Toelichting bij COM(2012)369 - Klinische proeven met geneesmiddelen voor menselijk gebruik - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)369 - Klinische proeven met geneesmiddelen voor menselijk gebruik. |
|---|---|
| bron | COM(2012)369   |
| datum | 17-07-2012 |
Een klinische proef in de zin van Richtlijn 2001/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 april 2001 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de toepassing van goede klinische praktijken bij de uitvoering van klinische proeven met geneesmiddelen voor menselijk gebruik[1] is een bij mensen uitgevoerd onderzoek waarbij geneesmiddelen, op basis van een onderzoeksprotocol, op andere wijze dan in de normale klinische praktijk worden gebruikt.
Klinische proeven worden in zeer uiteenlopende contexten verricht. Aanvragen van een vergunning voor het in de handel brengen en publicaties in medische tijdschriften berusten op gegevens die in klinische proeven zijn gegenereerd. Daarom vormen klinische proeven een onontbeerlijk onderdeel van het klinisch onderzoek, dat op zijn beurt essentieel is voor de ontwikkeling van geneesmiddelen en de verbetering van medische behandelingen. Zonder klinische proeven zouden er geen nieuwe geneesmiddelen komen, zouden bestaande geneesmiddelen niet verder ontwikkeld worden en zouden behandelingen met geneesmiddelen niet op basis van feiten kunnen worden verbeterd.
In de EU/EER worden jaarlijks zo’n 4 400 aanvragen voor klinische proeven ingediend[2]. Zo’n 60 % van de klinische proeven vindt plaats in opdracht van de farmaceutische industrie en 40 % in opdracht van andere belanghebbenden, zoals wetenschappers.
Ongeveer 24 % van alle in de EU aangevraagde klinische proeven is multinationaal, dat wil zeggen dat het de bedoeling is dat de proef in ten minste twee lidstaten wordt uitgevoerd. Hoewel dit aandeel relatief klein lijkt, is ongeveer 67 % van alle proefpersonen die aan een klinische proef deelnemen, bij deze 24 % van de klinische proeven betrokken. Dit betekent dat gemiddeld gezien klinische proeven met meer dan veertig proefpersonen in meer dan een lidstaat worden verricht. De klinische proeven die in één lidstaat worden verricht, betreffen kleine studies met lage aanwervingsstreefcijfers.
Richtlijn 2001/20/EG heeft belangrijke verbeteringen opgeleverd voor de veiligheid en de ethische verantwoordheid van klinische proeven in de EU en de betrouwbaarheid van de gegevens van klinische proeven. Gebleken is dat de Richtlijn inzake klinische proeven echter ook het onderdeel van de EU-geneesmiddelenwetgeving is waarop de zwaarste kritiek wordt geleverd. Deze kritiek is afkomstig van alle belanghebbenden: patiënten, bedrijfsleven en wetenschappelijk onderzoek.
De beschikbare gegevens geven de critici gelijk:
· het aantal aanvragen van klinische proeven daalde tussen 2007 en 2011 met 25 %[3];
· de kosten voor de uitvoering van klinische proeven zijn gestegen. Ten opzichte van de situatie voordat Richtlijn 2001/20/EG van toepassing werd hebben opdrachtgevers in het bedrijfsleven twee keer zo veel personeel nodig voor taken in verband met aanvragen van klinische proeven (+ 107 %); voor kleine bedrijven is de toename nog groter. Voor niet-commerciële opdrachtgevers stegen de administratieve kosten met 98 % als gevolg van de toename van de administratieve vereisten op grond van Richtlijn 2001/20/EG. Bovendien zagen opdrachtgevers in het bedrijfsleven de verzekeringspremies met 800 % toenemen sinds Richtlijn 2001/20/EG van toepassing werd;
· de gemiddelde vertraging voor het begin van een klinische proef is met 90 % toegenomen en bedraagt nu 152 dagen.
Het zou onjuist zijn om de afgenomen activiteit op het gebied van klinische proeven geheel aan Richtlijn 2001/20/EG toe te schrijven. De richtlijn heeft echter vele rechtstreekse effecten op de kosten en de haalbaarheid van de uitvoering van klinische proeven gehad, wat indirect tot een daling van deze activiteit in de EU heeft geleid. Bovendien werden andere oorzaken (zoals de salariskosten en de noodzaak om multinationale studies uit te voeren om aanwervingsstreefcijfers te halen) versterkt door de voorschriften en de daaruit voortvloeiende kosten van Richtlijn 2001/20/EG.
De bestaande bepalingen van Richtlijn 2001/20/EG blijken de uitvoering van klinische proeven in Europa dus te hebben gehinderd. Daarom moet de Commissie handelend optreden.
Ter voorbereiding van de effectbeoordeling voor dit voorstel heeft de Commissie twee openbare raadplegingen gehouden, die van 9 oktober 2009 tot en met 8 januari 2010 en van 9 februari 2011 tot en met 13 mei 2011 plaatsvonden.
