Toelichting bij COM(2013)151 - Voorwaarden voor toegang en verblijf van personen uit derde landen voor het doel van onderzoek, uitwisseling, stage, vrijwilligerswerk en au pairs [RECAST] - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)151 - Voorwaarden voor toegang en verblijf van personen uit derde landen voor het doel van onderzoek, uitwisseling, stage, ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)151   |
| datum | 25-03-2013 |
·
Motivering en doel van het voorstel
Bij artikel 79 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) wordt de Unie opgedragen een gemeenschappelijk immigratiebeleid te ontwikkelen dat erop gericht is te zorgen voor een efficiënt beheer van de migratiestromen en een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven. Dit voorstel wordt naar aanleiding hiervan ingediend en beoogt bij te dragen tot de uitvoering van de Europa 2020-strategie.
Uit de verslagen[1] over de toepassing van Richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek[2] en Richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk[3] is gebleken dat deze richtlijnen een aantal tekortkomingen vertonen. De tekortkomingen betreffen belangrijke kwesties, zoals de toelatingsprocedures, met inbegrip van visa, rechten (waaronder aspecten van mobiliteit) en procedurele waarborgen. De huidige regels zijn onvoldoende duidelijk en onvoldoende bindend, ze zijn niet altijd volledig in overeenstemming met de bestaande financieringsprogramma’s van de EU en ze bieden soms geen oplossing voor de praktische problemen waarmee aanvragers te kampen hebben. Al deze problemen samen werpen twijfels op over de vraag of onderdanen van derde landen in het kader van de bestaande instrumenten consequent eerlijk worden behandeld.
Richtlijn 2004/114/EG over studenten bevat verplichte regels voor de toelating van studenten uit derde landen, waarbij de lidstaten de mogelijkheid hebben om de richtlijn ook toe te passen op scholieren, vrijwilligers en onbezoldigde stagiairs. Richtlijn 2005/71/EG over onderzoekers voorziet in een snelle procedure voor de toelating van onderzoekers uit derde landen die een gastovereenkomst hebben gesloten met een door de lidstaat erkende onderzoeksinstelling.
Omdat de omstandigheden en de beleidscontext nu geheel anders zijn dan toen de richtlijnen werden vastgesteld, is de noodzaak om de regels te verbeteren nu des te sterker. In de context van de Europa 2020-strategie en het streven naar slimme, duurzame en inclusieve groei behoort het menselijk kapitaal tot de belangrijkste troeven van Europa. Mede door immigratie van buiten de EU kunnen wij over hooggekwalificeerde mensen beschikken, en met name studenten en onderzoekers uit derde landen worden steeds vaker gevraagd. In haar externe beleid hecht de EU ook grote waarde aan het stimuleren van contacten tussen mensen en mobiliteit, vooral wat de landen van het Europees nabuurschapsbeleid en de strategische partners van de EU betreft.
Dit voorstel beoogt een verbetering van de bepalingen inzake onderzoekers, studenten, scholieren, onbezoldigde stagiairs en vrijwilligers en de toepassing van de gemeenschappelijke bepalingen op twee nieuwe groepen onderdanen van derde landen: bezoldigde stagiairs en au pairs. Het voorstel behelst een richtlijn tot wijziging en herschikking van de Richtlijnen 2004/114/EG en 2005/71/EG. De algemene doelstelling is het steunen van sociale, culturele en economische relaties tussen de EU en derde landen, het bevorderen van de overdracht van vaardigheden en kennis en het vergroten van concurrentievermogen, waarbij tegelijkertijd wordt voorzien in waarborgen voor de eerlijke behandeling van deze groepen onderdanen van derde landen.
·
Algemene context
De EU staat voor ingrijpende structurele uitdagingen van zowel demografische als economische aard. De bevolking van beroepsgeschikte leeftijd groeit vrijwel niet meer en zal de komende jaren beginnen te krimpen. Om zowel economische als demografische redenen zullen de huidige patronen van de werkgelegenheidsgroei, waarbij de nadruk op geschoolde arbeid ligt, de komende tien jaar blijven bestaan. De EU lijdt bovendien aan een “innovatietekort”. Europa geeft jaarlijks aan onderzoek en ontwikkeling (als percentage van het bbp) 0,8 procentpunt minder uit dan de Verenigde Staten en 1,5 procentpunt minder dan Japan. Duizenden van de beste onderzoekers en innovatoren zijn vertrokken naar landen die betere voorwaarden bieden. Hoewel de EU de grootste markt van de wereld is, is deze markt nog steeds gefragmenteerd en onvoldoende innovatievriendelijk. De EU heeft zich met de Europa 2020-strategie en het kerninitiatief Innovatie-Unie ten doel gesteld meer te investeren in onderzoek en ontwikkeling: daarvoor zijn naar schatting een miljoen extra banen nodig. Mede door immigratie van buiten de EU kunnen wij over hooggekwalificeerde mensen beschikken, en met name studenten en onderzoekers uit derde landen worden steeds vaker gevraagd. De EU moet deze mensen dan ook actief aantrekken. Studenten en onderzoekers uit derde landen kunnen bijdragen tot de vorming van een pool van hooggekwalificeerde kenniswerkers, die de EU nodig heeft om de genoemde uitdagingen het hoofd te bieden.
De EU-totaalaanpak van migratie en mobiliteit stelt het overkoepelende kader vast voor het externe migratiebeleid van de EU. Met de totaalaanpak wordt geregeld hoe de EU de dialoog en de samenwerking met landen buiten de EU op het gebied van migratie en mobiliteit organiseert. De totaalaanpak moet onder meer bijdragen tot de verwezenlijking van Europa 2020, met name door legale migratie beter te organiseren en een goede beheersing van mobiliteit te stimuleren (naast de andere pijlers, die betrekking hebben op onregelmatige migratie, migratie en ontwikkeling en internationale bescherming). In dit verband zijn met name de mobiliteitspartnerschappen van belang. Deze bieden een bilateraal kader op maat voor samenwerking tussen de EU en bepaalde landen daarbuiten (met name in de EU-nabuurschap) en omvatten in potentie ook maatregelen en programma’s om de mobiliteit te bevorderen van de groepen waarop dit voorstel van een richtlijn zich richt.
