Toelichting bij COM(2006)244 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2006)244 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF).
bron COM(2006)244 NLEN
datum 24-05-2006
Motivering en doelstellingen

Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is opgericht in 1999. Het wettelijk kader waarbinnen het optreden van het Bureau plaatsvindt, bestaat uit twee basiselementen: Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad[1], en (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad van 25 mei 1999[2], waarin de voorwaarden voor de interne en externe onderzoeken van het OLAF worden vastgesteld, en Besluit nr. 1999/352/EG,EGKS,Euratom van de Commissie van 28 april 1999[3] houdende oprichting van het Bureau.

In april 2003 heeft de Commissie een eerste evaluatie van de werkzaamheden van het OLAF goedgekeurd[4], die ook een aantal aanbevelingen ter verbetering van de werkzaamheden van het OLAF bevatte. De Commissie concludeerde dat synergieën mogelijk zijn en dat de institutionele organisatie van het Bureau (een dienst van de Commissie met functionele onafhankelijkheid) kan functioneren, maar dat de doeltreffendheid van het optreden en de samenwerking met de lidstaten voor verbetering vatbaar zijn. Het Europees Parlement heeft het voornemen van de Commissie toegejuicht om passende wetgevingsvoorstellen te doen[5].

In februari 2004 keurde de Commissie voorstellen goed tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999[6]. Deze hadden tot doel de procedurerechten van personen en de controle op de duur van de onderzoeken te versterken, evenals de uitwisseling van informatie tussen het Bureau en de betrokken instellingen en de doeltreffendheid van de operationele activiteiten te verbeteren. Alvorens tot de lezing van deze voorstellen over te gaan, vroegen het Europees Parlement en de Raad een aanvullende evaluatie van het functioneren van het Bureau. Dat is de achtergrond van het speciaal verslag[7] dat de Rekenkamer over het Beheer van het OLAF heeft opgesteld en dat een aantal aanbevelingen en een advies over de in februari 2004 voorgestelde wijzigingen[8] bevat. De Rekenkamer erkent dat de huidige organisatie van het Bureau, een dienst van de Commissie met functionele onafhankelijkheid, bevredigend is. De Rekenkamer beveelt evenwel aan om extra inspanningen te leveren om de efficiëntie van het Bureau te vergroten, in het bijzonder waar het gaat om het beheer en de duur van de onderzoeken, de samenwerking met de nationale autoriteiten, de oriëntering op de kerntaken en de bevoegdheden van het Comité van toezicht.

In juli 2005 organiseerde de commissie Begrotingscontrole in het Europees Parlement een openbare hoorzitting over de versterking van het Bureau, waarbij onder anderen vice-voorzitters Kallas en Fratini, vertegenwoordigers van de Rekenkamer en het Hof van Justie, en eminente deskundigen aanwezig waren. Bij die gelegenheid wees vice-voorzitter Kallas op het belang van politieke governance van de onderzoeks- en fraudebestrijdingswerkzaamheden van het OLAF en op de behoefte aan onafhankelijke controle op de procedures en de duur van de onderzoeken, zonder afbreuk te doen aan de geheimhouding van het onderzoek. De conclusies van de hoorzitting waren dat de huidige institutionele organisatie van het Bureau niet nadelig is voor zijn onafhankelijkheid, dat de rechten van de verdediging moeten worden versterkt en dat de controletaak moet worden onderzocht.

Met het onderhavige voorstel wordt gevolg gegeven aan die conclusies. Het bevat, naast een aantal andere, de in februari 2004 voorgestelde wijzigingen. Rekening houdende met de conclusies van de evaluatie, van de audit door de Rekenkamer en van de openbare hoorzitting, raakt dit voorstel niet aan de institutionele organisatie van het Bureau en is het uitsluitend erop gericht de werking binnen het bestaande kader te verbeteren. In verband met de omvang van de wijzigingen vervangt dit voorstel dat van 10 februari 2004, dat wordt ingetrokken.

Door de governance te versterken, de taak van adviseur-revisor in te stellen en de informatiestromen tussen het OLAF en de betrokken instellingen, organen of instanties te optimaliseren, wordt bijgedragen tot een goed evenwicht tussen onafhankelijkheid en controle.

