Toelichting bij COM(2008)124 - In de handel brengen en het gebruik van diervoeders - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)124 - In de handel brengen en het gebruik van diervoeders. |
|---|---|
| bron | COM(2008)124   |
| datum | 03-03-2008 |
Algemene context
Dierlijke productie maakt bijna de helft van de landbouwproductie in de EU uit. Diervoeders zijn de voornaamste kostenfactor voor de vijf miljoen veehouders in de Gemeenschap. De afzetvoorwaarden van diervoeders zijn van beslissende invloed op het concurrentievermogen van de veehouderij. Daarnaast is de afzet van voeders voor gezelschapdieren belangrijk: meer dan 60 miljoen huishoudens in de EU waar gezelschapsdieren worden gehouden koopt deze voeders regelmatig. De mengvoedersector van de EU, met inbegrip van voeders voor gezelschapsdieren, kent een jaarlijkse omzet van bijna 50 miljard euro, waarbij de sector voedermiddelen niet is meegerekend.
Het etiket is enerzijds bedoeld voor handhaving, traceerbaarheid en controle en anderzijds om de gebruiker informatie te verstrekken. Aangezien etikettering het belangrijkste communicatiemiddel tussen verkoper en afnemer is, dient deze zo eenvoudig en duidelijk mogelijk te zijn. Bij de gestelde eisen moet worden nagegaan welke informatie de gemiddelde gebruiker nodig heeft om een weloverwogen keuze te kunnen maken. De etikettering van diervoeders moeten worden gezien in de bredere context van de informatie voor de gebruiker. De aankoop van veevoeders is tegenwoordig een business-to-businessactiviteit.
Doelstellingen van het voorstel
Het project maakt deel uit van het lopend programma van de Commissie voor vereenvoudiging. Vooropgesteld dat de in de Gemeenschap bereikte hoge mate aan veiligheid van diervoeders en levensmiddelen gehandhaafd blijft, zijn daarom de algemene doelstellingen de consolidatie, herziening en actualisering van de richtlijnen betreffende het verkeer en de etikettering van voedermiddelen. De vereenvoudiging van de huidige voorschriften mag het hoge niveau van de bescherming van de diergezondheid niet in gevaar brengen. Dit voorstel dient juridische duidelijkheid te verschaffen, te leiden tot een geharmoniseerde uitvoering en de goede werking van de interne markt te bevorderen. Met het oog op een beter concurrentievermogen van de diervoeder- en landbouwsector moeten de technische voorschriften worden vereenvoudigd en moet een einde worden gemaakt aan onnodige administratieve rompslomp. Voorts dienen de gebruikers van diervoeders in staat te worden gesteld om een weloverwogen keuze te maken zonder te worden misleid.
Concreet: de operationele doelstelling in verband met de kwestie van de lijst van voedermiddelen is gericht op de goede werking van de interne markt door middel van duidelijke benamingen en deugdelijke informatie voor de gebruiker. Bij vergunningsprocedures moet worden gegarandeerd dat de voorwaarden van de vergunningen voorafgaande aan het in de handel brengen in de juiste verhouding tot de risico's staan en dat nieuwe voedermiddelen adequaat gespecificeerd worden, zodat zij op correcte wijze worden gebruikt. Op het gebied van mengvoeders dient de afschaffing van onnodige etiketteringsvoorschriften tot meer innovatie en een groter concurrentievermogen te leiden. Bij de operationele doelstelling voor voeder voor gezelschapsdieren gaat het om betrouwbaarder etiketten, zodat de koper niet misleid wordt door de etikettering.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Bij Richtlijn 79/373/EEG van de Raad zijn regels vastgesteld voor het verkeer in mengvoeders in de Gemeenschap. Bij Richtlijn 93/74/EEG van de Raad worden voor een speciaal soort mengvoeder de beginselen vastgelegd betreffende diervoeders met bijzonder voedingsdoel ("dieetvoer"). Richtlijn 96/25/EG bevat de algemene voorschriften voor het verkeer en gebruik van voedermiddelen. Bij Richtlijn 82/471/EEG worden de voorwaarden vastgesteld voor het in de handel brengen van de zogenaamde bio-eiwitten (bepaalde in diervoeding gebruikte producten), die tot de categorie voedermiddelen behoren. Voorts voorziet Richtlijn 93/113/EG in voorschriften betreffende het gebruik en het in de handel brengen van voor diervoeding bestemde enzymen, micro-organismen en hun preparaten; de bepalingen voor de etikettering van in mengvoeder verwerkte toevoegingsmiddelen zijn vastgesteld krachtens het nog steeds geldige artikel 16 van Richtlijn 70/524/EEG van de Raad, die voor het overige is ingetrokken.
