Toelichting bij COM(2008)134 - Wijziging van richtlijn 2005/35/EG inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)134 - Wijziging van richtlijn 2005/35/EG inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken. |
|---|---|
| bron | COM(2008)134   |
| datum | 11-03-2008 |
Motivering en doel van het voorstel
Uit bezorgdheid over de al te vaak voorkomende illegale bedrijfsmatige lozingen van verontreinigende stoffen vanaf schepen op zee en naar aanleiding van ernstige gevallen van olieverontreiniging bij ongelukken heeft de Commissie in 2003 een voorstel ingediend voor een richtlijn op basis van artikel 80, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap 'inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties, inclusief strafrechtelijke sancties, voor milieumisdrijven' en een voorstel voor een kaderbesluit op basis van de artikelen 29 en 31 en artikel 34, lid 2, onder b), van het Verdrag betreffende de Europese Unie 'tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen'. In het voorstel voor een richtlijn werd bepaald dat verontreiniging vanaf schepen als misdrijf moest worden beschouwd waarop strafrechtelijke sancties van toepassing zijn. Het voorstel voor een kaderbesluit was met name bedoeld om de hoogte van de strafrechtelijke sancties onderling aan te passen.
Met deze twee maatregelen stelde de Commissie voor de bepalingen inzake de aard (strafrechtelijk) en het type (gevangenisstraf of financieel) van de sancties in het communautaire instrument op te nemen en de bepalingen inzake de hoogte van de strafrechtelijke sancties in het intergouvernementele instrument. Ten tijde van de besprekingen over de voorstellen was de splitsing tussen de eerste en derde pijler voor strafrechtelijke aangelegenheden een controversieel punt tussen de instellingen van de Europese Unie. Uiteindelijk zijn de twee instrumenten in 2005 als volgt vastgesteld:
Richtlijn 2005/35/EG inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken bevat een exacte definitie van de inbreuken alsmede de bepaling dat voor deze inbreuken 'doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties, die onder andere van strafrechtelijke of administratieve aard kunnen zijn', worden opgelegd. De bepalingen over de aard, het type of de hoogte van de strafrechtelijke sancties zijn in Kaderbesluit 2005/667/JBZ opgenomen.
Na het arrest van 13 september 2005 (zaak C-176/03), waarin het Europese Hof van Justitie (EHvJ) bepaalde dat de gemeenschapswetgever onder bepaalde voorwaarden maatregelen kan nemen die verband houden met het strafrecht van de lidstaten, heeft de Commissie besloten een zaak aanhangig te maken met het oog op de nietigverklaring van Kaderbesluit 2005/667/JBZ, aangezien zij van mening was dat het kaderbesluit op basis van een onjuiste rechtsgrondslag was vastgesteld (zaak C-440/05).
Op 23 oktober 2007 heeft het EHvJ het kaderbesluit nietig verklaard, waarbij het stelde dat de artikelen van dit besluit inzake de omschrijving van het delict en de aard van de sancties (artikelen 2, 3 en 5) op basis van artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag hadden kunnen worden vastgesteld en dat het kaderbesluit derhalve strijdig is met artikel 47 van het EU-Verdrag doordat het afbreuk doet aan de bevoegdheden van de Gemeenschap.
Na de nietigverklaring van het kaderbesluit door het EHvJ op 23 oktober 2007 is er een rechtsvacuüm ontstaan inzake een geharmoniseerde aanpak voor mogelijke sancties bij de bestrijding van verontreiniging van de zee, dat moet worden opgevuld door bepalingen die zijn vastgesteld op basis van de juiste rechtsgrondslag, namelijk artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag.
De invoering van een sanctieregeling is bedoeld voor de zeldzame gevallen waarin verontreiniging wordt veroorzaakt door gedrag dat als ontoelaatbaar wordt beschouwd en met strafrechtelijke sancties moet worden bestraft. Betrouwbare exploitanten zullen profiteren van deze regeling, die het mogelijk zal maken de kleine minderheid die momenteel het blazoen van de scheepvaart bezoedelt, effectief aan te pakken.
De voorgestelde maatregelen zijn nodig om ervoor te zorgen dat de voorschriften van de Gemeenschap inzake maritieme veiligheid volledig effectief zullen zijn, en wel om de volgende redenen:
- Bij de vaststelling van Kaderbesluit 2005/667/JBZ van de Raad zijn de lidstaten unaniem overeengekomen dat verontreiniging vanaf schepen die opzettelijk, door roekeloos gedrag of door ernstige nalatigheid wordt veroorzaakt, als delict dient te worden beschouwd. Na de nietigverklaring van dit kaderbesluit door het EHvJ stelt de Commissie voor de richtlijn zonder een wijziging van de strekking aan te passen door bovengenoemde bepaling van het kaderbesluit in de richtlijn op te nemen en zo de uitvoering effectiever te maken (vanwege de rol van het EHvJ bij de waarborging van de naleving en uniforme interpretatie van besluiten krachtens de eerste pijler).