Samen met dit voorstel is door de diensten van de Commissie een ontwerp voor een intern besluit opgesteld, waarvan het college kennis heeft genomen en dat ter informatie aan de wetgever zal worden meegedeeld. Dat besluit bevat uitvoeringsbepalingen en regels voor de toepassing van de nieuwe bepalingen van Verordening (EG) nr. 1073/1999. Het zal mettertijd aangepast moeten worden aan de uiteindelijk door het Europees Parlement en de Raad goedgekeurde tekst van de basisverordening. Dat geldt eventueel ook voor het Interinstitutioneel Akkoord van 25 mei 1999 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Andere aspecten van de samenwerking tussen het OLAF en de instellingen en diensten zullen later behandeld dienen te worden.

Het voorstel heeft samengevat betrekking op de volgende hoofdelementen:

2.

Governance, samenwerking tussen de instellingen en het Comité van toezicht


De hoorzitting van juli 2005 heeft geleerd dat bij de nieuwe , door de Commissie in februari 2004 voorgestelde rol van het Comité van toezicht vraagtekens worden geplaatst. Anderzijds vindt de Commissie een politieke governance betreffende de prioriteiten voor de onderzoekswerkzaamheden noodzakelijk. Het is dienstig de relaties tussen het Comité van toezicht, het Bureau en de instellingen, organen en instanties te herzien en de samenwerking te intensiveren.

Daartoe stelt de Commissie aan het Comité van toezicht voor om periodiek of op verzoek samen te komen met vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in het kader van een gestructureerde dialoog waarbij niet over het verloop van onderzoeken wordt gesproken. Deze dialoog moet een gelegenheid zijn om de strategische prioriteiten, het programma van werkzaamheden van het Bureau, het jaarlijks activiteitenverslag van het Comité van toezicht en dat van de directeur-generaal van het Bureau te bespreken. Bedoeling is dat via deze gestructureerde dialoog politieke controle wordt uitgeoefend op de onderzoekwerkzaamheden en de efficiëntie van het Bureau en van het Comité van toezicht, en wordt gewaakt over de goede betrekkingen tussen het Bureau en de instellingen, organen en instanties van de EG, in het bijzonder wat het doorgeven van informatie betreft. De taak van het Comité van toezicht bestaat erin om in het kader van de gestructureerde dialoog adviezen uit te brengen en aanbevelingen te doen, onder meer voor de benoeming van de directeur-generaal van het Bureau en voor eventuele tuchtmaatregelen tegen deze laatste.

3.

Waarborgen van de rechten van betrokken personen


De voorstellen van februari 2004 bevatten procedurele waarborgen, die in het onderhavige voorstel worden overgenomen. Het doel is de procedures voor interne en externe onderzoeken maximaal op elkaar af te stemmen om de afwikkeling ervan te vereenvoudigen en de rechtszekerheid te vergroten.

De Commissie stelt voor om in de verordening een gedetailleerde bepaling op te nemen betreffende de bij interne en externe onderzoeken in acht te nemen procedurele waarborgen. Deze waarborgen berusten op bepalingen in het interinstitutioneel akkoord betreffende de interne onderzoeken (en de diverse uitvoeringsbesluiten), in het Statuut en in het OLAF-handboek, en vullen deze aan. Door de opneming van deze bepalingen in de verordening zelf, zal er een uniform pakket basiswaarborgen bestaan die van toepassing zijn op alle (interne en externe) onderzoeken van het OLAF. In februari 2004 zijn de volgende aanvullende waarborgen voorgesteld:

- bepalingen over de gegevens die het OLAF vóór een onderhoud moet verstrekken en over de opstelling van een verslag over het onderhoud;

- het recht van de betrokkene om zich tijdens een onderhoud door een persoon van zijn keuze te laten bijstaan;

- het recht van de betrokkene om niet tegen zichzelf te getuigen.

Deze waarborgen moeten niet alleen worden gerespecteerd voordat het eindverslag wordt opgesteld, maar ook voordat informatie aan de nationale autoriteiten wordt verstrekt.

4.