Beide raadplegingen beantwoordden aan de “algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie”. De Commissie heeft de antwoorden en een samenvatting van de antwoorden gepubliceerd.
Bovendien heeft de Commissie sinds 2009 enkele vergaderingen met belanghebbenden gehouden om hun mening over de werking van de Richtlijn inzake klinische proeven te vernemen en de gevolgen van mogelijke beleidsopties te bespreken. Op 31 maart 2011 werd een grote workshop met belanghebbenden gehouden om enkele punten te verduidelijken die naar voren waren gebracht in de conceptnota voor de openbare raadpleging.
De Commissie heeft overeenkomstig haar richtsnoeren een effectbeoordeling uitgevoerd en de resultaten daarvan in een effectbeoordelingsverslag gepubliceerd.
Inhoudsopgave
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 2. RESULTATEN VAN RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
- 3.1. Toepassingsgebied (hoofdstukken I en II van de voorgestelde verordening)
- 3.2. Toelatingsprocedure en toelatingsdossier (indiening, beoordeling, besluit; hoofdstukken II, III, XIV en XV van de voorgestelde verordening)
- 3.4. Bescherming van proefpersonen en geïnformeerde toestemming (hoofdstuk V van de voorgestelde verordening)
- 3.5. Veiligheidsrapportage (hoofdstuk VII van de voorgestelde verordening)
- 3.6. Uitvoering van de proef (hoofdstuk VIII van de voorgestelde verordening)
- 3.7. Geneesmiddelen voor onderzoek en auxiliaire geneesmiddelen, vervaardiging, etikettering (hoofdstukken IX en X van de voorgestelde verordening)
- 3.8. Opdrachtgevers, gedeeld opdrachtgeverschap, EU-contactpersoon (hoofdstuk XI van de voorgestelde verordening)
- 3.9. Schadevergoeding (hoofdstuk XII van de voorgestelde verordening)
- 3.10. Inspecties (hoofdstuk XIII van de voorgestelde verordening)
- 3.11. Intrekking van wetgeving en inwerkingtreding (hoofdstuk XIX van de voorgestelde verordening)
- 3.12 Vereenvoudiging van substantiële voorschriften voor klinische proeven met toegelaten geneesmiddelen en voor klinische proeven met beperkte interventie
- 3.13. Juridische vorm van een verordening
- 3.14. Bevoegdheden, dubbele rechtsgrondslag en subsidiariteit
Het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening is in grote lijnen gelijk aan dat van Richtlijn 2001/20/EG. Het omvat alleen klinisch onderzoek naar geneesmiddelen, maar is zeer ruim in de zin dat de enige studies die van het toepassingsgebied zijn uitgesloten, klinische studies “zonder interventie” zijn (bv. “datamining” en enquêtes onder artsen zonder aanvullende interventie). Voor studies zonder interventie die veiligheidsstudies na toelating zijn die door de houder van de vergunning voor het in de handel brengen vrijwillig of op grond van door de bevoegde autoriteit voor handelsvergunningen opgelegde verplichtingen worden begonnen, beheerd of gefinancierd, gelden de voorschriften in Richtlijn 2001/83/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik[4].
3.2. Toelatingsprocedure en toelatingsdossier (indiening, beoordeling, besluit; hoofdstukken II, III, XIV en XV van de voorgestelde verordening)
Volgens het voorstel wordt een nieuwe toelatingsprocedure voor klinische proeven ingevoerd die op de volgende elementen berust:
· een geharmoniseerd toelatingsdossier, waarmee de bestaande richtsnoeren van de Commissie in EudraLex, deel 10, deels worden gecodificeerd;
· één portaal voor de indiening van aanvragen voor klinische proeven, dat aan een EU-databank gekoppeld is. Dit portaal wordt door de Europese Commissie beheerd en er zijn voor de opdrachtgever geen kosten aan verbonden;
· een flexibele en snelle beoordelingsprocedure zonder invoering van nieuwe centrale bureaucratie. Deze beoordeling wordt hoofdzakelijk door de lidstaten geleid. Alle lidstaten waar de opdrachtgever de klinische proef wil verrichten, zijn bij de beoordeling betrokken;
· een duidelijk mechanisme voor de aanwijzing van een “rapporterende lidstaat”;
· duidelijke termijnen en een systeem van stilzwijgende goedkeuring om de naleving te waarborgen;
· een coördinatie- en adviesforum voor de behandeling van vraagstukken die zich tijdens de toelatingsprocedure aandienen. Dit forum wordt door de Commissie beheerd en voorgezeten;
· een duidelijk onderscheid tussen de aspecten waarvoor de lidstaten bij de beoordeling samenwerken en de aspecten van wezenlijke ethische of nationale dan wel plaatselijke aard, waarvoor elke lidstaat een afzonderlijke beoordeling verricht;
· de mogelijkheid dat een lidstaat in bepaalde duidelijk omschreven gevallen de conclusies van een beoordeling van een aanvraag tot toelating van een klinische proef kan verwerpen (“gekwalificeerde opt-out”);
· de organisatorische opzet en interne bevoegdheden voor de beoordeling van aanvragen tot toelating van klinische proeven worden aan de lidstaten overgelaten, al moeten zij wel de internationale richtsnoeren voor de onafhankelijkheid van de beoordelaars naleven;
· een snelle procedure voor de uitbreiding van een klinische proef tot andere lidstaten;
· wanneer een klinische proef wordt gewijzigd nadat zij is toegelaten, moet ook deze wijziging worden toegelaten als de wijziging wezenlijke gevolgen heeft voor de veiligheid of de rechten van de proefpersonen of voor de betrouwbaarheid en robuustheid van de in de klinische proef gegenereerde gegevens.