- De sanctieregeling, zoals opgenomen in Richtlijn 2005/35/EG, vormt slechts een gedeeltelijke uitvoering van het Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen (MARPOL). Om ervoor te zorgen dat de sancties zwaar genoeg zijn om mogelijke verontreinigers te ontmoedigen, zoals in artikel 4, lid 4, van MARPOL wordt bepaald, moet het afschrikkend effect van de sanctieregeling worden opgevoerd, zodat mogelijke overtreders een krachtig signaal krijgen met een veel groter afschrikkend effect[1]. Daarnaast kunnen samenwerking bij strafrechtelijk onderzoek en vervolging en justitiële samenwerking tussen de lidstaten van cruciaal belang en krachtiger zijn dan bestuursrechtelijke maatregelen.
- Sommige lidstaten hebben, met name in hun hoedanigheid als kuststaten, hun stelsel van strafrechtelijke sancties onlangs aangescherpt. Mede door hun waakzaamheid bij preventieactiviteiten en de strenge straffen die door strafrechters worden opgelegd, gecombineerd met de publiciteit die deze gevallen krijgen, is het aantal illegale lozingen significant gedaald. Om te voorkomen dat overtreders een toevluchtsoord binnen de Europese Gemeenschap vinden, is het van het grootste belang dat alle lidstaten dezelfde aanpak hanteren, ongeacht of zij als vlaggenstaat, havenstaat en/of kuststaat fungeren.
Algemene context
Milieucriminaliteit is een van de grote problemen waar de Europese Unie mee wordt geconfronteerd. De Europese Raad in Tampere van 15 en 16 oktober 1999 stelde dat er moest worden gewerkt aan gemeenschappelijke definities van delicten en sancties, met de nadruk op een beperkt aantal bijzonder belangrijke sectoren zoals milieucriminaliteit. Na het vergaan van de tanker Prestige in november 2002 verklaarde de Europese Raad in Kopenhagen van 12 en 13 december 2002 dat de Europese Unie vastbesloten was alle nodige maatregelen te nemen om nieuwe rampen uit te sluiten. De Raad toonde zich met name verheugd over het voornemen van de Commissie om zich te beraden over de noodzaak van specifieke nieuwe maatregelen, waaronder maatregelen in verband met aansprakelijkheid en bijbehorende sancties. Tijdens de vergadering van de Raad van 19 december 2002 over justitie en binnenlandse zaken is een verklaring vastgesteld waarin werd toegezegd dat alle aanvullende maatregelen voor de bescherming van het milieu, met name de zee, tegen verontreiniging via het strafrecht zouden worden overwogen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Het voorstel vormt een uitbreiding van Richtlijn 2005/35/EG en neemt de inhoud van het nietig verklaarde Kaderbesluit 2005/667/JBZ in grote lijnen over.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
De voorgestelde richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden erkend. Zij is met name opgesteld overeenkomstig de beginselen inzake rechtspleging die zijn vervat in hoofdstuk VI van het Handvest en beoogt de integratie in het communautaire beleid van een hoog niveau van milieubescherming overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling, zoals neergelegd in artikel 37 van het Handvest, te bevorderen.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Raadpleging van belanghebbende partijen werd in dit geval niet nodig geacht, aangezien dit voorstel exact de bepalingen bevat die al met algemene stemmen door de Raad zijn vastgesteld in het nietig verklaarde kaderbesluit. Bovendien is er sinds de nietigverklaring van Kaderbesluit 2005/667/JBZ door het Europese Hof van Justitie op 23 oktober 2005 sprake geweest van een rechtsvacuüm inzake een geharmoniseerde aanpak voor mogelijke sancties bij de bestrijding van verontreiniging van de zee, dat zo spoedig mogelijk moet worden opgevuld.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Een effectbeoordeling werd niet nodig geacht, aangezien moet worden bedacht dat dit voorstel slechts bepalingen in het Gemeenschapsrecht opneemt die al met algemene stemmen door de Raad zijn vastgesteld in het nietig verklaarde Kaderbesluit 2005/667/JBZ.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De voorgestelde richtlijn classificeert de reeds in artikel 4 van Richtlijn 2005/35/EG geformuleerde inbreuk als delict.
Ook uitlokking van of medeplichtigheid aan dergelijke activiteiten dient als delict te worden beschouwd.
Het delict dient strafbaar te worden gesteld met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties, die voor natuurlijke personen van strafrechtelijke aard moeten zijn. Ook voor rechtspersonen dienen doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties te gelden, als zij uit hoofde van deze richtlijn aansprakelijk worden geacht.
