Toelichting bij COM(2013)29 - Wijziging richtlijn tot instelling van één Europese spoorwegruimte mbt de openstelling van de markt voor binnenlands passagiersvervoer en het beheer van spoorweginfrastructuur - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)29 - Wijziging richtlijn tot instelling van één Europese spoorwegruimte mbt de openstelling van de markt voor binnenlands ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)29   |
| datum | 30-01-2013 |
In het Witboek Vervoer 2011 dat op 28 maart 2011[1] is aangenomen, kondigde de Commissie aan dat zij één Europese spoorwegruimte tot stand wenst te brengen en verduidelijkt zij dat daarvoor een eengemaakte spoorwegmarkt moet worden gecreëerd waarop alle Europese spoorwegondernemingen zonder overbodige technische en administratieve belemmeringen diensten kunnen aanbieden.
In verschillende beleidsinitiatieven werd reeds gewezen op het potentieel van de spoorweginfrastructuur als ruggengraat van de interne markt en motor voor duurzame groei. De Europese Raad dringt in zijn conclusies van januari 2012 aan op het ontsluiten van het groeischeppende potentieel van een volledig geïntegreerde eengemaakte markt, onder meer wat betreft de netwerksectoren. In de mededeling van de Commissie 'Actie voor stabiliteit, groei en werkgelegenheid' van 30 mei 2012 wordt benadrukt dat de regelgevingslast verder moet worden verlicht en dat de drempels om de spoorvervoersmarkt te betreden moeten worden weggenomen. Ook in de mededeling van de Commissie van 8 juni 2012[2] 'Betere governance van de interne markt' wordt gewezen op het belang van de vervoersmarkt.
Tegelijk heeft de Commissie in het kader van het meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020 voorgesteld een financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF) op te zetten en van het totale budget van 50 miljard euro 31,7 miljard euro vrij te maken voor vervoersinfrastructuur.
Het jongste decennium zijn drie 'spoorwegpakketten' vastgesteld om de nationale spoorwegmarkten stapsgewijs open te stellen en het concurrentievermogen en de interoperabiliteit van het spoor op Europees niveau te versterken. Ondanks de aanzienlijke ontwikkeling van het EU-acquis, blijft het aandeel van het spoor in het vervoer binnen de Unie bescheiden. Doel van dit voorstel is de resterende belemmeringen voor een efficiënte spoorwegmarkt weg te werken.
De resterende obstakels hebben in de eerste plaats te maken met de toegang tot de markt voor het binnenlands passagiersvervoer. In talrijke lidstaten zijn deze markten gesloten voor concurrentie. Hierdoor wordt hun ontwikkeling beperkt maar ontstaan ook verschillen tussen lidstaten die hun markt hebben opengesteld en landen waar dat niet het geval is.
De meeste binnenlandse passagiersdiensten kunnen niet op commerciële basis zonder overheidssteun worden aangeboden. Die diensten worden verzekerd op grond van openbaredienstcontracten. Derhalve wordt in dit regelgevingspakket ook aandacht besteed aan concurrentie voor openbaredienstcontracten en andere aspecten zoals de beschikbaarheid van geschikt rollend materieel voor potentiële exploitanten en geïntegreerde informatie- en ticketsystemen voor passagiers.
Een tweede reeks problemen die de optimale ontwikkeling van de spoorwegmarkt in de weg staan, houdt verband met de governance van de infrastructuurbeheerders. Aangezien infrastructuurbeheerders natuurlijke monopolies vormen, spelen ze niet altijd in op de behoeften van de markt en haar gebruikers, waardoor de prestaties van de hele sector achteruitgaan. In een aantal lidstaten zijn de infrastructuurbeheerders niet in staat om hun taken te vervullen omdat hun functies over verschillende instanties zijn verdeeld. Bovendien heeft het huidige regelgevingskader niet voor een betere grensoverschrijdende samenwerking tussen infrastructuurbeheerders gezorgd.
