Toelichting bij COM(2005)236 - Instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)236 - Instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II). |
|---|---|
| bron | COM(2005)236   |
| datum | 31-05-2005 |
Motivering en doel van het voorstel
Algemene doelstelling
Deze verordening is, samen met het besluit betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (hierna 'SIS II' genoemd) op basis van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna het 'EU-Verdrag' genoemd), in de eerste plaats bedoeld om het wettelijk kader voor SIS II te scheppen. De beschikbaarheid van SIS II als compenserende maatregel die bijdraagt aan de handhaving van een hoog niveau van zekerheid in een ruimte zonder controles aan de binnengrenzen is van cruciaal belang om de nieuwe lidstaten in staat te stellen het Schengenacquis onverkort toe te passen, zodat hun burgers alle voordelen van een ruimte van vrij verkeer kunnen genieten.
De Raad heeft in december 2001 het fundament gelegd voor SIS II door de Commissie te belasten met de technische ontwikkeling ervan en de nodige financiële middelen uit de begroting van de Europese Unie beschikbaar te stellen[1]. Deze verordening en het hierboven bedoelde besluit (hierna 'het besluit' genoemd) vormen de tweede wetgevende stap; beide instrumenten bevatten gemeenschappelijke bepalingen over de architectuur, de financiering en de verantwoordelijkheden, alsmede algemene gegevensverwerkings- en -beschermingsregels voor SIS II. Afgezien van deze gemeenschappelijk regels bevat het besluit specifieke bepalingen over de verwerking van SIS II-gegevens ten behoeve van de samenwerking van justitie en politie in strafzaken, terwijl deze verordening regels bevat voor de verwerking van SIS II-gegevens ten behoeve van de uitvoering van het beleid op het gebied van het vrije verkeer van personen dat deel uitmaakt van het Schengenacquis (zoals buitengrenzen en visa).
Specifieke doelstellingen
Deze verordening is, evenals het besluit, grotendeels gebaseerd op de geldende bepalingen over het Schengeninformatiesysteem (hierna 'SIS' genoemd) in de Overeenkomst van 19 juni 1990 ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen[2] (hierna 'Schengenuitvoeringsovereenkomst' genoemd), en tevens op de conclusies van de Raad en de resoluties van het Europees Parlement over SIS II[3]. Daarnaast is deze verordening bedoeld om het wettelijk SIS-kader beter af te stemmen op het recht van de Europese Unie en het gebruik van SIS II uit te breiden, met name op de volgende gebieden:
- signalering van onderdanen van derde landen ter fine van weigering van toegang : de huidige voorschriften betreffende deze signaleringen zijn herzien met het oog op de verdere harmonisatie van de gronden voor opneming van dergelijke signaleringen in SIS II. Momenteel passen de lidstaten op dat gebied immers uiteenlopende praktijken toe;
- ruimere toegang tot de signaleringen van onderdanen van derde landen : in de verordening is de werkingssfeer van deze signaleringen uitgebreid zodat ook de voor asiel en immigratie bevoegde autoriteiten in bepaalde gevallen en in het kader van hun bevoegdheden toegang krijgen tot deze signaleringen. Deze nieuwe gebruiksmogelijkheden zijn ingevoerd in het kader van de bestrijding van illegale immigratie en met name met het oog op de terugkeer van illegale onderdanen van derde landen en de uitvoering van bepalingen van het acquis op het gebied van asiel die betrekking hebben op openbare orde en veiligheid of de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag;
- betere kwaliteit van de gegevens en betere identificatie : deze verordening maakt het mogelijk om, indien de betrokkene ermee instemt, informatie over personen wier identiteit onrechtmatig is aangenomen op te nemen in SIS II om verdere nadelige gevolgen van verkeerde identificaties te voorkomen. Deze verordening maakt het ook mogelijk biometrische kenmerken te verwerken, waardoor identificaties nauwkeuriger worden en de kwaliteit van de persoonsgegevens die in het systeem worden opgenomen verbetert;
- gegevensbescherming : in deze verordening wordt bevestigd dat de Europese toezichthouder voor gegevensbescherming bevoegd is om toezicht te houden op de verwerking van SIS II-gegevens door de Commissie en op de toepassing van het communautair acquis op dat gebied;
- intergouvernementele oorsprong van de huidige SIS-bepalingen : deze bepalingen, die in een intergouvernementeel kader werden ontwikkeld, zullen worden vervangen door de klassieke instrumenten van het Gemeenschapsrecht. Het voordeel daarvan is, dat de verschillende instellingen van de Europese Unie deze keer betrokken zijn bij de goedkeuring en de toepassing van deze nieuwe instrumenten en de regels met betrekking tot het SIS meer rechtskracht krijgen;
- operationeel beheer van SIS II: deze verordening belast de Commissie met het operationele beheer van het systeem. Het operationele beheer van het centrale deel van het huidige SIS wordt nu door een lidstaat verzorgd.