Verscherpte controle van de onderzoeken


Het opnemen (in artikel 7 bis) van gedetailleerde bepalingen inzake de bij interne en externe onderzoeken in acht te nemen procedurele waarborgen is één zaak; daarnaast is het noodzakelijk de naleving ervan te garanderen door middel van een verscherpte controle en te voorzien in de mogelijkheid om een advies aan te vragen. Deze controle wordt verricht door een adviseur-revisor, die volkomen onafhankelijk zijn taken binnen het Bureau uitoefent en daarbuiten geen andere werkzaamheden heeft. Zijn onafhankelijkheid wordt gewaarborgd door artikel 14 van het voorstel, en met name door de rol van het Comité van toezicht bij zijn aanstelling. De controle geschiedt met inachtneming van de geheimhouding van het onderzoek en het beginsel van behoorlijk bestuur, het beroepsgeheim en de gegevensbeschermingsregels, en onverminderd de respectieve bevoegdheden van de tuchtrechtelijke instanties en de gerechtelijke autoriteiten.

De verscherpte controle geldt voor alle fasen van interne of externe onderzoeken en garandeert zodoende dat een unieke controleregeling wordt toegepast voor alle onderzoekwerkzaamheden van het Bureau. De procedurevoorschriften betreffende de adviezen die de adviseur-revisor uitbrengt, dienen te worden vastgesteld in een intern besluit van de Commissie. Het instellen van de taak van adviseur-revisor is een additonele maatregel, die niet in de plaats komt van de controle door de communautaire rechter, maar tot doel heeft de controlemechanismen in een eerder stadium te versterken.

De voorgestelde bepalingen behelzen een nieuwe regeling voor langdurige onderzoeken. De bij een onderzoek “betrokken” instellingen en het Comité van toezicht moeten van het advies van de adviseur-revisor in kennis worden gesteld wanneer het OLAF op grond van dat advies besluit om het onderzoek voort te zetten en de duur daarvan twaalf maanden overschrijdt. De adviseur-revisor doet de statistische en analytische verslagen die hij opstelt over de duur van interne en externe onderzoeken toekomen aan de Commissie en het Comité van toezicht.

De controle die lopende een onderzoek wordt verricht, is in de eerste plaats een snelle, binnen het Bureau uitgevoerde controle. Het is de taak van de adviseur-revisor om adviezen uit te brengen:

- over de procedurele waarborgen van artikel 6, lid 5 (redelijke duur van een onderzoek) en artikel 7 bis van deze verordening, op eigen initiatief of op verzoek van een ambtenaar of ander personeelslid van de EG of een marktdeelnemer die persoonlijk bij een lopend onderzoek is betrokken. Het verzoek een advies uit te brengen kan op eender welk moment tijdens het onderzoek worden gedaan;

- over de duur van onderzoeken die meer dan twaalf maanden in beslag nemen en bij opeenvolgende verlengingen van de duur tot meer dan achttien maanden op verzoek van de directeur-generaal van het Bureau; dit advies wordt ter kennis gebracht van de betrokken instellingen, organen of instanties en van het Comité van toezicht;

- wanneer de nakoming van de verplichting om de persoonlijk betrokken persoon uit te nodigen zijn opmerkingen te maken, moet worden opgeschort;

- eender wanneer tijdens het onderzoek, op elk met de controle van de onderzoeken verband houdend verzoek van de directeur-generaal van het Bureau.

De voorgestelde regeling verleent elke ambtenaar of elk ander personeelslid van de EG of elke andere natuurlijke persoon of marktdeelnemer die persoonlijk bij de onderzochte feiten betrokken is, in de eindfase van een onderzoek het recht om door het Bureau in kennis te worden gesteld van de conclusies en aanbevelingen van het eindverslag van het onderzoek; zij stelt de betrokkene die vindt dat de procedurele waarborgen ten aanzien van hem/haar niet zijn gerespecteerd tijdens het onderzoek in de gelegenheid een verzoek tot het uitbrengen van een advies in te dienen bij de adviseur-revisor. Op dit recht op kennisgeving in de eindfase van een onderzoek geldt een uitzondering, met name wanneer absolute geheimhouding vereist is om de strafrechtelijke vervolging van de onderzochte feiten en de doeltreffendheid van de samenwerking tussen het OLAF en de wetshandhavings- en gerechtelijke autoriteiten niet te schaden.

5.

Een betere circulatie van informatie


a) tussen het OLAF en de Europese instellingen en organen

De bepalingen inzake kennisgeving aan de betrokken instelling of het betrokken orgaan zijn onmisbaar opdat de Europese instellingen zich van hun politieke verantwoordelijkheid kunnen kwijten wanneer ambtenaren ervan worden verdacht overtredingen te hebben begaan en/of wanneer administratieve maatregelen nodig zijn om de belangen van de Unie te beschermen. In dergelijke gevallen moet het OLAF de plicht hebben om informatie te verstrekken aan de betrokken instelling of het betrokken orgaan. Voorts moet de instelling, het orgaan of de instantie in kwestie in kennis worden gesteld wanneer het OLAF informatie aan de gerechtelijke autoriteiten toezendt. De desbetreffende bepalingen van het voorstel van februari 2004 worden in extenso overgenomen.

Tevens is het gerechtvaardigd dat, naast de lidstaten, ook de Commissie als hoedster van de financiële belangen van de Gemeenschappen kan vragen een extern onderzoek in te stellen, informatie te ontvangen wanneer het dienstig blijkt maatregelen te nemen om lopende een onderzoek de financiële belangen van de Gemeenschappen te beschermen en in kennis te worden gesteld van de uitkomst van een onderzoek.

Voorts is het noodzakelijk de uitwisseling van informatie tussen, enerzijds, het OLAF en, anderzijds, Europol en Eurojust te versterken om de strijd tegen fraude, corruptie en alle andere illegale activiteiten tegen de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen doeltreffender te maken.

6.

b) tussen het OLAF en de lidstaten


Het voorstel beoogt een verdere verbetering van de harmonieuze samenwerking tussen het OLAF en de lidstaten op het gebied van externe onderzoeken en de bijbehorende informatiestromen. Het bepaalt dat het Bureau in het kader van alle onderzoeken door de gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten in kennis moet worden gesteld van het verder gevolg dat zij hebben gegeven aan inlichtingen die door het OLAF tijdens of na afsluiting van een onderzoek zijn verstrekt.

7.

c) tussen het OLAF en informanten


Elke persoon binnen een instelling, orgaan, bureau of agentschap die aan het OLAF inlichtingen verstrekt over gevallen van fraude of onregelmatigheid, zal ervan in kennis worden gesteld of op grond daarvan al dan niet een onderzoek wordt ingesteld.

Bovendien kan eenieder die het Bureau informatie heeft verstrekt over vermoedens van fraude of onregelmatigheden, op zijn verzoek door het Bureau erover worden ingelicht wanneer een onderzoek is afgesloten en, in voorkomend geval, wanneer het eindverslag aan de bevoegde autoriteiten is doorgestuurd, mits die kennisgeving geen afbreuk doet aan de rechten van de betrokken personen of aan de doeltreffendheid van het onderzoek, noch het verdere gevolg of de vertrouwelijkheid in gevaar brengt.

8.

Versterking van de operationele efficiëntie van het OLAF


Het voorstel bevat bepalingen die het OLAF in staat moeten stellen om zich op prioritaire acties te concentreren. Het is dienstig te verduidelijken dat het OLAF bevoegd is om te besluiten al dan niet een onderzoek in te stellen en om de bevoegde autoriteiten te verzoeken minder belangrijke dossiers of dossiers die niet tot zijn onderzoeksprioriteiten behoren in behandeling te nemen en het Bureau in kennis te stellen van het aan de verzoeken gegeven gevolg.

Meer in het algemeen moet duidelijkheid worden geschapen over de procedures voor het instellen en afsluiten van onderzoeken en over het verband tussen interne maatregelen van Europese instellingen en organen enerzijds en onderzoeken van het OLAF anderzijds. Zolang een intern onderzoek van het OLAF loopt, dienen de instellingen, organen en instanties geen parallelle onderzoeken in te stellen.

Zoals altijd het geval is geweest, is de beslissing om al dan niet een onderzoek in te stellen een zaak van het OLAF, dat daarbij rekening houdt met zijn prioriteiten en zijn programma van werkzaamheden op het gebied van onderzoeken evenals met het evenredigheidsbeginsel; de functionele onafhankelijkheid waarmee het Bureau zijn onderzoeken verricht, wordt onverminderd nauwlettend geëerbiedigd en gewaarborgd door het Comité van toezicht.

9.

