Toelichting bij COM(2005)593 - Wettelijke aansprakelijkheid en financiële zekerheden van scheepseigenaars - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)593 - Wettelijke aansprakelijkheid en financiële zekerheden van scheepseigenaars. |
|---|---|
| bron | COM(2005)593   |
| datum | 23-11-2005 |
Motivering en doel van het voorstel
De kwesties die verband houden met de aansprakelijkheid van de exploitanten in de zeevervoersbranche worden een centraal onderdeel van het Gemeenschapsbeleid op het gebied van maritiem vervoer. Ter illustratie de volgende twee initiatieven: - De Europese Gemeenschap heeft een regeling opgesteld voor de administratieve en strafrechtelijke aansprakelijkheid voor verontreiniging vanaf schepen (Richtlijn 2005/35/EG, PB L 255 van 30.9.2005, blz. 11). Het doel van deze sanctieregeling, die gebaseerd is op het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, is het verantwoordelijkheidsbesef van alle actoren in de zeevervoersbranche te doen toenemen door het instrument dat is ontwikkeld in het Verdrag van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) betreffende voorkoming van verontreiniging vanaf schepen (MARPOL-Verdrag) te versterken. - In het kader van dit wetgevingspakket is bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel voor een verordening betreffende de wettelijke aansprakelijkheid van vervoerders van passagiers over zee ingediend. Het doel van dit voorstel is het Protocol van 2002 bij het Verdrag van Athene betreffende het vervoer van passagiers en hun bagage over zee, dat is goedgekeurd in het kader van de IMO, op te nemen in de Gemeenschapswetgeving. Parallel met de goedkeuring van dit voorstel moeten de Gemeenschap en de lidstaten ook in staat zijn toe te treden tot dit Protocol. Het onderhavige voorstel voor een richtlijn vervolledigt dit wetgevingspakket. Het doel van het voorstel is op Europese schaal een regeling op te stellen voor de wettelijke aansprakelijkheid van scheepseigenaars (d.w.z. alle personen die verantwoordelijk zijn voor de exploitatie van een schip) in geval van schade aan derden. Met dit voorstel komt de Commissie tegemoet aan de wensen van het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad van Ministers. Op 21 maart 2004 heeft het Europees Parlement gepleit voor "een omvattend en coherent Europees maritiem beleid, gericht op de totstandkoming van een Europese ruimte van veiligheid op zee [en met name gebaseerd op] (…) de introductie van een aansprakelijkheidsregeling voor alle actoren in de zeevervoersbranche (…)." Op 21 maart 2003 heeft de Europese Raad verzocht 'om de aansprakelijkheid van zeevervoerders te vergroten' in het kader van de werkzaamheden voor de mogelijke herziening van het internationaal systeem voor de vergoeding van schade ten gevolge van olieverontreiniging. Op 20 december 2000 heeft de Raad van Ministers van Vervoer conclusies over maritieme veiligheid goedgekeurd, waarin de lidstaten worden verzocht 'de wijziging van de toepasselijke voorschriften te overwegen zodat naast de eigenaren van schepen ook andere partijen aansprakelijk kunnen worden gesteld, alsook te voorzien in een onbeperkte aansprakelijkheid van de eigenaren van vaartuigen indien zij op ernstige of moedwillige wijze hun plichten op veiligheidsgebied verzuimen.'