Algemene achtergrond
SIS
De geleidelijke totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht houdt in dat er een ruimte zonder binnengrenzen wordt gecreëerd. Daartoe moeten volgens artikel 61 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna 'EG-Verdrag' genoemd) maatregelen worden aangenomen die erop gericht zijn het vrije verkeer van personen te waarborgen overeenkomstig artikel 14 van het EG-Verdrag, in samenhang met begeleidende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel en immigratie, en maatregelen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit.
Het SIS is een gemeenschappelijk informatiesysteem dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten in staat stelt om samen te werken, door informatie uit te wisselen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de verschillende beleidslijnen die zijn gericht op de totstandbrenging van een ruimte zonder controles aan de binnengrenzen. Met dit systeem kunnen deze autoriteiten, via een automatische zoekprocedure, informatie verkrijgen over signaleringen betreffende personen en voorwerpen. De verkregen informatie wordt met name gebruikt bij de samenwerking van politie en justitie in strafzaken, bij personencontroles aan de buitengrenzen of op nationaal grondgebied en bij de afgifte van visa en verblijfsvergunningen. Het SIS is dus in het Schengengebied onmisbaar voor de toepassing van de Schengenbepalingen betreffende het vrije verkeer van personen en voor een hoog niveau van veiligheid in dit gebied. De samenhang met ander beleid op het gebied van buitengrenzen, visa, immigratie en politiële en justitiële samenwerking in strafzaken is dan ook van wezenlijk belang.
Bestaande bepalingen en met deze verordening samenhangende voorstellen
De artikelen 92 tot en met 119 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst vormen de rechtsgrond voor het SIS. Deze artikelen werden in intergouvernementeel verband vastgesteld en vervolgens met het Verdrag van Amsterdam opgenomen in het institutionele en juridische kader van de Europese Unie.
Tegelijk met deze verordening wordt een besluit betreffende de instelling, de werking en het gebruik van SIS II voorgesteld op basis van titel VI van het EU-Verdrag. Daarnaast is er nog een derde voorstel, op basis van titel V van het EG-Verdrag (Vervoer), over de toegang tot SIS II voor de instanties die in de lidstaten belast zijn met de afgifte van kentekenbewijzen voor voertuigen.
Deze verordening en het besluit op basis van titel VI van het EU-Verdrag komen in de plaats van de artikelen 92 tot en met 119 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en de besluiten en verklaringen van het Uitvoerend Comité van Schengen over het SIS.
Tevens wordt Verordening (EG) nr. 378/2004 van 19 februari 2004 houdende procedures voor de wijziging van het Sirenehandboek[4] ingetrokken bij deze verordening.
Tijdschema
De rechtsinstrumenten met betrekking tot SIS II moeten tijdig worden vastgesteld, zodat er voldoende tijd is voor de noodzakelijke voorbereidingen op dit nieuwe systeem en met name voor de overstap van het huidige systeem op SIS II.
2. JURIDISCHE ASPECTEN
Rechtsgrond
Het Schengenacquis, waaronder het SIS, werd op 1 mei 1999 bij het aan het Verdrag van Amsterdam gehechte protocol opgenomen in het EU-kader. De Raad heeft in zijn besluit van 20 mei 1999 bepaald welke onderdelen van het Schengenacquis werden opgenomen in het kader van de Unie. Daartoe behoorden ook de voorschriften betreffende het SIS, dus de artikelen 92 tot en met 119 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, en de desbetreffende besluiten en verklaringen van het Uitvoerend Comité.