Deze wettelijke bepalingen worden ten uitvoer gelegd bij Richtlijn 80/511/EEG van de Commissie houdende machtiging om, in bepaalde gevallen, mengvoeders in de handel te brengen in niet-gesloten verpakkingen of recipiënten, Richtlijn 82/475/EEG van de Commissie tot vaststelling van de categorieën van ingrediënten die mogen worden gebruikt voor het etiketteren van mengvoeders voor huisdieren, Richtlijn 94/39/EG van de Commissie tot vaststelling van de lijst van bestemmingen voor diervoeders met bijzonder voedingsdoel en Beschikking 2004/217/EG van de Commissie tot goedkeuring van een lijst van materialen waarvan het verkeer en het gebruik in de diervoeding is verboden ("negatieve lijst").
In dit voorstel worden de bovengenoemde bepalingen gestroomlijnd, vereenvoudigd en geactualiseerd.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het voorstel is in overeenstemming met het beleid van de Commissie inzake betere regelgeving en met de Lissabonstrategie. De nadruk ligt op vereenvoudiging van het regelgevingsproces, waardoor de administratieve rompslomp wordt gereduceerd en de concurrentiekracht van de Europese levensmiddelenindustrie wordt vergroot; tegelijkertijd moet de voedselveiligheid worden gewaarborgd, het hoge niveau van bescherming van de volksgezondheid worden gehandhaafd en moet er recht worden gedaan aan mondiale aspecten.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Sinds 2002 is tijdens diverse raadplegingen, vergaderingen en in het kader van bilaterale contacten steeds vaker advies ingewonnen van de lidstaten, vertegenwoordigers van derde landen en de belanghebbende partijen
In 2003 heeft de Commissie een externe contractant opdracht gegeven om een studie uit te voeren naar een herziening van bepaalde gedeelten van de diervoederwetgeving. Het definitieve verslag 'Evaluatie van de mogelijke goedkeuring van een nieuw voorstel tot herschikking van de wetgeving inzake voederetikettering en tot wijziging van de toelatings-/intrekkingprocedure voor sommige categorieën van voedermiddelen' werd in juni 2004 aangeboden.
In november 2005 heeft de Commissie in het kader van de interactieve beleidsvorming de aanzet gegeven tot een raadpleging van het algemene publiek om informatie te verzamelen over de mogelijke gevolgen van de belangrijkste beoogde wijzigingen van de huidige wetgeving.
In januari en februari 2007 vonden er paneldiscussies met de lidstaten plaats in het kader van het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid, met de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en met de belanghebbende partijen die waren vertegenwoordigd in de Adviesgroep voor de voedselketen en de gezondheid van dieren en planten. In juni en juli 2007 is tijdens twee eendaagse werkgroepvergaderingen met de lidstaten overleg gepleegd over bepaalde aspecten van het ontwerpwetgevingsvoorstel.
Effectbeoordeling
Voor elk van in de ontwerpverordening voorgestelde belangrijke beleidsmaatregelen waarvoor dit nuttig werd geacht, zijn diverse opties onderzocht op hun economische, sociale en milieueffecten voor de verschillende belanghebbenden en instanties. Deze varieerden van intrekking van de voorschriften (deregulering), handhaving van de status-quo, invoering van nieuwe dwingende maatregelen tot het delegeren van verantwoordelijkheden aan de diverse belanghebbende partijen en autoriteiten (coregulering).