Een cruciaal element van de voorschriften voor de toelating van een klinische proef is het duidelijke onderscheid tussen de aspecten waarvoor de lidstaten samenwerken bij de beoordeling van aanvragen (artikel 6 van de voorgestelde verordening) en de aspecten die de lidstaten afzonderlijk beoordelen (artikel 7 van de voorgestelde verordening). Tot deze laatste categorie behoren aspecten van wezenlijk nationale aard (bv. aansprakelijkheid), van ethische aard (bv. geïnformeerde toestemming) of van plaatselijke aard (bv. geschiktheid van de locatie van de klinische proef).
Dit onderscheid staat echter los van het orgaan dat in een lidstaat de beoordeling verricht. Het voorstel raakt niet aan de interne organisatie van de lidstaat betreffende de organen die bij de toelating van klinische proeven betrokken zijn. De organisatorische opzet waarmee aan de toelatingsprocedure van deze verordening wordt voldaan, wordt aan de lidstaten overgelaten.
Dit betekent dat de voorgestelde verordening, anders dan Richtlijn 2001/20/EG, niet bepaalt welk orgaan of welke organen binnen een lidstaat verantwoordelijk zijn voor de toelating van klinische proeven. De voorgestelde verordening regelt of harmoniseert dus niet de precieze werking van ethische commissies, schrijft geen stelselmatige samenwerking tussen de ethische commissies in de EU op operationeel niveau voor en beperkt het beoordelingsterrein van de ethische commissies niet tot strikt ethische vraagstukken (wetenschap en ethiek kunnen niet van elkaar worden gescheiden).
Volgens het voorstel wordt de interne organisatie van de toekenning van taken aan verschillende organen aan de lidstaten overgelaten. De hoofdzaak is namelijk dat de lidstaten ervoor zorgen dat binnen de in de wetgeving vastgelegde termijnen een onafhankelijke en kwalitatief hoogwaardige beoordeling plaatsvindt. Bovendien is het cruciaal dat duidelijk is welke vraagstukken de lidstaten in onderlinge samenwerking beoordelen en welke vraagstukken vanwege de wezenlijk nationale, plaatselijke of ethische aard ervan door elke lidstaat afzonderlijk worden beoordeeld.
Bij deze aanpak blijft de voorgestelde verordening echter waarborgen dat elke aanvraag voor een klinische proef gezamenlijk wordt beoordeeld door een redelijk aantal personen die onafhankelijk zijn en tezamen over de nodige kwalificaties en ervaring op alle relevante terreinen beschikken, waarbij ook acht moet worden geslagen op de mening van leken. Het voorstel blijft dus voldoen aan de internationale richtsnoeren en garandeert dat aanvragen voor klinische proeven in de hele EU een grondige, onafhankelijke en kwalitatief hoogwaardige beoordeling ondergaan, zonder dat wordt getreden in de bevoegdheden van de lidstaten inzake de organisatie van hun interne besluitvorming over aanvragen tot toelating van klinische proeven.
3.3. Relatie met “wetenschappelijk advies”
Regelgevende instanties kunnen ook los van de regelgeving voor klinische proeven bij de voorbereidende fase van een proef betrokken zijn in het kader van technische bijstand[5], plannen voor pediatrisch onderzoek[6], wetenschappelijk advies[7] en veiligheids- en werkzaamheidsstudies na toelating[8] (hierna “wetenschappelijk advies” genoemd).
