Toelichting bij COM(2011)659 - Wijziging van Besluit 1639/2006/EG over een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie en van Verordening 680/2007 over steun voor vervoer- en energienetwerken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)659 - Wijziging van Besluit 1639/2006/EG over een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie en van Verordening ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)659   |
| datum | 19-10-2011 |
In een tijd van begrotingsrestricties zijn dringend innovatieve oplossingen nodig om een groter deel van particulier spaargeld te mobiliseren en het scala aan financiële instrumenten dat beschikbaar is voor infrastructuurprojecten, in het bijzonder in de sectoren energie, vervoer en ICT, te verbeteren. De vermindering van de toegangsmogelijkheden voor infrastructuurprojecten tot financiering vraagt om alternatieve bronnen voor schuldfinanciering. Als norm voor infrastructuurprojecten met commerciële potentie dient te gelden dat EU-fondsen partnerschappen aangaan met de kapitaalmarkt en de banksector, in het bijzonder via de Europese Investeringsbank (EIB) als het financiële EU-orgaan dat bij het Verdrag is opgericht.
(a) Europa 2020-initiatief inzake projectobligaties in het kader van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (2014-2020)
Op 29 juni 2011 heeft de Europese Commissie haar voorstel inzake het meerjarige financiële kader (MFF) voor de periode 2014-2020 vastgesteld. Een van de belangrijke beslissingen was de toekenning van financiële hulp voor de vervoers-, energie- en ICT-infrastructuur onder te brengen in een gemeenschappelijk rechtskader: de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen:
"De Commissie heeft daarom besloten de creatie voor te stellen van een financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen ("Connecting Europe Facility") om de totstandkoming van de infrastructuur die de EU nodig heeft, te versnellen. […] Uit de faciliteit zullen vooraf aangewezen, prioritaire infrastructuurvoorzieningen van Europees belang op het gebied van transport, energie en ICT, en zowel fysieke als IT-infrastructuur, worden gefinancierd met inachtneming van criteria van duurzame ontwikkeling"[1].
Gezien deze beslissing zal de Commissie een voorstel opstellen voor een nieuwe verordening ter instelling van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen. Het Europa 2020-initiatief inzake projectobligaties zal onderdeel worden van het pakket schuldinstrumenten waaruit de faciliteit naast de eigenvermogensinstrumenten en subsidies kan putten.
De faciliteit zal voorzien in het kader voor de langere termijn en ervoor zorgen dat projecten op het gebied van energie, vervoer en telecommunicatie op een tijdige en effectieve manier worden opgezet en uitgevoerd. Een algemene strategie van kansen met prioriteitstellingen voor infrastructuurprojecten[2] heeft een aanzienlijke potentie om meer financiering uit de private sector aan te trekken en tegelijkertijd bij te dragen aan de voltooiing van de interne markt.
Er zijn financiële instrumenten nodig voor de verkleining van de specifieke obstakels die de toestroom van financiering met eigen en vreemd vermogen beletten. Het belangrijkste doel ervan is het voor de private sector aantrekkelijk en gemakkelijker te maken om projecten te financieren. Tegelijkertijd stimuleert de toegenomen investeringsactiviteit in infrastructuurprojecten de algemene ontwikkeling van de algemene markten na de crisis, neemt de snelheid van het economisch herstel toe en wordt de groei bevorderd. Het Europa 2020-initiatief inzake projectobligaties zal integraal deel gaan uitmaken van de risicodelingsinstrumenten van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen voor de periode 2014-2020. De financiële instrumenten in het kader van de faciliteit kunnen worden uitgebreid naar andere sectoren, zoals sociale infrastructuur, hernieuwbare energie of bepaalde projecten op het gebied van de ruimtelijke ordening, mits deze voldoen aan de van toepassing zijnde economische en financiële criteria. De Commissie zal trachten een reeks partners, waaronder internationale financiële instellingen of financiële instellingen van de lidstaten met een publieke taak, om deel te nemen aan de uitvoering van de financiële instrumenten voor de periode na 2013.