Algemene context
Op het gebied van de wettelijke aansprakelijkheid van scheepseigenaars zijn een aantal internationale verdragen goedgekeurd. Deze verdragen hebben allemaal hun beperkingen, te beginnen met het feit dat de meeste niet of alleen in bepaalde landen in werking zijn getreden. De regels van deze verdragen zijn vooral inhoudelijk ontoereikend omdat ze niet echt bijdragen tot het voorkomen van schade en al evenmin garanderen dat eventuele schade wordt vergoed. - Het voorkomen van schade Het preventieve en ontradende effect van de internationale regelingen is zeer klein. Deze verdragen bevestigen eigenlijk een traditioneel beginsel van het maritiem recht: de bijna volledige beperking van de aansprakelijkheid van de exploitanten. Al deze verdragen verlenen scheepseigenaars het recht hun aansprakelijkheid te beperken. Een scheepseigenaar verliest dit recht alleen indien wordt bewezen dat 'de door verontreiniging veroorzaakte schade het gevolg is van zijn persoonlijk handelen of nalaten, geschied hetzij met het opzet zodanige schade te veroorzaken, hetzij roekeloos en met de wetenschap dat zodanige schade er waarschijnlijk uit zou voortvloeien'. In de mededeling ERIKA II is de Commissie nagegaan wat de reikwijdte is van deze 'gedragingen die de beperking opheffen' is en heeft zij voorgesteld deze te wijzigen in het kader van de herziening van een van de internationale verdragen. De Commissie was van mening dat "nalatigheid of zelfs grove nalatigheid van de eigenaar niet beantwoordt aan [deze criteria]; het is dan ook duidelijk dat aan deze beperkende bepaling bijzonder moeilijk kan worden getornd. (…) Aan het recht van scheepseigenaars om hun aansprakelijkheid te beperken kan in de praktijk [dus] vrijwel niet worden getornd. (…) Bewezen grove nalatigheid van scheepseigenaars moet automatisch leiden tot onbeperkte aansprakelijkheid. Een dergelijke maatregel zou het aansprakelijkheidsrisico relateren aan het gedrag van de scheepseigenaars, en daardoor zowel een preventieve als een sanctionerende werking hebben". De wettelijkheid van het beginsel van beperking van de aansprakelijkheid wordt steeds vaker in twijfel getrokken. Ook buiten de zeevervoersbranche zijn voorbeelden hiervan te vinden, zoals de goedkeuring (in het voorjaar van 2004) van de richtlijn betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, waarin het beginsel van de onbeperkte aansprakelijkheid van exploitanten naar voren wordt geschoven (Richtlijn 2004/35/EG, PB L 143 van 30.4.2004, blz. 56). - Het vergoeden van schade Bepaalde scheepseigenaars kunnen geneigd zijn zich onvermogend te laten verklaren om op die manier de aansprakelijkheidsregeling te omzeilen. In de zeevervoersbranche bestaat ook geen verplichting tot het sluiten van een algemene verzekering. Om de rechten van de slachtoffers te beschermen moet een verzekeringsplicht worden ingevoerd of moet toch minstens van de eigenaars worden geëist dat ze een financiële zekerheid stellen. Deze verzekeringsplicht zou ook bijdragen tot een verbetering van de kwaliteit van de koopvaardij (omdat de verzekeraars dan in principe zelf een onderscheid zullen maken tussen niet-conforme en conforme schepen) en tot een herstel van de mededinging tussen exploitanten (naar schatting is voor 5% van de schepen niet gedekt door een verzekeringspolis). Bovenstaande argumenten hebben ertoe geleid dat in sommige internationale verdragen die van toepassing zijn op bepaalde soorten verontreiniging van de scheepseigenaars wordt geëist dat ze een financiële zekerheid stellen (het verdrag uit 1992 betreffende wettelijke aansprakelijkheid voor schade ten gevolge van olieverontreiniging, het verdrag uit 1996 betreffende aansprakelijkheid voor de vergoeding van schade ten gevolge van het vervoer over zee van schadelijke en mogelijk gevaarlijke stoffen, dat nog niet in werking is getreden, en het verdrag uit 2001 betreffende wettelijke aansprakelijkheid bij verontreinigingsschade als gevolg van olie uit scheepsbunkers, dat ook nog niet in werking is getreden). Op andere domeinen dan die welke door de