Toelichting bij COM(2004)492 - Algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)492 - Algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds. |
|---|---|
| bron | COM(2004)492   |
| datum | 14-07-2004 |
Op 10 februari 2004 heeft de Commissie een voorstel goedgekeurd voor de financiële vooruitzichten van de uitgebreide Europese Unie met 27 lidstaten voor de periode 2007-2013 [COM(2004)101]. Zij heeft in deze context te kennen gegeven dat het optreden van de Unie op een aantal cruciale beleidsterreinen moet worden versterkt. Met name heeft zij besloten dat een ambitieus cohesiebeleid een essentieel onderdeel van het financiële pakket moet vormen.
Deze beslissing was de neerslag van het werk dat is verricht sinds de publicatie van het tweede cohesieverslag in 2001, waarin het debat over de toekomst van het cohesiebeleid in de uitgebreide Unie werd geopend [COM(2001)24]. Op 18 februari 2004 heeft de Commissie het derde cohesieverslag [COM(2004)107] goedgekeurd, dat een uitvoerig voorstel bevat voor de prioriteiten en het uitvoeringssysteem voor de nieuwe generatie programma’s in het kader van het cohesiebeleid voor de periode 2007-2013. Dit voorstel strookt met de algemene richtsnoeren die de Commissie heeft vastgesteld in haar mededeling over de volgende financiële vooruitzichten.
In het derde cohesieverslag is geconcludeerd dat de uitbreiding van de Unie tot 25 lidstaten, en vervolgens tot 27 of meer, een ongekende uitdaging is voor het concurrentievermogen en de interne cohesie van de Unie. De uitbreiding leidt tot een grotere kloof op het gebied van de economische ontwikkeling, tot een geografische verschuiving van het probleem van de ongelijkheden naar het oosten en tot een moeilijker werkgelegenheidssituatie:
- de kloof in het BBP per inwoner tussen de in de meest welvarende regio's levende 10% van de bevolking en de in de minst welvarende regio's wonende 10 % is meer dan tweemaal zo groot als in EU-15;
- in EU-25 wonen 123 miljoen mensen, d.i. ongeveer 27% van de totale bevolking, in regio’s met een BBP per inwoner van minder dan 75% van het EU-gemiddelde, terwijl dat in EU-15 72 miljoen of 19% van de totale bevolking is. Van elke tien burgers van die 123 miljoen leven er vier in regio’s die tot de 15 “oude” lidstaten behoren, terwijl de overige zes onderdanen van de tien “nieuwe” lidstaten zijn;
- om het gemiddelde werkgelegenheidsniveau in de tien nieuwe lidstaten op dat in de rest van de EU te brengen zullen vier miljoen banen moeten worden gecreëerd. In de uitgebreide EU blijven ook aanzienlijke verschillen in arbeidsparticipatie bestaan naar gelang van de leeftijd en het geslacht.
Tegelijk komt de hele Unie voor uitdagingen te staan omdat de economische herstructurering waarschijnlijk in een stroomversnelling zal komen door de globalisering, de vrijmaking van de handel, de technologische revolutie, de ontwikkeling van de kenniseconomie en kennismaatschappij, de vergrijzing en een toenemende immigratie.
Ten slotte is de economische groei in de EU merkbaar vertraagd sinds 2001. Als gevolg daarvan is de werkloosheid in vele gebieden van de Unie opnieuw gestegen, met alle sociale gevolgen van dien. De Unie zou de mogelijkheden van de huidige herstelbeweging ten volle moeten benutten als een springplank naar de toekomst.
Om de prestaties van de EU-economie te verbeteren hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de Unie in Lissabon in maart 2000 een strategie vastgesteld die Europa tegen 2010 wil laten uitgroeien tot de meest succesvolle en concurrerende kenniseconomie van de wereld. Tijdens de Raad van Nice in december 2000 zijn de doelstellingen van Lissabon inzake armoedebestrijding omgezet in een gecoördineerde EU-strategie voor sociale insluiting. Tijdens de Raad van Göteborg in juni 2001 werd de strategie van Lissabon uitgebreid en werd de nadruk gelegd op de bescherming van het milieu en het bereiken van een duurzamer ontwikkelingspatroon.
Het cohesiebeleid draagt in belangrijke mate bij tot het realiseren van deze doelstellingen. Tussen groei en cohesie is immers een versterkende wisselwerking. Door de ongelijkheden te verminderen helpt de Unie ervoor te zorgen dat alle regio’s en sociale groepen kunnen bijdragen tot en profiteren van de algemene economische ontwikkeling van de Unie. De artikelen 3 en 158 van het Verdrag zijn een weergave van deze visie, die nog is versterkt in het ontwerpverdrag tot vaststelling van een grondwet, waarin nu duidelijker wordt verwezen naar de territoriale dimensie van de cohesie.
Het cohesiebeleid is ook vereist in gevallen waar de andere communautaire beleidslijnen belangrijke voordelen met zich meebrengen, maar tegelijk beperkte plaatselijke verliezen veroorzaken. Het helpt de voordelen te spreiden. Het kan ook de negatieve gevolgen helpen te beperken door op veranderingen te anticiperen en door aanpassingen te vergemakkelijken.