Het rapport over de door de Commissie uitgevoerde effectbeoordeling wordt samen met dit voorstel ingediend als een werkdocument van de diensten van de Commissie. Het kan eveneens worden geraadpleegd op ec.europa.eu/food/food/animalnutrition/labelling
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Goedkeuring van een verordening van het Europees Parlement en de Raad met voorschriften voor het in de handel brengen en het gebruik van diervoeders. De verordening komt in de plaats van de huidige wetgeving inzake het in de handel brengen en het gebruik van bepaalde diervoeders en vereenvoudigt en actualiseert de bepalingen, zodat adequate informatie voor de gebruikers en consumenten wordt gegarandeerd en tegelijkertijd de goede werking van de interne markt op basis van de bescherming van de volksgezondheid wordt gewaarborgd.
Rechtsgrondslag
Artikel 37 en artikel 152, lid 4, van het EG-Verdrag
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
Het optreden van de Gemeenschap heeft als voornaamste doel de vaststelling van de voorwaarden voor het in de handel brengen en het gebruik van diervoeders binnen de Gemeenschap; de lidstaten afzonderlijk zijn niet in staat dit op adequate wijze te verwezenlijken zonder dat aan de goede werking van de gemeenschappelijke interne markt afbreuk wordt gedaan. De ervaring heeft geleerd dat verschillen bij de omzetting van de richtlijnen door de lidstaten een geharmoniseerde gemeenschappelijke markt, d.w.z. het vrije verkeer van diervoeders, in de weg staan. Voorts heeft de Europese Unie het recht op te treden om door middel van uniforme productievoorwaarden de productiviteit en het inkomen van de Europese landbouw te verbeteren.
Individueel optreden door de lidstaten kan leiden tot uiteenlopende niveaus van veiligheid van diervoeders en levensmiddelen, en consumenten in verwarring brengen. Zo zou volledig geharmoniseerde wetgeving inzake het in de handel brengen van diervoeders het gemakkelijker maken om deze na constatering van een risico terug te roepen.
Het optreden van de EU is bij het streven naar een doelmatige werking van de interne markt bij het in de handel brengen en gebruik van diervoeders gerechtvaardigd in verband met het concurrentievermogen van de Europese diervoedersector en veehouderij. Voorts zijn geharmoniseerde voorschriften in het belang van een adequate voorlichting van de Europese gebruikers van diervoeders.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel:
Het voorstel harmoniseert het regelgevend kader voor het in de handel brengen en het gebruik van bepaalde diervoeders en draagt derhalve bij tot het functioneren van de diervoedersector in de EU. Gezien de absolute verplichting tot waarborging van de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen, zijn de verwachte voor- en nadelen van de voorgestelde wettelijke maatregelen grondig onderzocht. Bovendien is op ieder gebied nauwgezet nagegaan of de maatregelen niet tot buitensporige of ongerechtvaardigde lasten leiden.
Zonder harmonisatie zouden afzonderlijke nationale voorwaarden voor het in de handel brengen en de productie gehandhaafd blijven. De administratieve rompslomp wordt beperkt.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): één verordening
Daar vereenvoudiging een cruciaal element van het voorstel is, wordt de toepassing van verordeningen in het algemeen geacht tot vereenvoudiging bij te dragen, aangezien zo wordt gegarandeerd dat alle belanghebbende partijen tegelijkertijd aan dezelfde regels zijn onderworpen (mededeling van de Commissie betreffende de vereenvoudiging van de regelgeving COM(2005) 535 definitief).
Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn.
De Commissie heeft uitgebreide voorschriften voor het in de handel brengen en het gebruik van diervoeders uitgewerkt. Deze zijn thans nog vastgelegd in verscheidene richtlijnen, met talloze kruisverwijzingen en overlappingen als gevolg. De voorschriften zijn echter vastgesteld als hetzij een weinig samenhangende reactie op de behoeften van de interne markt, hetzij om te voldoen aan de communautaire doelstelling tot verbetering van de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen. Dit heeft geresulteerd in een reeks uiteenlopende regelingen, hetgeen slechts om historische redenen kan worden gerechtvaardigd.