Het hoofddoel van de proeffase in 2012-2013 is de voorbereiding van de operationele fase van het initiatief in het kader van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen voor de periode 2014-2020 en de rechtstreekse steun voor infrastructuurprojecten.
Vanwege het strenge begrotingsbeleid in de lidstaten bestaat het risico dat EU-infrastructuurprojecten niet worden uitgevoerd met de snelheid die nodig is voor het behalen van de Europa 2020-doelstellingen, waardoor het economisch herstel en de groei van Europa in gevaar wordt gebracht.
Bovendien hebben de banken vanwege de problemen met liquiditeit en risico's gereageerd met een verkorting van looptijden van leningen, in combinatie met een hogere prijsstelling en zwaardere dekkingseisen voor infrastructuurprojecten. Zelfs al tonen de markten voor bancaire schuldbewijzen tekenen van herstel, toch blijven de infrastructuurprojecten grote problemen houden met de toegang tot schuldfinanciering met lange looptijd. Daarom is het potentiële belang van de obligatiemarkten als financieringsbron groter geworden. Bij gebrek aan bestaande overheidsmaatregelen ter verbetering van de kredietsituatie, zijn er in de afgelopen paar jaar geen projectobligaties op het gebied van TEN-vervoersprojecten, TEN-energieprojecten of breedband uitgegeven. Zolang de infrastructuurprojecten gepaard gaan met aspecten en risico's zoals de ontwikkeling van de groene ruimte, onduidelijke bedrijfsplannen ten aanzien van toekomstige opbrengsten, regionale aspecten waaronder de invloed van de staatsschuldcrisis en de gevolgen van grensoverstijgingen die de voorbereiding en uitvoering van het project complex en tijdrovend maken, blijven dergelijke projecten voor beleggers op de kapitaalmarkt onaantrekkelijk.
Met het oog hierop, en om bij te dragen aan de voltooiing van de interne markt, wordt voorgesteld om een proeffase van het Europa 2020- initiatief inzake projectobligaties op het gebied van vervoer, energie en ICT te lanceren. Met dit initiatief wordt ernaar gestreefd de investeringen te mobiliseren op gebieden die groei stimuleren en werkgelegenheid creëren. De grote en dringende noodzaak van investeringen in de infrastructuur, in combinatie met de lange doorlooptijden van de projectvoorbereiding vragen om onmiddellijke maatregelen tegen de schaarse beschikbaarheid van financiering en ook om gebruik te maken van het door de openbare raadplegingsprocedure gegenereerde momentum, en daarmee het investeerdersvertrouwen te versterken.
Met het Europa 2020-initiatief inzake projectobligaties wordt beoogd te voorzien in een kredietverbetering die nodig is om investeerders in de kapitaalmarkt aan te trekken. Tevens zou dit initiatief het creëren van een nieuwe activacategorie in termen van infrastructuurobligaties vergemakkelijken. In de context van economisch herstel en ondersteuningsmaatregelen ter stimulering van de groei is het noodzakelijk een initiatief te lanceren in een periode waarin de investeerders in de kapitaalmarkt zijn gaan kijken naar kansen voor langetermijninvesteringen met stabiele opbrengsten. Om een efficiëntere invoering van de financiële instrumenten in het kader van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen mogelijk te maken, is de lancering van een proeffase nodig, zowel met het oog op de optimalisatie van de opzet als het stimuleren van de belangstelling van de investeerders voor de periode na 2013.
Hoewel de proeffase beperkt zou blijven in termen van omvang, beschikbare middelen en het aantal projecten dat kan worden ondersteund, wordt verwacht dat deze fase het markgedrag stimuleert in de richting van een grotere aanvaarding van schuldfinanciering via de kapitaalmarkt voor infrastructuurprojecten in het algemeen, om daarmee het fundament te leggen voor een volledige uitvoering in de periode 2014-2020.