Om deze reden moet het cohesiebeleid in al zijn dimensies als een integrerend deel van de strategie van Lissabon worden beschouwd, zelfs nu het beleidsontwerp dat aan de basis ligt van de strategie van Lissabon, moet worden aangevuld en bijgewerkt, zoals de Commissie heeft te kennen gegeven in haar voorstel voor de volgende financiële vooruitzichten. Anders gezegd moeten de doelstellingen van Lissabon en Göteborg worden opgenomen in het cohesiebeleid, dat een van de belangrijkste instrumenten moet worden om deze doelstellingen te bereiken via nationale en regionale ontwikkelingsprogramma’s.
Als het regionale concurrentievermogen versterkt wordt door goed gerichte investeringen in de hele Unie en door het creëren van economische mogelijkheden die mensen helpen hun capaciteiten te benutten, wordt het groeipotentieel van de EU-economie in haar geheel gestimuleerd, wat iedereen ten goede komt. Als de economische activiteit evenwichtiger over de hele Unie gespreid wordt, zorgt het regionaal beleid er mee voor dat de druk van overconcentratie, verkeersopstoppingen en knelpunten verlicht wordt.
De hervorming van het cohesiebeleid is ook een kans om een grotere doelmatigheid, doorzichtigheid en politieke verantwoordelijkheid te bereiken. Hiervoor moet eerst en vooral een strategische beleidsbenadering omschreven worden, in het kader waarvan prioriteiten worden vastgesteld, wordt gezorgd voor een goede coördinatie met de systemen van economisch en sociaal bestuur, en het mogelijk wordt gemaakt de geboekte vooruitgang regelmatig en open te beoordelen. Voorts moet het beheerssysteem verder worden vereenvoudigd door de invoering van differentiëring en evenredigheid in de context van goed financieel beheer. Daarnaast moet de verantwoordelijkheid verder worden gedecentraliseerd naar de partners op het terrein in de lidstaten, de regio’s en bij de plaatselijke autoriteiten.
Deze ontwerpverordening is het voorstel van de Commissie voor de volgende generatie programma’s in het kader van het cohesiebeleid. Zij vormt de basis voor het nieuwe onderzoek van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen dat de Raad op grond van artikel 55 van die verordening uiterlijk op 31 december 2006 moet verrichten. De Commissie wijst erop dat de verordeningen in de loop van 2005 moeten worden vastgesteld, zodat 2006 kan worden gewijd aan de programmering voor de periode 2007-2013.
De Commissie stelt voor dat de acties die in het kader van het cohesiebeleid worden ondersteund, worden gericht op investeringen op het gebied van een beperkt aantal communautaire prioriteiten die in overeenstemming zijn met de agenda’s van Lissabon en Göteborg en waarbij kan worden verwacht dat het communautaire optreden een hefboomeffect en aanzienlijke toegevoegde waarde zal teweegbrengen. Voor de operationele programma’s stelt de Commissie bijgevolg een kernlijst met een beperkt aantal hoofdthema’s voor: innovatie en de kenniseconomie, milieu en risicopreventie, toegankelijkheid en diensten van algemeen economisch belang. Bij de programma’s die betrekking hebben op werkgelegenheid, ligt het zwaartepunt bij de uitvoering van de hervormingen die nodig zijn om overeenkomstig de richtsnoeren en aanbevelingen in het kader van de Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS) volledige werkgelegenheid te scheppen, de kwaliteit en de productiviteit op het werk te verbeteren, en de sociale insluiting en cohesie te bevorderen.
De prioritaire thema’s zouden worden nagestreefd in een vereenvoudigd en doorzichtiger kader, en de toekomstige generatie programma’s zouden worden gegroepeerd in de volgende drie categorieën: convergentie, regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid, en territoriale samenwerking.
De convergentiedoelstelling heeft betrekking op de minder ontwikkelde lidstaten en regio’s, die overeenkomstig het Verdrag de hoogste prioriteit bij het communautaire cohesiebeleid krijgen. In het Verdrag wordt tot doel gesteld “de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio’s en de achterstand van de minst begunstigde regio’s of eilanden, met inbegrip van de plattelandsgebieden, te verkleinen” (artikel 158). De uitbreiding doet de ongelijkheden in de Unie op ongekende wijze toenemen en er zullen aanhoudende inspanningen op lange termijn nodig zijn om ze te verminderen.
Deze doelstelling belangt eerst en vooral de regio’s aan waar het BBP per inwoner lager ligt dan 75% van het communautaire gemiddelde. In deze context zou het cohesiebeleid voornamelijk tot doel hebben omstandigheden die de groei versterken en factoren die tot echte convergentie leiden, te bevorderen. De strategieën zouden een planning moeten omvatten voor de ontwikkeling van het concurrentievermogen en de werkgelegenheid op lange termijn.