Rechtsgrondslag
De bepalingen van deze richtlijn hebben betrekking op het zeevervoer. Als rechtsgrondslag is derhalve artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag gekozen.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
Verontreiniging van de zee leidt bijna altijd tot schade met grensoverschrijdende gevolgen. Het is dan ook van cruciaal belang dat de lidstaten het eens zijn over welke inbreuken op het gebied van verontreiniging van de zee een delict vormen en dat deze, althans voor delicten die door natuurlijke personen worden gepleegd, met strafrechtelijke sancties worden bestraft. Uiteenlopende nationale benaderingen in dit opzicht vormen een belemmering voor een efficiënte justitiële samenwerking en bieden overtreders de mogelijkheid om aan vervolging te ontkomen.
Omdat verontreiniging van de zee vaak grensoverschrijdende gevolgen heeft en de daders over de grenzen heen actief zijn, zou een optreden van de lidstaten apart niet geschikt zijn om dit probleem aan te pakken.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt:
Er moet op communautair niveau een minimale norm voor de bestanddelen van delicten en de vereiste strafrechtelijke sancties tegen natuurlijke personen worden vastgesteld. Daarmee wordt ervoor gezorgd dat verontreinigingsdelicten vanaf schepen in elke lidstaat op vergelijkbare wijze worden aangepakt en dat de daders niet binnen de EU aan vervolging vanwege hun misdaden kunnen ontkomen.
De voorgestelde richtlijn behelst slechts een minimaal harmonisatieniveau voor activiteiten die in elk geval als delict dienen te worden beschouwd en bepaalt slechts in het algemeen dat voor natuurlijke personen strafrechtelijke sancties dienen te gelden. De keuze of ook voor rechtspersonen strafrechtelijke sancties dienen te gelden, wordt aan de lidstaten overgelaten.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
Het gekozen optreden is een richtlijn, zodat de lidstaten een hoge mate van flexibiliteit bij de uitvoering hebben, ook bij de bepaling van de aard en de hoogte van de sancties. Er wordt alleen een minimale norm vastgesteld. Het staat de lidstaten vrij strengere maatregelen te handhaven of in te voeren, bijvoorbeeld om aanvullende delicten vast te stellen of om strafrechtelijke sancties ook voor rechtspersonen in te voeren. Dit wordt expliciet in artikel 1, lid 2, van Richtlijn 2005/35/EG duidelijk gemaakt.
De uitvoering van de richtlijn brengt geen significante financiële en administratieve belasting met zich mee, aangezien de vereiste strafrechtelijke en justitiële structuren in elke lidstaat al bestaan.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: Richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden ongeschikt zijn:
De bestaande Richtlijn 2005/35/EG moet in overeenstemming worden gebracht met het arrest van het Hof in zaak C-440/05. Een richtlijn kan alleen door een wijzigingsrichtlijn worden gewijzigd.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Transponeringstabel
De lidstaten moeten de Commissie de tekst van hun nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn meedelen, alsmede een tabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
Nadere uitleg van het voorstel
1. Delict
De lidstaten moeten bepalen dat elke lozing van verontreinigende stoffen vanaf een schip, zoals gedefinieerd in artikel 2 van Richtlijn 2005/35/EG, in een van de in artikel 3, lid 1, van Richtlijn 2005/35/EG bedoelde gebieden, indien deze opzettelijk, uit roekeloosheid of door ernstige nalatigheid wordt begaan, als delict wordt aangemerkt. De definitie van 'delict' komt overeen met artikel 2 van het nietig verklaarde Kaderbesluit 2005/667/JBZ.
2. Aansprakelijkheid van rechtspersonen
Zoals in het nietig verklaarde kaderbesluit wordt bepaald, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de delicten die te hunnen voordele worden gepleegd door bepaalde personen die namens hen optreden of wanneer deze personen als gevolg van gebrekkig toezicht of gebrekkige controle een delict kunnen plegen.
3. Sancties
Sancties die voor verontreinigingsdelicten vanaf schepen worden opgelegd, moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn voor zowel natuurlijke als rechtspersonen.
Naast deze eis moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de sancties tegen natuurlijke personen voor het in het nieuwe artikel 4 gedefinieerde delict strafrechtelijk van aard zijn. Voor rechtspersonen wordt niet bepaald of de sancties al dan niet strafrechtelijk van aard moeten zijn. Lidstaten die in hun nationale recht geen strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen kennen, zijn derhalve niet verplicht hun nationale regeling te wijzigen.
4. Uitvoeringstermijn
De lidstaten hebben zes maanden tijd voor de uitvoering van deze richtlijn, aangezien artikel 1 grotendeels dezelfde inhoud bestrijkt als de artikelen 2, 3 en 5 van het nietig verklaarde Kaderbesluit 2005/667/JBZ. De termijn voor de uitvoering van dit kaderbesluit is op 12 januari 2007 verstreken, zodat de lidstaten al een groot deel van de werkzaamheden voor de uitvoering van deze richtlijn zullen hebben verricht.