De voorgestelde verordening waarborgt om twee redenen dat het aspect van wetenschappelijk advies gescheiden blijft van de toelating van een klinische proef:
· de betrokkenheid van de regelgevende instantie bij wetenschappelijk advies dient een heel ander doel dan de toelating van een klinische proef: in het eerste geval wordt vastgesteld welke klinische gegevens wenselijk zijn om in een later stadium mogelijk een vergunning voor het in de handel brengen te verlenen of te handhaven, terwijl in het tweede geval wordt vastgesteld of een klinische proef aanvaardbaar is met het oog op de rechten en de veiligheid van de patiënten en de betrouwbaarheid en robuustheid van de gegevens. Het is dan ook zeer goed denkbaar dat deze twee benaderingen verschillende uitkomsten opleveren (zoals in het verleden ook al is voorgekomen): met het oog op de verlening van een toekomstige vergunning voor het in de handel brengen kan het wenselijk zijn bepaalde klinische gegevens aan de hand van proeven met mensen te verkrijgen, ofschoon die klinische proeven met het oog op de bescherming van de proefpersonen onaanvaardbaar kunnen zijn;
· de EU-wetgeving voor klinische proeven geldt voor klinische proeven in het algemeen, dat wil zeggen ongeacht of de resultaten bestemd zijn voor gebruik in een toekomstige aanvraag van een vergunning voor het in de handel brengen of voor enig ander doel (bv. om behandelingsstrategieën te verbeteren of een vergelijking te maken met behandeling met andere geneesmiddelen). Wanneer dit onderscheid wordt gemaakt, wordt meestal gesproken van “commerciële” en “academische” klinische proeven. De laatste groep vertegenwoordigt zo’n 40 % van de klinische proeven die in de EU worden aangevraagd. Vermenging van het wetenschappelijk advies en de toelating van klinische proeven zou voor meer dan een derde van alle klinische proeven dan ook niet werkbaar zijn. Het zijn echter met name deze “academische” klinische proeven die dit voorstel beoogt te stimuleren.
3.4. Bescherming van proefpersonen en geïnformeerde toestemming (hoofdstuk V van de voorgestelde verordening)
Overeenkomstig artikel 3, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is voor elke interventie in het kader van de geneeskunde en de biologie de vrije en geïnformeerde toestemming van de betrokkene noodzakelijk. Het EU-recht moet aan dit beginsel voldoen. In het wetgevingsproces dat tot Richtlijn 2001/20/EG heeft geleid, zijn de voorschriften voor de bescherming van proefpersonen en voor de vrije en geïnformeerde toestemming uitvoerig besproken. Deze voorschriften worden door de voorgestelde verordening niet inhoudelijk gewijzigd, afgezien van de voorschriften voor klinische proeven in noodsituaties (zie volgende alinea). Omwille van de duidelijkheid zijn enkele bepalingen echter wel verplaatst en waar mogelijk beknopter geformuleerd. Zo zijn de bepalingen betreffende de toelatingsprocedure maar de hoofdstukken II en III van de voorgestelde verordening verplaatst en de bepalingen betreffende schadevergoeding naar hoofdstuk XII.
Richtlijn 2001/20/EG bevat nog geen specifieke bepalingen voor spoedeisende situaties waarin geen vrije en geïnformeerde toestemming van de proefpersoon of zijn wettelijke vertegenwoordiger kan worden verkregen (“klinische proeven in noodsituaties”). Om in deze leemte te voorzien zijn specifieke bepalingen voor klinische proeven in noodsituaties toegevoegd, die overeenstemmen met de bestaande internationale richtsnoeren op dit gebied.
Bovendien zijn de bepalingen van Richtlijn 95/46/EG[9] en Verordening (EG) nr. 45/2001[10] betreffende de bescherming van persoonsgegevens van toepassing.
In de EU-databank zullen geen gegevens worden opgenomen over de proefpersonen die aan een proef deelnemen.
Het is belangrijk dat de persoonsgegevens van onderzoekers die in de EU-databank verzameld kunnen worden, worden bewaard overeenkomstig de uitzondering die is opgenomen in artikel 17, lid 3, onder b), van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (algemene verordening gegevensbescherming). Wanneer bijvoorbeeld wordt vastgesteld dat bij de uitvoering van een klinische proef fouten zijn begaan, is het namelijk belangrijk dat alle klinische proeven kunnen worden opgespoord waarbij dezelfde onderzoekers betrokken waren, ook al zijn die al verscheidene jaren voordien beëindigd.
De voorschriften voor veiligheidsrapportage volgen de beginselen van de toepasselijke internationale richtsnoeren. In vergelijking met Richtlijn 2001/20/EG zijn de voorschriften op de volgende wijze gestroomlijnd, vereenvoudigd en gemoderniseerd:
· de mogelijkheid ongewenste voorvallen uit te sluiten van de melding door de onderzoeker aan de opdrachtgever als dit in het protocol is vastgelegd;
· rechtstreekse rapportage van vermoedelijke onverwachte ernstige bijwerkingen door de opdrachtgever aan de Europese databank EudraVigilance;
· vereenvoudigde indiening van het jaarlijkse veiligheidsverslag door de opdrachtgever. Het jaarlijkse veiligheidsverslag wordt bovendien niet ingediend voor toegelaten geneesmiddelen voor onderzoek die overeenkomstig de toegelaten indicatie worden gebruikt. Op deze geneesmiddelen zijn de normale geneesmiddelenbewakingsvoorschriften van toepassing.
De gedetailleerde voorschriften voor veiligheidsrapportage, die deels een codificatie van de bestaande richtsnoeren van de Commissie[11] zijn, zijn opgenomen in een bijlage bij de voorgestelde verordening. Hierdoor kunnen de bestaande voorschriften gemakkelijker aan de vooruitgang van de techniek of aan wereldwijde ontwikkelingen op het gebied van regelgeving worden aangepast, namelijk bij gedelegeerde handeling.
