Toelichting bij COM(2011)753 - Vaststelling van het instrument voor financiële steun voor politiële samenwerking, voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en crisisbeheer - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)753 - Vaststelling van het instrument voor financiële steun voor politiële samenwerking, voorkoming en bestrijding van ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)753   |
| datum | 15-11-2011 |
Het belang van het beleid met betrekking tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is de laatste jaren gestaag toegenomen. Dit beleid vormt de kern van het Europese project om een ruimte zonder binnengrenzen tot stand te brengen, waar EU-burgers en onderdanen van derde landen kunnen binnenkomen, reizen, wonen en werken, om nieuwe ideeën, kapitaal, kennis en innovatie te brengen of tekorten op de nationale arbeidsmarkten aan te vullen, terwijl zij erop kunnen vertrouwen dat hun rechten volledig worden geëerbiedigd en hun veiligheid is gegarandeerd. Het toenemende belang van het beleid op het gebied van binnenlandse zaken is bevestigd door het programma van Stockholm van 2009[1]; het is ook één van de terreinen waar het Verdrag van Lissabon voor grote veranderingen heeft gezorgd.
Op het gebied van interne veiligheid hebben basisdocumenten als de mededeling van de Commissie inzake de interneveiligheidsstrategie[2] duidelijke richtsnoeren geboden voor de activiteiten in de komende jaren. De interne veiligheid vormt een terrein waarop de Unie zich voor aanzienlijke uitdagingen gesteld zal zien. Terrorisme en georganiseerde misdaad, de handel in verdovende middelen, corruptie, computercriminaliteit en de handel in mensen en wapens zullen serieuze bedreigingen blijven vormen. De totale criminaliteitsniveaus zullen naar verwachting stabiel blijven, maar de aard van de criminaliteit zal waarschijnlijk wijzigen aangezien criminelen zich bij het plegen van misdrijven van nieuwe technieken bedienen. Het ligt in de lijn der verwachting dat grensoverschrijdende en georganiseerde misdaad zullen toenemen en geraffineerder en internationaler van aard zullen worden. Sommige soorten criminaliteit, zoals fraude, het witwassen van geld en computercriminaliteit, zullen naar verwachting groeien. Er zullen nadere stappen moeten worden genomen om de kritieke infrastructuur van de Unie effectiever te beschermen, met name tegen terroristische aanslagen, en om een geïntegreerde aanpak door de Unie van risico- en crisisbeheer te ontwikkelen. Om al deze toekomstige problemen aan te pakken, is een versterkt optreden op het niveau van de Unie essentieel teneinde ervoor te zorgen dat burgers worden beschermd tegen de toenemend grensoverschrijdende bedreigingen en teneinde, onder meer door middel van passende financiering door de Unie, de operationele werkzaamheden te ondersteunen die de bevoegde autoriteiten van de lidstaten uitvoeren. In deze context is in het programma van Stockholm expliciet opgeroepen tot de oprichting van een Fonds ter ondersteuning van de tenuitvoerlegging van de interneveiligheidsstrategie en een samenhangende en alomvattende aanpak van de samenwerking op het gebied van rechtshandhaving, waaronder het beheer van de buitengrenzen van de Unie.
Tegen deze achtergrond stelde de Commissie in haar voorstel van 29 juni 2011 inzake het volgende meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020[3] voor om een Fonds voor interne veiligheid op te richten als onderdeel van een vereenvoudigde structuur met twee fondsen voor de toekomstige uitgaven op het gebied van binnenlandse zaken, waartoe ook een Fonds voor asiel en migratie behoort.
Het Fonds voor interne veiligheid zal kunnen beschikken over een algemeen budget van 4,648 miljard euro (in huidige prijzen) ter ondersteuning van de vijf strategische doelstellingen die in de interneveiligheidsstrategie zijn vastgelegd: het ontwrichten van internationale criminele netwerken, het voorkomen van terrorisme en aanpakken van radicalisering en werving, het verbeteren van de internetveiligheid voor burgers en bedrijfsleven, het verbeteren van de veiligheid door grensbeheer en het vergroten van de veerkracht van Europa bij crises en rampen.
Door de verschillende rechtsgrondslagen die in het Verdrag zijn opgenomen voor deze sterk uiteenlopende strategische doelstellingen is het juridisch niet mogelijk om het Fonds voor interne veiligheid als één enkel financieringsinstrument op te richten. De Commissie stelt daarom voor het Fonds de vorm te geven van een breed financieringskader dat twee sectorspecifieke voorstellen omvat, waarvan dit er één is, aangevuld met een horizontaal instrument waarin gemeenschappelijke bepalingen zijn opgenomen.