Verbetering van de doeltreffendheid van OLAF-onderzoeken


Overeenkomstig de in het evaluatieverslag met betrekking tot de directe uitgaven gedane aanbevelingen wordt voorgesteld duidelijkheid te scheppen over de onderzoeksbevoegdheden van OLAF op het gebied van externe onderzoeken met betrekking tot marktdeelnemers die op grond van subsidieovereenkomsten of –besluiten communautaire middelen (directe uitgaven) hebben ontvangen. Deze verduidelijkingen moeten ook bijdragen tot een grotere doeltreffendheid van OLAF-onderzoeken op het gebied van de indirecte uitgaven.

Het is dienstig het OLAF ten behoeve van het verrichten van externe onderzoeken te verzekeren van een betere toegang tot de informatie waarover de Europese instellingen en organen beschikken. Ook de toegang tot informatie die de marktdeelnemers in hun bezit hebben in het kader van interne onderzoeken moet worden vergemakkelijkt.

10.

Mandaat van de directeur-generaal van het Bureau


Het leek dienstig het mandaat van de directeur-generaal van het Bureau niet-hernieuwbaar te maken om zijn onafhankelijkheid te vergroten.

Er is bepaald – om de procedure van interinstitutioneel overleg te vergemakkelijken - dat de directeur-generaal door de Commissie wordt gekozen na overleg met de vertegenwoordigers van de andere instellingen en het Comité van toezicht in het kader van de gestructureerde dialoog.

De directeur-generaal zou uitdrukkelijk over de mogelijkheid beschikken om informatie over feiten die mogelijk strafrechtelijk vervolgbaar zijn, niet aan de nationale autoriteiten door te sturen wanneer het vanuit het oogpunt van evenredigheid en voor de doeltreffendheid van de vervolging onverantwoord zou zijn om dat toch te doen. Het Comité van toezicht en de adviseur-revisor worden ervan in kennis gesteld wanneer de directeur-generaal een dergelijk besluit neemt.

11.

Aanverwante wet- en regelgeving


De Commissie stelt tegelijkertijd de wijziging van Verordening (Euratom) nr. 1074/1999 voor, die het juridische kader vormt voor de onderzoeken die OLAF in het kader van het Euratom-Verdrag verricht.

Rechtsgrondslag



Het voorstel van de Commissie beoogt de bestaande Verordening (EG) nr. 1073/1999 te wijzigen en berust derhalve op artikel 280 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

Subsidiariteit en evenredigheid



De voorgestelde verordening is volledig in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Evenals Verordening (EG) nr. 1073/1999 beperkt dit wijzigingsvoorstel op generlei wijze de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de lidstaten om maatregelen te nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad. De instrumenten van het OLAF in het kader van externe onderzoeken worden slechts daar verduidelijkt en uitgebreid waar in het bestaande systeem juridische leemten bleken voor te komen en waar alleen een doeltreffender optreden van het Bureau kan zorgen voor betrouwbare externe onderzoeken die bruikbaar zijn voor de autoriteiten van de lidstaten. Voorts moeten de procedurele waarborgen ook gaan gelden voor externe onderzoeken om een uniform juridisch kader voor alle onderzoeken van het OLAF tot stand te brengen. Aangezien met betrekking tot de bovengenoemde punten duidelijke, in de communautaire wetgeving verankerde regels nodig zijn om OLAF in staat te stellen doeltreffend op te treden binnen een degelijk juridisch kader, voldoen de genoemde regels ook aan het evenredigheidsbeginsel.

12.

Fundamentele rechten


Zoals het Hof van Justitie heeft bevestigd (arrest van 10 juli 2003 in zaak C-11/00, Commissie tegen ECB, rechtsoverweging 139), vertolkt Verordening (EG) nr. 1073/99 in haar oorspronkelijke vorm reeds de vaste wil van de wetgever om de toekenning van de bevoegdheden aan het OLAF te binden aan de volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het lijkt dienstig om de procedurele waarborgen nog sterker te maken dan ze nu al zijn en ze te laten gelden voor alle, interne en externe, onderzoeken die door het OLAF worden verricht. Deze waarborgen zijn in overeenstemming met de fundamentele rechten die met name in het Handvest van de grondrechten van de Unie zijn neergelegd en gaan zelfs verder dan het daarin bepaalde minimum beschermingsniveau.

Inhoudsopgave

1.

Gevolgen voor de begroting



Zoals het bij het voorstel gevoegde financieel memorandum vermeldt, heeft het voorstel geen gevolgen voor de begroting.