Voorts vinden een aantal belemmeringen voor de toegang tot de markt hun oorsprong in situaties waarin de infrastructuurbeheerder en exploitant tot eenzelfde geïntegreerde structuur behoren. In dergelijke gevallen bevinden infrastructuurbeheerders zich in een belangenconflict aangezien zij rekening moeten houden met de bedrijfsbelangen van de geïntegreerde structuur en haar vervoersdochters en er baat bij hebben concurrenten bij de toegang tot het net te discrimineren.
Ten slotte is het bij geïntegreerde structuren veel moeilijker om de boekhoudkundige scheiding tussen de infrastructuurbeheerder en de vervoersonderneming af te dwingen. Voor toezichthoudende instanties is het bij een geïntegreerde structuur moeilijk om de financiële stromen te traceren tussen de verschillende dochterondernemingen en de holding. Boekhoudinstrumenten bieden de mogelijkheid de resultaten van de verschillende dochterondernemingen kunstmatig op te krikken of te verlagen. Kruissubsidiëring en de overdracht van infrastructuurbudgetten naar concurrerende activiteiten vormen een grote belemmering voor nieuwe spelers die niet over dergelijke middelen kunnen beschikken. Kruissubsidiëring kan ook de vorm aannemen van staatssteun voor concurrerende activiteiten.
De belangrijkste doelstelling van het vervoersbeleid van de Unie is een interne markt tot stand brengen dankzij een sterk concurrentievermogen en de harmonieuze, evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de economische activiteiten. Volgens het Witboek Vervoer van 2011 moet het merendeel van het passagiersvervoer over middellange afstand tegen 2050 met de trein gebeuren. De beoogde modale verschuiving naar het spoor zal bijdragen tot de daling van de broeikasgasemissies met 20 %, een doelstelling van de Europa 2020-agenda voor slimme, duurzame en inclusieve groei[3]. In het Witboek luidt de conclusie dat een ingrijpende bijsturing van het vervoerspatroon niet haalbaar is zonder degelijke infrastructuur en een intelligenter gebruik daarvan.
De algemene doelstelling van het vierde spoorwegpakket is de kwaliteit en efficiency van het spoorvervoer verbeteren door de resterende juridische, institutionele en technische belemmeringen weg te werken en de prestaties en het concurrentievermogen van de spoorwegsector te bevorderen om uiteindelijk één Europese spoorwegruimte tot stand te brengen.
De verschillende elementen van het voorstel moeten bijdragen tot de volgende doelstellingen:
a) de opening van de markt voor het binnenlands passagiersvervoer per spoor om de concurrentiedruk op de markten voor het binnenlandse spoorvervoer te verhogen met het oog op een groei van het aanbod en een betere kwaliteit van het passagiersvervoer. Deze voorstellen hangen samen met de voorgestelde wijzigingen van Verordening (EG) nr. 1370/2007 (openbaredienstverplichtingen) en moeten in die context ook zorgen voor een beter rendement van de door de overheid in het passagiersvervoer geïnvesteerde middelen.
b) Een betere governance van de infrastructuurbeheerder om de gelijke toegang tot de infrastructuur te waarborgen. Dit moet worden verwezenlijkt door belangenconflicten die de beslissingen van de infrastructuurbeheerder inzake markttoegang beïnvloeden, weg te werken en potentiële kruissubsidiëring in geïntegreerde structuren uit te sluiten. Het voorstel is voorts gericht op een coherent beheer van alle functies van een infrastructuurbeheerder. Het voorstel beoogt een sterkere coördinatie tussen de infrastructuurbeheerders en spoorwegexploitanten om beter in te spelen op de marktbehoeften en de grensoverschrijdende samenwerking tussen infrastructuurbeheerders te versterken.
Om de Commissie te ondersteunen bij het effectbeoordelingsproces heeft een externe consultant de opdracht gekregen een ondersteunende studie en een gerichte raadpleging van de belanghebbenden uit te voeren. De studie ging in december 2011 van start en het eindrapport is in december 2012 afgeleverd.