Verder heeft de nationale tenuitvoerlegging van de richtlijnen geleid tot niet-geharmoniseerde afzetvoorwaarden, die belemmeringen in de handel binnen de EU tot gevolg hebben gehad, zoals blijkt uit verscheidene bij het Europese Hof van Justitie aangespannen zaken. Het bedrijfsleven en nationale en EU-autoriteiten, waaronder de gerechtelijke instanties, moeten voortdurend aandacht en tijd besteden aan het probleem van de uiteenlopende omschrijvingen van bepaalde diervoeders. Zolang de communautaire voorschriften zijn vastgelegd in richtlijnen, kan er geen sprake zijn van een uniforme classificatie.
Ten slotte waren de diverse wijzigingen van de desbetreffende richtlijnen zodanig geformuleerd, dat er voor de lidstaten niet veel speelruimte overbleef bij de omzetting, zodat deze meer in de geest van verordeningen dan in die van richtlijnen plaatsvond. Het was nu juist de bedoeling om een verschillende toepassing door de lidstaten te vermijden. Gedurende verscheidene jaren wordt de Gemeenschapswetgeving inzake diervoeding op deze wijze geformuleerd en komt zij tegemoet aan de door de marktdeelnemers en ook dikwijls door de lidstaten verlangde rechtszekerheid.
Kortom, een nieuwe, alomvattende verordening zou in de gehele diervoedersector in de EU voor consistentie en duidelijkheid kunnen zorgen.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van wetgeving en administratieve procedures voor overheidsinstanties (EU of nationaal) en private partijen.
Door intrekking van onnodige mogelijkheden voor de lidstaten om in nationaal opzicht van de algemene bepalingen af te wijken en door opwaardering van nuttige afwijkingen tot verplichtingen op EU-niveau wordt de wetgeving gestroomlijnd en wordt de transparantie voor de betrokken partijen vergroot. De formulering wordt geactualiseerd en verduidelijkt.
Het voorstel maakt deel uit van het lopend programma voor vereenvoudiging van de Commissie en haar wetgevings- en werkprogramma voor 2007, onder referentie 2007/SANCO/004.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
Nadere uitleg van het voorstel
Hoofdstuk I – Inleidende bepalingen
De bepalingen voor het in de handel brengen en het gebruik van voedermiddelen en mengvoeders moeten het benodigde veiligheidsniveau voor diervoeders en levensmiddelen en tegelijkertijd een moderne markt voor de belanghebbende partijen waarborgen. Hierbij moet rekening worden gehouden met de bestaande horizontale en bijzondere wetgeving op aanverwante terreinen. Duidelijke definities van de verschillende soorten diervoeders en aanduidingen zijn van cruciaal belang om de doelstellingen te verwezenlijken.
Hoofdstuk 2 – Algemene eisen
Voor alle diervoeders moeten algemene veiligheids- en handelsverplichtingen worden vastgesteld. Er worden speciale verplichtingen voor de producenten en andere marktdeelnemers vastgelegd met het oog op adequate controles en maatregelen ten behoeve van de diervoederveiligheid.
De Commissie wordt gemachtigd om een lijst van voedermiddelen, waarvoor een verbod op het in de handel brengen geldt, te beheren en bij te houden.
Hoofdstuk 3 – In de handel brengen van specifieke soorten diervoeders
Er moeten onzuiverheidscriteria voor voedermiddelen worden vastgelegd en de Commissie moet worden gemachtigd om richtsnoeren vast te stellen aan de hand waarvan voedermiddelen van andere soorten diervoeders kunnen worden onderscheiden.
Van bijzonder belang is een verduidelijking ten aanzien van aanvullende diervoeders en het maximumgehalte aan toevoegingsmiddelen.
De bepalingen voor diervoeders met bijzonder voedingsdoel ("dieetvoer") worden gehandhaafd, waarbij de mogelijkheid wordt opengelaten om de lijst van toelatingen bij te werken in het kader van de comitéprocedure, zo nodig na raadpleging van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid.