Voorts stelt de Commissie voor in het kader van deze prioriteit tijdelijke bijstand te verlenen aan regio’s waar het BBP per inwoner minder dan 75% van het communautaire gemiddelde zou hebben bedragen als dit voor de Unie van de vijftien werd berekend (het zogenaamde statistische effect van de uitbreiding). Dit zijn regio’s waar de objectieve omstandigheden niet veranderd zijn, hoewel hun BBP per inwoner in de uitgebreide Unie relatief hoger zal liggen. Billijkheidshalve zullen er, om de betrokken regio’s in staat te stellen het convergentieproces af te maken, meer middelen worden verleend dan in 1999 in Berlijn werd beslist toe te kennen aan de huidige generatie zogenoemde "uitfaseringsregio’s”.
De programma’s zouden in overeenstemming met de beginselen van het Verdrag worden ondersteund met financiële middelen uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Cohesiefonds.
Het Cohesiefonds zal kunnen worden ingezet voor lidstaten met een BNI van minder dan 90% van het communautaire gemiddelde. De bijstand uit het Cohesiefonds zal alleen worden verleend als aan de voorwaarden voor economische convergentie wordt voldaan en buitensporige overheidstekorten worden vermeden overeenkomstig artikel 104 van het Verdrag.
In lijn met de prioriteiten die in de financiële vooruitzichten zijn vastgesteld, zal uit het Cohesiefonds een grotere bijdrage tot duurzame ontwikkeling worden verleend. In dit verband zouden de trans-Europese vervoersnetwerken, en met name de projecten van Europees belang, alsmede de milieu-infrastructuur de belangrijkste prioriteiten blijven. Om een goed evenwicht te bereiken dat een weergave is van de specifieke behoeften van de nieuwe lidstaten, wordt overwogen ook bijstand te verlenen voor projecten zoals op het gebied van het spoorwegverkeer en het verkeer over zee en over de binnenwateren en voor programma’s voor multimodaal vervoer buiten de TEN-T, voor duurzaam stedelijk vervoer en voor belangrijke milieu-investeringen in de sleutelsectoren energie-efficiëntie en hernieuwbare energie.
Voorts zal nadruk worden gelegd op het versterken van de institutionele capaciteit en de efficiëntie van de overheidsdiensten, waaronder de capaciteit om de Structuurfondsen en het Cohesiefonds te beheren.
2.2. Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid: op veranderingen anticiperen en ze bevorderen
Hoewel bijstandsverlening in de minder ontwikkelde lidstaten en regio’s de prioriteit van het cohesiebeleid blijft, zijn er grote uitdagingen waarvoor alle EU-lidstaten zich geplaatst zien, zoals snelle economische en sociale verandering en herstructurering, globalisering van de handel, de ontwikkeling naar een kenniseconomie en kennismaatschappij, de vergrijzing, de toenemende immigratie, de arbeidstekorten in belangrijke sectoren en de problemen rond sociale insluiting.
In deze context moet de Unie een belangrijke rol spelen. Voor het cohesiebeleid buiten de minder ontwikkelde lidstaten en regio’s stelt de Commissie een tweeledige aanpak voor:
- ten eerste zal het cohesiebeleid de regio’s en regionale overheden met uit het EFRO gefinancierde regionale programma’s helpen om op de economische veranderingen in de industriële, stedelijke en landelijke gebieden te anticiperen en die veranderingen te bevorderen door het vergroten van hun concurrentievermogen en aantrekkingskracht, rekening houdend met de bestaande economische, sociale en territoriale ongelijkheden;
- ten tweede zal het cohesiebeleid met uit het ESF gefinancierde programma’s mensen helpen om op economische veranderingen te anticiperen en zich eraan aan te passen, in overeenstemming met de beleidsprioriteiten van de EWS. Hiertoe zullen beleidslijnen worden ondersteund die gericht zijn op volledige werkgelegenheid, kwaliteit en productiviteit op het werk en sociale insluiting.
Voor de nieuwe regionale programma’s die uit het EFRO zullen worden gefinancierd, stelt de Commissie een striktere concentratie van de bijstandsverlening op de drie prioritaire thema’s voor: innovatie en kenniseconomie, milieu en risicopreventie, toegankelijkheid en diensten van algemeen economisch belang.
Voor deze nieuwe programma’s zal het EFRO de enige financieringsbron zijn. Wat de toewijzing van de middelen betreft, moeten twee groepen regio’s worden onderscheiden:
- de regio’s die momenteel in aanmerking komen voor doelstelling 1, maar niet voldoen aan de criteria voor de convergentieprioriteit, zelfs als het statistische effect van de uitbreiding buiten beschouwing wordt gelaten. Aan dergelijke regio’s zal overgangssteun worden verleend (onder het label "infasering”), die een parcours zal volgen dat te vergelijken is met dat voor de regio’s die niet langer in aanmerking kwamen voor doelstelling 1 in de periode 2000-2006;
- alle overige regio’s van de Unie die niet onder een convergentieprogramma vallen en waar ook geen infaseringssteun als hierboven beschreven wordt toegekend.