EudraVigilance is een bestaande Europese databank die al voor geneesmiddelenbewakingsactiviteiten in het kader van Richtlijn 2001/83/EG en Verordening (EG) nr. 726/2004 wordt gebruikt en door het Europees Geneesmiddelenbureau wordt onderhouden en beheerd. In Richtlijn 2001/20/EG werd al naar deze databank en de rol van het Europees Geneesmiddelenbureau bij het beheer ervan verwezen. De voorgestelde verordening brengt op dit punt geen verandering.
Richtlijn 2001/20/EG bevat vrij weinig voorschriften voor de feitelijke uitvoering van proeven. Deze voorschriften zijn gedeeltelijk opgenomen in Richtlijn 2005/28/EG van de Commissie van 8 april 2005 tot vaststelling van beginselen en gedetailleerde richtsnoeren inzake goede klinische praktijken wat geneesmiddelen voor onderzoek voor menselijk gebruik betreft en tot vaststelling van de eisen voor vergunningen voor de vervaardiging of invoer van die geneesmiddelen[12] en gedeeltelijk in richtsnoeren van de Commissie. In de voorgestelde verordening worden deze voorschriften bijeengebracht.
3.7. Geneesmiddelen voor onderzoek en auxiliaire geneesmiddelen, vervaardiging, etikettering (hoofdstukken IX en X van de voorgestelde verordening)
Geneesmiddelen die voor proeven in het kader van onderzoek en ontwikkeling zijn bestemd, zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van Richtlijn 2001/83/EG en dus ook van de voorschriften voor de vervaardiging, invoer en etikettering. De desbetreffende voorschriften zijn opgenomen in de Richtlijnen 2001/20/EG en 2005/28/EG en in richtsnoeren van de Commissie.
In de voorgestelde verordening worden deze voorschriften bijeengebracht. Het begrip “geneesmiddel voor onderzoek” wordt in de nieuwe voorschriften gehandhaafd. Daarin komt echter duidelijker naar voren dat geneesmiddelen voor onderzoek toegelaten kunnen zijn, wat betekent dat zij reeds overeenkomstig Richtlijn 2001/83/EG in de handel zijn gebracht.
Bovendien leert de ervaring met Richtlijn 2001/20/EG dat duidelijkheid geschapen moet worden over geneesmiddelen die in een klinische proef worden gebruikt, maar geen geneesmiddelen voor onderzoek zijn. Er komen evenredige voorschriften voor de vervaardiging en etikettering van deze “auxiliaire geneesmiddelen” (in de uitvoeringsrichtsnoeren van de Commissie tot nu toe aangeduid als “geneesmiddelen die geen geneesmiddel voor onderzoek zijn”).
3.8. Opdrachtgevers, gedeeld opdrachtgeverschap, EU-contactpersoon (hoofdstuk XI van de voorgestelde verordening)
Elke klinische proef moet een opdrachtgever hebben, dat wil zeggen een natuurlijke of rechtspersoon die verantwoordelijk is voor het beginnen en beheren van de klinische proef.
Deze verantwoordelijkheid mag niet worden verward met de aansprakelijkheid voor door patiënten geleden schade. De regels voor aansprakelijkheid hangen af van de toepasselijke nationale aansprakelijkheidswetgeving en staan los van de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever.
Wat de verantwoordelijkheid aangaat, verdient het duidelijk de voorkeur om één opdrachtgever per klinische proef te hebben. Aldus kan het beste worden gewaarborgd dat alle informatie over de hele klinische proef wordt verstrekt aan de organen die toezicht op de klinische proef houden en dat alle noodzakelijke maatregelen worden genomen.
Klinische proeven worden echter steeds vaker gestart door losse netwerken van wetenschappers of wetenschappelijke instellingen in een of meer lidstaten. Om praktische of juridische redenen kan het voor deze netwerken in sommige gevallen lastig zijn om te bepalen wie als “enige opdrachtgever” zal optreden. Ook bij de gezamenlijke oprichting van één rechtspersoon die als “enige opdrachtgever” moet optreden, kunnen deze netwerken praktische of juridische moeilijkheden ondervinden.
Om dit probleem aan te pakken en toch een doeltreffend toezicht op klinische proeven te waarborgen, wordt in de voorgestelde verordening het begrip “gedeeld opdrachtgeverschap” ingevoerd. In eerste instantie zijn alle medeopdrachtgevers verantwoordelijk voor de hele klinische proef. De voorgestelde verordening biedt medeopdrachtgevers echter de mogelijkheid de verantwoordelijkheid voor de klinische proef onderling te verdelen. Ook als de medeopdrachtgevers de verantwoordelijkheden verdelen, blijven zij echter allen verantwoordelijk voor de aanwijzing van een opdrachtgever die maatregelen kan nemen die door een lidstaat worden verlangd en informatie over de klinische proef als geheel kan verschaffen.
De verplichtingen van de opdrachtgever staan los van de vraag of de opdrachtgever in de EU of in een derde land is gevestigd. Als hij echter in een derde land is gevestigd, moet een EU-contactpersoon worden aangewezen om een doeltreffend toezicht op de klinische proef mogelijk te maken. Communicatie met die contactpersoon wordt beschouwd als communicatie met de opdrachtgever.