Hoofdstuk 4 – Etikettering, aanbiedingsvorm en verpakking
De algemene etiketteringsvoorschriften voor alle voedermiddelen en mengvoeders dienen te waarborgen dat de etikettering nauwkeurig en adequaat is. De verantwoordelijkheid voor de juistheid van de etikettering tijdens de gehele voedselketen dient te worden verduidelijkt. Op verzoek van de controleautoriteiten moeten claims wetenschappelijk onderbouwd worden.
De algemene verplichte etiketteringsvoorschriften moeten identiek zijn voor voedermiddelen en mengvoeders. De vermelding van toevoegingsmiddelen moet berusten op een veiligheidsclassificatie. Bij voeders voor gezelschapsdieren moet een flexibele aanpak voorkomen dat de gebruiker in verwarring wordt gebracht door de op de etikettering vermelde toevoegingsmiddelen.
Er worden deugdelijke en specifieke verplichte etiketteringsvoorschriften vastgelegd voor voedermiddelen, mengvoeders en dieetvoer.
De gebruiker van diervoeders moet het recht hebben om – naast de verplichte etiketteringsgegevens – op verzoek aanvullende informatie te verkrijgen.
Voor verontreinigde diervoeders moeten speciale etiketteringsvoorschriften worden vastgesteld.
Afwijkingen van de normale en bijzondere etiketteringsvoorschriften moeten op basis van eerdere positieve ervaringen mogelijk zijn.
Er zal een kader worden vastgelegd voor facultatieve etikettering van mengvoeders voor voedselproducerende dieren en voor voeders voor gezelschapsdieren.
Wat betreft de verpakking van diervoeders: mogelijkerwijze zal van het voorschrift kunnen worden afgeweken dat deze alleen in hermetisch gesloten recipiënten in de handel worden gebracht.
De beginselen voor de etikettering zijn zowel op de aanbiedingsvorm van als op de reclame voor diervoeders van toepassing.
Hoofdstuk 5 – Communautaire lijst van voedermiddelen en gedragscodes voor etikettering
Een vollediger lijst van voedermiddelen met een goede productidentificatie zou gunstig voor de markttransparantie zijn. Aangezien een lijst met specificaties van voedermiddelen niet van invloed is op de voedselveiligheid en de belanghebbende partijen het beste weten wat de prioriteiten bij de producten zijn en hoe gedetailleerd de informatie moet zijn, ligt het voor de hand om deze taak aan hen te delegeren.
Op basis van de positieve ervaring die is opgedaan met de opstelling van sectorale gedragsregels voor diervoederhygiëne en de begrijpelijke wens van de belanghebbende partijen om bij dit gebied betrokken te worden, moeten deze parttijen aangemoedigd worden om in het kader van de facultatieve etikettering communautaire gedragscodes voor etikettering uit te werken.
De Commissie moet bij de ontwikkeling van de vrijwillige communautaire lijst en de gedragscodes een adviserende rol spelen en moet er uiteindelijk haar goedkeuring aan hechten. Er moet op worden toegezien dat alle daartoe in aanmerking komende partijen betrokken zijn bij de ontwikkeling van deze hulpmiddelen.
Hoofdstuk 6 – Algemene en slotbepalingen
De uitvoeringbepalingen voor de in de verordening voorgestelde maatregelen zullen door de Commissie worden vastgesteld volgens de regelgevingsprocedure van Besluit 1999/468/EG van de Raad.
De etikettering van voormengsels overeenkomstig het bepaalde in artikel 16 van Verordening 1831/2003 moet worden gewijzigd om een aantal inconsequenties recht te zetten.
Bijlagen: met het oog op de benodigde specificaties moeten technische voorschriften voor de etikettering van diervoeders worden vastgesteld. Hiertoe behoren duidelijke verplichte en facultatieve etiketteringsgegevens betreffende voedermiddelen en mengvoeders. Voorts moeten de toleranties voor de controle van de etiketteringsgegevens worden vastgelegd.