Door toe te staan dat onderdanen van derde landen vaardigheden en kennis verwerven door een tijdlang in Europa te studeren, wordt het verkeer van kennis aangemoedigd en de samenwerking met derde landen ondersteund. Dat biedt voordelen voor zowel de landen van herkomst als die van opvang. Mondialisering vereist intensievere banden tussen het bedrijfsleven in de EU en buitenlandse markten. Mobiliteit van stagiairs en au pairs bevordert de ontwikkeling van menselijk kapitaal, leidt tot wederzijdse verrijking voor de migranten, hun landen van herkomst en het gastland, en versterkt de kennis van elkaars cultuur. Zonder duidelijk wettelijk kader bestaat echter het risico dat met name stagiairs en au pairs worden uitgebuit, wat het gevaar van oneerlijke concurrentie met zich meebrengt.
Om de voordelen te optimaliseren en de risico’s aan te pakken, en uitgaande van de vergelijkbaarheid van de problemen waarvoor deze categorieën migranten zich gesteld zien, voorziet dit voorstel in een wijziging van twee richtlijnen: Richtlijn 2004/114/EG van de Raad betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk, waarvan het toepassingsgebied wordt uitgebreid tot bezoldigde stagiairs en au pairs en bepalingen inzake onbezoldigde stagiairs die tot dusver facultatief waren, verplicht worden gemaakt, en Richtlijn 2005/71/EG betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek.
·
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Richtlijn 2004/114/EG bevat gemeenschappelijke regels betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van studenten uit derde landen. Volgens artikel 3 van die richtlijn mogen de lidstaten echter zelf besluiten de richtlijn ook te laten gelden voor onderdanen van derde landen die met het oog op scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk verzoeken te worden toegelaten.
Op de voorwaarden voor de toelating van bezoldigde stagiairs is ook de resolutie van de Raad van 1994 inzake de beperking van de toelating van onderdanen van derde landen tot het grondgebied van de lidstaten met het oog op tewerkstelling[4] van toepassing. In die resolutie wordt een algemene definitie van stagiairs gegeven en een maximumverblijfsperiode vastgesteld.
Richtlijn 2005/71/EG van de Raad voorziet in een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek.
In de aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 28 september 2005[5] wordt voorgesteld de afgifte te vergemakkelijken van eenvormige visa voor een verblijf van korte duur aan onderzoekers uit een derde land die zich met het oog op wetenschappelijk onderzoek verplaatsen in de Gemeenschap.
Het model van de verblijfsvergunning voor onderdanen van derde landen is vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1030/2002. Het is van toepassing op dit voorstel.
Ten aanzien van au pairs worden in de door de Raad van Europa opgestelde Europese overeenkomst inzake plaatsing au pair-plaatsing van 24 november 1969[6] Europese regels gegeven. De meeste lidstaten hebben deze overeenkomst echter niet geratificeerd.
·
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
De bepalingen van dit voorstel zijn in overeenstemming met de doelstellingen van Europa 2020 en de totaalaanpak van migratie en mobiliteit van de EU, en steunen deze. Als er voor stagiairs en au pairs gemeenschappelijke toelatingsprocedures komen en voor hen een wettelijke status wordt voorzien, kan dat bovendien bescherming bieden tegen uitbuiting.
Het voorstel is tevens in overeenstemming met een van de doelstellingen van het EU-optreden op onderwijsgebied, namelijk het promoten van de Unie als mondiaal center of excellence voor onderwijs en internationale betrekkingen en het beter delen van kennis op mondiaal vlak, met als doel de mensenrechten, de democratie en de rechtsstaat te bevorderen.
Het voorstel is bovendien in overeenstemming met het accent dat het EU-ontwikkelingsbeleid legt op uitroeiing van armoede en verwezenlijking van de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling. Met name de bepalingen inzake de mobiliteit van stagiairs tussen de EU en hun thuisland maken een bestendige instroom van overmakingen en overdracht van vaardigheden en investeringen mogelijk.
Het voorstel heeft een positief effect op de grondrechten doordat het de procedurele rechten van onderdanen van derde landen versterkt en de rechten van bezoldigde stagiairs en au pairs erkent en beschermt. Het is in dit verband in overeenstemming met de rechten en beginselen van het Handvest van de grondrechten, met name artikel 7 (eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven), artikel 12 (vrijheid van vergadering en vereniging), artikel 15, lid 1 (vrijheid van beroep en het recht om te werken), artikel 15, lid 3 (gelijkwaardige arbeidsvoorwaarden), artikel 21, lid 2 (verbod op discriminatie), artikel 31 (rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en ‑voorwaarden), artikel 34 (sociale zekerheid en sociale bijstand) en artikel 47 (recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht).
Inhoudsopgave
·
Raadpleging van belanghebbende partijen
Er zijn besprekingen gevoerd met de lidstaten in het kader van vergaderingen van de commissie immigratie en asiel, eerst over de bevindingen van de uitvoeringsverslagen en vervolgens bij de voorbereiding van dit initiatief. In het laatste geval hebben de lidstaten schriftelijk gereageerd op vragen die vóór de vergadering van de commissie waren toegezonden.