Dit initiatief biedt meerwaarde van de EU dankzij de mogelijkheid uit te stijgen boven de kwestie van de marktversnippering waarop een dergelijke initiatief op lidstaatniveau zou stuiten. Het initiatief zal de kredietverlening door banken eerder aanvullen dan vervangen, en daarmee voor infrastructuurprojecten een alternatieve en marktconforme bron van schuldfinanciering met lange looptijd vormen. Mobilisering van de financiering door de particuliere sector met behulp van financiële EU-instrumenten zal een schaarse subsidieverlening voor projecten in stand houden die onvoldoende particulier kapitaal aantrekken.
In de proeffase zou de Commissie met de EIB in het bijzonder werken aan de optimalisering van de opzet van het initiatief voor een optimale uitvoering vanaf 2014. De tijdens de proeffase opgedane ervaring zou investeerders en projectsponsoren gelijkelijk in staat stellen zich vertrouwd te maken met de constructie van projectobligaties, en zou de basis voor verdere initiatieven vormen. Voor een maximaal resultaat kan het initiatief ook worden toegepast op projecten in een gevorderde fase van de inschrijvingsprocedure voor het doel van herfinanciering tijdens of kort na het einde van de bouwperiode. Hoewel in de proeffase het initiatief met de EIB wordt uitgevoerd, zou voor de uitvoering van de fase na 2013 naar een breder scala aan uitvoeringspartners worden gestreefd.
In het kader van het huidige meerjarige financiële kader heeft de EU reeds samen met de EIB een risicodelingsinstrument ingezet, namelijk het leninggarantie-instrument voor TEN-vervoersprojecten (LGTT). De risicodelingstechnieken en de werkmethoden van het initiatief zullen worden afgestemd op die van het LGTT waarbij het toepassingsgebied tot energie en telecommunicatie zou worden uitgebreid. Evenals bij het LGTT zou de EU-bijdrage dus worden gebruikt om de risico's met de EIB te delen. Daarom wordt er voor het initiatief inzake projectobligaties vanwege de vergelijkbaarheid een multiplicatoreffect van ongeveer 15‑20 verwacht.
Gezien de korte beschikbare tijd nodigt de Commissie het Parlement en de Raad uit om het voorstel voor een proeffase zo spoedig mogelijk vast te stellen.
Inhoudsopgave
- Resultaten van raadpleging van de betrokken partijen en effectbeoordelingen
- Gevolgen voor de begroting
- b) Europa 2020-initiatief inzake projectobligaties: proeffase 2012-2013
- 3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.2. Subsidiariteit en proportionaliteit
- 3.3. Gedetailleerde toelichting op het voorstel
- 06 03 03 TEN Vervoer maximaal 200 miljoen euro in 2012-2013
- 32 03 02 TEN Energie maximaal 10 miljoen euro in 2012-2013 voor TEN-energieprojecten
- 09 03 01 CIP maximaal 20 miljoen euro in 2013 voor ICT- en breedbandprojecten
Op 28 februari 2011 is er een openbare raadpleging gehouden over de grondgedachte achter het initiatief. Bovendien is er tijdens een conferentie op 11 april 2011 gedebatteerd over de voor- en nadelen van het voorgenomen initiatief. Aan het eind van de raadplegingsperiode was er door de verscheidene sectoren meer dan 100 keer respons gegeven.
De betrokken hebben zich verheugd getoond over het initiatief inzake projectobligaties. De feedback over de doeleinden van het initiatief was positief. Het gevoel van de betrokkenen was dat deze de financiering van de infrastructuur zou bevorderen en vergemakkelijken door de openstelling van de obligatiemarkten als bron van schuldkapitaal in een vorm die voor institutionele investeerders aantrekkelijk is. Het voorgestelde mechanisme en de beoogde credit rating van A/A- werden als passend beschouwd.