Voor de uit het ESF gefinancierde operationele programma’s stelt de Commissie voor, de uitvoering van de aanbevelingen inzake werkgelegenheid te ondersteunen en de sociale insluiting te versterken overeenkomstig de doelstellingen en de richtsnoeren van de EWS.
Daartoe moet de bijstand geconcentreerd worden op vier beleidsprioriteiten die cruciaal zijn voor de toepassing van de EWS en waarbij de communautaire financiering een meerwaarde kan vormen: vergroting van het aanpassingsvermogen van werknemers en ondernemingen; verbetering van de toegang tot de arbeidsmarkt en verhoging van de arbeidsparticipatie; versterking van de sociale insluiting en bestrijding van discriminatie; op gang trekken van hervormingen op het gebied van de werkgelegenheid en de insluiting.
De Commissie baseert zich op de ervaring van het huidige INTERREG-initiatief en stelt voor een nieuwe doelstelling te creëren om de harmonieuze en evenwichtige integratie van het grondgebied van de Unie te bevorderen door voor kwesties van communautair belang de grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking tussen de verschillende componenten van de Unie te steunen.
De acties zullen uit het EFRO worden gefinancierd en in hoofdzaak gericht zijn op geïntegreerde programma’s die door één enkele overheid worden beheerd en in het kader waarvan belangrijke communautaire prioriteiten worden nagestreefd die gerelateerd zijn aan de agenda’s van Lissabon en Göteborg.
Alle regio’s langs de interne landsgrenzen en sommige regio’s langs de externe landsgrenzen alsmede langs sommige nabijgelegen maritieme grenzen zullen voor grensoverschrijdende samenwerking in aanmerking komen. Bedoeling hiervan is naburige overheden ertoe aan te zetten gezamenlijke oplossingen te vinden voor gemeenschappelijke problemen. Hierbij kunnen we denken aan de ontwikkeling van de steden, het platteland en de kustgebieden en aan de ontwikkeling van economische relaties en netwerken voor de middelgrote en kleine bedrijven.
Wat betreft de meer algemene acties om transnationale samenwerking te bevorderen, worden de lidstaten en de regio’s uitgenodigd om het nut en de doeltreffendheid van de bestaande 13 zones voor transnationale samenwerking (bepaald in het kader van INTERREG IIIB) in het licht van de uitbreiding te beoordelen. Het is de bedoeling dat zij samen met de Commissie een aantal zones voor transnationale samenwerking afbakenen waar voldoende samenhang bestaat en waar gezamenlijke belangen kunnen worden behartigd en gezamenlijke kansen kunnen worden benut. Dergelijke samenwerking zou dan vooral gericht worden op strategische prioriteiten van transnationale aard, zoals O&O, milieu, risicopreventie en een geïntegreerd waterbeheer.
Tot slot stelt de Commissie voor dat de regio’s in de toekomst in hun regionale programma’s acties op het gebied van interregionale samenwerking zouden opnemen. Om dit te bereiken zal een deel van de middelen voor de regionale programma’s naar uitwisselingen, samenwerking en netwerken met regio’s in andere lidstaten moeten gaan.
Een doeltreffend cohesiebeleid moet rekening houden met de specifieke behoeften en kenmerken van gebieden zoals de ultraperifere regio’s van de Unie, eilanden, berggebieden, dunbevolkte gebieden in het verre noorden van de Unie en bepaalde grensgebieden van de Unie.
Het moet ook op passende wijze ondersteuning bieden voor stadsherstel, plattelandsgebieden en van de visserij afhankelijke zones, en daarbij moet het de complementariteit en de samenhang met de specifieke financieringsinstrumenten voor de landbouw en de visserij waarborgen.
De Commissie is dan ook van plan om, zoals gevraagd door de Europese Raad van 21-22 juni 2002 in Sevilla, binnen de convergentiedoelstelling middelen toe te wijzen voor de compensatie van de specifieke belemmeringen van de regio’s die in artikel 299, lid 2, van het Verdrag als ultraperifere regio’s zijn erkend. Daarnaast zal een actie voor het grote nabuurschap, die tot doel heeft de samenwerking met naburige landen te vergemakkelijken, worden opgenomen in de nieuwe programma’s voor “Europese territoriale samenwerking”.
Aangezien de problemen rond de toegankelijkheid van en de afstand tot grote markten vooral acuut zijn op vele eilanden en in vele berggebieden en dunbevolkte regio’s, vooral in het verre noorden van de Unie, zal hiermee bij de toewijzing van de geldmiddelen voor de prioriteit “regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid” rekening worden gehouden door de toepassing van “territoriale” criteria, die de relatieve nadelen van regio’s met geografische handicaps weergeven.
De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat met de specifieke kenmerken van deze regio’s rekening wordt gehouden wanneer de middelen binnen de regionale programma’s worden verdeeld. Om tot meer acties in deze soms verwaarloosde gebieden aan te zetten en rekening te houden met de hogere kosten van overheidsinvesteringen per inwoner wordt voor de volgende periode voorgesteld de maximumbijdrage van de Gemeenschap te verhogen voor gebieden met blijvende geografische handicaps.