Bij Richtlijn 2001/20/EG werd een verzekering of andere waarborg verplicht gesteld. Door deze verplichting stegen de kosten en de administratieve belasting voor de uitvoering van klinische proeven, maar er zijn geen aanwijzingen dat het aantal schadegevallen of het schadebedrag met de inwerkingtreding van de richtlijn is toegenomen.
In de voorgestelde verordening wordt erkend dat klinische proeven niet in alle gevallen een hoger risico voor proefpersonen opleveren dan behandeling volgens de normale klinische praktijk. Voor klinische proeven die geen of een verwaarloosbaar hoger risico opleveren is bijgevolg geen specifieke schadevergoeding (in de vorm van een verzekering of een andere waarborg) vereist. In deze gevallen volstaat de dekking door de verzekering van de arts of de instelling, dan wel de productaansprakelijkheidsverzekering.
Als de klinische proef wel een hoger risico oplevert, is de opdrachtgever volgens de voorgestelde verordening verplicht schadevergoeding te waarborgen door middel van een verzekering of een waarborgmechanisme. De lidstaten worden verplicht een nationaal waarborgmechanisme zonder winstoogmerk in te stellen. Dit moet met name niet-commerciële opdrachtgevers helpen de risico’s van mogelijke schadevergoedingen te dekken. Zij ondervinden sinds de invoering van de verplichte verzekering of andere waarborg op grond van Richtlijn 2001/20/EG grote moeilijkheden om deze risico’s af te dekken.
De bepalingen betreffende inspecties zijn grotendeels op Richtlijn 2001/20/EG gebaseerd. In verband met de inspectiecapaciteit verschaft de voorgestelde verordening een rechtsgrondslag voor de uitvoering van controles door personeel van de Commissie in de lidstaten en in derde landen in het kader van het EU-acquis voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik en klinische proeven.
3.11. Intrekking van wetgeving en inwerkingtreding (hoofdstuk XIX van de voorgestelde verordening)
De voorgestelde verordening bestrijkt de aspecten die in Richtlijn 2001/20/EG zijn geregeld. Die richtlijn wordt bijgevolg ingetrokken.
Om een soepele overgang van de voorschriften van de (omgezette) Richtlijn 2001/20/EG naar deze verordening mogelijk te maken, zullen vanaf de datum waarop deze verordening van toepassing wordt, beide reeksen voorschriften gedurende drie jaar naast elkaar van toepassing zijn. Dit zal de overgang vergemakkelijken, in het bijzonder voor aspecten in verband met de toelatingsprocedure.
3.12 Vereenvoudiging van substantiële voorschriften voor klinische proeven met toegelaten geneesmiddelen en voor klinische proeven met beperkte interventie
De regelgeving voor klinische proeven betreft twee verschillende risico’s: het risico voor de veiligheid van de proefpersonen en het risico voor de betrouwbaarheid van de gegevens. Het eerste risico kan sterk uiteenlopen en hangt van een aantal factoren af, met name:
· de bestaande kennis over en ervaring met het geneesmiddel voor onderzoek (in het bijzonder de vraag of het in de EU is toegelaten); en
· de aard van de interventie (uiteenlopend van een eenvoudig bloedmonster tot een complexe biopsie).
Een belangrijk punt van kritiek op Richtlijn 2001/20/EG is dat onvoldoende rekening wordt gehouden met dit verschil in risico. De meeste verplichtingen en beperkingen van Richtlijn 2001/20/EG gelden namelijk ongeacht het risico voor de veiligheid van de proefpersonen.
Dit aspect is uitgebreid behandeld in het effectbeoordelingsverslag. Op grond van de risicobeoordeling is in de hele voorgestelde verordening zorgvuldig nagegaan of de voorschriften evenredig waren aan de risico’s.
Het voorstel betreft een verordening die in de plaats komt van Richtlijn 2001/20/EG.
Met de juridische vorm van een verordening wordt een coherente procedure voor de indiening van aanvragen tot toelating van klinische proeven en wezenlijke wijzigingen daarvan gewaarborgd.
De ervaring leert namelijk welke problemen ontstaan als de lidstaten zich bij hun samenwerking op soortgelijke, maar verschillende nationale omzettingsmaatregelen baseren. Alleen met een verordening wordt gewaarborgd dat de lidstaten hun beoordeling van een aanvraag tot toelating van een klinische proef op een identieke tekst baseren, en niet op uiteenlopende nationale omzettingsmaatregelen.
Dit geldt niet alleen voor het volledige toelatingsproces, maar ook voor alle andere vraagstukken waarop deze verordening betrekking heeft, zoals de veiligheidsrapportage tijdens klinische proeven en de vereisten voor de etikettering van geneesmiddelen die in een klinische proef worden gebruikt.
Bovendien heeft de ervaring uitgewezen dat lidstaten het omzettingsproces hebben aangegrepen om aanvullende procedurele voorschriften in te voeren.