Het effect van het initiatief voor de financieringskosten en looptijden wordt als betrekkelijk gunstig gezien. Dat wil zeggen, dat verwacht werd dat de kosten zouden dalen en de looptijden langer zouden worden. Slechts 2% van de respondenten meende dat dit de financieringskosten niet zou verlagen en de anderen meenden dat de gevolgen in het slechtste geval neutraal zouden zijn en in het beste geval positief.
Ten aanzien van de mate van kredietverbetering huldigde de meerderheid van de betrokkenen die op deze vraag reageerden het standpunt dat kredietverbeteringsinstrumenten van 20% van het senior vreemd vermogen voldoende is, sommigen verminderden dit tot 10-20% van de betreffende sectoren, namelijk TEN-vervoersprojecten, TEN-energieprojecten en ICT. Bijna alle betrokkenen geloven dat deze drie sectoren de te financieren kernprojecten dienen te zijn. Bovendien denkt een kwart van de betrokkenen dat de sociale infrastructuur meegerekend dient te worden en een vijfde van de respondenten meent dat ook hernieuwbare energiebronnen in aanmerking dienen te komen. Dergelijke projecten vallen echter niet binnen de opdracht van TEN-vervoersprojecten, TEN-energieprojecten en ICT en zullen in een latere fase in overweging worden genomen.
De inzichten waren verdeeld over de kwestie van het hebben van een enkele controlerend crediteur. Daarom zal de Commissie op dit punt geen normen stellen, maar investeerders, projectsponsoren en andere spelers aanmoedigen om wederzijds aanvaardbare regelingen overeen te komen.
Uit de doorgaans positieve feedback blijkt dat de Commissie en de EIB een belangrijke behoefte van de markt op het gebied van projectfinanciering hebben vastgesteld, hetgeen met zich meebrengt dat het initiatief, mits correct opgesteld, een succes zal worden.
Uit de effectbeoordeling zijn enkele potentiële wettelijke belemmeringen naar voren gekomen op het gebied van wetgeving inzake aanbestedingen en kapitaalmarkten. De Commissie gaat door met het zoeken naar passende oplossingen voor deze kwesties, voor zover nodig. Het gevoelen is echter dat deze kwesties de uitvoering van de proeffase niet in gevaar brengen, al zouden ze die wel kunnen vertragen. Gezien de feitelijk niet-bestaande projectobligatiemarkt in Europa hebben de betrokkenen gewezen op de noodzaak om het initiatief zo spoedig mogelijk te lanceren.
In aanmerking genomen dat er op Europees niveau nog geen sectoroverschrijdend, financieel instrument in de vorm van een projectobligatie bestaat, zou de proeffase in 2012-2013 het mogelijk maken de opzet en marktacceptatie te toetsen om de effectiviteit ervan te verbeteren in het kader van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF) voor de periode 2014-2020. In de proeffase zou de focus gericht zijn op projecten die zich in een relatief vergevorderd stadium bevinden[3] om de uitvoering ervan te versnellen en het samenstellen van een projectportefeuille te vergemakkelijken. Om relevante ervaring op te doen voor een snelle start in de periode na 2013 is de EIB bereid om te werken aan concrete activiteiten parallel met de wetgevingsprocedure (dat wil zeggen, voorafgaande aan de formele politieke beslissing) om het mogelijk te maken dat de eerste transacties in 2012 worden uitgevoerd.