De Commissie, die voortbouwt op de sterke punten van het URBAN-initiatief, is van plan aan de stedelijke aangelegenheden een grotere plaats toe te kennen door de acties op dit gebied volledig te integreren in de regionale programma’s. In die programma’s zal moeten worden aangegeven hoe bij de stedelijke acties tewerk wordt gegaan en hoe de verantwoordelijkheid voor deze acties aan de stadsautoriteiten wordt gesubdelegeerd.
4. EEN BETERE ORGANISATIE VAN DE INSTRUMENTEN VOOR DE PLATTELANDSONTWIKKELING EN DE HERSTRUCTURERING VAN DE VISSERIJSECTOR
De Commissie stelt voor de rol van de verschillende instrumenten voor de plattelandsontwikkeling en de visserijsector te vereenvoudigen en te verduidelijken. De huidige instrumenten ten dienste van het plattelandsontwikkelingsbeleid zouden worden gegroepeerd tot één enkel instrument in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat tot doel zou hebben:
- het concurrentievermogen van de landbouwsector te verhogen door het ondersteunen van de herstructurering;
- het milieu en het platteland te bevorderen door het steunen van het grondbeheer, o.m. door de cofinanciering van plattelandsontwikkelingsacties in verband met natuurbeschermingsgebieden in het kader van Natura 2000;
- de levenskwaliteit in de plattelandsgebieden te vergroten en de diversificatie van de economische activiteiten te bevorderen via maatregelen voor de landbouwsector en ten behoeve van andere plattelandsactoren.
Het huidige communautaire initiatief LEADER+ zal in de algemene programmering worden geïntegreerd.
Ook de acties voor de herstructurering van de visserijsector zouden in één enkel instrument worden gegroepeerd, dat gericht zou zijn op acties ter begeleiding van de herstructureringsbehoeften van de visserijsector en ter verbetering van de werk- en leefomstandigheden in gebieden waar de visserijsector, met inbegrip van de aquacultuur, een belangrijke rol speelt.
Een belangrijk aspect van deze voorstellen is dat de financiële middelen die van het cohesiebeleid naar deze nieuwe instrumenten worden overgeheveld, zo worden aangewend dat bij de ondersteuning van de minder ontwikkelde regio’s en landen die onder de convergentieprogramma’s vallen, dezelfde concentratiegraad wordt bereikt als momenteel het geval is.
Naast deze bijstandsverlening zou in het kader van het cohesiebeleid de diversificatie van de plattelandseconomie en van de gebieden die van de visserij afhankelijk zijn, worden ondersteund, zodat de traditionele activiteiten kunnen worden vervangen.
Inhoudsopgave
- Vereenvoudiging
- 2. DE NIEUWE ARCHITECTUUR VAN HET EU-COHESIEBELEID NA 2006
- Concentratie op drie communautaire doelstellingen
- 2.1. Convergentie
- 2.2. Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid: op veranderingen anticiperen en ze bevorderen
- 2.3. Europese territoriale samenwerking
- 3. EEN GEÏNTEGREERD ANTWOORD OP SPECIFIEKE TERRITORIALE KENMERKEN
- 4. EEN BETERE ORGANISATIE VAN DE INSTRUMENTEN VOOR DE PLATTELANDSONTWIKKELING EN DE HERSTRUCTURERING VAN DE VISSERIJSECTOR
- EN DECENTRALISERING: EEN HERVORMD UITVOERINGSSYSTEEM
- 5.1. Een meer strategische oriëntatie op de prioriteiten van de Unie
- 5.2. Programmering
- 5.3. Financieel beheer en financiële controle
- Financieel beheer
- 5.4. Concentratie van de middelen
- 5.5. Meer nadruk op prestaties en kwaliteit
- 6. FINANCIËLE MIDDELEN
Hoewel het uitvoeringssysteem voor het cohesiebeleid heeft aangetoond dat het in de praktijk kwaliteitsvolle programma’s en projecten van Europees belang kan leveren, hebben zich bij het beheer van de huidige programma’s een aantal problemen voorgedaan.
Daarom is de Commissie voornemens de kernbeginselen van het cohesiebeleid – programmering, partnerschap, cofinanciering en evaluatie – te behouden, maar stelt zij voor het beleid door een aantal hervormingen doeltreffender te maken. Ten eerste moeten deze hervormingen aanzetten tot een meer strategische benadering van de programmering. Ten tweede moeten ze leiden tot een verdere decentralisatie van de verantwoordelijkheden naar de partnerschappen op het terrein: in de lidstaten, de regio’s en bij de plaatselijke overheden. Ten derde moeten ze de prestaties en de kwaliteit van de gecofinancierde programma’s opdrijven door versterkte, doorzichtiger partnerschappen en door duidelijke, striktere controlemechanismen. Ten vierde moet het beheerssysteem vereenvoudigd worden door de invoering van meer doorzichtigheid, differentiatie en evenredigheid, waarbij een goed financieel beheer wordt gewaarborgd.
De Commissie stelt voor dat de Raad vóór het begin van de nieuwe programmeringsperiode, op basis van een voorstel van de Commissie en na advies van het Parlement, een algemeen strategisch document voor het cohesiebeleid goedkeurt dat duidelijke prioriteiten voor de lidstaten en de regio’s bevat.
Deze strategische benadering zou een leidraad zijn voor de uitvoering van het beleid en zou tot een grotere politieke verantwoordingsplicht leiden. Ze zou ook helpen om nauwkeuriger het gewenste niveau van synergie te bepalen tussen het cohesiebeleid en de agenda’s van Lissabon en Göteborg. Voorts zou ze de samenhang met de Globale richtsnoeren voor het economisch beleid en de Europese werkgelegenheidsstrategie doen toenemen.
Elk jaar zouden de Europese instellingen de voortgang van de strategische prioriteiten en de behaalde resultaten onderzoeken op basis van een verslag van de Commissie dat de voortgangsverslagen van de lidstaten samenvat.
Daarnaast stelt de Commissie voor, het systeem op een aantal belangrijke punten verder te vereenvoudigen.
Het programmeringssysteem zal als volgt vereenvoudigd worden:
Op politiek niveau: op basis van de door de Raad goedgekeurde strategische richtsnoeren zou elke lidstaat een nationaal kaderdocument over zijn ontwikkelingsstrategie opstellen. Dit document zou met de Commissie besproken worden en het kader vormen voor de opstelling van de thematische en regionale programma’s, maar zou niet de functie van een beheersinstrument vervullen, zoals dit nu het geval is voor de bestaande communautaire bestekken.
Op operationeel niveau: op basis van het beleidsdocument zou de Commissie voor elke lidstaat nationale en regionale programma’s goedkeuren. De programma’s zouden enkel op een algemeen niveau of op het niveau van een prioriteit worden bepaald, waarbij de belangrijkste concrete acties worden belicht. Aanvullende gegevens, die momenteel in het zogenaamde “programmacomplement” staan, zouden worden afgeschaft, alsook het beheer via maatregelen.
Het aantal Fondsen zal, in vergelijking tot de huidige zes, beperkt worden tot drie (EFRO, ESF en het Cohesiefonds).
In tegenstelling tot de huidige programma’s, die uit meerdere Fondsen worden gefinancierd, zou bij de toekomstige bijstandsverlening uit het EFRO en het ESF ernaar worden gestreefd met slechts één Fonds per programma te werken. In dit verband zou aan het optreden van elk Fonds meer samenhang worden gegeven door het EFRO en het ESF toe te staan ook restactiviteiten te financieren die met menselijk, respectievelijk fysiek kapitaal te maken hebben. De financiering van deze activiteiten zou beperkt zijn en rechtstreeks verband houden met de hoofddomeinen van de bijstandsverlening uit elk Fonds. Dit zou de programmering zowel vereenvoudigen als efficiënter maken.
Het Cohesiefonds en het EFRO zouden voor vervoers- en milieu-infrastructuur één enkel programmeringssysteem volgen. Grote projecten zouden apart door de Commissie worden goedgekeurd, maar zouden in het kader van de ermee verband houdende programma’s worden beheerd.
In het kader van het gedeelde beheer is een van de voorname doelstellingen van het toekomstige regelgevingspakket voor de programmeringsperiode 2007-2013 om op basis van de bij de huidige regelgeving opgedane ervaring het kader, de aard en de verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de verschillende bij de uitvoering van de Gemeenschapsbegroting betrokken actoren duidelijk af te bakenen. Tot deze actoren behoren de lidstaten en de uitvoerende instanties enerzijds en de Commissie anderzijds. Een dergelijke verduidelijking zal bijdragen tot een verbetering van de efficiëntie, de doeltreffendheid en het algemene evenwicht van het systeem.
Beheers- en controlesystemen
De ontwerpverordening houdende algemene bepalingen inzake het EFRO, het ESF en het Cohesiefonds resulteert in een coherentere en meer transparante algemene opbouw van de beheers- en controlesystemen van de Fondsen:
- meer coherentie, aangezien de minimumvoorwaarden voor de beheers- en controlesystemen op alle niveaus van het proces duidelijk zijn vastgesteld en de respectieve taken en verplichtingen van de verschillende actoren duidelijk zijn omschreven;
- meer transparantie, aangezien de verschillende bij de controle betrokken actoren zich van de resultaten van de controles van elk onderdeel op de hoogte moeten stellen, met de bedoeling de efficiëntie, de doeltreffendheid en het algemene evenwicht van het systeem te verbeteren.
In de ontwerpverordening is, als gemeenschappelijke basis, een minimumreeks voorwaarden vastgesteld waaraan elk bij het beheer van de Fondsen betrokken beheerssysteem en interne-controlesysteem moet voldoen. Voorts is bepaald welke verantwoordelijkheid de lidstaten en de Commissie dragen voor het garanderen van de naleving van het beginsel van goed financieel beheer. In dit verband zullen de lidstaten een garantie inzake de beheers- en controlesystemen moeten voorleggen:
- bij het begin van de periode, in de vorm van een door een onafhankelijke auditinstantie gegeven oordeel over het systeem;
- elk jaar, in de vorm van het oordeel van de auditautoriteit, gestaafd door een jaarlijks controleverslag; en
- bij het einde van de periode, via de garantie over de definitieve uitgavenstaat.