Ten slotte houdt de juridische vorm van een verordening ook een belangrijke vereenvoudiging in. Door de vervanging van de nationale omzettingsmaatregelen kunnen de betrokkenen zich bij de planning en uitvoering van klinische proeven, waaronder ook multinationale, baseren op één regelgevend kader in plaats van op een “lappendeken” van 27 nationale kaders bij de omzettingsmaatregelen van de lidstaten.
Ondanks de juridische vorm van een verordening blijven er echter gebieden waarop het regelgevend kader op EU-niveau door nationale wetgeving zal worden aangevuld. Voorbeelden hiervan zijn de voorschriften voor de vaststelling van de wettelijke vertegenwoordiger van de proefpersoon en de substantiële voorschriften voor de aansprakelijkheid in geval van schade.
De voorgestelde verordening wordt net als Richtlijn 2001/20/EG gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Daarnaast wordt de voorgestelde verordening op artikel 168, lid 4, onder c), VWEU gebaseerd.
De voorgestelde verordening berust op artikel 114 VWEU omdat beoogd wordt het regelgevend kader voor klinische proeven te harmoniseren. De voorgestelde verordening moet bovendien bijdragen tot de harmonisatie van de voorschriften voor geneesmiddelen die in de handel worden gebracht, waaronder de verlening van vergunningen voor het in de handel brengen. Ten slotte is de voorgestelde verordening ook bedoeld om de voorschriften voor geneesmiddelen die in een klinische proef worden gebruikt te harmoniseren, zodat vrij verkeer van die geneesmiddelen in de Unie mogelijk wordt.
Harmonisatie van de voorschriften voor klinische proeven: vrijwel elke klinische proef van een zekere omvang wordt in meer dan een lidstaat uitgevoerd. Ook kunnen de resultaten die in een klinische proef worden gegenereerd als basis voor andere klinische proeven dienen. Het is daarom essentieel dat de voorschriften voor de rechten en de veiligheid van patiënten en de betrouwbaarheid en robuustheid van gegevens worden geharmoniseerd, zodat de gegevens in de hele Unie worden erkend.
Harmonisatie van de voorschriften voor geneesmiddelen in het algemeen: door de harmonisatie van de voorschriften voor klinische proeven wordt het mogelijk in aanvragen van vergunningen voor het in de Unie in de handel brengen van geneesmiddelen, met inbegrip van latere wijzigingen en uitbreidingen van die vergunningen, naar de resultaten en uitkomsten van klinische proeven te verwijzen.
Harmonisatie van de voorschriften voor geneesmiddelen die in een klinische proef worden gebruikt: zoals bekend zijn geneesmiddelen die voor proeven in het kader van onderzoek en ontwikkeling zijn bestemd, uitgesloten van het communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik. Deze geneesmiddelen kunnen echter worden vervaardigd in een andere lidstaat dan die waar de klinische proef wordt uitgevoerd. Voor deze geneesmiddelen geldt dus geen afgeleid recht van de Unie dat het vrije verkeer ervan waarborgt en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid in stand houdt.
De voorgestelde verordening berust tevens op artikel 168, lid 4, onder c), VWEU omdat beoogd wordt hoge kwaliteits- en veiligheidseisen aan geneesmiddelen te stellen. Volgens artikel 168, lid 4, en artikel 4, lid 2, onder k), VWEU gaat het hier ‑ net als bij artikel 114 VWEU ‑ om een gedeelde bevoegdheid, die wordt uitgeoefend met de vaststelling van de voorgestelde verordening.
Met de voorgestelde verordening wordt beoogd in twee opzichten hoge kwaliteits‑ en veiligheidseisen aan geneesmiddelen te stellen:
· gewaarborgd wordt dat de gegevens die in klinische proeven worden gegenereerd betrouwbaar en robuust zijn, zodat behandelingen en geneesmiddelen die veiliger voor de patiënt worden geacht, op betrouwbare en robuuste klinische gegevens berusten. Alleen als de gegevens op basis waarvan deze beslissingen worden genomen betrouwbaar en robuust zijn, kunnen regelgevende instanties, wetenschappers, bedrijven en het grote publiek de juiste beslissingen nemen om hoge kwaliteits‑ en veiligheidseisen aan geneesmiddelen te stellen. De bepalingen waarmee dit wordt verwezenlijkt betreffen met name de toelatingsprocedure, de voorschriften voor de uitvoering van klinische proeven en de voorschriften voor monitoring en toezicht door de lidstaten;
· beoogd wordt hoge kwaliteits‑ en veiligheidseisen te stellen aan geneesmiddelen die in een klinische proef aan proefpersonen worden toegediend (waarbij erkend wordt dat de ontbrekende kennis die kenmerkend is voor een klinische proef, de reikwijdte van deze waarborg noodzakelijkerwijs beperkt): dit wordt onder meer verwezenlijkt met de toelatingsprocedure van de voorgestelde verordening en met de voorschriften voor de vervaardiging van geneesmiddelen die in een klinische proef worden gebruikt, veiligheidsrapportage en inspecties.