Om de belanghebbenden te raadplegen, heeft het Uitvoerend Agentschap Onderwijs, audiovisuele media en cultuur (EACEA) met de Erasmus Mundus-gemeenschap workshops georganiseerd over visa en gezamenlijke doctoraatsprogramma’s van Erasmus Mundus. Ook zijn workshop en discussies georganiseerd met de nationale platforms van organisaties voor jongerenuitwisseling (waaronder organisaties van scholieren en vrijwilligers) en is in het kader van een bijeenkomst van de EURAXESS-bruggenhoofdorganisaties een workshop gehouden over de standpunten van onderzoekers[7].
Er is een aantal workshops georganiseerd door het Europees Migratienetwerk (EMN) over de internationale mobiliteit van studenten, ad-hocverzoeken in EMN-verband[8] en een grootschalige studie over de immigratie van internationale studenten naar de EU[9].
Op 1 juni 2012 is een openbare onlineraadpleging gestart via IPM[10], waarop 1461 reacties zijn ontvangen. De overgrote meerderheid (91%) van de respondenten was van mening dat de EU aantrekkelijker moet worden voor onderzoekers, terwijl voor studenten 87% die mening was toegedaan. Als grootste obstakels voor beide groepen werden visa en verblijfsvergunningen genoemd. Ruim 70% van de respondenten vond dat de EU ook aantrekkelijker moet worden voor scholieren, vrijwilligers en onbezoldigde stagiairs. Bij vergelijking van de reacties vanuit de EU en die van buiten de EU bleek geen geografische vertekening.
Tot slot is ook rekening gehouden met de relevante resultaten van de openbare raadpleging[11] die gehouden is naar aanleiding van de mededeling over het kader voor de Europese onderzoeksruimte, en de resultaten van de visumenquête die op verzoek van het Uitvoerend Agentschap Onderwijs, audiovisuele media en cultuur (EACEA) is uitgevoerd onder studenten en oud-studenten van Erasmus Mundus door de Erasmus Mundus Students and Alumni Association (EMA)[12].
·
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er was geen behoefte aan externe deskundigheid naast de gegevens die waren verzameld als hierboven aangegeven.
·
Effectbeoordeling
De onderstaande opties zijn overwogen.
Optie 1 (basis): ongewijzigde huidige situatie
Bij deze optie blijven de lidstaten onafhankelijk van elkaar verschillende, uiteenlopende oplossingen hanteren voor de toelatingsvoorwaarden, met name wat visa betreft. Het gebrek aan duidelijkheid en transparantie over deze aspecten blijft bestaan. De problemen met procedurele waarborgen houden aan en de voorwaarden voor mobiliteit binnen de EU (in het bijzonder voor studenten) blijven restrictief. Bezoldigde stagiairs blijven geheel buiten de EU-wetgeving vallen. In de EU blijven ook verschillende benaderingen van kracht wat betreft de toegang tot de arbeidsmarkt voor studenten en onderzoekers na afstuderen/beëindigen studie/onderzoek.
Optie 2: betere voorlichting (met name voor onderzoekers) en striktere handhaving van de huidige regels
Deze optie omvat betere voorlichting en toegang tot informatie, teneinde de transparantie van de bestaande regels te versterken en de toepassing ervan te verbeteren. Ook kan meer worden gedaan om de lidstaten bewuster te maken van de beste praktijken ten aanzien van het toelaten en beschermen van groepen die niet onder de thans bestaande richtlijnen vallen, d.w.z. au pairs en bezoldigde stagiairs. Bij deze optie wordt er nauwer op toegezien dat de lidstaten hun verplichtingen op grond van deze richtlijnen kennen en daarnaar handelen.
Optie 3: verbetering van de toelatingsvoorwaarden, rechten en procedurele waarborgen
De optie omvat met name verbeteringen voor studenten, scholieren, vrijwilligers en onbezoldigde stagiairs, aangezien de toelatingsvoorwaarden voor deze categorieën vergelijkbaar worden gemaakt met die voor onderzoekers en sommige rechten worden opgetrokken tot het niveau dat voor onderzoekers geldt. Regels voor scholieren, vrijwilligers en onbezoldigde stagiairs, die nu vrijwillig zijn, worden bij deze optie verplicht. De lidstaten moeten dan aan onderdanen van een derde land (studenten en andere categorieën) die een aanvraag hebben ingediend en aan de toelatingsvoorwaarden voldoen, alle faciliteiten bieden om de vereiste visa te verkrijgen. Deze optie brengt ook veranderingen inzake procedurele waarborgen, vooral doordat de autoriteiten van de lidstaten binnen een termijn van 60 dagen een besluit zullen moeten nemen over een aanvraag. In uitzonderlijke omstandigheden mag deze termijn met nog eens 30 dagen worden verlengd. Studenten krijgen ruimere mogelijkheden om tijdens hun studie te werken: ten minste 15 uur per week vanaf het eerste verblijfsjaar.
Optie 4: verdere verbetering van de toelatingsvoorwaarden, ook recht op mobiliteit binnen de EU en procedurele waarborgen; mogelijkheid om werk te zoeken na voltooiing van studie of onderzoeksproject; toepassingsgebied uitgebreid tot au pairs en bezoldigde stagiairs
Met deze optie wordt gestreefd naar een sterkere verbetering van de voorwaarden voor en de rechten van de groepen die onder de al bestaande richtlijnen vallen, naar uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn tot au pairs en bezoldigde stagiairs en naar invoering van specifieke toelatingscriteria om hen beter te beschermen. Bij deze optie hebben de lidstaten de mogelijkheid om visa voor verblijf van langere duur of verblijfsvergunningen af te geven; wanneer beide typen vergunningen worden toegepast, mogen zij slechts verlangen dat aan de in de richtlijn genoemde toelatingsvoorwaarden is voldaan (zodat de voorwaarden dezelfde zijn, ongeacht het type vergunning).
Wanneer het verblijf van de onderdaan van een derde land langer duurt dan één jaar, dienen de lidstaten die visa voor verblijf van langere duur afgeven, na het eerste jaar een verblijfsvergunning af te geven. De bepalingen betreffende mobiliteit binnen de EU worden versterkt voor onderzoekers en studenten, en ingevoerd voor bezoldigde stagiairs, waarvoor dergelijke bepalingen tot dusver niet bestonden. Wat betreft mobiliteit binnen de EU worden bovendien specifieke, gunstigere regels ingevoerd voor begunstigden van EU-programma’s met mobiliteitsmaatregelen, zoals Erasmus Mundus of Marie Curie.
Studenten krijgen bij deze optie het recht om vanaf het eerste verblijfsjaar ten minste 20 uur per week te werken. Na afronding van hun studie/onderzoek mogen studenten en onderzoekers gedurende twaalf maanden op het grondgebied blijven om de mogelijkheden om te werken te onderzoeken. Wat de procedurele waarborgen betreft, zijn de lidstaten bij optie 4 verplicht om binnen 60 dagen een besluit te nemen over aanvragen (alle groepen), en binnen 30 dagen voor Erasmus Mundus en Marie Curie-aanvragers.
Uit analyse en vergelijking van de opties blijkt dat er problemen zijn die niet met verbeterde communicatie kunnen worden opgelost, en dus wijziging van de richtlijnen vereisen.
Optie 4 lijkt de meest kosteneffectieve keuze te zijn om aan de belangrijkste doelstellingen te voldoen en positieve economische en sociale effecten te bereiken. Het grootste nadeel van wetswijziging zijn de kosten die daarmee gepaard gaan. De lidstaten zullen hun wetgeving moeten wijzigen, met name betreffende toestemming tot toegang en verblijf, mobiliteit binnen de Unie en termijnen voor de afhandeling van aanvragen. De kosten van optie 4 zullen echter relatief beperkt zijn, en sommige lidstaten passen enkele van de voorgestelde bepalingen al toe.
Aangezien voor beide richtlijnen dezelfde problemen spelen, en omdat gestreefd wordt naar grotere samenhang en duidelijkheid van de EU-voorschriften, kan de voorkeursoptie het beste worden uitgevoerd door de twee richtlijnen in één wetgevingsinstrument te combineren. Dat kan gebeuren door de twee richtlijnen te herschikken, ze in één wetgevingshandeling samen te brengen en bepaalde inhoudelijke wijzigingen aan te brengen.
·
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het voorstel beoogt ten aanzien van onderzoekers, studenten, scholieren, bezoldigde en onbezoldigde stagiairs, vrijwilligers en au pairs uit derde landen de voorwaarden vast te stellen voor de toegang tot het grondgebied van de lidstaten en het verblijf aldaar gedurende meer dan drie maanden. Met het voorstel worden toelatingsvoorwaarden vastgesteld voor twee groepen onderdanen van derde landen waarvoor thans nog geen wettelijk bindend EU-rechtskader bestaat, namelijk au pairs en bezoldigde stagiairs, met als doel hun wettelijke rechten en bescherming te waarborgen. Ten aanzien van onderzoekers uit derde landen worden de bepalingen inzake de toelating van hun gezinsleden, hun toegang tot de arbeidsmarkt en hun mobiliteit binnen de EU versoepeld.
Volgens het voorstel moeten aanvragers die aan alle voor de toegang tot een lidstaat gestelde voorwaarden voldoen, een visum voor verblijf van langere duur of een verblijfsvergunning krijgen. Het voorstel vereenvoudigt de mobiliteit binnen de EU voor studenten en onderzoekers, vooral wat betreft de programma’s Erasmus Mundus en Marie Curie. Deze programma’s worden bij het meerjarig financieel kader uitgebreid en krijgen meer deelnemers. Het voorstel geeft studenten meer rechten om in deeltijd te werken en staat studenten en onderzoekers toe om na afronding van hun studie/onderzoek twaalf maanden op het grondgebied te blijven om de mogelijkheden om te werken te onderzoeken.
Er wordt voorzien in betere voorlichting en meer transparantie. Er gaan tijdslimieten gelden voor de besluiten van de autoriteiten en de procedurele waarborgen worden versterkt, bijvoorbeeld wat betreft de motivering van besluiten en het recht om daartegen beroep in te stellen. Er mogen geen buitensporige leges worden geheven.
·
Rechtsgrondslag
Artikel 79, lid 2, VWEU geeft het Europees Parlement en de Raad de bevoegdheid om volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen vast te stellen op de volgende gebieden:
a) de voorwaarden voor toegang en verblijf, en normen betreffende de afgifte door de lidstaten van langlopende visa en verblijfstitels, onder andere met het oog op gezinshereniging;
b) de omschrijving van de rechten van onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, alsook de voorwaarden ter regeling van het vrije verkeer en het vrije verblijf in andere lidstaten.
·
Subsidiariteitsbeginsel
Op het gebied van het immigratiebeleid hebben de Unie en de lidstaten gedeelde bevoegdheden. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve van toepassing. Dat houdt in dat moet worden aangetoond dat de doelstellingen van de voorgestelde maatregel niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt (de noodzakelijkheidstoets) en dat moet worden overwogen of en zo ja hoe die doelstellingen door optreden van de Unie beter kunnen worden verwezenlijkt (toets van de Europese toegevoegde waarde).
Het wordt steeds moeilijker om het vermogen om talent van buiten de EU aan te trekken, te behouden en te versterken. Dat geldt voor alle lidstaten. Elke lidstaat zou zijn eigen stelsel kunnen blijven toepassen voor de toelating van de groepen onderdanen van derde landen waarop dit voorstel betrekking heeft, maar daarmee zou de algemene doelstelling, namelijk het vergroten van de aantrekkingskracht van de EU als bestemming voor getalenteerde migranten, niet worden bereikt. Het is duidelijk efficiënter en eenvoudiger voor de potentiële aanvrager en voor de betrokken organisaties als er gemeenschappelijke toelatings- en verblijfsregels komen in plaats van 27 verschillende nationale stelsels. Bovendien vereist de bevordering van de mobiliteit binnen de EU, een van de hoofddoelen van het voorstel, een instrument dat voor de gehele EU geldt.
Er worden steeds meer initiatieven ondernomen die gericht zijn op jongeren, bedoeld om culturele, sociale en onderwijscontacten met mensen uit derde landen en vormen van informele opleiding te stimuleren. Daardoor wordt ook de noodzaak van passende immigratieregels steeds sterker.
Een uniform minimumniveau van bescherming en rechten voor studenten, onderzoekers en andere groepen uit derde landen biedt ook een goede bescherming tegen uitbuiting van bepaalde kwetsbare categorieën, zoals bezoldigde stagiairs en au pairs.
De Europese meerwaarde van de bestaande richtlijnen voor studenten en onderzoekers heeft zich in de loop der jaren bewezen, en dit voorstel brengt verdere verbeteringen.
Een transparant rechtskader met passende waarborgen om een reële overdracht van vaardigheden tot stand te brengen, vergemakkelijkt de internationale economische, sociale en culturele betrekkingen tussen de lidstaten en de landen van herkomst. Wat de externe aspecten van het migratiebeleid betreft, draagt een EU-instrument voor bezoldigde stagiairs bij tot verbetering van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit, want het leidt tot overdracht van vaardigheden en versterking van de bereidheid van derde landen om onregelmatige migratie te bestrijden, doordat het meer legale migratiemogelijkheden biedt. Een EU-kader draagt voorts bij tot betere bescherming van au pairs.
Een van de belangrijkste elementen van het voorstel is dat het potentieel van studenten met een afgeronde studie of een afgerond onderzoek beter wordt benut. Deze personen vormen een toekomstige groep hooggekwalificeerde werknemers, die de taal spreken van het gastland en daar zijn geïntegreerd.
Doordat het voorstel ook betrekking heeft op bezoldigde stagiairs, die buiten de groep binnen een onderneming overgeplaatste personen vallen, vormt het voorstel een aanvulling op de richtlijn inzake binnen een onderneming overgeplaatste personen, waarover momenteel met de Raad en het Europees Parlement wordt onderhandeld.
De bepalingen ter verduidelijking en verbetering van rechten en verblijfsvoorwaarden dragen tevens bij tot de algemene doelstelling van verbetering van de bescherming van de grondrechten.
Gezien deze overwegingen wordt het voorstel geacht te voldoen aan het subsidiariteitsbeginsel.
·
Evenredigheidsbeginsel
Het evenredigheidsbeginsel is van toepassing, wat inhoudt dat de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder moeten gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken (artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie). Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Er is gekozen voor een richtlijn, een instrument dat de lidstaten veel flexibiliteit bij de uitvoering verleent.
De inhoud van de maatregel gaat niet verder dan wat nodig is voor het bereiken van het doel. De voorgestelde regels hebben betrekking op de voorwaarden, procedures en vergunningen voor toelating (verblijfsvergunningen en visa voor verblijf van langere duur) en de rechten van studenten, onderzoekers, scholieren, vrijwilligers, stagiairs en au pairs. Deze punten vallen onder het gemeenschappelijke immigratiebeleid waarin artikel 79 VWEU voorziet. Er bestaan al EU-regels voor enkele van deze groepen, maar die moeten worden geactualiseerd en verbeterd. De inhoud van dit voorstel blijft beperkt tot wat nodig is om dat doel te bereiken.
·
Keuze van instrument
Het voorgestelde instrument is een richtlijn. Dit is een passend instrument voor de beoogde maatregel, aangezien bindende minimumnormen worden vastgesteld, maar de lidstaten tegelijkertijd de nodige flexibiliteit wordt geboden. Bovendien is een richtlijn het meest geschikte instrument om de twee bestaande richtlijnen in één wetgevingsinstrument samen te brengen door middel van een herschikking, met als doel een samenhangend rechtskader tot stand te brengen voor verschillende groepen onderdanen van derde landen die naar de EU komen.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
· Omzettingsclausule
Het voorstel bevat een omzettingsclausule.
· Toelichtende stukken bij de aanmelding van omzettingsmaatregelen.
De voorgestelde richtlijn heeft betrekking op een grote groep onderdanen uit derde landen: onderzoekers, studenten, scholieren, stagiairs, vrijwilligers en au pairs. Het voorstel bevat voorts een groot aantal wettelijke verplichtingen, die een uitbreiding vormen van de verplichtingen die in de bestaande Richtlijnen 2005/71/EG en 2004/114/EG zijn vervat. Gezien dit feit en omdat het voorstel bepalingen bevat over een aantal groepen die nog niet onder de verplichte toepassing van het huidige rechtskader vallen, zijn toelichtende stukken bij de aanmelding van omzettingsmaatregelen vereist, waaruit duidelijk blijkt welke omzettingsmaatregelen de lidstaten ter aanvulling van de bestaande wetgeving hebben getroffen.
·
Nadere uitleg van het voorstel
HOOFDSTUK I — ALGEMENE BEPALINGEN
Artikel 1
Het voorstel maakt deel uit van de maatregelen die de EU neemt voor de totstandbrenging van een integraal immigratiebeleid. Het heeft een tweeledig doel. Het eerste doel is vaststelling van de voorwaarden waarop onderdanen van derde landen voor een periode van meer dan drie maanden kunnen worden toegelaten tot het grondgebied van de lidstaten met het oog op onderzoek, studie, scholierenuitwisseling, bezoldigde en onbezoldigde stages, vrijwilligerswerk of au-pairactiviteiten. Het tweede doel is vaststelling van de voorwaarden waarop studenten en bezoldigde stagiairs uit derde landen kunnen worden toegelaten tot het grondgebied van een andere lidstaat dan de lidstaat die de onderdaan van een derde land voor het eerst een vergunning heeft verleend op grond van deze richtlijn. Het derde doel is vaststelling van de voorwaarden waarop onderzoekers uit derde landen kunnen worden toegelaten tot het grondgebied van een andere lidstaat dan de lidstaat die de onderdaan van een derde land voor het eerst een vergunning heeft verleend op grond van deze richtlijn.
Artikel 2
In dit artikel wordt het toepassingsgebied bepaald van het voorstel, dat betrekking heeft op onderdanen van derde landen die verzoeken om te worden toegelaten tot het grondgebied van een lidstaat met het oog op onderzoek, studie, scholierenuitwisseling, een bezoldigde of onbezoldigde stage, vrijwilligerswerk of au-pairactiviteiten. De in de richtlijn over studenten opgenomen facultatieve bepalingen over scholieren, onbezoldigde stagiairs en vrijwilligers worden nu verplicht gesteld, en het algemene toepassingsgebied bestrijkt nu ook bezoldigde stagiairs en au pairs.
Wat de groepen betreft die niet onder het voorstel vallen, wordt de aanpak van de Richtlijnen 2004/114/EG en 2005/71/EG gevolgd. EU-burgers en hun gezinsleden vallen bijvoorbeeld niet onder de voorgestelde richtlijn. Net zoals de Richtlijnen 2004/114/EG en 2005/71/EG heeft het voorstel evenmin betrekking op onderdanen van derde landen die langdurig ingezetenen van de EU zijn, omdat voor hen een gunstiger status en een specifiek type verblijfsvergunning gelden, op vluchtelingen, personen die overeenkomstig de EU-wetgeving op strikt tijdelijke basis in een lidstaat verblijven, of andere beperkte categorieën personen.
Artikel 3
In dit artikel worden termen gedefinieerd die in het voorstel voorkomen. Deze stemmen grotendeels overeen met de al bestaande migratierichtlijnen (met name 2004/114/EG en 2005/71/EG). De definitie van de term “au pair” is geïnspireerd op die in de Europese overeenkomst inzake au pair-plaatsing van 1969. De definitie van “bezoldigde stagiair” is gebaseerd op die van onbezoldigde stagiair, maar het bezoldigingselement wordt benadrukt. De term “vergunning” bestrijkt zowel verblijfsvergunningen als visa voor verblijf van langere duur.
Artikel 4
In dit artikel wordt bepaald dat de lidstaten gunstiger voorwaarden mogen vaststellen voor de personen op wie het voorstel betrekking heeft. Dat mag echter alleen met betrekking tot een aantal specifieke bepalingen inzake gezinsleden van onderzoekers, het recht op gelijke behandeling, economische activiteiten en procedurele waarborgen, teneinde het toepassingsgebied van de richtlijn niet aan te tasten.
HOOFDSTUK II — TOELATING
Artikel 5
In dit artikel wordt als algemeen beginsel vastgesteld dat aan een aanvrager die aan alle algemene en specifieke toelatingsvoorwaarden voldoet, een verblijfsvergunning of een visum voor verblijf van langere duur wordt verleend door de lidstaat waar de aanvraag is ingediend. Dit moet situaties vermijden waarin de aanvrager toelating kan worden geweigerd hoewel hij voldoet aan alle voorwaarden, maar het noodzakelijke visum niet is verleend.
Artikel 6
In dit artikel wordt bepaald aan welke algemene voorwaarden alle aanvragers moeten voldoen om tot een lidstaat te worden toegelaten, naast de in de volgende artikelen vastgestelde specifieke voorwaarden die van toepassing zijn op de verschillende categorieën onderdanen van derde landen. De algemene voorwaarden zijn grotendeels in overeenstemming met die van het acquis inzake legale migratie, en omvatten onder meer de voorwaarde dat de betrokkene beschikt over geldige documenten, een ziekteverzekering en een minimum aan middelen van bestaan. Wanneer aan de algemene en de specifieke toelatingsvoorwaarden is voldaan, moet de aanvrager recht hebben op een vergunning, dat wil zeggen een visum voor verblijf van langere duur of een verblijfsvergunning.
Artikelen 7, 8 en 9
In deze artikelen worden specifieke toelatingsvoorwaarden vastgesteld voor onderzoekers uit derde landen. Deze voorwaarden zijn al opgenomen in de richtlijn over onderzoekers, met name de eisen dat de onderzoeksinstelling door de lidstaat is erkend en dat door de erkende onderzoeksinstelling en de onderzoeker een gastovereenkomst is ondertekend. In het voorstel worden de elementen die in de gastovereenkomst dienen voor te komen, uitdrukkelijk opgesomd. Deze elementen zijn: de benaming en het doel van het onderzoeksproject, een verklaring van de onderzoeker waarin deze zich ertoe verbindt het onderzoeksproject te voltooien, een bevestiging van de onderzoeksinstelling dat zij de onderzoeker de faciliteiten ter beschikking stelt zodat deze het onderzoeksproject kan voltooien, de begin- en einddatum van het onderzoeksproject, informatie over de rechtsbetrekking tussen de onderzoeksinstelling en de onderzoeker en informatie over de arbeidsvoorwaarden van de onderzoeker. Omdat onderzoekers uit derde landen op de hoogte moeten zijn van het bestaan van onderzoeksinstellingen waarmee zij een gastovereenkomst kunnen sluiten, is het noodzakelijk dat de lijst van erkende organisaties openbaar is en wordt bijgewerkt wanneer de lijst wordt gewijzigd.
Artikel 10
In artikel 10 worden de specifieke toelatingsvoorwaarden vastgesteld voor studenten uit derde landen. Deze voorwaarden zijn vergelijkbaar met die welke in de richtlijnen over studenten zijn opgenomen.
Artikelen 11, 12, 13 en 14
In deze artikelen worden de specifieke toelatingsvoorwaarden vastgesteld voor scholieren, bezoldigde en onbezoldigde stagiairs, vrijwilligers en au pairs uit derde landen, die bewijsstukken moeten overleggen betreffende de organisatie die verantwoordelijk is voor de uitwisseling, de stage of het vrijwilligerswerk. Scholieren, onbezoldigde stagiairs en vrijwilligers vielen al onder Richtlijn 2004/114/EG op facultatieve basis, en bezoldigde stagiairs vormen een geheel nieuwe groep onderdanen van derde landen. Hetzelfde geldt voor au pairs. Deze twee groepen hebben bepaalde kenmerken gemeen met de groepen die al onder de EU-wetgeving vallen. Beide groepen krijgen nu betere bescherming. Au pairs worden alleen toegelaten als het gastgezin aantoonbaar verantwoordelijkheid aanvaardt voor bijvoorbeeld levensonderhoud en accommodatie. Voor het verblijf van de au pair dient ook een overeenkomst te worden gesloten tussen de au pair en het gastgezin waarin de rechten en plichten van de au pair zijn vastgelegd. Voor onbezoldigde stagiairs dienen het stageprogramma, de duur ervan, de toezichtvoorwaarden en de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden te worden vastgesteld. Om te vermijden dat stagiairs als “goedkope werkkrachten” worden ingezet, kan de gastorganisatie worden verplicht te verklaren dat de onderdaan van een derde land geen arbeidsplaats inneemt.
HOOFDSTUK III — VERGUNNINGEN EN DUUR VAN HET VERBLIJF
Artikelen 15, 16 en 17
In deze artikelen wordt bepaald welke informatie moet worden vermeld op de verblijfsvergunning of het visum voor verblijf van langere duur van de onderdaan van een derde land. In artikel 16 wordt bepaald dat aan onderzoekers en studenten een vergunning voor ten minste één jaar moet worden verleend. Voor alle andere groepen blijft de vergunning in de regel beperkt tot één jaar, met de mogelijkheid om een uitzondering te maken. Dit is in overeenstemming met de termijnen die in de Richtlijnen 2005/71/EG en 2004/114/EG zijn vastgesteld. Op grond van artikel 17 kunnen de lidstaten bovendien aanvullende informatie verstrekken, zoals de volledige lijst van lidstaten waarnaar de student of onderzoeker zich wil begeven.
HOOFDSTUK IV — REDENEN VOOR WEIGERING, INTREKKING OF NIET-VERLENGING VAN VERGUNNINGEN
Artikelen 18, 19 en 20
In deze artikelen wordt bepaald welke verplichte en mogelijke gronden er bestaan voor het weigeren, intrekken of niet-verlengen van een vergunning. Deze gronden kunnen bijvoorbeeld zijn het niet langer voldoen aan de algemene of specifieke voorwaarden voor toelating, het indienen van valse documenten en dergelijke, wat standaardvoorwaarden zijn die in alle bestaande migratierichtlijnen zijn opgenomen.
HOOFDSTUK V — RECHTEN
Het voorstel bevat een hoofdstuk inzake de rechten van alle groepen die onder het voorstel vallen.
Artikel 21
Om de eerlijke behandeling van onder de richtlijn vallende onderdanen van derde landen te waarborgen, geeft dit artikel hun recht op gelijke behandeling overeenkomstig de richtlijn inzake de gecombineerde vergunning[13]. Voor onderzoekers uit derde landen worden gunstiger rechten gehandhaafd: zij behouden het recht op dezelfde behandeling als onderdanen van de ontvangende lidstaat ten aanzien van onderdelen van de sociale zekerheid zoals bedoeld in Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, zonder dat daarop beperkingen kunnen gesteld op grond van de richtlijn inzake de gecombineerde vergunning. Scholieren, vrijwilligers, onbezoldigde stagiairs en au pairs uit derde landen krijgen bovendien recht op dezelfde behandeling als onderdanen van de ontvangende lidstaat wat betreft de toegang tot goederen en diensten, en de levering van voor het publiek beschikbare goederen en diensten, ongeacht of zij toegang hebben tot de arbeidsmarkt op grond van het Unierecht of de nationale wetgeving.
Artikelen 22 en 23
Op grond van deze bepalingen krijgen onderzoekers en studenten uit derde landen het recht om te werken, waarbij de lidstaten bepaalde grenzen kunnen stellen. Zoals al het geval was overeenkomstig Richtlijn 2005/71/EG, mogen onderzoekers onderwijs geven in overeenstemming met de nationale wetgeving. Studenten moesten op grond van Richtlijn 2004/114/EG ten minste het recht krijgen om 10 uur per week te werken; dat wordt met dit voorstel verhoogd tot 20 uur. Ten aanzien van de toegang van studenten tot economische activiteiten mogen de lidstaten rekening blijven houden met de situatie van hun arbeidsmarkt, maar dat dient te gebeuren op evenredige wijze, zodat het recht om te werken niet systematisch wordt beknot[14].
Artikel 24
Bij artikel 24 wordt voor studenten en onderzoekers die aan de algemene toelatingsvoorwaarden van het voorstel voldoen (met uitzondering van de voorwaarde inzake minderjarigheid), de mogelijkheid geschapen om na afronding van de studie of het onderzoek nog 12 maanden in de lidstaat te verblijven om werk te zoeken of een bedrijf op te richten. In een aantal lidstaten bestaat deze mogelijkheid al, mogelijk met een andere termijn. De mogelijkheid om in de betrokken lidstaat te blijven, lijkt voor studenten en onderzoekers uit derde landen een belangrijke factor te zijn bij de keuze van het land van bestemming. Door deze bepaling kunnen de lidstaten dus mogelijk beter concurreren bij het zoeken naar talenten op de wereldmarkt. Dit is een punt van gemeenschappelijk belang, gezien de krimp van de beroepsbevolking en de toekomstige behoeften aan vaardigheden, en is in overeenstemming met het Actieplan Ondernemerschap 2020[15]. Er is echter geen sprake van dat automatisch een werkvergunning wordt afgegeven: de lidstaten kunnen toch de desbetreffende vergunningsprocedures blijven toepassen. Gedurende de vierde tot en met de zesde maand mogen de lidstaten aan onderdanen van een derde land vragen om bewijsstukken over te leggen dat zij daadwerkelijk een baan zoeken (bijvoorbeeld kopieën van brieven en cv’s die aan potentiële werkgevers zijn gestuurd) of bezig zijn met het oprichten van een bedrijf. Na de zesde maand mogen de lidstaten onderdanen van een derde land vragen om bewijsstukken over te leggen waaruit blijkt dat zij een gerede kans maken om door een werkgever te worden aangenomen of een bedrijf op te richten.
Artikel 25
Dit artikel bevat specifieke bepalingen over de toelating en de toegang tot de arbeidsmarkt van gezinsleden van onderzoekers, die afwijken van Richtlijn 2003/86/EG om de aantrekkelijkheid van de EU voor onderzoekers uit derde landen te vergroten. Voor de keuze van de onderzoeker om al dan niet naar de EU te komen, kan het een rol spelen of gezinsleden al dan niet onmiddellijk toegang kunnen krijgen tot de betrokken lidstaat en de arbeidsmarkt.
HOOFDSTUK VI — MOBILITEIT TUSSEN LIDSTATEN
Artikelen 26 en 27
Om de mobiliteit te vergemakkelijken, is in deze artikelen vastgesteld onder welke voorwaarden onderzoekers, studenten en stagiairs van de ene naar de andere lidstaat kunnen reizen. Voor onderzoekers is de periode gedurende welke zij in een andere lidstaat mogen verblijven op grond van een in de eerste lidstaat gesloten gastovereenkomst, die op grond van Richtlijn 2005/71/EG drie maanden bedroeg, verhoogd tot zes maanden. Voor studenten worden in het nieuwe voorstel bepalingen opgenomen op grond waarvan zij zich voor ten hoogste zes maanden naar een tweede lidstaat mogen begeven op basis van de vergunning die door de eerste lidstaat is verleend. Voor onderdanen van derde landen die zich naar een lidstaat begeven op grond van EU-mobiliteitsprogramma’s zoals de huidige programma’s Erasmus Mundus en Marie Curie, gelden specifieke regels om de uitoefening van het mobiliteitsrecht te vereenvoudigen. Dit moet een einde maken aan situaties waarin onderdanen van derde landen die in het kader van mobiliteitsprogramma’s van de EU in aanmerking komen voor een studiebeurs, niet kunnen studeren omdat zij geen toegang krijgen tot het grondgebied van de betrokken lidstaat.
Artikel 28
Overeenkomstig de bepalingen van de blauwekaartrichtlijn mogen de gezinsleden van onderzoekers samen met de onderzoeker naar andere lidstaten reizen.
HOOFDSTUK VII — PROCEDURE EN TRANSPARANTIE
Artikel 29
Dit artikel bepaalt dat de lidstaten binnen 60 dagen (voor alle categorieën) een beslissing moeten nemen over een volledige aanvraag voor een vergunning en de aanvrager schriftelijk van hun beslissing in kennis moeten stellen. Voor EU-programma’s met mobiliteitsmaatregelen, zoals Erasmus Mundus en Marie Curie, is deze termijn 30 dagen. In het huidige rechtskader is geen termijn vastgesteld. De procedurele waarborgen omvatten de mogelijkheid om tegen een beslissing tot weigering van een aanvraag beroep in te stellen, en de verplichting voor de autoriteiten om dergelijke beslissingen schriftelijk te motiveren en het recht van beroep te respecteren.
Artikelen 30 en 31
Beschikbaarheid van informatie is essentieel voor het verwezenlijken van de doelstellingen van het voorstel. Artikel 30 bepaalt dat de lidstaten informatie beschikbaar moeten stellen over de voorwaarden voor toegang en verblijf die in de voorgestelde richtlijn zijn vastgesteld, onder meer wat betreft erkende onderwijsinstellingen en leges. In overeenstemming met de reeds bestaande migratierichtlijnen stelt artikel 31 uitdrukkelijk dat de lidstaten leges in rekening mogen brengen voor het behandelen van de aanvragen. Overeenkomstig de recente jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie[16] bevat artikel 31 de bepaling dat het bedrag van de leges niet zodanig mag zijn dat de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn erdoor in gevaar komt.
HOOFDSTUK VIII — SLOTBEPALINGEN
Artikelen 32 tot en met 38
Artikel 32 verplicht de lidstaten ertoe nationale contactpunten in te stellen voor de uitwisseling van informatie over onder de richtlijn vallende onderdanen van derde landen die zich naar andere lidstaten begeven. Zulke nationale contactpunten bestaan al voor sommige andere migratierichtlijnen, zoals de blauwekaartrichtlijn, en zijn een efficiënt mechanisme gebleken voor technische communicatie tussen de lidstaten.
Artikel 33
In dit artikel wordt bepaald dat de lidstaten de Commissie overeenkomstig Verordening (EG) nr. 862/2007 statistieken moeten verstrekken van het aantal onderdanen van derde landen aan wie zij op grond van de voorgestelde richtlijn vergunningen hebben verleend, en dat de Commissie aanvullende statistische gegevens mag verlangen.
Artikel 36
Bij dit artikel worden de Richtlijnen 2005/71/EG en 2004/114/EG betreffende onderzoekers en studenten uit derde landen formeel ingetrokken.
De artikelen 34, 35, 37 en 38 bevatten de gebruikelijke slotbepalingen inzake rapportage, omzetting, inwerkingtreding en adressaten van de richtlijn.
ê 2004/114/EG, 2005/71/EG (aangepast)
ð nieuw