De juridische structuur wordt nader besproken in punt 3.
In overeenstemming met de sterkere nadruk die wordt gelegd op evaluatie als middel om de beleidsvorming te sturen, is dit voorstel gebaseerd op de resultaten van evaluatie, overleg met belanghebbenden en effectbeoordeling.
De ontwikkeling van de nieuwe financieringsinstrumenten voor binnenlandse zaken is begonnen in 2010 en voortgezet in 2011. In het kader van deze voorbereidende werkzaamheden is in december 2010 een evaluatie/effectbeoordeling gestart, waarvoor een beroep is gedaan op een externe contractant. Deze studie is afgerond in juli 2011 en omvatte alle beschikbare evaluatieresultaten van de bestaande financieringsinstrumenten. Op grond hiervan zijn de problemen, doelstellingen en beleidsopties (en de waarschijnlijke gevolgen daarvan) geformuleerd die in de effectbeoordeling zijn onderzocht. Voortbouwend op deze studie heeft de Commissie een effectbeoordelingsverslag opgesteld waarover de Raad voor effectbeoordelingen op 9 september 2011 advies heeft uitgebracht.
In overeenstemming met de sterkere nadruk die wordt gelegd op evaluatie als middel om de beleidsvorming te sturen, is in dit wetgevingsvoorstel ook volledig rekening gehouden met de formele tussentijdse evaluatie van het algemene programma Veiligheid en bescherming van de vrijheden[4], die de uitvoering over de periode 2007-2009 van het ISEC-programma (Preventie en bestrijding van criminaliteit) en het CIPS-programma (Terrorisme en andere aan veiligheid gerelateerde risico's: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen) bestreek. In haar verslag van 16 juni 2011 heeft de Commissie de kwantitatieve en kwalitatieve aspecten van de uitvoering van de programma's en de behaalde resultaten beoordeeld, waarbij zij met het oog op de vaststelling van eventuele corrigerende maatregelen onder andere de programma-activiteiten nauwkeurig in beeld heeft gebracht, de resultaten van de gefinancierde projecten heeft geanalyseerd en de instrumenten en uitvoeringsmechanismen heeft besproken.
Bij de voorbereiding van dit voorstel is rekening gehouden met de resultaten van een specifieke online openbare raadpleging over de toekomstige financiering van de sector binnenlandse zaken[5], waaraan van 5 januari tot en met 20 maart 2011 kon worden deelgenomen door belanghebbenden uit de Unie en daarbuiten. In totaal werden 115 reacties ontvangen van personen en namens organisaties, waaronder acht standpuntnota’s. Er kwamen bijdragen van respondenten uit alle lidstaten en enkele derde landen.
In april 2011 werd de conferentie „The future of EU funding for Home Affairs: A fresh look” gehouden waar de voornaamste belanghebbenden (lidstaten, internationale organisaties, maatschappelijke organisaties, enz.) bijeenkwamen en in de gelegenheid werden gesteld hun mening te geven over de toekomst van de EU-financiering voor binnenlandse zaken. Deze conferentie diende ook om de resultaten van de inventarisatie en de openbare raadpleging te bekrachtigen.
De toekomst van de EU-financiering voor binnenlandse zaken is ook meermaals met institutionele betrokkenen besproken, onder meer tijdens een informeel lunchoverleg tijdens de JBZ-Raad van 21 januari 2011, een informeel ontbijt met de fractiecoördinatoren van het Europees Parlement op 26 januari 2011, de hoorzitting met commissaris Malmström voor de EP-Commissie SURE van 10 maart 2011 en de gedachtewisseling tussen de directeur-generaal van DG Binnenlandse zaken en de EP-Commissie LIBE van 17 maart 2011.
Specifiek deskundig advies over de toekomstige financieringsinstrumenten voor interne veiligheid werd verstrekt via discussies tijdens de COSI-bijeenkomst van 5 oktober 2010 waar een eerste uitwisseling van gedachten plaatsvond met vertegenwoordigers van de lidstaten en vertegenwoordigers van de agentschappen (Eurojust, Europol, de EPA en Frontex) en tijdens de EOS-conferentie over industrie en veiligheid op 9 februari 2011. Bovendien is tijdens de bijeenkomsten op 15 februari en 18 juli 2011 van de beide comités voor het algemene programma Veiligheid en bescherming van de vrijheden (ISEC en CIPS) ook met deskundigen van de lidstaten gesproken over technische aspecten van de tenuitvoerlegging van het toekomstige financieringsinstrument voor interne veiligheid.
