Toelichting bij COM(2013)535 - Europees orgaan voor justitiële samenwerking (Eurojust) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)535 - Europees orgaan voor justitiële samenwerking (Eurojust). |
|---|---|
| bron | COM(2013)535   |
| datum | 17-07-2013 |
Eurojust is opgericht bij Besluit 2002/187/JBZ van de Raad[1] met het doel de bestrijding van ernstige vormen van georganiseerde criminaliteit in de Europese Unie te versterken. Sindsdien heeft Eurojust gezorgd voor een betere coördinatie en samenwerking tussen nationale opsporings- en vervolgingsautoriteiten bij de aanpak van zaken waarbij verschillende lidstaten zijn betrokken. Het heeft bijgedragen tot meer wederzijds vertrouwen en de grote verscheidenheid aan rechtssystemen en -tradities in de EU helpen overbruggen. Door snel juridische problemen op te lossen en bevoegde autoriteiten in andere landen aan te wijzen, heeft Eurojust de tenuitvoerlegging van verzoeken om samenwerking en instrumenten voor wederzijdse erkenning vergemakkelijkt. Deze organisatie is de voorbije jaren gestaag gegroeid en is nu een centrale speler op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken.
De strijd tegen de georganiseerde misdaad en de ontwrichting van criminele organisaties zijn nog dagelijks een uitdaging. Spijtig genoeg is de grensoverschrijdende criminaliteit het laatste decennium explosief toegenomen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om drugshandel, mensenhandel, terrorisme en computercriminaliteit, met inbegrip van kinderpornografie. Al deze vormen van criminaliteit hebben gemeen dat zij over de grenzen heen worden gepleegd door zeer mobiele en flexibele groepen die in meerdere jurisdicties en criminele sectoren opereren. Een efficiënte bestrijding ervan vereist derhalve een gecoördineerde pan-Europees aanpak.
De toegenomen grensoverschrijdende dimensie van criminaliteit, alsmede haar diversificatie naar multi-crime activiteiten maken het moeilijker voor de individuele lidstaten om grensoverschrijdende criminaliteit op te sporen en aan te pakken, met name de georganiseerde misdaad. Eurojust blijft in dit verband een cruciale rol spelen bij de verbetering van justitiële samenwerking en coördinatie tussen de bevoegde justitiële autoriteiten van de lidstaten en bij steun aan opsporing waarbij derde landen betrokken zijn.
Het Verdrag van Lissabon voorziet in nieuwe mogelijkheden om de doeltreffendheid van Eurojust bij de bestrijding van deze vormen van criminaliteit te vergroten. Artikel 85 van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU) erkent expliciet dat de opdracht van Eurojust bestaat in het ondersteunen en het versterken van de coördinatie en de samenwerking tussen de nationale autoriteiten die belast zijn met de het onderzoek en de vervolging van zware criminaliteit welke twee of meer lidstaten schaadt of een vervolging op gemeenschappelijke basis vereist. Er moet dan ook voor worden gezorgd dat Eurojust zo goed mogelijk wordt gebruikt en dat obstakels voor een doelmatige werking ervan worden verwijderd.[2]
In 2008 vond een brede hervorming van het Eurojust-besluit plaats ter versterking van Eurojust.[3] De omzettingstermijn was 4 juni 2011. De correcte uitvoering van het gewijzigde besluit is belangrijk, maar mag niet beletten dat vooruitgang wordt geboekt bij de aanpak van nieuwe uitdagingen en de verbetering van de werking van Eurojust en dat tegelijk de aspecten die de operationele doeltreffendheid ervan versterken, worden gehandhaafd.
Artikel 85 VWEU bepaalt ook dat de structuur, de werking, het werkterrein en de taken van Eurojust volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen worden vastgesteld. Het vereist ook dat bij die verordeningen wordt bepaald op welke wijze het Europees Parlement en de nationale parlementen bij de evaluatie van de activiteiten van Eurojust worden betrokken.
Bovendien zijn naar aanleiding van de mededeling van de Commissie "Europese agentschappen – Verdere ontwikkelingen"[4], het Europees Parlement, de Raad en de Commissie het eens geworden om een interinstitutionele dialoog op te starten om de coherentie, de doeltreffendheid en het werk van gedecentraliseerde agentschappen te verbeteren, hetgeen heeft geleid tot de oprichting van een interinstitutionele werkgroep (IIWG) in maart 2009. Daarin werd een aantal belangrijke kwesties behandeld, waaronder de rol en de positie van de agentschappen in het institutionele bestel van de EU, de oprichting, structuur en werking ervan, alsook kwesties inzake financiering, begroting, controle en beheer.
Deze werkzaamheden hebben geleid tot de Gemeenschappelijke Aanpak voor gedecentraliseerde EU-agentschappen, die door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in juli 2012 is goedgekeurd, en waarmee rekening moet worden gehouden in het kader van al hun toekomstige besluiten met betrekking tot de gedecentraliseerde agentschappen van de EU, telkens na afzonderlijke analyse.
Dit voorstel voor een verordening houdt rekening met al deze elementen en zorgt voor één enkel vernieuwd rechtskader voor een nieuw agentschap voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust), dat de rechtsopvolger is van Eurojust, zoals opgericht bij Besluit 2002/187/JBZ van de Raad.
Met behoud van de elementen die doeltreffend zijn gebleken bij het beheer en de werking van Eurojust, moderniseert de verordening het rechtskader ervan en stroomlijnt zij de werking en de structuur ervan in overeenstemming met het Verdrag van Lissabon en de eisen van de Gemeenschappelijke Aanpak, voor zover de aard van Eurojust dat toestaat.
Aangezien het voorstel voor deze verordening tegelijk met het voorstel voor een verordening tot oprichting van het Europees Openbaar Ministerie wordt goedgekeurd, zijn daarin bepalingen opgenomen om ervoor te zorgen dat het Europees Openbaar Ministerie wordt ingesteld op de grondslag van Eurojust, zoals vereist uit hoofde van artikel 86 VWEU, en dat Eurojust het kan ondersteunen.
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen
- Gevolgen voor de begroting
- 3. VOORSTEL
- 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.2. Subsidiariteit en evenredigheid
- 3.3. Toelichting per hoofdstuk
- 3.3.1. Hoofdstuk I Doelstellingen en taken
- 3.3.2. Hoofdstuk II: Structuur en organisatie van Eurojust
- 3.3.3. Hoofdstuk III: Operationele aangelegenheden
- 3.3.4. Hoofdstuk IV: Informatieverwerking
- 3.3.5. Hoofdstuk V: Betrekkingen met de partners
- 3.3.6. Hoofdstuk VI Financiële bepalingen
- 3.3.7. Hoofdstuk VII Bepalingen inzake personeel
- 3.3.8. Hoofdstuk VIII Evaluatie en rapportage
- 3.3.9. Hoofdstuk IX Algemene en slotbepalingen
Ter voorbereiding van deze verordening heeft de Commissie bij verschillende gelegenheden gespecialiseerde belanghebbenden geraadpleegd. Het voorstel heeft voornamelijk als doel gebruik te maken van de mogelijkheid die het Verdrag van Lissabon biedt om Eurojust te moderniseren door het een betere beheersstructuur te geven die de administratieve lasten die thans op het college rusten, vermindert en het college in staat stelt zich te concentreren op zijn kerntaken.
Op 18 oktober 2012 heeft de Commissie een overlegvergadering gehouden met deskundigen van de lidstaten en vertegenwoordigers van het secretariaat van de Raad, het Europees Parlement en Eurojust, om van gedachten te wisselen over kwesties in verband met een mogelijke hervorming op grond van artikel 85 VWEU. Het ging onder meer over de kwesties van een versterkt beheer, parlementaire betrokkenheid op Europees en nationaal niveau en mogelijke aanvullende bevoegdheden, alsook over de verbanden met de ontwikkeling van het Europees Openbaar Ministerie (EPPO). De vergadering was in het algemeen voorstander van de verbetering van de beheersstructuur en de efficiëntie van Eurojust.
Eurojust heeft ook rechtstreeks aan het raadplegingsproces deelgenomen en zijn bijdrage geleverd via nota’s en vergaderingen met de Commissie. Bovendien heeft overleg over de hervorming plaatsgevonden in het kader van verschillende seminars, zoals het strategische seminar 'Eurojust en het Verdrag van Lissabon: naar meer doeltreffende maatregelen' (Brugge 20-22 september 2010) en de Eurojust-ERA conferentie “10 jaar Eurojust: operationele resultaten en toekomstige uitdagingen”, die plaatvond in Den Haag op 12 en 13 november 2012. Daarnaast werd de toekomst van Eurojust ook besproken op de speciale informele bijeenkomst van de Raad ter gelegenheid van de tiende verjaardag van Eurojust, in februari 2012.
De standpunten van belanghebbenden zijn ook verzameld via de 'Studie over de versterking van Eurojust'[5], die in opdracht van de Commissie is gemaakt en waarin een goed overzicht wordt gegeven van de bestaande problemen en verschillende beleidsalternatieven worden gepresenteerd om deze aan te pakken.
Artikel 85 VWEU vormt de rechtsgrondslag van dit voorstel. Het schrijft het gebruik van een verordening voor.
Het is nodig dat de Unie optreedt omdat de geplande maatregelen een intrinsieke EU-dimensie hebben, omdat daarbij een entiteit wordt opgericht die als taak heeft het ondersteunen en versterken van de coördinatie en de samenwerking tussen de nationale justitiële autoriteiten met betrekking tot zware criminaliteit welke twee of meer lidstaten schaadt of een vervolging op gemeenschappelijke basis vereist. Deze doelstelling kan alleen worden verwezenlijkt op het niveau van de Unie, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan wat nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.
De belangrijkste doelstellingen van de voorstellen zijn:
· Eurojust doeltreffender maken door het een nieuwe beheersstructuur te geven;
· de operationele doeltreffendheid van Eurojust vergroten door de status en de bevoegdheden van de nationale leden homogeen vast te stellen;
· voorzien in een rol voor het Europees Parlement en de nationale parlementen bij de evaluatie van de activiteiten van Eurojust overeenkomstig het Verdrag van Lissabon;
· het rechtskader van Eurojust in overeenstemming brengen met de Gemeenschappelijke Aanpak, met volledige inachtneming van zijn bijzondere rol op het gebied van de coördinatie van lopende strafrechtelijke onderzoeken;
· ervoor zorgen dat Eurojust nauw kan samenwerken met het Europees Openbaar Ministerie, zodra dat is opgericht.
Dit hoofdstuk heeft betrekking op de oprichting van het EU-Agentschap voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust), als rechtsopvolger van Eurojust, zoals opgericht bij Besluit 2002/187/JBZ van de Raad. In dit hoofdstuk worden ook de taken en bevoegdheden van Eurojust vastgesteld. Deze laatste worden autonoom gedefinieerd in een bijlage bij de ontwerpverordening.
Dit hoofdstuk bevat enkele van de belangrijkste elementen van de hervorming.
Afdeling II is gewijd aan de nationale leden van Eurojust. De hervorming behoudt de link naar hun lidstaat van oorsprong, maar tegelijkertijd worden de operationele bevoegdheden die zij allen hebben, expliciet opgesomd. Dit zal hen in staat stellen om op een meer doeltreffende wijze met elkaar en met nationale autoriteiten samen te werken.
In de afdelingen III, IV en V wordt de nieuwe structuur van Eurojust beschreven met bepalingen over respectievelijk het college, de raad van bestuur en de administratief directeur. Eurojust zal beter worden beheerd doordat een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen twee samenstellingen van het college, naargelang het operationele of beheerstaken verricht. De eerstgenoemde taken verwijzen naar de kernfunctie van Eurojust bij het ondersteunen en coördineren van nationale onderzoeken. De laatstgenoemde hebben bijvoorbeeld betrekking op de vaststelling van het werkprogramma, de jaarlijkse begroting of het jaarverslag van het agentschap. Er wordt een nieuw orgaan ingesteld, de raad van bestuur, om de beheersbesluiten van het college voor te bereiden en om direct een aantal administratieve taken op zich te nemen. De Commissie is vertegenwoordigd in het college wanneer het zijn beheerstaken uitoefent en in de raad van bestuur. Ten slotte worden de procedure voor de benoeming, de verantwoordelijken en taken van de administratief directeur duidelijk vastgesteld.
Daarbij wordt een dubbele beheersstructuur ingevoerd, zoals bepaald in de Gemeenschappelijke Aanpak, met behoud van de bijzondere aard van Eurojust en zonder dat dit ten koste gaat van zijn onafhankelijkheid. Het is ook kostenefficiënt en draagt bij tot de doeltreffendheid van Eurojust, aangezien nationale leden zullen worden bijgestaan bij budgettaire en beheerskwesties, waardoor deze zich zullen kunnen concentreren op hun operationele taken.
Dit hoofdstuk behoudt bestaande mechanismen voor de operationele doeltreffendheid van Eurojust, onder meer de coördinatie met oproepdienst (OCC), het nationaal coördinatiesysteem voor Eurojust (ENCS), de uitwisseling van informatie en de follow-up van verzoeken van Eurojust. De architectuur van het casemanagementsysteem van Eurojust blijft dezelfde.
Dit hoofdstuk bevat een verwijzing naar Verordening nr. 45/2001[6] als de toepasselijke regeling voor de verwerking van alle persoonsgegevens bij Eurojust. Bovendien vormt deze verordening een nadere uitwerking van en aanvulling op Verordening (EG) nr. 45/2001 wat de operationele persoonsgegevens betreft, met inachtneming van de specificiteit van justitiële samenwerking en rekening houdend met de noodzaak van consistentie en verenigbaarheid met de desbetreffende beginselen inzake gegevensbescherming. Beperkingen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens blijven mogelijk.
Dit hoofdstuk brengt ook de bepalingen inzake de rechten van de betrokkenen in overeenstemming met Verordening nr. 45/2001, en neemt de beschermingsnormen in acht waarin het hervormingspakket voor de gegevensbescherming voorziet, dat in januari 2012 door de Commissie is vastgesteld. Voorts voorziet dit hoofdstuk in een belangrijke verandering in het toezichtmechanisme. Het legt de bevoegdheden van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) vast, wat het toezicht op alle bij Eurojust verwerkte persoonsgegevens betreft. De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming zal de taken overnemen van het gemeenschappelijk controleorgaan, dat is opgericht bij het Eurojust-besluit van de Raad.
Dit hoofdstuk weerspiegelt het belang van partnerschap en samenwerking tussen Eurojust en andere EU-instellingen, -organen en -agentschappen in de strijd tegen criminaliteit. Ten eerste gaat het daarbij om de betrekkingen met de secretariaten van het Europees justitieel netwerk, het deskundigennetwerk van de gemeenschappelijke onderzoeksteams en het genocidenetwerk, die worden gehost door Eurojust. Het hoofdstuk bevat ook een specifieke bepaling over de betrekkingen met het Europees Openbaar Ministerie.
Ten tweede is samenwerking met Europol bijzonder belangrijk, met name wat betreft zijn rol bij het verstrekken van informatie aan Eurojust overeenkomstig artikel 85 VWEU. Er is een specifieke bepaling ingevoerd om de bevoorrechte relatie tussen de twee agentschappen te beschrijven teneinde hun doeltreffendheid te vergroten bij de bestrijding van ernstige vormen van internationale criminaliteit die onder hun bevoegdheid vallen. Daarbij gaat het onder meer om een mechanisme voor kruiscontroles van hun respectieve informatiesystemen en de daaruit voortvloeiende uitwisseling van gegevens. Praktische details zullen worden geregeld door middel van een overeenkomst.
Zeer dikwijls is er bij ernstige en georganiseerde misdaad sprake van banden met derde landen, waardoor nauwe samenwerking met die landen van cruciaal belang is. Het Verdrag van Lissabon heeft de manier waarop de Europese Unie haar externe betrekkingen organiseert, veranderd, en deze veranderingen hebben ook gevolgen voor de agentschappen. Als gevolg daarvan zullen agentschappen niet langer zelf over internationale overeenkomsten kunnen onderhandelen — dergelijke overeenkomsten zullen tot stand moeten komen overeenkomstig artikel 218 VWEU. Eurojust zal echter werkafspraken kunnen maken om de samenwerking met de bevoegde autoriteiten van derde landen te verbeteren, mede door het uitwisselen van informatie. De reeds bestaande internationale overeenkomsten blijven geldig.
Deze bepalingen hebben als doel de begroting van Eurojust, de vaststelling en de uitvoering ervan, de indiening van de rekeningen en de bepalingen over kwijting te moderniseren.
Deze bepalingen brengen de beginselen van de Gemeenschappelijke Aanpak tot uitdrukking met inachtneming van de specifieke kenmerken van Eurojust. De hybride aard van Eurojust en het belang van de operationele verbinding tussen de nationale bureaus en hun lidstaten van oorsprong verklaren dat de salarissen en emolumenten van het personeel door de lidstaten worden gedragen. De administratief directeur van Eurojust wordt nog steeds benoemd door het college van Eurojust maar op basis van een door de Commissie opgestelde shortlist van kandidaten, na een open en transparante selectieprocedure. Op die manier wordt de autonomie van het agentschap gerespecteerd en tegelijk een grondige evaluatie van de kandidaten gewaarborgd. Er is in een soortgelijke procedure voorzien voor het ontslag van de administratief directeur.
In dit hoofdstuk wordt het rechtskader van Eurojust afgestemd op de grotere democratische legitimiteit van Eurojust die het Verdrag van Lissabon oplegt. Het beschrijft op welke wijze het Europees Parlement en de nationale parlementen bij de evaluatie van de activiteiten van Eurojust worden betrokken. Dit geschiedt op een kostenefficiënte manier, op basis van het jaarverslag van Eurojust, maar met behoud van de operationele onafhankelijkheid van Eurojust. Er is ook voorzien in een periodieke algemene evaluatie van Eurojust overeenkomstig de Gemeenschappelijke Aanpak.
Dit hoofdstuk bevat bepalingen om de Eurojust-verordening in overeenstemming te brengen met de Gemeenschappelijke Aanpak, en bepalingen in verband met de inwerkingtreding van de verordening.
De hervorming van de beheersstructuur heeft geen financiële consequenties (het college neemt de taken van een 'raad van bestuur' op zich) en dit voorstel kent Eurojust geen andere taken toe dan de ondersteuning van het Europees Openbaar Ministerie, hetgeen geen meerkosten zal meebrengen.