Om de visies van de belanghebbenden te verzamelen werd de voorkeur gegeven aan een brede mix van gerichte raadplegingen in plaats van een open raadpleging. Tussen 1 maart en 16 april 2012 werden specifieke vragenlijsten gestuurd naar 427 belanghebbenden uit de spoorwegsector (spoorwegondernemingen, infrastructuurbeheerders, ministeries voor openbaar vervoer, veiligheidsinstanties, ministeries, representatieve instanties, werknemersorganisaties enz.). Het responspercentage bedroeg 40 %. De passagiers werden gehoord via een Eurobarometeronderzoek onder 25 000 respondenten uit de 25 lidstaten die over een spoorwegnet beschikken. Er werd een beroep gedaan op het netwerk van het Comité van de Regio's om de lokale en regionale overheden te raadplegen en ook het Comité voor de sectoriële dialoog - spoorwegen is geraadpleegd.
Naast deze raadplegingen is op 29 mei 2012 een hoorzitting van de belanghebbenden georganiseerd (met een 85-tal deelnemers) en vond op 24 september 2012 een conferentie met 420 deelnemers plaats. Voorts werden in de loop van 2012 specifieke belanghebbenden bevraagd. De diensten van de Commissie hebben overleg gepleegd met vertegenwoordigers van de Gemeenschap van Europese spoorwegen (CER), de European Passenger Transport Operators (EPTO), de European Transport Workers' Federation (ETF), de Europese Reizigersfederatie (EPF), de European Rail Infrastructure Managers (EIM) en de UITP (de Internationale Vereniging voor Openbaar Vervoer. Er hebben bezoeken en persoonlijke gesprekken met belanghebbenden plaatsgevonden in Italië, Frankrijk, Duitsland, Nederland, Polen, Hongarije, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.
Tijdens de gerichte raadplegingen was de meerderheid van de belanghebbenden het erover eens dat verschillende belemmeringen van de toegang tot de spoorwegmarkt de kwaliteit van de spoorvervoerdiensten en het concurrentievermogen van de sector in de Unie aantasten. Voor 69 % zijn de uiteenlopende interpretaties van de regelgeving een probleem. Beperkingen van de infrastructuurcapaciteit vormen het grootste toegangsprobleem voor spoorwegondernemingen (genoemd door 83 % van de respondenten).
Uit de raadpleging is gebleken dat de visies over gewenste oplossingen om de onafhankelijkheid en een efficiënt beheer van de spoorweginfrastructuur te verzekeren sterk uiteen lopen. Een grote meerderheid van de ministeries van vervoer, mededingingsautoriteiten, toezichthoudende instanties, onafhankelijke infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen, passagiersverenigingen en verladers zijn voorstander van een volledige scheiding die alle exploitanten volledige transparantie en gelijke concurrentievoorwaarden zou waarborgen. Holdingbedrijven, infrastructuurbeheerders die van dergelijke holdings afhankelijk zijn en werknemersorganisaties verwijzen naar wetenschappelijke literatuur waarin de nadelen van een dergelijke scheiding, zoals hogere transactiekosten en de risico's op inefficiënties door versnippering, worden benadrukt. Deze belanghebbenden zijn van oordeel dat een sterker regelgevend toezicht zou volstaan om de problemen op te lossen. 64 % van de respondenten is voorstander van de oprichting van een specifieke instantie van vertegenwoordigers van alle infrastructuurgebruikers die erover moet waken dat op niet-discriminerende wijze met alle belangen rekening wordt gehouden.
Tijdens het raadplegingsproces heeft de Commissie de belanghebbenden op een proactieve manier aangemoedigd om deel te nemen. Aangezien alle betrokken partijen de kans hebben gekregen hun visie mee te delen, is aan de minimumnormen van de Commissie inzake raadplegingen voldaan.
Op basis van de voornoemde externe studie en de conclusies van de raadpleging van de belanghebbenden heeft de Commissie een kwalitatieve en kwantitatieve beoordeling gemaakt van de effecten van de voorgestelde maatregelen. Tijdens die evaluatie werden alternatieve opties onderzocht voor nieuwe maatregelen om het bestaande regelgevingskader te moderniseren.