Na de hoorzitting met de raad voor de effectbeoordeling op 31 augustus 2011 heeft de raad op 2 september 2011 zijn advies uitgebracht. Op basis van de ontvangen aanbevelingen is het verslag herschreven volgens de volgende hoofdlijnen:
In de effectbeoordeling wordt de huidige marktsituatie beoordeeld met een verwijzing naar de effectbeoordeling bij het voorstel voor de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF), hetgeen meer achtergrond biedt over de potentiële CEF-instrumenten, financieringstekorten en imperfecties van de markt die van invloed zijn op de huidige niveaus van investering in de infrastructuur. De eerste beoordeelde optie heeft betrekking op de status-quo, dat wil zeggen de voortzetting van het huidige subsidieprogramma voor energie en vervoer en de huidige subsidieprogramma's en financiële instrumenten voor de vervoerssector. De tweede optie heeft betrekking op wettelijke stimulansen en de derde op het voorstel tot uitvoering van het initiatief inzake projectobligaties. In deze context zijn de potentiële risico's die de uitvoering van het initiatief belemmeren, onderzocht en is er een kwantificeerbare, verwachte impact in termen van een multiplicatoreffect naar voren gekomen. In de beoordeling worden ook kwesties gesignaleerd met betrekking tot het regelgevingskader voor langetermijninvesteringen, zoals aanbestedingen, Solvency II of kapitaalvereisten.
Aangezien het toepassingsgebied van het voorstel gericht is op Europese netwerken op het gebied van vervoer, energie en telecommunicatie en een wijziging met zich meebrengt van in het bijzonder Verordening (EG) nr. 680/2007, wordt het voorstel gebaseerd op de wettelijke basis daarvan, te weten de artikelen 172 en 173, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Het voorstel voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel, aangezien de keuze in de EU-verordening voor de financiering van trans-Europese netwerkprojecten met behulp van projectobligaties het meest geschikt is om te voorzien in een efficiënte wijze wat administratieve belasting betreft om hoge niveaus van financiering door de particuliere sector aan te trekken, en het verwachte multiplicatoreffect in termen van de EU-begrotingsbijdragen in vergelijking met de totale financiering op rond de 15-20 wordt geraamd. Vanwege de focus op de optimalisering van het gebruik van EU-fondsen wordt het initiatief gericht op de effectiviteitsverbetering van de activiteiten van zowel de EU als van de lidstaten.
Het voorstel voldoet ook aan het evenredigheidsbeginsel, aangezien de ontwerpverordening niet verder gaat dan nodig is om haar doelstellingen te verwezenlijken.
Waar het leninggarantie-instrument voor TEN-vervoersprojecten (LGTT) uitsluitend gericht is op vervoersprojecten, zal het Europa 2020-initiatief inzake projectobligaties het eerste financiële EU-instrument zijn dat profiteert van sectoroverschrijdende infrastructuurprojecten met vergelijkbare financiële behoeften en dat grotere voordelen zal brengen in termen van invloed op de markt, administratieve efficiëntie en besteding van de middelen. Het initiatief zal voorzien in een coherent financieel EU-instrument voor de betrokkenen bij de infrastructuur zoals financiers, overheden, bouwondernemingen en ondernemers.
Om de lancering mogelijk te maken van de proeffase tijdens het huidige meerjarige financiële kader zijn de volgende wijzingen nodig in Besluit nr. 1639/2006/EG[4] van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013) en Verordening (EG) nr. 680/2007[5] van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de algemene regels voor het verlenen van financiële bijstand van de Gemeenschap op het gebied van de trans-Europese netwerken voor vervoer en energie:
Bij Besluit nr. 1639/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad wordt een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie vastgesteld waarin ICT aan bod komt. Wijziging van dit besluit is nodig om de lancering mogelijk te maken van het Europa 2020-initiatief inzake projectobligaties op het gebied van ICT, en in het bijzonder hogesnelheidsbreedband.
Artikel 1, lid 1 van dit voorstel voegt de term 'breedband' toe aan het bestaande artikel 26, lid 2 onder b) van het CIP-besluit (inzake het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie). Aangezien de infrastructuurprojecten in het kader van het CIP-besluit zich naar verwachting richten op de ontwikkeling van hogesnelheidsbreedbandprojecten, lijkt het noodzakelijk hierop de nadruk te leggen.