Deze raadplegingen, conferenties en discussies met deskundigen wezen uit dat er bij de voornaamste belanghebbende partijen een algemene consensus bestaat over de noodzaak de reikwijdte van de EU-financiering op het gebied van interne veiligheid te vergroten, ook wat betreft de externe dimensie daarvan, en over de noodzaak te streven naar verdere vereenvoudiging van de uitvoeringsmechanismen en meer flexibiliteit, met name om op noodsituaties te reageren. Willen de uitgaven van de Unie een meerwaarde hebben, dan moeten deze in sterkere mate de prioriteiten en strategische verbintenissen op het niveau van de Unie weerspiegelen en de uitvoering van het acquis van de Unie op het gebied van binnenlandse zaken ondersteunen. De belanghebbende partijen waren van mening dat de brede thematische prioriteiten op het gebied van interne veiligheid al zijn vastgesteld in het programma van Stockholm van 2009 en de interneveiligheidsstrategiestrategie van 2010. Een toekomstig financieringsmechanisme moet daarom zo breed mogelijk worden gedefinieerd, en zowel rechtshandhavings- als grensbewakings- en douaneautoriteiten omvatten. Ook werd belang gehecht aan de noodzaak om de bevoegde agentschappen van de EU, zoals Europol en Frontex, meer in te zetten. Er was brede steun voor het plan om het aantal financieringsinstrumenten terug te brengen tot een structuur met twee fondsen, mits dit tot vereenvoudiging leidt. Ook waren de belanghebbende partijen het eens over de noodzaak van een flexibel noodresponsmechanisme. Over het algemeen werd gedeeld beheer, met een overgang naar meerjarige programmering, beschouwd als de meest geschikte beheersvorm voor uitgaven op het gebied van binnenlandse zaken. Niet-gouvernementele organisaties waren echter van mening dat ook direct beheer moet worden gehandhaafd.
Inhoudsopgave
Het recht van de Unie om op te treden, is gebaseerd op artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat bepaalt dat: „[d]e Unie […] haar burgers een ruimte [biedt] van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.”
Het optreden van de Unie is gerechtvaardigd op grond van de doelstellingen die zijn opgenomen in artikel 67 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), hierna „het Verdrag” genoemd, waarin wordt bepaald op welke wijze de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand komt.
De verordening vindt een meervoudige rechtsgrondslag in titel V van het Verdrag betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (artikel 82, lid 1, artikel 84 en artikel 87, lid 2, VWEU). Deze artikelen vormen verenigbare rechtsgrondslagen in het licht van de juridische bijzonderheden die op de besluitvorming krachtens deze titel van toepassing zijn.
Vanwege de verschillende regels voor de stemming binnen de Raad die het gevolg zijn van de variabele configuratie op grond van Protocol nr. 19 (betreffende het Schengenacquis), Protocol nr. 21 (betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht) en Protocol nr. 22 (betreffende de positie van Denemarken, onder meer met betrekking tot titel V van het derde deel van het Verdrag) is het juridisch niet mogelijk om het Fonds voor interne veiligheid op te richten met één enkel alomvattend wetgevingsvoorstel, ondanks de samenhang van de te verwezenlijken beleidsdoelstellingen.
Het Fonds voor interne veiligheid wordt daarom opgericht als een alomvattend financieringskader dat bestaat uit twee afzonderlijke rechtshandelingen waarbij de verschillende onderdelen van het Fonds worden opgezet en de doelstellingen, subsidiabele acties en budgetten van elk onderdeel worden vastgesteld:
· een verordening tot instelling, als onderdeel van het Fonds, van de component inzake financiële steun voor politiële samenwerking, voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en crisisbeheer;
· een verordening tot instelling, als onderdeel van het Fonds, van de component inzake grensbeheer en het gemeenschappelijk visumbeleid.
Binnen het alomvattende kader van het Fonds voor interne veiligheid moet deze verordening financiële steun bieden voor politiële samenwerking, uitwisseling van en toegang tot informatie, voorkoming van criminaliteit en de strijd tegen grensoverschrijdende alsmede zware en georganiseerde misdaad, waaronder terrorisme, bescherming van mensen en kritieke infrastructuur tegen veiligheidsgerelateerde incidenten en het doeltreffende beheer van veiligheidsgerelateerde risico's en crises, waarbij het gemeenschappelijke beleid van de Unie (strategieën, programma's en actieplannen), wetgeving, praktische samenwerking en dreigings- en risicobeoordelingen in acht worden genomen. Dientengevolge moeten de beide programma's die thans in financiële steun voor dit beleidsgebied voorzien (ISEC en CIPS) met ingang van 1 januari 2014 worden ingetrokken, waarbij een overgangsregeling van toepassing is. Voor het CIPS-programma (Besluit 2007/124/EG, Euratom van de Raad) is dit niet mogelijk binnen het kader van deze verordening, maar is daarvoor vanwege de verschillende regels voor de stemming op grond van de dubbele rechtsgrondslag van het programma (EG/Euratom) een afzonderlijke rechtshandeling vereist.
Over het geheel genomen heeft optreden van de Unie op dit gebied een duidelijke meerwaarde ten opzichte van dat van de afzonderlijke lidstaten. De Europese Unie is beter in staat dan de lidstaten om grensoverschrijdende situaties aan te pakken en een platform te bieden voor gemeenschappelijke benaderingswijzen; de uit hoofde van deze verordening verleende financiële steun draagt met name bij tot het versterken van het nationale en Europese potentieel alsook tot grensoverschrijdende samenwerking en coördinatie, eenvoudigere en beveiligde communicatie, netwerken, wederzijds vertrouwen en de uitwisseling van informatie en beste praktijken. Het wordt echter volledig erkend dat maatregelen op het toepasselijke niveau dienen te worden genomen en dat het optreden van Unie niet verder mag gaan dan nodig is. Zoals in de begrotingsevaluatie is onderstreept, moet „de EU-begroting […] worden gebruikt om collectieve voorzieningen en maatregelen te financieren waar de lidstaten en de regio's dat zelf niet of niet met beter resultaat kunnen”[6].
Voor het Fonds voor interne veiligheid wordt in het voorstel van de Commissie voor het volgende meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020 een bedrag uitgetrokken van 4,648 miljard euro (in huidige prijzen). Binnen dit totaalbedrag is voor de tenuitvoerlegging van deze specifieke verordening ter indicatie 1,128 miljard euro beschikbaar. Ter indicatie dient 50% van dit bedrag (564 miljoen euro) voor nationale programma's van lidstaten te worden gebruikt, terwijl de overige 50% (564 miljoen euro) centraal moet worden beheerd voor de financiering van EU-acties, noodmaatregelen en technische bijstand.
Fonds voor interne veiligheid inclusief nieuwe IT-systemen|| 4,648
– Instrument voor politiële samenwerking|| 1,128
– Instrument voor de buitengrenzen|| 3,520
· Duidelijk accent op strategische prioriteiten
Om te verzekeren dat een toereikend en aantoonbaar effect kan worden bereikt, wordt in deze verordening voorgesteld om de financiële steun van de Unie voor de periode 2014-2020 te concentreren op vijf strategische kernprioriteiten (zoals vastgelegd in de interneveiligheidsstrategie van de Unie).
– voorkoming en bestrijding van grensoverschrijdende, zware en georganiseerde criminaliteit;
– verbetering van de internetveiligheid voor burgers en bedrijfsleven;
– voorkoming van terrorisme en aanpak van radicalisering en werving;
– verbetering van capaciteiten om de kritieke infrastructuur in alle economische sectoren te beschermen; en
– vergroting van de veerkracht van Europa bij crises en rampen.
Met deze strategische prioriteiten, die gedetailleerder zijn omschreven in de bijlage bij deze verordening, moet door de lidstaten rekening worden gehouden bij de opstelling van hun nationale meerjarenprogramma's. Zij kunnen te allen tijde in een vereenvoudigde procedure door middel van een gedelegeerde handeling worden gewijzigd wanneer zich nieuwe risico's of dreigingen voordoen. Als extra stimulans kan bovendien het EU-medefinancieringspercentage voor nationale maatregelen ter uitvoering van elk van deze strategische prioriteiten van de Unie overeenkomstig de horizontale verordening worden verhoogd tot 90% in plaats van 75%.
Bij de concrete maatregelen die door deze verordening worden ondersteund, gaat het hoofdzakelijk om maatregelen die de operationele capaciteiten van de lidstaten versterken, zoals gezamenlijke grensoverschrijdende operaties, uitwisseling van beste praktijken, het testen en valideren van nieuwe methodes en technologieën (om de kloof met door de Unie gefinancierd veiligheidsonderzoek te dichten), de aanschaf van technische uitrusting en infrastructuren, opleiding en uitwisseling van personeel, analytische activiteiten zoals risico- en dreigingsbeoordelingen alsook netwerken.
Teneinde op het gebied van binnenlandse zaken doeltreffender gebruik te maken van de competenties en de deskundigheid van de betrokken EU-agentschappen, is de Commissie ook van plan de door het Financieel Reglement[7] geboden mogelijkheid te benutten om met de uit hoofde van deze verordening beschikbare middelen deze agentschappen te belasten met de uitvoering van specifieke taken, in het kader van hun opdracht en in aanvulling op hun werkprogramma's. Voor de onder dit instrument vallende taken gaat het met name om de Europese Politiedienst (Europol), bijvoorbeeld wat betreft het opzetten van gezamenlijke onderzoeksteams of een Prüm-helpdeskfunctie, en de Europese Politieacademie (EPA), bijvoorbeeld wat betreft de ontwikkeling en uitvoering van Europese opleidingen, gemeenschappelijke thematische onderwijsprogramma's en modules, onder meer voor personeel van rechtshandhavingsautoriteiten uit in aanmerking komende derde landen.
· Verdeling van de beschikbare middelen
Het totaalbedrag voor dit instrument voor de periode 2014-2020 bestaat uit twee delen: het Uniebudget (1,128 miljard in huidige prijzen) en de – nog niet bekende – bijdragen van de landen die betrokken zijn bij de uitvoering, toepassing en ontwikkeling van het Schengenacquis (Noorwegen, IJsland, Zwitserland, Liechtenstein), die aan dit instrument zullen deelnemen. Van de lidstaten zal Denemarken niet deelnemen aan deze verordening en kunnen Ierland en het Verenigd Koninkrijk ervoor kiezen deel te nemen, overeenkomstig hun respectieve protocollen
Het totaalbedrag van 1,128 miljard euro is gelijkelijk verdeeld (50/50 verhouding): de lidstaten zullen een indicatief bedrag van 564 miljoen euro (in huidige prijzen) ontvangen voor hun nationale programma’s (gedeeld beheer) en voor EU-acties, noodhulp en technische bijstand; de Commissie zal hetzelfde indicatieve bedrag besteden onder direct en indirect beheer.
De voor de toewijzing van de beschikbare middelen aan de lidstaten gekozen criteria houden verband met de voornaamste zaken die de lidstaten moeten beschermen: hun bevolking, hun grondgebied, passagiers en lading die via hun lucht- en zeehavens worden afgehandeld en de overeenkomstig de wetgeving van de Unie als Europese kritieke infrastructuur aangewezen infrastructuur. Aangezien er in dit verband ook rekening is gehouden met de verschillende financiële draagkracht van de lidstaten, is hun bruto nationaal product (omgekeerd evenredig) toegevoegd als een vijfde toewijzingscriterium.
· Noodhulp en -acties in of met betrekking tot derde landen
In deze verordening en in de horizontale verordening zijn specifieke bepalingen opgenomen die de Unie in staat stellen om snel effectieve maatregelen te nemen in geval van een incident in verband met de veiligheid of een nieuwe dreiging die een aanzienlijk negatief effect heeft of kan hebben op de veiligheid van personen in een of meer lidstaten (noodsituatie). Het is altijd de Commissie die een beslissing neemt over dergelijke noodhulp, maar deze hulp kan ook worden voorgesteld door de lidstaten, agentschappen van de Unie, internationale organisaties of het bij artikel 71 opgerichte comité (COSI), vertegenwoordigd door de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt. Noodhulp is niet beperkt tot de Unie en kan ook maatregelen omvatten in of met betrekking tot derde landen.
In het algemeen legt de lijst van de krachtens deze verordening subsidiabele acties in of met betrekking tot derde landen de nadruk op operationele maatregelen op korte termijn die een direct gevolg hebben voor de interne veiligheid van de Unie, zoals gezamenlijke grensoverschrijdende operaties, de aanschaf van technische uitrusting, uitwisselings- en opleidingsmaatregelen, dreigings- en risicobeoordelingen alsook financiële steun voor bewustmakings- en voorlichtingsactiviteiten. Acties in derde landen worden in hoofdzaak door de Commissie uitgevoerd onder direct of indirect beheer overeenkomstig het Financieel Reglement. Dergelijke acties mogen niet rechtstreeks op ontwikkeling gericht zijn en dienen, waar relevant, een aanvulling te vormen op de financiële steun die via de EU-instrumenten voor externe steun wordt verleend; deze laatste blijven de belangrijkste financieringsbron om derde landen te helpen hun relevante capaciteiten op te bouwen. Bij de uitvoering van dergelijke acties wordt gestreefd naar volledige samenhang met de beginselen en de algemene doelstellingen van het externe optreden en het buitenlands beleid van de Unie ten aanzien van het land of de regio in kwestie. De complementariteit wordt verzekerd door intensievere coördinatie met de Europese Dienst voor extern optreden en de betrokken diensten van de Commissie.