Om de volgende redenen kan artikel 168, lid 4, onder c), VWEU niet als enige rechtsgrondslag dienen, maar moet deze rechtsgrondslag met artikel 114 VWEU worden aangevuld:
· zoals hierboven is aangegeven is de voorgestelde verordening tegelijkertijd gericht op de totstandbrenging en werking van de interne markt en op het stellen van hoge kwaliteits‑ en veiligheidseisen aan geneesmiddelen;
· de voorgestelde verordening stelt hoge eisen aan de kwaliteit en veiligheid, maar ook aan de werkzaamheid van geneesmiddelen voor menselijk gebruik: naast het veiligheidsaspect wordt ook gewaarborgd dat de proefpersonen in een klinische proef een doeltreffende behandeling met geneesmiddelen kunnen krijgen. Ook wordt getracht te waarborgen dat de in een klinische proef gegenereerde gegevens niet alleen ten aanzien van de kwaliteit en veiligheid betrouwbaar en robuust zijn, maar ook ten aanzien van de werkzaamheid van het geneesmiddel. Dit werkzaamheidsaspect wordt echter niet genoemd in artikel 168, lid 4, onder c), VWEU. Dit aspect van de volksgezondheid wordt bestreken door artikel 114, lid 3, VWEU (hoog niveau van gezondheidsbescherming).
Voordat Richtlijn 2001/20/EG in werking trad was de regelgeving voor dergelijke situaties ontoereikend. De wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen verschilden van lidstaat tot lidstaat. Vanwege deze verschillen moesten aanvragers van vergunningen voor het in de handel brengen van geneesmiddelen hun aanvragen aanpassen. Ook de distributie van deze producten werd erdoor gehinderd. Dit had een rechtstreeks effect op de voltooiing en de werking van de interne markt.
De EU-wetgeving inzake klinische proeven is bedoeld om in deze behoefte te voorzien. Op EU-niveau worden procedurele voorschriften vastgesteld voor de toelating en uitvoering van klinische proeven, de veiligheidsrapportage en de vervaardiging en etikettering van geneesmiddelen die in een klinische proef worden gebruikt.
Bij de regelgeving voor klinische proeven oefent de Unie haar gedeelde bevoegdheid overeenkomstig artikel 4, lid 2, van het VWEU uit.
Wijziging van deze voorschriften door de lidstaten zou in strijd zijn met het Verdrag, aangezien alleen de Unie deze kan wijzigen.
Het Verdrag stelt echter ook grenzen aan de harmonisatie van de ethische aspecten van de toelating van klinische proeven en de desbetreffende regelgeving. Deze ethische aspecten betreffen in het bijzonder de noodzaak van “geïnformeerde toestemming” van de proefpersoon of zijn wettelijke vertegenwoordiger. Ongeacht het risico dat een klinische proef voor een patiënt kan opleveren, volstaat het enkele feit dat de behandeling deel uitmaakt van een experiment — uit ethisch oogpunt — om geïnformeerde toestemming van de proefpersoon noodzakelijk te maken. De beoordeling van aspecten in verband met geïnformeerde toestemming maakt daarom geen deel uit van de samenwerking tussen de lidstaten, maar geschiedt door elke lidstaat afzonderlijk.
Er zijn ook verscheidene aspecten van wezenlijk nationale aard, met name:
· de voorschriften voor de vaststelling van de wettelijke vertegenwoordiger van proefpersonen die geen geïnformeerde toestemming kunnen geven (zoals kinderen): deze lopen in de EU sterk uiteen en zijn aan nationale tradities en gewoonten gebonden;
· de voorschriften betreffende de reikwijdte van de aansprakelijkheid voor door proefpersonen geleden schade en de daarvoor geldende voorwaarden: deze zijn diep geworteld in het nationale burgerlijke recht inzake medische aansprakelijkheid. Dit is niet alleen van toepassing op de mate van nalatigheid (bv. risico- of schuldaansprakelijkheid), maar ook op de voorschriften inzake bewijslast en de berekening van de omvang van de schade.
Dit betekent dat de regelgeving voor klinische proeven, en met name de herziening van Richtlijn 2001/20/EG, weliswaar verenigbaar is met het subsidiariteitsbeginsel, maar niettemin onderhevig is aan de in de Verdragen neergelegde beperkingen.
Dit voorstel heeft de volgende gevolgen voor de begroting:
· kosten voor databanken (eenmalige kosten en onderhoud);
· personeel van de Commissie voor het beheer van de werking van de verordening;
· kosten van vergaderingen van de lidstaten om te waarborgen dat de toelatingsprocedure van deze verordening naar behoren functioneert;
· personeel van de Commissie en andere kosten voor de uitvoering van controles en inspecties van de Unie.
In het financieel memorandum wordt nader op de kosten ingegaan. In het effectbeoordelingsverslag zijn de kosten uitvoerig behandeld.
De kosten zullen worden opgenomen in het budget van het programma Gezondheid voor groei (2014-2020).