Toelichting bij COM(2011)844 - Financieringsinstrument voor de bevordering van democratie en mensenrechten in de wereld - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)844 - Financieringsinstrument voor de bevordering van democratie en mensenrechten in de wereld. |
|---|---|
| bron | COM(2011)844   |
| datum | 07-12-2011 |
De waarden waarop de Europese Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten (artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie). Voorts wordt in het Verdrag bepaald dat het internationaal optreden van de Unie 'berust en is gericht op de wereldwijde verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de Unie ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de naleving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht.' (artikel 21).
Derhalve is de bevordering van democratie en mensenrechten een essentieel onderdeel van het extern optreden van de EU. Voor de bevordering van mensenrechten en democratie in de wereld doet de EU een beroep op een brede waaier van maatregelen, die variëren van politieke dialoog en diplomatieke demarches tot financiële en technische samenwerking en bijstand.
De verordening tot vaststelling van een Europees instrument voor democratie en mensenrechten (EIDHR)[1] vormt een hoeksteen van deze politieke strategie en is een unieke en zichtbare weergave van de sterke inzet van de EU voor democratie en mensenrechten. Er zijn talloze concrete resultaten en successen geboekt met het instrument, waarbij steun is verleend aan het maatschappelijk middenveld en mensenrechtenorganisaties in de hele wereld en waarmee verkiezingswaarnemingsopdrachten zijn uitgevoerd. Doordat de inzet van het instrument flexibel en niet afhankelijk van de toestemming van een regering is, biedt het EIDHR een essentiële meerwaarde voor de waaier van beleidsinstrumenten waarover de EU beschikt.
De algemene doelstellingen en het toepassingsgebied van het EIDRH, namelijk bijdragen tot de ontwikkeling en consolidatie van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de democratie en de rechtsstaat in de wereld, moeten in de nieuwe verordening behouden blijven.
De verordening is gebaseerd op de nauwe samenhang tussen democratie en mensenrechten. In de voorbije jaren heeft de EU-agenda voor ondersteuning van de democratie een voortdurende ontwikkeling doorgemaakt en is er een alomvattende aanpak tot stand gekomen. De op 18 november 2009 aangenomen conclusies van de Raad[2] over ondersteuning van de democratie vormen het eerste strategische, concrete richtsnoer voor een breder en coherenter beleid inzake ondersteuning van de democratie in de externe betrekkingen van de EU. In december 2010 heeft de Commissie een eerste rapport gepubliceerd over de follow-up van de conclusies en zijn nieuwe conclusies[3] vastgesteld waarbij tien landen zijn geselecteerd die als testcase zullen fungeren voor de uitvoering van de actieagenda en waar onmiddellijke maatregelen worden getroffen.
Het wordt daarom noodzakelijk geacht dat het toepassingsgebied voor het toekomstige EIDHR breed blijft en een ruime waaier aan activiteiten omvat, waaronder belangenbehartiging, essentiële steunverlening en activiteiten ter plekke, met inbegrip van verkiezingswaarneming, ondersteuning van alle fundamentele democratische rechten in combinatie met alle andere mensenrechten en fundamentele vrijheden. Hiermee worden een rationele beleidsvoering, een alomvattende aanpak, een coherente uitvoering en schaalvoordelen gewaarborgd.
Het toepassingsgebied van het EIDHR heeft sinds 2007 betrekking op vijf doelstellingen:
· meer respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden in landen waar deze het meeste gevaar lopen;
· grotere rol voor het maatschappelijk middenveld bij de bevordering van mensenrechten en democratische hervormingen, bij de ondersteuning van vrede en verzoening tussen verschillende belangengroepen, en bij de consolidering van politieke participatie en vertegenwoordiging;
· ondersteuning van acties op het vlak van mensenrechten en democratie op werkterreinen die onder de EU-richtsnoeren vallen, met inbegrip van mensenrechtendialogen, mensenrechtenactivisten, doodstraf, foltering, kinderen en gewapende conflicten, kinderrechten, geweld tegen vrouwen en kinderen en bestrijding van alle vormen van discriminatie tegen vrouwen en kinderen, internationaal humanitair recht en mogelijke toekomstige richtsnoeren;
· steun voor en versterking van het internationale en regionale raamwerk voor de bevordering en de bescherming van mensenrechten, de rechtspraak en de rechtsstaat en de bevordering van de democratie;
· opbouw en versterking van het vertrouwen in democratische verkiezingen, in het bijzonder door middel van verkiezingswaarneming.
Bij de responsstrategie[4] in het kader van het EIDHR wordt hoofdzakelijk gewerkt met en via organisaties uit het maatschappelijk middenveld. De strategie is gericht op het verdedigen van de fundamentele vrijheden, die de basis van elk democratisch proces vormen, en heeft tot doel het maatschappelijk middenveld te helpen een reële kracht voor politieke hervormingen en verdediging van de mensenrechten te worden De specifieke kenmerken van de responsstrategie blijven volledig behouden in de nieuwe verordening. Daarmee vult het EIDHR de nieuwe generatie geografische programma's aan, waarin de doelstellingen met betrekking tot democratie en mensenrechten in toenemende mate zijn geïntegreerd, hoewel die programma's zich in eerste instantie toespitsen op institutionele opbouw in de openbare sector.
Voorts draagt de nieuwe EIDHR-verordening bij tot de versterking van het beleidsinstrumentarium van de EU voor de doeltreffende aanpak van situaties in moeilijke landen of noodsituaties waarbij mensenrechten en fundamentele vrijheden het meest in het gedrang komen. Uit recente ontwikkelingen in de Europese nabuurschap, in het bijzonder de Arabische lente, is gebleken dat er in deze landen een sterke roep is om meer vrijheden, mensenrechten en democratische hervormingen, die door de EU ondersteund moet worden. In dergelijke gevallen wordt het voor de Europese Unie mogelijk om ad hoc rechtstreeks middelen ter beschikking te stellen door middel van rechtstreekse subsidies of kleine subsidies. Dit zal het geval zijn wanneer de procedurevoorschriften negatieve gevolgen zouden kunnen hebben voor de doeltreffendheid van de acties of de begunstigden zouden kunnen blootstellen aan ernstige vormen van intimidatie, vergelding of andere risico's. Ad-hocacties worden in beginsel opgenomen in de strategiedocumenten en jaarlijkse actieprogramma's. In uitzonderlijke omstandigheden zouden ad-hocacties evenwel kunnen worden goedgekeurd in het kader van speciale maatregelen buiten de programmeercyclus.
Vanuit een breder perspectief valt de voorgestelde EIDHR-verordening binnen het kader van alle voorgestelde financiële instrumenten voor het meerjarig financieel kader 2014-2020 zoals beschreven in de mededeling 'Een begroting voor Europa 2020'. In combinatie met de instrumenten die vallen onder rubriek 4 ("Europa als wereldspeler") en het Europees Ontwikkelingsfonds moet het extern optreden van de EU met het nieuwe EIDHR coherenter en doeltreffender worden.
Zoals in het Besluit van de Raad tot vaststelling van de organisatie en werking van de Europese dienst voor extern optreden (EDEO)[5] is bepaald, zorgt de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter voor de algemene politieke coördinatie van het extern optreden van de Unie, onder meer door de inzet van het EIDHR. De EDEO draagt met name bij aan de programmerings- en beheerscyclus van het EIDHR, zoals bepaald in artikel 9, lid 3, van het bovenvermelde besluit van de Raad.
Inhoudsopgave
De Europese Commissie heeft in de periode tussen 26 november 2010 en 31 januari 2011 een openbare raadpleging gehouden over de toekomstige middelen voor het externe optreden van de EU. Dit proces was gebaseerd op een online vragenlijst in combinatie met een achtergrondnota 'What funding for EU external action after 2013?', die door de betrokken diensten van de Commissie en de EDEO is opgesteld. In het kader van de openbare raadpleging werden 220 bijdragen ontvangen die het brede en gevarieerde spectrum van structuren, visies en tradities in de wereld van het externe optreden weerspiegelen.
De meeste respondenten (ongeveer 70%) bevestigden dat de steun van de EU een aanzienlijke toegevoegde waarde vertegenwoordigt op de belangrijkste beleidsterreinen waarvoor de EU financiering verstrekt in het kader van de instrumenten voor het externe optreden[6]. Veel respondenten waren van mening dat de toegevoegde waarde van de EU het belangrijkste criterium voor de toekomst zou moeten zijn. De EU is wereldwijd aanwezig, beschikt over brede deskundigheid, heeft een supranationaal karakter, faciliteert de coördinatie en kan schaalvoordelen bewerkstelligen; vele respondenten waren van oordeel dat de EU deze comparatieve voordelen optimaal moet inzetten.
Bijna alle respondenten (92%) waren voorstander van een meer gedifferentieerde aanpak die wordt aangepast aan de specifieke situatie van het begunstigde land en waarbij zorgvuldige criteria en een efficiënte gegevensverzameling worden ingezet om de impact van de financiële instrumenten van de EU te vergroten. Meer dan twee derde van de respondenten zijn van mening dat bij het extern optreden van de EU voldoende rekening wordt gehouden met de EU-belangen en dat dit optreden in grotere mate moet gebaseerd zijn op waarden en beginselen van de EU en op de ontwikkelingsdoelstellingen van de partnerlanden. Daarentegen is een minderheid van mening dat het externe optreden van de EU meer rekening moet houden met de EU-belangen in de mondiale economie, in het bijzonder ten aanzien van opkomende economieën.
De meningen zijn verdeeld over een herziening en eventuele vermindering van de thematische EU-programma's, om met een dergelijke vereenvoudiging het evenwicht tussen de geografische en thematische instrumenten te bewaren. Vele respondenten vrezen dat dit zou kunnen resulteren in een daling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor thematische actie en zijn eerder voorstander van een vereenvoudiging van de regels voor toegang tot en besteding van middelen voor thematische acties. Verscheidene thematische vraagstukken zoals de versterking van het EIDHR, klimaatfinanciering of de huidige thematische DCI-programma's worden als belangrijk vermeld. De meeste respondenten waren voorstander van meer geografische flexibiliteit voor de EU-instrumenten om interregionale problemen te kunnen oplossen.
Een meerderheid onder de respondenten stemt ermee in dat gezamenlijke programmering en cofinanciering met lidstaten de impact en samenhang van het extern optreden van de EU kan verhogen, de steunverlening kan vereenvoudigen en de totale transactiekosten kan verminderen.
Wat gelijke zienswijze en conditionaliteit betreft, is er bij de respondenten brede steun voor het verkennen van de mogelijkheden om aan het begunstigde land voorwaarden te stellen met betrekking tot naleving van de mensenrechten, eerbiediging van minderheden, goed bestuur en diversiteit van culturele uitingen (78%), of de kwaliteit van het beleid en het vermogen en de bereidheid om gedegen beleid te voeren (63%). Een meerderheid van de respondenten staat kritisch ten opzichte van externe samenwerking die op het eigenbelang van de EU is gebaseerd.
Wat betreft het extern optreden van EU op het vlak van mensenrechten en democratie hebben alle respondenten erop gewezen dat deze doelstellingen op mondiaal vlak verder bevorderd en ondersteund moeten worden door ze te integreren in alle beleidslijnen en acties van de EU en door hiervoor een specifiek, afzonderlijk maar aanvullend financieel instrument te behouden. Het EIDHR wordt zeer gewaardeerd en alle belanghebbenden verzochten de EU de mogelijkheden van het instrument te versterken, de meerwaarde ervan te behouden en de uitvoeringssnelheid te verbeteren, met name voor de moeilijkste en meest urgente zaken.
Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd waarbij drie belangrijke beleidsalternatieven (met enkele sub-opties) in overweging zijn genomen:
1) geen afzonderlijke EIDHR-verordening en integratie van mensenrechten en democratie in andere instrumenten;
2) de bestaande verordening blijft ongewijzigd, met slechts een verhoogde toewijzing van financiële middelen met het oog op de extra activiteiten in het huidige kader;
3) ontwerp van een betere verordening, met behoud van de essentiële kenmerken van de bestaande verordening.
De eerste optie is niet gekozen, aangezien duidelijk bleek dat de afschaffing van een zelfstandig instrument voor mensenrechten en democratie een negatief politiek signaal zou zijn en zou resulteren in de afschaffing van specifieke, waardevolle werkingsbeginselen zoals steunverlening ongeacht de toestemming van het gastland of aandacht voor actoren uit het maatschappelijk middenveld. Dit zou op zijn beurt leiden tot een minder efficiënte uitvoering en een sterk verminderde zichtbaarheid en reputatieschade voor de EU.
De tweede optie werd ook afgewezen, aangezien het in dat geval niet mogelijk zou zijn de kans te grijpen om nieuwe uitdagingen op passende wijze aan te pakken, op basis van de opgedane ervaring bij te sturen en in te spelen op nieuwe uitdagingen.
Er werd gekozen voor de derde optie, omdat hiermee de politieke en operationele voordelen van de instrumenten behouden blijven en de verordening tegelijkertijd op een aantal punten aangepast kan worden. Het ontwerp van de verordening zou moeten voorzien in meer handelingsbevoegdheid. Het nieuwe EIDHR zou een procesgestuurd instrument moeten zijn dat zich toegespitst op vier punten:
· thematische campagnes, een combinatie van belangenbehartiging en acties ter plekke voor belangrijke zaken (bv. steun voor de democratie) en het aan de orde stellen van ernstige mensenrechtenschendingen (bv. foltering, doodstraf, discriminatie, enz.) alsook het verlenen van essentiële steun aan belangrijke actoren en hieraan gerelateerde burgereducatie;
· gerichte steun aan de ontwikkeling van goed functionerende maatschappelijke organisaties die zelfredzaam moeten worden in hun streven naar en verdediging van democratie en mensenrechten en aan hun specifieke rol als drijvende kracht voor positieve veranderingen;
· versterkte capaciteit voor de EU om snel te kunnen reageren op urgente mensenrechtenvraagstukken en oprichting van een overkoepelend EU-mechanisme ter verdediging van de mensenrechten;
· stevigere en beter geïntegreerde benadering van de democratische cycli door middel van verkiezingswaarneming en andere vormen van steunverlening aan democratische en electorale processen.
Het voorstel voor het instrument is gebaseerd op artikel 209 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat de rechtsgrondslag verschaft voor ontwikkelingssamenwerking binnen het kader van de beginselen en doelstellingen van het extern optreden van de Europese Unie. Daarnaast wordt het belang voor de Europese Unie om democratie en mensenrechten in het kader van het extern optreden te ondersteunen ook geschraagd door de artikelen 2 en 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
Aangezien de doelstellingen van de voorgestelde verordening onvoldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang en reikwijdte van de maatregelen beter op het niveau van de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie optreden, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel. De EU verkeert in een unieke positie om namens en in samenwerking met de lidstaten een deel van de externe hulp te verlenen, waardoor de EU meer geloofwaardigheid krijgt in de landen waar zij actief is. Veel lidstaten kunnen of willen geen instrumenten voor het extern beleid op mondiaal niveau ontwikkelen. Bijgevolg is optreden op EU-niveau de enige mogelijkheid om de waarden van de EU wereldwijd te bevorderen en te zorgen voor wereldwijde EU-aanwezigheid.
Met de voorgestelde verordening wordt ook de coördinatiecapaciteit versterkt en de gezamenlijke programmering met de lidstaten bevorderd, waardoor wordt gezorgd voor een efficiënte taakverdeling en doeltreffende steunverlening. De steun van de Unie wordt gericht op terreinen waar met de steun het meeste resultaat kan worden geboekt, waarbij de nadruk ligt op de wereldwijde bevordering van de democratie, goed bestuur, mensenrechten en de rechtsstaat, de gestage en betrouwbare inzet van de EU voor ontwikkelingssteun en haar coördinerende rol ten opzichte van de lidstaten. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag gaat de voorgestelde verordening niet verder dan wat nodig is om die doelstellingen te verwezenlijken.
Het voorgestelde instrument maakt deel uit van de maatregelen die ten uitvoer moeten worden gelegd in het kader van rubriek 4 'Europa als wereldspeler' van het meerjarig financieel kader van de Europese Unie. De financiële middelen voor de uitvoering van deze verordening voor de periode 2014-2020 bedragen 1 578 000 000 euro (lopende prijzen). Het gemiddelde jaarbedrag waarover het EIDHR beschikt, komt neer op ongeveer 225 000 000 euro.