bovenvermelde verdragen worden bestreken, bestaat er op nationaal niveau geen enkel bindend instrument op dit gebied. Er zij echter op gewezen dat de IMO in 1999 richtsnoeren heeft goedgekeurd waarin scheepseigenaars wordt aanbevolen een wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering te sluiten. Ten slotte moet worden opgemerkt dat een aantal derde landen wel verplichte verzekeringsstelsels heeft opgezet. De financiële zekerheden dekken de schade slechts tot op zekere hoogte; als de schade meer bedraagt, moet de scheepseigenaar deze vergoeden. De afschaffing van de beperking van de wettelijke aansprakelijkheid zou scheepseigenaars ertoe aanzetten werkelijk rekening te houden met de risico's die inherent zijn aan hun activiteiten en zou het verantwoordelijkheidsbesef van de exploitanten doen toenemen. De modernisering van de internationale verdragen vergt een herziening. De herzieningsprocedure is opgestart voor het verdrag betreffende wettelijke aansprakelijkheid en het verdrag betreffende de vergoeding van schade door verontreiniging door olie, die allebei uit 1992 dateren. De Commissie streeft ernaar verbeteringen aan te brengen aan dit verdrag, zoals de afschaffing van de beperking van de wettelijke aansprakelijkheid. Het is weinig waarschijnlijk dat de andere toepasselijke internationale verdragen in de nabije toekomst gemoderniseerd zullen worden. Daarom heeft de Commissie een pragmatische benadering in twee fasen voorgesteld. In een eerste fase wordt voorgesteld dat alle lidstaten partij worden bij het verdrag van 1996 inzake de beperking van de aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen, een horizontaal verdrag betreffende de wettelijke aansprakelijkheid voor zeevervoer. De richtlijn heeft ook tot doel dit verdrag op te nemen in de Gemeenschapswetgeving, om aldus te garanderen dat het op doeltreffende en uniforme wijze ten uitvoer wordt gelegd in de hele EU. In dit voorstel suggereert de Commissie ook om gebruik te maken van een mogelijkheid die door het verdrag van 1996 wordt geboden, namelijk derde landen aansporen om eveneens partij bij het verdrag te worden. Er zij op gewezen dat, parallel met deze richtlijn, de lidstaten zich voorbereiden om partij te worden bij de eerder genoemde verdragen inzake toxische stoffen en olie uit scheepsbunkers. In een tweede fase zal de Commissie een mandaat vragen om met de IMO te onderhandelen over een herziening van het verdrag van 1996, en met name over een herziening van het niveau waarop scheepseigenaars het recht verliezen om hun aansprakelijkheid te beperken. Dit aanvullend initiatief van de Commissie wordt gebaseerd op een raadpleging van de belanghebbenden en op een grondige economische analyse, waarbij rekening wordt gehouden met de ontwikkelingen in de sector van het internationaal vervoer.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Er bestaan nog geen bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied.
Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
Het voorstel maakt deel uit van een pakket maatregelen dat tot doel heeft de maritieme veiligheid te versterken en dat onder de prioriteit 'veiligheid' van de jaarlijkse beleidsstrategie van de Commissie valt. Het voorstel draagt bij tot de bescherming van het milieu door het verantwoordelijkheidsbesef van mogelijke veroorzakers van schade te vergroten. Met dit voorstel wordt ook gestreefd naar een verbetering van de levens- en werkomstandigheden van zeevarenden.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
In het kader van de voorbereiding van dit nieuwe wetgevingspakket heeft de Commissie twee reeksen vergaderingen georganiseerd, in mei 2004 en in februari 2005, om overleg te plegen met de vertegenwoordigers van de lidstaten en de verschillende maritieme sectoren, inclusief de zeevarenden, op basis van werkdocumenten van de diensten van de Commissie die een gedetailleerde lijst van vragen over de geplande initiatieven bevatten. De Commissie heeft ook gedetailleerde schriftelijke reacties op deze vragen verzameld.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Wat de afschaffing van de beperking van de wettelijke aansprakelijkheid betreft, hebben de vertegenwoordigers van de sector aangevoerd dat met name rekening moet worden gehouden met de gesprekken die op internationaal niveau aan de gang zijn in het kader van de eventuele herziening van de in 1992 gesloten verdragen betreffende wettelijke aansprakelijkheid en betreffende de vergoeding van schade door olieverontreiniging. Wat de verplichte verzekering betreft, waren de meningen van de vertegenwoordigers van de sector verdeeld. De vertegenwoordigers van de scheepseigenaars stonden sceptisch tegenover het initiatief van de Commissie. De vertegenwoordigers van de verzekeraars benadrukten daarentegen dat een dergelijke maatregel wel degelijk belangrijk is. De vertegenwoordigers van de zeevarenden stonden welwillend tegenover de verplichte verzekering voor schade aan derden en voor de repatriëring van achtergelaten zeevarenden.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
De twee opties zijn: - de tenuitvoerlegging van de internationale verdragen bevorderen. Door de relatieve traagheid van de nationale ratificeringsprocedures kan echter niet met zekerheid worden gezegd op welke datum deze verdragen in werking zullen treden en in welk geografisch gebied ze van toepassing zullen zijn. De onderhavige richtlijn is het geschikte bindende instrument dat het mogelijk maakt te garanderen dat deze verdragen in de hele EU snel en uniform ten uitvoer zullen worden gelegd. Deze richtlijn moet het op middellange termijn mogelijk maken het wettelijke aansprakelijkheidsrecht op maritiem gebied te moderniseren. - een aangepaste communautaire regeling opstellen, die enerzijds tot doel heeft de beperking van de wettelijke aansprakelijkheid af te schaffen en anderzijds de scheepseigenaars te verplichten een verzekering te sluiten. De gevolgen van deze tweede optie kunnen als volgt worden omschreven: Alleen nalatige eigenaars zullen gevolgen ondervinden van de afschaffing van de beperking; eigenaars die de veiligheidsnormen zorgvuldig naleven blijven beschermd door de regeling voor beperking van de aansprakelijkheid. Er zij bovendien op gewezen dat de invoering van een verplichte verzekering bijdraagt tot de strijd tegen schepen die niet aan de normen beantwoorden; dit geldt trouwens ook voor de andere maatregelen van dit wetgevingspakket. We mogen er dus van uitgaan dat het risico voor de verzekeraars niet zal toenemen. Er zij overigens op gewezen dat deze benadering tot gevolg heeft dat de lidstaten die partij zijn bij het verdrag van 1996 dit instrument ten gepaste tijde opzeggen, uiterlijk vóór het einde van de termijn voor de omzetting van deze richtlijn. De meerderheid van de eigenaars die al een wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering hebben gesloten voor schade aan derden die door hun schepen wordt veroorzaakt, zal baat hebben bij deze nieuwe regeling omdat de mededinging op deze markt niet langer verstoord wordt door weinig gewetensvolle exploitanten zonder verzekering. In de praktijk moeten de scheepseigenaars de procedures volgen voor het verkrijgen van de desbetreffende certificaten en voor de kennisgeving van het feit dat deze certificaten zich aan boord van het schip bevinden. Bovendien geniet de bemanning bescherming uit hoofde van de financiële zekerheid voor de repatriëring van zeevarenden. De afschaffing van de beperking en de verplichting tot het sluiten van een verzekering moeten ertoe leiden dat er verbetering komt in de situatie van personen die schade hebben geleden door een schip en die de scheepseigenaar om schadevergoeding vragen (particulieren, beroepsmensen, maar ook overheidsinstanties). Door direct actie te ondernemen wordt hun situatie verder vergemakkelijkt. De instanties (de vlag- en havenstaten) ondervinden gevolgen omdat ze een systeem moeten opzetten voor de toekenning en controle van de financiële-zekerheidsecertificaten. Er zij op gewezen dat deze verplichting al bestaat in de lidstaten, maar alleen voor tankerschepen die persistente koolwaterstoffen vervoeren.
De Commissie heeft conform haar wetgevings- en werkprogramma een effectbeoordeling uitgevoerd, waarvan het verslag kan worden geraadpleegd op: europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Het doel van dit voorstel voor een richtlijn is regels op te stellen om het verantwoordelijkheidsbesef van alle scheepseigenaars te vergroten; deze regels dragen ertoe bij dat schade vanaf schepen kan worden voorkomen en garanderen dat dergelijke schade wordt vergoed. De Commissie stelt voor dat alle lidstaten het verdrag van 1996 inzake de beperking van de aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen zo snel mogelijk ratificeren, uiterlijk vóór het einde van de termijn voor de omzetting van deze richtlijn. Zij stelt eveneens voor om de bepalingen van dat verdrag op te nemen in de Gemeenschapswetgeving. Het voorstel voorziet ook in een versterkte aansprakelijkheidsregeling voor schepen die de vlag voeren van een land dat geen partij is bij dat verdrag: in geval van ernstig verzuim wordt de beperking van de aansprakelijkheid opgeheven. Dit ligt in de lijn van artikel 15, eerste alinea, van het verdrag en heeft tot gevolg dat scheepseigenaars over de hele wereld nog sterker worden aangespoord om toe te treden tot dit instrument. Om de belangen van slachtoffers van ongevallen beter te verdedigen acht de Commissie het ook nodig de aansprakelijkheidsregeling aan te vullen met een systeem waarbij scheepseigenaars verplicht worden een financiële zekerheid te stellen. Het toepassingsgebied van deze verplichte financiële zekerheid en de wijze waarop ze moet worden gesteld, zijn in het voorstel voor een richtlijn gepreciseerd. Om rekening te houden met een eventuele afschaffing van de aansprakelijkheidsbeperking moet de financiële zekerheid het dubbele bedragen van de in het bovenvermelde verdrag van 1996 vermelde maximumbedragen. In het voorstel wordt ook een systeem opgezet om kennisgeving te doen van het feit dat de financiële-zekerheidscertificaten zich aan boord bevinden zodra het schip de wateren van de lidstaten binnenvaart. Voorts bevat het voorstel de specifieke verplichting een financiële zekerheid te stellen om de kosten van de repatriëring van achtergelaten zeevarenden te dekken. Ten slotte zal de Commissie vijf jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen over de ervaring die is opgedaan bij de toepassing van de richtlijn.
Rechtsgrondslag
Artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voorzover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Krachtens het zeerecht kan een land zijn nationale regelgeving in principe alleen toepassen op schepen die zijn vlag voeren en schepen die zijn havens aandoen.
Aangezien de activiteiten van de scheepvaartsector de hele wereld bestrijken, houden uiteenlopende nationale regelgevingen grote nadelen in voor deze sector. De landen zijn dan ook snel tot het besef gekomen dat ze er belang bij hebben overleg te plegen, hetzij wereldwijd, hetzij in een regionaal kader.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
De maatregelen die op het niveau van de Internationale Maritieme Organisatie worden genomen, hebben zo hun beperkingen. De goedgekeurde verdragen bevatten geen systeem om te controleren of de partijen ze overeenkomstig de voorschriften ten uitvoer leggen, noch een mechanisme om te garanderen dat ze op uniforme wijze worden geïnterpreteerd. De ambitie van de verdragen beantwoordt bovendien niet aan de actuele verwachtingen van de burgers, noch aan de moderne rechtstendensen.
Het komt er dus op aan een nieuw rechtskader op te richten dat in de hele Europese Unie uniform is en dat het mogelijk maakt de op internationaal niveau erkende beginselen doeltreffend ten uitvoer te leggen en er de onontbeerlijke wijzigingen in aan te brengen.
De goedkeuring van dit rechtskader zal het mogelijk maken de essentiële punten van de bestaande nationale wetgevingen, zoals de afschaffing van de beperking van de wettelijke aansprakelijkheid en de verplichte verzekering, op elkaar af te stemmen.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De minimumvoorschriften van het voorgestelde wetgevingsinstrument stemmen overeen met de nationale wetgevingen inzake wettelijke aansprakelijkheid. Wat de verplichte verzekering betreft, zijn de voorwaarden voor de toekenning van certificaten niet geharmoniseerd; indien nodig kunnen ze via de comitéprocedure worden geharmoniseerd.
De belangrijkste administratieve taken die de nationale instanties moeten uitvoeren in het kader van de toepassing van deze richtlijn, hebben betrekking op de toekenning en controle van de verzekeringscertificaten. De financiële implicaties van het voorstel zijn gedeeltelijk op dit systeem van certificaten gebaseerd.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn. De fundamentele regels van het nieuwe rechtskader kunnen het beste in de vorm van een richtlijn worden opgesteld en vervolgens via de nationale wet- en regelgevingen ten uitvoer worden gelegd.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een herzieningsbepaling.
Transponeringstabel
De lidstaten delen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mee, alsmede een tabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
F-
1. 2005/0242 (COD)