “Study on the outline of impacts of UN-ECE-Protocol on EU legislation” heeft de basis gevormd voor de besprekingen die op 25 november 2003 hebben plaatsgevonden met de lidstaten en de toetredingslanden (tijdens de uit hoofde van artikel 19 van de IPPC‑richtlijn gehouden vergadering) en vervolgens op 26 november 2003 ook met de belanghebbende partijen (tijdens de eerste vergadering van de werkgroep ad hoc over de ontwikkeling van het Europees PRTR).
Met de resultaten van dit overleg is rekening gehouden bij het opstellen van een concept‑ontwerp van het voorstel, dat als basis heeft gediend voor de besprekingen die op 5 april 2004 hebben plaatsgevonden met de lidstaten en de toetredingslanden (tijdens de uit hoofde van artikel 19 van de IPPC‑richtlijn gehouden vergadering) en vervolgens op 6 april 2004 ook met de belanghebbende partijen (tijdens de tweede vergadering van de werkgroep ad hoc over de ontwikkeling van het Europees PRTR).
De standpunten van alle geraadpleegde partijen (lidstaten, toetredingslanden, bedrijfsleven, NGO’s en internationale organisaties) worden uitvoerig toegelicht op www.eper.cec.eu.int/">www.eper.cec.eu.int/">www.eper.cec.eu.intwww.eper.cec.eu.int/"> (“Explanatory Memorandum of future European PRTR”).