Inhoudsopgave
- Juridische elementen van het voorstel
- 1.1. Aan te pakken problemen
- 1.2. Algemene doelstellingen
- 1.3. Specifieke doelstellingen
- 2. RESULTATEN VAN HET OVERLEG MET BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
- 3.1. Definitie van de infrastructuurbeheerder (artikel 3, punt 2)
- 3.2. Definitie van internationale passagiersvervoersdiensten (artikel 3, punt 5)
- 3.3. Boekhoudkundige scheiding binnen een geïntegreerde groep (artikel 6, lid 2)
- 3.4. Institutionele scheiding van de infrastructuurbeheerder (artikel 7)
- 3.5. Onafhankelijkheid van infrastructuurbeheerders binnen verticaal geïntegreerde ondernemingen (de artikelen 7 bis en 7 ter)
- 3.6. Toezicht op de naleving (artikel 7 quater)
- 3.7. Coördinatiecomité (artikel 7 quinquies)
- 3.8. Europees netwerk van infrastructuurbeheerders (artikel 7 sexies)
- 3.9. Voorwaarden voor de toegang tot de spoorweginfrastructuur (artikel 10)
- 3.10. Beperking van het recht op toegang (artikel 11)
- 3.11. Gemeenschappelijke informatiediensten en geïntegreerde ticketsystemen (artikel 13 bis)
- 3.12. Capaciteitsrechten (artikel 38, lid 4)
De verduidelijking waarborgt dat een infrastructuurbeheerder alle voor het beheer van de infrastructuur relevante functies zelf uitvoert om ervoor te zorgen dat die taken op een coherente manier worden vervuld. De in de bestaande tekst opgenomen mogelijkheid om de functies van een infrastructuurbeheerder op een net of een deel van een net over te dragen aan verschillende instanties of ondernemingen wordt geschrapt. Voorts wordt de betekenis van de verschillende functies van het infrastructuurbeheer verduidelijkt.
In artikel 3, punt 5, is de term 'internationale passagiersvervoerdienst' gedefinieerd. Door de openstelling van de markt voor het binnenlands passagiersvervoer per spoor is het onderscheid tussen internationale en binnenlandse vervoerdiensten niet meer relevant voor deze richtlijn. Deze definitie wordt derhalve geschrapt.
Op dit moment voorziet artikel 6, lid 2, in de mogelijkheid om binnen eenzelfde onderneming afzonderlijke afdelingen infrastructuurbeheer en exploitatie op te richten en toch aan de vereiste boekhoudkundige scheiding te voldoen. Aangezien het voorstel specifieke bepalingen bevat inzake de scheiding van de twee sectoren moet dit lid worden geschrapt.
In dit artikel is bepaald dat infrastructuurbeheerders alle nodige taken moeten kunnen verrichten met het oog op de duurzame ontwikkeling van de infrastructuur. Voorts wordt een institutionele scheiding ingevoerd tussen de infrastructuurbeheerder en de exploitant door te verbieden dat eenzelfde natuurlijke of rechtspersoon tegelijk controle of zeggenschap uitoefent over een infrastructuurbeheerder en een spoorwegonderneming. Lidstaten mogen eigenaar zijn van beide juridische entiteiten wanneer die controle wordt uitgeoefend door verschillende overheidsinstanties die juridisch van elkaar zijn gescheiden.