Als de Commissie beschikt over de garantie dat er nationale beheers- en controlesystemen bestaan en dat die goed werken – een garantie gebaseerd op haar eigen audits en op nationale audits –, zal zij haar garantie over de wettigheid en de regelmatigheid van de gedeclareerde uitgaven kunnen baseren op de resultaten van de nationale controles. Daardoor zal zij haar eigen audits ter plaatse kunnen beperken tot die welke in uitzonderlijke omstandigheden vereist zijn.
In dezelfde lijn wordt in het kader van de regelgevingsstructuur voorgesteld dat de mate van optreden van de Gemeenschap bij het beheer, de evaluatie en de controle onder meer afhangt van de grootte van haar bijdrage. Het ontwerp voor de algemene verordening staat de lidstaten toe hun eigen regels en beheers- en controlestructuren toe te passen wanneer de nationale bijdrage beduidend groter is. Deze optie geldt alleen als de Commissie een garantie heeft gekregen over de betrouwbaarheid van de nationale beheers- en controlesystemen.
Additionaliteit – het principe dat zegt dat EU-middelen de nationale middelen moeten aanvullen en niet vervangen – zal een kernbeginsel van het cohesiebeleid blijven. Volgens het evenredigheidsbeginsel zal de Commissie de toepassing ervan evenwel alleen verifiëren voor de convergentiedoelstelling. De lidstaten zouden moeten garanderen dat het additionaliteitsbeginsel wordt toegepast in de programma’s voor “regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid” en voor “Europese territoriale samenwerking”.
Op het gebied van het financieel beheer worden twee belangrijke elementen ingevoerd om het systeem te vereenvoudigen. De betalingen zullen op het niveau van de prioriteiten worden verricht, en niet langer op het niveau van de maatregelen, zoals nu het geval is. Voorts zal de bijdrage van de Gemeenschap uitsluitend op basis van de overheidsuitgaven worden berekend. Het betalingssysteem (voorschotten en vergoedingen) en het principe van het ambtshalve doorhalen van niet-gebruikte middelen worden behouden.
In de ontwerpverordening wordt ook voorgesteld een procedure in te voeren voor uitstel van, inhouding op of schorsing van de betalingen voor het geval zich ernstige problemen voordoen op het ogenblik dat de aanvraag voor een tussentijdse betaling wordt ingediend.
Teneinde het financieel beheer te vereenvoudigen stelt de Commissie voor toe te staan dat programma’s gedeeltelijk worden afgesloten voor voltooide concrete acties. Het schema voor deze afsluitingen wordt door elke lidstaat apart vastgesteld.
De subsidiabiliteit van de uitgaven zou grotendeels worden bepaald door de nationale regels, maar voor een beperkt aantal gebieden zoals de BTW, zouden de communautaire regels van toepassing blijven.
Het grootste deel van de middelen zou nog steeds naar de armste lidstaten en regio’s gaan, met de nadruk op de nieuwe lidstaten. Op het niveau van de afzonderlijke ontwikkelingsprogramma’s zouden de middelen worden geconcentreerd door te focussen op de prioriteiten van Lissabon en Göteborg, en, in de convergentieregio's, op de opbouw van institutionele capaciteit.
Bij de programma’s voor het regionaal concurrentievermogen ligt de nadruk momenteel (in het kader van doelstelling 2) op de zonering van subsidiabele gebieden op het niveau van gemeenten en wijken. Dit betekent dat de concentratie bijna alleen in microgeografische zin werd opgevat. Hoewel de geografische concentratie van middelen op de ergst getroffen (al dan niet geïsoleerde) gebieden in de toekomst een essentieel onderdeel van de inspanningen moet blijven, moeten we ook erkennen dat de vooruitzichten van dergelijke gebieden nauw verbonden zijn met het succes van de regio’s in hun geheel.
Zoals vele regio’s hebben ingezien, moet daarom een coherente strategie voor de hele regio worden opgezet, om zo de behoeften van de zwakste delen ervan aan te pakken. Bijgevolg wordt voor de toekomst voorgesteld het huidige systeem van microzonering af te schaffen, zodat een goed evenwicht kan worden gevonden tussen de geografische en andere vormen van concentratie die bij de opstelling van de programma’s voor het regionaal concurrentievermogen moeten worden bepaald in het kader van het partnerschap met de Commissie.
Dit betekent evenwel niet dat het niveau waarop de financiële middelen van de EU worden ingezet, mag vervagen. Voor het onderdeel “regionaal concurrentievermogen” moet voor elk operationeel programma verantwoording worden afgelegd over de geografische, thematische en financiële concentratie.