Bij Besluit 1999/436/EG van de Raad van 20 mei 1999[5] is voor elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenacquis vormen, de rechtsgrondslag in de verdragen vastgesteld. De Raad heeft echter geen besluit genomen over de bepalingen betreffende het SIS. Op grond van artikel 2, lid 1, van het Schengenprotocol worden de bepalingen van het Schengenacquis betreffende het SIS daarom beschouwd als besluiten op basis van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Volgens artikel 5, lid 1, van het protocol moeten nieuwe voorstellen met betrekking tot het Schengenacquis echter zijn gebaseerd op de toepasselijke bepalingen van de verdragen.
Artikel 66 van het EG-Verdrag is de geschikte rechtsgrond voor een rechtsinstrument dat ten doel heeft om procedures vast te stellen voor de systematische uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en om de SIS II-architectuur te omschrijven die deze procedures moet ondersteunen. De uitwisseling van informatie is een maatregel om samenwerking tussen de bevoegde diensten van de lidstaten te waarborgen, zoals bedoeld in artikel 66. Artikel 66 kan ook als rechtsgrond dienen voor de bepalingen waarin wordt vastgesteld welke autoriteiten toegang hebben tot SIS II; overeenkomstig dit voorstel krijgen dus de voor de buitengrenzen, visa, asiel en immigratie bevoegde autoriteiten toegang tot het systeem.
Ook artikel 62, lid 2, onder a), vormt een passende rechtsgrond voor deze verordening aangezien materiële regels worden vastgesteld die gevolgen hebben voor het beleid inzake de controles aan de buitengrenzen; dat geldt met name voor de aard van de signaleringen die kunnen worden ingebracht en de maatregel die krachtens deze signaleringen moet worden genomen door de voor de controles aan de buitengrenzen bevoegde autoriteiten. In het kader van de controles aan de buitengrenzen moeten deze autoriteiten nagaan of personen die het grondgebied van de Gemeenschap willen binnenkomen in SIS zijn gesignaleerd.
Subsidiariteit en evenredigheid
Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel kan het doel van het overwogen optreden, namelijk het uitwisselen van informatie over bepaalde categorieën personen en voorwerpen via een geautomatiseerd informatiesysteem, niet worden verwezenlijkt door de lidstaten. Gezien de aard van een gemeenschappelijk informatiesysteem en vanwege de omvang en de gevolgen van het optreden, kan dit doel beter worden verwezenlijkt op het niveau van de Gemeenschap. Dit initiatief gaat niet verder dan nodig is om het doel ervan te verwezenlijken.
De Commissie houdt zich alleen bezig met het operationele beheer van SIS II, dat wil zeggen met de centrale gegevensbank, de nationale toegangspunten en de communicatie-infrastructuur tussen de centrale gegevensbank en de nationale toegangspunten. De lidstaten zijn bevoegd voor de nationale systemen en de verbinding met SIS II en zij moeten de bevoegde autoriteiten in staat stellen SIS II-gegevens te verwerken. De gegevens zijn alleen toegankelijk voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, die uitsluitend voor de in deze verordening genoemde doeleinden de gegevens mogen raadplegen die nodig zijn om de taken te vervullen die moeten worden verricht ter verwezenlijking van deze doeleinden.
Keuze van het instrument
Als rechtsinstrument is een verordening gekozen omdat er volledig geharmoniseerde voorschriften nodig zijn, met name voor de verwerking van de gegevens in het systeem. Deze verordening moet een aantal nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepalingen bevatten die rechtstreeks en uniform toepasselijk en verbindend van aard zijn, en die niet door de lidstaten hoeven te worden omgezet in nationale recht.
2.4. Deelneming aan SIS II
De rechtsgrond van deze verordening, die een ontwikkeling vormt van het Schengenacquis, valt onder titel IV van het EG-Verdrag. Daarom moet het worden voorgesteld en goedgekeurd volgens de aan het Verdrag van Amsterdam gehechte protocollen betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland en de positie van Denemarken en volgens het aan datzelfde verdrag gehechte Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie.
a) Verenigd Koninkrijk en Ierland
Dit voorstel vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland deelnemen overeenkomstig Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis[6] en Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis[7]. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland nemen derhalve niet deel aan de aanneming van deze verordening en zijn er niet door gebonden, noch aan de toepassing ervan onderworpen.
b) Denemarken
Krachtens het aan het EG-Verdrag gehechte protocol betreffende de positie van Denemarken neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig titel IV van het EG-Verdrag voorgestelde maatregelen. Aangezien deze voorstellen een ontwikkeling vormen van het Schengenacquis beslist Denemarken overeenkomstig artikel 5 van het protocol 'binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen over een voorstel of een initiatief tot uitwerking van het Schengenacquis uit hoofde van de bepalingen van titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap of het dit besluit in zijn nationale wetgeving zal omzetten'.
c) Noorwegen en IJsland
Op grond van artikel 6 van het protocol tot opneming van het Schengenacquis is op 18 mei 1999 een overeenkomst ondertekend tussen de Raad, Noorwegen en IJsland teneinde deze beide landen te betrekken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis.
Artikel 1 van die overeenkomt bepaalt dat Noorwegen en IJsland worden betrokken bij de werkzaamheden van de Europese Gemeenschap en de Europese Unie op alle gebieden die worden bestreken door de in de bijlagen A (bepalingen van het Schengenacquis) en B (bepalingen van besluiten van de Europese Gemeenschap die in de plaats zijn gekomen van overeenkomstige bepalingen van, of zijn aangenomen op grond van Schengenuitvoeringsovereenkomst) bij deze overeenkomst genoemde bepalingen en de verdere ontwikkeling daarvan.
Krachtens artikel 2 worden de besluiten en maatregelen die de Europese Unie aanneemt tot wijziging van of voortbouwend op het geïntegreerde Schengenacquis (bijlagen A en B) uitgevoerd en toegepast door Noorwegen en IJsland. Dit voorstel ontwikkelt het Schengenacquis zoals omschreven in bijlage A bij de overeenkomst.
d) Nieuwe lidstaten
Aangezien het initiatief een rechtsbesluit vormt dat voortbouwt op het Schengenacquis of op een andere wijze daaraan is gerelateerd in de zin van artikel 3, lid 2, van de toetredingsakte, is de verordening in een nieuwe lidstaat slechts toepasselijk op grond van een daartoe strekkend besluit van de Raad overeenkomstig genoemde bepaling.
e) Zwitserland
Wat Zwitserland betreft, houdt deze verordening een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst die is ondertekend door de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat betreffende de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[8] die vallen onder het gebied dat is bedoeld in artikel 1, onder G, van Besluit 1999/437/EG[9] van de Raad, juncto artikel 4, lid 1, van Besluit 2004/860/EG van de Raad betreffende de ondertekening van deze overeenkomst namens de Europese Unie en de voorlopige toepassing van enkele bepalingen van deze overeenkomst[10].
In Verordening (EG) nr. 2424/2001 van de Raad en Besluit 2001/886/JBZ van de Raad betreffende de ontwikkeling van een Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie[11] is bepaald dat de uitgaven die verband houden met de ontwikkeling van SIS II ten laste komen van de begroting van de Europese Unie. Dit voorstel bepaalt dat dit zo blijft voor de kosten voor de werking van SIS II. Hoewel de grootste kosten worden gemaakt tijdens de ontwikkelingsfase (ontwerp, bouw en testen van SIS II), brengt de operationele fase, die in 2007 begint, een langetermijnvastlegging met zich, die moet worden bekeken in het licht van de nieuwe financiële vooruitzichten. De Commissie is in een eerste overgangs- of tussenfase belast met het operationele beheer van het systeem, en moet over voldoende personeel en geld kunnen beschikken. Voor de middellange en de lange termijn zal de Commissie nagaan welke externaliseringsmogelijkheden er zijn, rekening houdend met de synergie-effecten met verschillende andere grootschalige IT-systemen zoals VIS (visuminformatiesysteem) en Eurodac.
De Commissie heeft een gemeenschappelijk financieel memorandum opgesteld en aan deze verordening gehecht, dat eveneens geldig is voor het voorstel voor een besluit op basis van titel VI van het EU-Verdrag.