Artikel 1, lid 2 vervangt artikel 31, lid 2 van het CIP-besluit (inzake het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie). Beoogd wordt een definitie toe te voegen van het risicodelingsinstrument voor projectobligaties. Dit maakt het mogelijk dat IT-projecten voordeel kunnen hebben van de proeffase van het initiatief. Het instrument dient beschikbaar te blijven tot 31 december 2014. De verplichtingen voor de EU-begroting blijven strikt beperkt tot de begrotingskredieten; het resterende risico wordt door de EIB gedragen.
Artikel 1 maakt het ook mogelijk een bedrag tot een maximum van 20 miljoen euro over te hevelen van de ICT-begroting naar het Europa 2020-initiatief inzake projectobligaties.
Bovendien bepaalt Verordening (EG) nr. 680/2007 van het Europees Parlement en de Raad de algemene regels voor het verlenen van financiële bijstand van de Gemeenschap op het gebied van de trans-Europese netwerken voor vervoer en energie en het risicodelingsinstrument 'leninggarantie-instrument voor TEN-vervoersprojecten' (LGTT). Evenzo dient verordening (EG) nr. 680/2007 te worden gewijzigd om de EU in staat te stellen het toepassingsgebied van het bestaande risicodelingspartnerschap met de EIB in het kader van het LGTT aan te passen en om de EIB in staat te stellen de obligatiefinanciering in het kader van het initiatief te steunen.
Artikel 2, lid 1 van dit voorstel tot wijziging van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 680/2007 is bedoeld om een definitie toe te voegen van het risicodelingsinstrument voor projectobligaties en van de kredietverbetering voor projectobligaties. Hierdoor kunnen vervoersprojecten en TEN-energieprojecten voordeel hebben van de proeffase van het initiatief.
Artikel 2, lid 2 van dit voorstel wijzigt artikel 4 van Verordening (EG) nr. 680/2007 en voorziet erin dat aanvragen voor het risicodelingsinstrument voor projectobligaties worden gericht aan de EIB, zoals in de huidige situatie het geval is in het kader van het leninggarantie-instrument voor TEN-vervoersprojecten (LGTT).
Artikel 2, lid 3 van het voorstel maakt het mogelijk een bedrag tot een totaal van 200 miljoen euro over te hevelen van de begroting van het leninggarantie-instrument voor TEN-vervoersprojecten (LGTT) en 10 miljoen euro uit de TEN-energieprojecten naar het Europa 2020-initiatief inzake projectobligaties. De verplichtingen voor de EU-begroting blijven strikt beperkt tot de begrotingskredieten. Het resterende risico wordt gedragen door de EIB.
Om een onmiddellijke tenuitvoerlegging mogelijk te maken, bepaalt artikel 3 van het voorstel dat de voorgestelde verordening in werking dient te treden op de dag na die van haar bekendmaking.
Dit initiatief wordt geheel gefinancierd door een herschikking van de middelen van de bestaande programma's in 2012 en 2013.
Er is reeds een bedrag van 500 miljoen euro vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 680/2007 voor het leninggarantie-instrument ten behoeve van TEN-vervoersprojecten (LGTT) waarvan maximaal 200 miljoen euro als volgt kan worden herschikt voor het gebruik van de projectobligaties tijdens de proeffase op het vervoersgebied:
Respectievelijk 10 miljoen euro en 20 miljoen euro kunnen als volgt uit de begrotingsonderdelen voor de TEN-energieprojecten en het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (CIP) worden herschikt:
Deze herschikkingen in de begroting worden toegelicht in het financieel memorandum bij het voorstel. Er zou geen sprake zijn van voorwaardelijke passiva voor de EU-begroting, aangezien de EU-bijdrage wordt afgetopt tot het bedrag dat voor dit doel bij de begrotingsonderdelen dient te worden bestemd.