In de context van het partnerschap zouden in de eerste plaats de regio’s verantwoordelijk zijn voor de concentratie van de financiële middelen op de thema’s die noodzakelijk zijn voor de aanpak van de economische, sociale en territoriale ongelijkheden op regionaal niveau. De Commissie zou op het ogenblik waarop zij een besluit neemt over de programma’s, de samenhang verifiëren en bevestigen.
Tot slot blijft het beginsel van het ambtshalve doorhalen van niet-gebruikte middelen (de “N+2-regel”) - een methode die alleen voor het regionaal beleid en het cohesiebeleid wordt toegepast - een sterke stimulans voor de efficiënte en snelle realisatie van de programma’s.
Om de doeltreffendheid te verhogen moet meer nadruk worden gelegd op de impact en de prestaties, en op een betere omschrijving van de te bereiken resultaten. In het algemeen kan worden gesteld dat het cohesiebeleid efficiënter zou worden als elk jaar een dialoog met de Europese instellingen zou worden gehouden waarin – op basis van het jaarverslag van de Commissie – de voortgang en de resultaten van de nationale en de regionale programma’s zouden worden besproken. Dit zou de doorzichtigheid en de verantwoordelijkheid ten opzichte van de instellingen en de burgers vergroten.
De evaluatie vooraf, de evaluatie tijdens de looptijd van de programma’s en de evaluatie na afloop ervan zouden een essentieel onderdeel blijven van de algemene inspanningen om de kwaliteit te handhaven. Voorts stelt de Commissie voor, een communautaire prestatiereserve aan te leggen die vooral tot doel heeft de lidstaten en regio’s te belonen die de meeste vooruitgang hebben geboekt bij het realiseren van de beoogde doelstellingen.
Tot slot stelt de Commissie voor dat de lidstaten een deel van hun nationale middelen voor bijstandsverlening gebruiken om een kleine reserve aan te leggen waarmee zij snel kunnen reageren op onverwachte sectorale of lokale crisissen als gevolg van een industriële herstructurering of van handelsovereenkomsten. Deze reserve zou dienen om aanvullende bijstand te verlenen aan getroffen werknemers en voor de diversificatie van de economie van de betrokken gebieden. Ze zou fungeren als aanvulling op de nationale en de regionale programma’s, die het belangrijkste instrument moeten vormen voor herstructureringen als anticipatie op economische veranderingen.
De voorgestelde wijzigingen zouden de werking van het beleid transparanter moeten maken en de toegang van burgers en bedrijven moeten vergemakkelijken. Dit zou het aantal voorgestelde projecten doen toenemen en tot een betere kosten-/batenverhouding bijdragen doordat er meer concurrentie om de bijstand zal zijn.
De financiële middelen die voor het cohesiebeleid worden uitgetrokken, weerspiegelen de ambitie van een uitgebreide Unie om de groei en het scheppen van banen in de minder begunstigde gebieden te bevorderen. De Commissie stelt voor om voor de periode 2007-2013 336,1 miljard euro (wat overeenkomt met 373,9 miljard euro vóór de overdrachten aan de voorgestelde afzonderlijke instrumenten voor het platteland en voor de visserij) toe te wijzen aan de drie prioriteiten van het hervormde cohesiebeleid.
De indicatieve verdeling van dit bedrag over de drie doelstellingen van het hervormde beleid zou als volgt zijn:
- ongeveer 78% voor de convergentiedoelstelling (minder ontwikkelde regio’s, het Cohesiefonds, en de regio’s die de gevolgen ondervinden van het statistische effect), met de nadruk op de ondersteuning van de twaalf nieuwe lidstaten. Het absorptieplafond voor financiële overdrachten aan een lidstaat in het kader van het cohesiebeleid wordt behouden op 4% van het nationale BBP, waarbij rekening wordt gehouden met de bedragen die via de instrumenten voor de plattelandsontwikkeling en voor de visserij worden verstrekt. De regio’s waar het zogenaamde statistische effect van belang is, zouden in het kader van de convergentiedoelstelling een specifieke, afnemende toewijzing krijgen om hun “uitfasering” te vergemakkelijken;
- ongeveer 18% voor de doelstelling “regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid”. Behalve in de infaseringsregio’s zouden de uit het EFRO gefinancierde regionale programma’s en de uit het ESF gefinancierde nationale programma’s elk de helft van de middelen krijgen;
- ongeveer 4% voor de doelstelling “Europese territoriale samenwerking”.
Voor de verdeling van de financiële middelen over de lidstaten stelt de Commissie voor om voor de convergentieprioriteit de methode toe te passen die is gebaseerd op de objectieve criteria die ten tijde van de Raad van Berlijn (1999) werden gebruikt, maar er rekening mee te houden dat de regio’s die door het statistische effect van de uitbreiding worden getroffen, eerlijk moeten worden behandeld.
De middelen voor de doelstelling “regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid” zouden door de Commissie aan de lidstaten worden toegewezen op basis van communautaire economische, sociale en territoriale criteria.
Tot slot zou het bevolkingsaantal in de subsidiabele regio’s en de totale bevolking in de betrokken lidstaten doorslaggevend zijn bij de verdeling van de middelen voor de doelstelling “Europese territoriale samenwerking”.