3.5. Onafhankelijkheid van infrastructuurbeheerders binnen verticaal geïntegreerde ondernemingen (de artikelen 7 bis en 7 ter)
Het voorstel staat verticaal geïntegreerde ondernemingen, met inbegrip van holdingstructuren, toe eigenaar te blijven van de infrastructuurbeheerder. Er wordt echter verduidelijkt dat dit alleen is toegestaan indien de voorwaarden zijn vervuld die waarborgen dat de infrastructuurbeheerder een reële beslissingsbevoegdheid heeft over al zijn functies. Voorts is in het voorstel bepaald dat de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder door solide en efficiënte garanties moet worden gewaarborgd. Die garanties moeten worden ingebouwd in de structuur van de onderneming, met inbegrip van de boekhoudkundige scheiding tussen de infrastructuurbeheerder en andere bedrijven van dezelfde geïntegreerde groep. Voorts worden regels vastgesteld met betrekking tot de managementstructuur van de infrastructuurbeheerder.
Dit artikel biedt lidstaten de mogelijkheid om toegangsbeperkingen op te leggen aan spoorwegondernemingen die deel uitmaken van verticaal geïntegreerde ondernemingen wanneer de Commissie niet kan bevestigen dat reële garanties zijn ingesteld om de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder te beschermen.
Dit artikel beoogt een goede coördinatie tussen de infrastructuurbeheerder en de gebruikers van het netwerk die gevolgen ondervinden van besluiten van de infrastructuurbeheerders, waaronder aanvragers, vertegenwoordigers van passagiers of goederenvervoerders en regionale en plaatselijke autoriteiten. De infrastructuurbeheerder dient bij de gebruikers onder meer advies in te winnen over de behoeften met betrekking tot de ontwikkeling van het spoornet, prestatiedoelstellingen en de toewijzing van treinpaden en de inning van gebruiksheffingen.
Het voorstel voorziet in een forum voor de grensoverschrijdende samenwerking tussen infrastructuurbeheerders met het oog op de ontwikkeling van het Europese spoornetwerk. De samenwerking heeft onder meer betrekking op de invoering van kernnetwerkcorridors, de goederencorridors en de uitvoering van het plan voor de invoering van het Europees systeem voor het beheer van het spoorverkeer (ERTMS). Dit voorstel bestrijkt ook de rol die dit netwerk moet spelen bij de monitoring van de prestaties van de infrastructuurbeheerders en moet uiteindelijk de kwaliteit van de door de infrastructuurbeheerders geleverde diensten ten goede komen.
Artikel 10, lid 2, wordt gewijzigd om Europese spoorwegondernemingen toegangsrechten te verlenen voor de exploitatie van binnenlandse passagiersdiensten. Aangezien het onderscheid tussen internationale en binnenlandse diensten wordt opgeheven, wordt artikel 10, leden 3 en 4, die tot doel hadden om te bepalen of het hoofddoel van een dienst internationaal of binnenlands vervoer is, geschrapt.
Dit artikel biedt lidstaten de mogelijkheid het recht op toegang voor de exploitatie van binnenlandse of internationale diensten te beperken indien de uitoefening van het recht op vrije toegang het economisch evenwicht van een openbaredienstcontract in het gedrang zou brengen. Zoals momenteel het geval is voor internationale diensten is in dit artikel bepaald dat toezichthoudende instanties op grond van gemeenschappelijke procedures en criteria dienen te bepalen of een binnenlandse dienst het economisch evenwicht van een openbaredienstcontract in het gedrang brengt.
Om te waarborgen dat passagiers de voordelen van een netwerk kunnen blijven benutten, biedt dit artikel de lidstaten de mogelijkheid voor alle spoorwegondernemingen die binnenlandse spoorvervoerdiensten aanbieden gemeenschappelijke informatie- en ticketsystemen op te zetten zonder de concurrentie te verstoren. Voorts voorziet dit artikel in de opstelling van gecoördineerde noodplannen door spoorwegondernemingen om bij belangrijke storingen van het treinverkeer bijstand te verlenen aan passagiers.
Deze bepaling wordt gewijzigd om alle marktpartijen voldoende rechtszekerheid te bieden om hun activiteiten te ontwikkelen. In dit lid wordt de termijn bepaald waarbinnen de toezichthoudende instanties dienen te beoordelen of het economisch evenwicht van een openbaredienstcontract al dan niet in het gedrang komt. Deze bepaling hangt samen met de procedure voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit.