Toelichting bij COM(2008)467 - Gemeenschappelijk rechtskader voor een Europese onderzoeksinfrastructuur (ERI) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)467 - Gemeenschappelijk rechtskader voor een Europese onderzoeksinfrastructuur (ERI). |
|---|---|
| bron | COM(2008)467   |
| datum | 15-07-2008 |
Motivering en doel van het voorstel
Het rechtskader voor een Europese onderzoeksinfrastructuur heeft ten doel de gezamenlijke oprichting en werking van onderzoeksfaciliteiten van Europees belang tussen meerdere lidstaten en landen die zijn geassocieerd met het communautaire O&O-kaderprogramma te vergemakkelijken. Dit rechtskader wordt ontwikkeld om tegemoet te komen aan verzoeken van de lidstaten en van de wetenschappelijke gemeenschap en omdat de beschikbare nationale en internationale rechtsvormen niet volledig geschikt zijn.
Algemene context
Sinds de Europese Commissie in januari 2000 haar mededeling 'Naar een Europese onderzoeksruimte' bekendmaakte, is de idee van een gemeenschappelijke Europese onderzoeksruimte (EOR) het leidende beginsel geweest voor alle communautaire O&O-maatregelen en een van de belangrijkste pijlers voor de realisatie van de onderzoeksdoelstellingen van de Lissabonstrategie. In het groenboek 'De Europese onderzoeksruimte: Nieuwe perspectieven' van 2007 werd een aantal cruciale gebieden aangewezen waarop effectieve maatregelen die in partnerschap tussen de lidstaten worden genomen aanzienlijke voordelen voor Europa's onderzoekssysteem zouden kunnen opleveren en in Europa een 'vijfde vrijheid' – het vrije verkeer van kennis – zouden kunnen helpen tot stand brengen. In dit verband was een van de pijlers van het ambitieuze EOR-concept 'de ontwikkeling van onderzoeksinfrastructuren van wereldklasse', die zouden moeten zorgen voor groei, banen en de basis voor een dynamische en op kennis gebaseerde Europese economie. Onderzoeksinfrastructuren spelen een steeds belangrijker rol bij de verdere ontwikkeling van kennis en technologie. Observatoria voor milieuwetenschappen, databases voor genomica en voor sociale wetenschappen, beeldvormingssystemen of steriele ruimten voor nanotechnologieën, doorstralingsinstallaties voor materiaalonderzoek of supercomputers zijn bijvoorbeeld essentiële instrumenten voor de ontwikkeling van kennis. Door unieke diensten voor onderzoek aan te bieden, door jongeren warm te maken voor wetenschap en door het bijeenbrengen in netwerken van faciliteiten, dragen onderzoeksinfrastructuren bij tot de structurering van de wetenschappelijke gemeenschap en spelen zij bijgevolg een cruciale rol bij de ontwikkeling van een doeltreffende omgeving voor onderzoek en innovatie. Aangezien zij een kritische massa aan mensen en investeringen kunnen verzamelen, dragen zij bij tot de nationale, regionale en Europese economische ontwikkeling. Onderzoeksinfrastructuren zijn dus van essentieel belang voor de 'kennisdriehoek', die wordt gevormd door onderzoek, onderwijs en innovatie. Aangezien de grenzen van onderzoek evolueren en steeds verder opschuiven, en aangezien onze technologieën zich verder ontwikkelen, worden onderzoeksinfrastructuren steeds complexer en duurder, zodat zij vaak buiten het bereik liggen van afzonderlijke onderzoeksgroepen, regio's, landen of zelfs werelddelen. Dat werd erkend door de Raad Concurrentievermogen van 1-3 juli 2004 en van 25-26 november 2004: volgens de Raad moest met het oog op de verdere ontwikkeling van de EOR het concurrerend onderzoek worden versterkt, versnippering worden vermeden en samenwerking op het gebied van onderzoeksinfrastructuren worden bevorderd. De Raad benadrukte dat er een Europese strategie voor onderzoeksinfrastructuren moest worden ontwikkeld en gaf het Europees Strategieforum voor onderzoeksinfrastructuren (ESFRI) de opdracht ten behoeve van Europa een strategische routekaart voor de volgende generatie onderzoeksinfrastructuren te ontwikkelen. De Raad Concurrentievermogen van 30 mei 2008 wees er nogmaals op dat er op Europees niveau onderzoeksinfrastructuren moeten worden ontwikkeld, onder meer op basis van een doeltreffende coördinatie en een geschikt rechtskader. In oktober 2006 maakte ESFRI de eerste Europese routekaart voor onderzoeksinfrastructuren bekend met 35 sleutelprojecten van Europees belang, die in de komende 10 tot 20 jaar moeten worden ontwikkeld. Thans is het de uitdaging deze projecten uit te voeren. Een groot probleem voor het opzetten van nieuwe Europese onderzoeksinfrastructuren is, naast de schaarste aan middelen en de complexiteit van technische en organisatorische kwesties, het ontbreken van een geschikt rechtskader voor de totstandbrenging van de benodigde partnerschappen met partners uit meerdere landen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
In recente studies die werden uitgevoerd onder auspiciën van ESFRI wordt erkend dat de in het nationale recht bestaande rechtsvormen (bv. de Franse société civile, de Duitse Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH), de limited liability company (Ltd) in het Verenigd Koninkrijk of de stichting in Nederland) niet zijn aangepast aan de behoeften van deze nieuwe onderzoeksinfrastructuren. Dat geldt ook voor de in het internationale recht of het Gemeenschapsrecht bestaande rechtsvormen (bv. internationale/intergouvernementele organisaties, Europese economische samenwerkingsverbanden). Volgens ESFRI moet er dus een speciaal communautair rechtskader worden ontwikkeld voor de oprichting van Europese onderzoeksinfrastructuren waaraan meerdere lidstaten deelnemen. De voorgestelde wetgeving heeft bijgevolg tot doel de gezamenlijke oprichting en werking van onderzoeksfaciliteiten van Europees belang tussen meerdere lidstaten en landen die zijn geassocieerd met het communautaire O&O-kaderprogramma te vergemakkelijken en de verdere ontwikkeling van het Europese beleid voor onderzoeksinfrastructuren te ondersteunen. Dat moet een aanvulling vormen op de vooruitgang die reeds sinds 2004 is geboekt, met name door ESFRI. Er heeft een uitgebreide raadpleging plaatsgevonden om dit initiatief voor te bereiden, waaronder een analyse door deskundigen en een raadpleging van belanghebbenden.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Door de snelle oprichting van nieuwe Europese onderzoeksinfrastructuren – zoals die welke bijvoorbeeld worden aangewezen door ESFRI – zouden de horizontale doelstellingen van de Europese Unie gemakkelijker en sneller kunnen worden verwezenlijkt: Groei en banen: de constructie, de werking en het onderhoud van dergelijke onderzoeksfaciliteiten zouden belangrijke effecten hebben op vraag en aanbod. De huidige CCD-camera's (consumentenproducten) of het gebruik van specifieke software voor oftalmologische onderzoeken vinden bijvoorbeeld hun oorsprong in de technologische ontwikkelingen die zich in de afgelopen twintig jaar hebben voorgedaan in grote observatoria voor optische astronomie. 'Een duurzaam Europa': Europese onderzoeksinfrastructuren dragen bij tot een beter begrip van ons milieu en tot de ontwikkeling van nieuwe energiestrategieën. Zoals door de Raad Energie van 28 februari 2008 werd beklemtoond, helpen onderzoeksinfrastructuren de kennisbasis van onderzoekers en onderzoeksinstituten in de Gemeenschap te verbeteren en te verbreden. Zij nemen hindernissen voor mobiliteit weg, trekken menselijk kapitaal van wereldniveau aan, en verbeteren het wetenschapsonderwijs op het gebied van duurzame energietechnologieën (SET-plan). 'Kennismaatschappij': Europese onderzoeksinfrastructuren zijn voor talrijke onderzoekers en gebruikers van essentieel belang om doeltreffend toegang te krijgen tot wetenschappelijke kennis van wereldniveau. Er mag niet worden vergeten dat het internet vele jaren geleden in CERN is ontstaan. Momenteel verbinden miljoenen kilometers optische glasvezelkabels de verschillende wetenschappelijke competentiecentra, onderzoekscentra en universiteiten, en vormen zij dus de ruggengraat van een doeltreffend, snel en betrouwbaar wetenschappelijk communicatie- en informatiesysteem. Europa als partner in de wereld: de tijdige ontwikkeling van Europese onderzoeksinfrastructuren zal grote gevolgen hebben voor de aantrekkelijkheid van de Europese onderzoeksruimte. Australië, India, Rusland en de VS hebben reeds grote belangstelling getoond voor deelname aan de ontwikkeling van de door ESFRI aangewezen projecten. Betere regelgeving (en vereenvoudiging): tot slot kan de Raad door het optimaliseren van het rechtskader op Europees niveau, het beheer van de verschillende documenten die nodig zijn voor de oprichting van nieuwe Europese onderzoeksfaciliteiten sneller en doeltreffender organiseren, aangezien er dan slechts een enkele rechtsgrondslag zal worden gebruikt in plaats van meerdere nationale. De verordening vormt een aanvulling op andere communautaire EOR-initiatieven, zoals de mededeling over gezamenlijke programmering van onderzoek[1]. Zij vormt ook een aanvulling op het Europees Instituut voor innovatie en technologie (EIT), dat kennis- en innovatiegemeenschappen (KIG's) zal oprichten, waarin de beste middelen uit het hoger onderwijs, de onderzoeksgemeenschap en het bedrijfsleven in partnerschap worden samengebracht.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen en gebruik van expertise
Bij het opstellen van dit voorstel heeft de Commissie rekening gehouden met de standpunten die vele belanghebbenden naar voren hebben gebracht. In 2006 organiseerde ESFRI in samenwerking met het DG Onderzoek twee workshops met de voornaamste belanghebbenden. Tijdens deze twee workshops is gebleken dat de op nationaal, communautair of internationaal niveau bestaande rechtsvormen voor Europese onderzoeksinfrastructuren beperkingen hebben. Een groep van juridische deskundigen heeft in 2007 een haalbaarheidsstudie uitgevoerd over de invoering van een Europees rechtsinstrument voor Europese onderzoeksinfrastructuren. De groep kwam tot de conclusie dat een EG-verordening op basis van artikel 171 van het EG-Verdrag een oplossing zou kunnen zijn. Op 3 maart 2008 werd er een bijeenkomst met belanghebbenden georganiseerd. Deelnemers waren onder meer vertegenwoordigers van de projecten van de ESFRI-routekaart, vertegenwoordigers van Europese onderzoeksfaciliteiten en juridische deskundigen met een grondige kennis van het onderwerp. Een grote meerderheid van de deskundigen was het ermee eens dat het nuttig was op communautair niveau een nieuwe rechtsvorm in te voeren en kon instemmen met de brede opzet van het project van de Commissie. In 2008 heeft de Commissie ook een adviesgroep van deskundigen (klankbordgroep) opgericht en geraadpleegd. De klankbordgroep was een groot voorstander van de optie ontwikkeling van een nieuw communautair rechtsinstrument voor Europese onderzoeksinfrastructuren. Volgens deze groep zou een dergelijk rechtsinstrument, dat andere bestaande rechtsvormen aanvult, het besluitvormingsproces voor nieuwe infrastructuren vereenvoudigen en bespoedigen.
Effectbeoordeling
Dit voorstel voor een verordening van de Raad is het voorwerp geweest van een effectbeoordeling door de Commissie waarin de potentiële impact van de voorgestelde kaderverordening is vergeleken met alternatieven, waaronder handhaving van de status-quo en drie andere alternatieven. Optie 1: de optie 'geen specifieke EU-maatregelen', die inhoudt dat de huidige situatie wordt gehandhaafd, waarbij elk consortium op ad-hocbasis tracht na te gaan welke van de bestaande rechtsvormen het meest geschikt zou kunnen zijn voor zijn project. Optie 2 houdt in dat de Europese Commissie een rol op de 'achtergrond' speelt: zij helpt de bij de oprichting van Europese infrastructuren betrokkenen hun problemen en behoeften te identificeren, informatie uit te wisselen over de aanpak van deze problemen en beste praktijken te ontwikkelen. Optie 3 houdt in dat er - op ad-hocbasis en zodra de behoefte zich voordoet – door de Gemeenschap gemeenschappelijke ondernemingen op grond van artikel 171 van het EG-Verdrag worden opgericht. Optie 4 is een meer directe oplossing voor het onderhavige probleem. Er wordt voorgesteld via wetgeving een nieuw rechtsinstrument in te voeren dat is aangepast aan de behoeften van Europese onderzoeksinfrastructuren en dat de op nationaal en Europees niveau bestaande rechtsvormen aanvult. Er wordt ook voorgesteld dat de Europese Commissie door de wetgever wordt gemachtigd om de status van 'Europese onderzoeksinfrastructuur' te verlenen. Uit een vergelijkende beoordeling van de verschillende beleidsopties is duidelijk gebleken dat optie 4 de meest effectieve en doeltreffende manier is om de beleidsdoelstellingen van het voorstel te verwezenlijken. De voorgestelde kaderverordening biedt duidelijk een aantal voordelen ten opzichte van de andere opties. De kaderverordening zou zorgen voor een eenvoudigere, kortere en goedkopere procedure en zou voorzien in alle kenmerken waarover een rechtsvorm voor Europese onderzoeksinfrastructuren moet beschikken. Aldus zou het aantal Europese onderzoeksinfrastructuren toenemen en zouden sociaal-economische, milieu- en maatschappelijke doelstellingen beter kunnen worden verwezenlijkt. Deze optie zou ook bijdragen aan de verdere ontwikkeling van een Europees beleid voor onderzoeksinfrastructuren. Uiteindelijk zou de voorgestelde kaderverordening er door de versterking van de EOR toe leiden dat de Europese Unie op internationaal niveau aantrekkelijker wordt als plaats voor onderzoek. Toch kunnen lidstaten bij de oprichting van nieuwe onderzoeksinfrastructuren met een Europese dimensie ook gebruik maken van relevante rechtsvormen die bestaan op internationaal, nationaal of Europees niveau (bijvoorbeeld de EGTS en het EESV).
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Als aanvulling op nationale of intergouvernementele regelingen, creëert de voorgestelde kaderverordening een gemeenschappelijk rechtskader op basis van artikel 171 van het EG-Verdrag. In de kaderverordening worden de belangrijkste kenmerken van Europese onderzoeksinfrastructuren (European Research Infrastructures - ERI's) vastgesteld alsook duidelijke procedures voor het verlenen van deze status door de wetgever. Een ERI is een juridische entiteit met rechtspersoonlijkheid en volledige rechtsbevoegdheid die in alle lidstaten wordt erkend. Zij is gebaseerd op lidmaatschap: haar leden (lidstaten, derde landen en intergouvernementele organisaties) dragen gezamenlijk bij aan de verwezenlijking van de doelstellingen van een ERI, in de eerste plaats de oprichting en werking van een onderzoeksinfrastructuur van Europees belang. Haar interne structuur is zeer flexibel: in de statuten kunnen de leden hun rechten en verplichtingen regelen, organen oprichten en de bevoegdheden ervan vaststellen en andere interne regelingen aannemen. De aansprakelijkheid van de leden voor de schulden van de ERI is in beginsel beperkt tot hun respectieve bijdragen; de mogelijkheid wordt echter geboden om in de statuten deze regeling te wijzigen. Het toepasselijke recht is het Gemeenschapsrecht, het recht van de staat van de statutaire zetel of voor bepaalde veiligheidskwesties en technische aangelegenheden het recht van de staat waar de activiteiten plaatsvinden. De statuten en hun uitvoeringsvoorschriften moeten in overeenstemming zijn met het toepasselijke recht. De ERI wordt ook beschouwd als een internationale instelling of organisatie in de zin van de richtlijnen inzake belasting over de toegevoegde waarde, inzake accijnzen en inzake overheidsopdrachten; de ERI wordt dus vrijgesteld van btw en van accijnzen en haar procedures voor het plaatsen van opdrachten vallen niet onder de richtlijn inzake overheidsopdrachten. Een ERI wordt opgericht conform de rechtsgrondslag van artikel 171 van het EG-Verdrag, bij beschikking van de Commissie op basis van uitvoeringsbevoegdheden die haar door de Raad worden verleend (artikel 202 van het EG-Verdrag). De Commissie neemt een beschikking op verzoek van zij die oprichtende leden van de ERI wensen te worden. De beschikking tot oprichting van de ERI wordt genomen volgens de raadplegingsprocedure. Deze procedure moet de oprichting stimuleren van structuren die nodig zijn voor de goede uitvoering van Europees onderzoek, met inbegrip van de structuren die in het kader van communautaire programma's voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie worden ondersteund. Ook kan de procedure dan sneller verlopen dan wanneer de Raad individuele beschikkingen zou moeten nemen, zodat de complexe procedure voor de ontwikkeling van internationale onderzoeksinfrastructuren wordt vereenvoudigd en ongecoördineerde werkzaamheden worden vermeden. De Europese Commissie is belast met het algemene beheer van het nieuwe rechtskader en met het toezicht op de naleving van de verordening door ERI's. Vijf jaar na de vaststelling van dit rechtskader zal de Commissie een evaluatie ervan laten uitvoeren door een deskundigenpanel en zal zij daarvan verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van het voorstel is artikel 171 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
Optreden van de Gemeenschap is alleen gerechtvaardigd als ook aan het subsidiariteitsbeginsel is voldaan. In dat verband moeten twee aspecten worden beoordeeld. Ten eerste is het belangrijk na te gaan dat de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt in het kader van hun nationaal grondwettelijk stelsel (noodzakelijkheidstoets). Er zijn drie opties naar voren geschoven om het vastgestelde probleem, d.w.z. het ontbreken van een geschikt rechtskader voor Europese onderzoeksinfrastructuren, aan te pakken: 1) coördinatiemaatregelen op Europees niveau voor de ontwikkeling van beste praktijken; 2) de oprichting van gemeenschappelijke ondernemingen, en 3) de ontwikkeling van een speciaal rechtskader op communautair niveau. De Gemeenschap is het best in staat deze opties uit te voeren, de eerste optie op basis van artikel 165, de twee andere opties op basis van artikel 171. Ten tweede moet worden nagegaan of en hoe de doelstellingen beter door een optreden van de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt (toets inzake de toegevoegde waarde van Europa). Een Europese maatregel is nodig omdat het geconstateerde probleem (vaststelling van rechtskaders tussen de lidstaten) een transnationaal karakter heeft. Een alternatieve oplossing is de vaststelling van intergouvernementele overeenkomsten, maar de administratieve en juridische procedures die over het algemeen in het kader van dergelijke intergouvernementele overeenkomsten moeten worden gevolgd, worden als tijdrovend, ingewikkeld en omslachtig beschouwd.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
De ontwerpverordening is zeer kort en laat de vaststelling van interne regelingen voor de geplande infrastructuur grotendeels over aan de leden van de Europese onderzoeksinfrastructuur, d.w.z. lidstaten, derde staten en intergouvernementele organisaties. Het toepasselijke recht is meestal het nationale recht van het land van de statutaire zetel of van het land waar de activiteiten worden uitgeoefend. De hoeveelheid gegevens die door de ERI en haar leden aan de Commissie moet worden verstrekt, is beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is om de Commissie in staat te stellen te onderzoeken of de ERI voldoet aan de kaderverordening. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Keuze van instrumenten
Het rechtskader, dat algemeen zal gelden voor een potentieel groot aantal juridische entiteiten, de ERI's, die krachtens artikel 171 van het EG-Verdrag zullen worden opgericht, vereist een verordening.
De voorgestelde verordening zal de gezamenlijke oprichting en werking van Europese onderzoeksfaciliteiten tussen meerdere lidstaten en geassocieerde landen vergemakkelijken. Het gaat om een activiteit die een aanvulling vormt op de uitvoering van de actie onderzoekinfrastructuur die is vastgesteld in de rechtsgrondslag voor het zevende kaderprogramma voor onderzoek. Als gevolg van het te verwachten katalysatoreffect zullen op middellange termijn extra middelen nodig zijn.
Vereenvoudiging
Het voorstel leidt tot een vereenvoudiging van administratieve procedures voor overheidsinstanties (op communautair en nationaal niveau).
Door het optimaliseren van het rechtskader op Europees niveau, kan de Raad het beheer van de verschillende documenten die nodig zijn voor de oprichting van nieuwe Europese onderzoeksfaciliteiten sneller en doeltreffender organiseren, aangezien er dan slechts een enkele rechtsgrondslag wordt gebruikt in plaats van meerdere nationale.