Toelichting bij COM(2013)620 - Preventie en beheer van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)620 - Preventie en beheer van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten. |
|---|---|
| bron | COM(2013)620   |
| datum | 09-09-2013 |
Invasieve uitheemse soorten (IUS) zijn soorten die aanvankelijk door menselijk toedoen buiten hun natuurlijk bereik ecologische barrières overschrijden, die daar dan overleven, zich voortplanten en verspreiden en die negatieve gevolgen hebben voor de ecologie van de nieuwe locatie, evenals ernstige economische en sociale gevolgen. Er wordt geraamd dat van de 12 000 uitheemse soorten die aanwezig zijn in de Europese natuur 10-15 % zich heeft voortgeplant en verspreid, wat heeft geleid tot economische, sociale en milieuschade.
De effecten van IUS op de biodiversiteit zijn aanzienlijk. IUS zijn een van de grootste, en groeiende, oorzaken van het verlies van biodiversiteit en de uitsterving van soorten. Met betrekking tot sociale en economische gevolgen, kunnen IUS ziekten overbrengen of directe gezondheidsproblemen veroorzaken (bv. astma, dermatitis en allergieën). Ze kunnen infrastructuur en recreatiefaciliteiten beschadigen, bosbouw belemmeren of verliezen veroorzaken in de landbouw, om slechts een paar gevolgen te noemen. Er wordt geraamd dat IUS de Unie minstens € 12 miljard per jaar kosten en de kosten van de schade blijven stijgen.
Met de biodiversiteitsstrategie 2020 ving de Unie aan om het verlies van biodiversiteit een halt toe te roepen tegen 2020, overeenkomstig de internationale toezeggingen die in 2010 door de partijen zijn vastgesteld in het Verdrag inzake biologische diversiteit in Nagoya, Japan. Het probleem van IUS is namelijk niet beperkt tot Europa, maar komt over de hele wereld voor. In tegenstelling tot sommige van haar handelspartners, heeft de Europese Unie op het moment geen uitgebreid kader voor de aanpak van de door IUS gevormde dreigingen.
Regelgevingskader
Er bestaat momenteel geen EU-kader voor een uitgebreide aanpak van IUS. Slechts op enkele IUS is EU-wetgeving van toepassing. Overbrengers van ziekten en voor dieren, planten en hun producten gevaarlijk ongedierte vallen respectievelijk onder het dierengezondheidsregime (verschillende verordeningen en richtlijnen) en het plantgezondheidsregime (2000/29/EG). De verordening inzake de handel in wilde dieren en planten (Verordening (EG) nr. 338/97) beperkt de invoer van soorten, met inbegrip van de invoer van zeven IUS. De verordening inzake het gebruik van uitheemse en plaatselijk niet-voorkomende soorten in de aquacultuur (Verordening (EG) nr. 708/2007) behandelt de uitzetting van uitheemse soorten voor aquacultuurdoeleinden. De verordeningen betreffende gewasbeschermingsproducten (Verordening (EG) nr. 1107/2009) en betreffende biociden (Verordening (EU) nr. 528/2012) zijn van toepassing op de bewuste uitzetting van micro-organismen als respectievelijk producten voor de bescherming van gewassen of biociden. Tot slot wordt in de vogelrichtlijn (Richtlijn 2009/147/EG), de habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), de kaderrichtlijn water (Richtlijn 2000/60/EG) en de kaderrichtlijn mariene strategie (Richtlijn 2008/56/EG) verplicht tot het herstel van ecologische omstandigheden en wordt verwezen naar de noodzaak om rekening te houden met IUS. Desalniettemin komen IUS in de meeste optredens van de Unie niet aan de orde.
De lidstaten nemen een aantal maatregelen om IUS aan te pakken, maar dergelijk optreden blijft voornamelijk reactief en poogt de reeds aanwezige schade te beperken zonder voldoende aandacht te besteden aan de preventie of opsporing van en reactie op nieuwe dreigingen. De inspanningen zijn gefragmenteerd, hebben aanzienlijke hiaten voor wat betreft de dekking van soorten en zijn vaak slecht afgestemd. IUS houden geen rekening met grenzen en kunnen zich eenvoudig verspreiden van de ene naar de andere lidstaat. Optreden op nationaal niveau is daarom onvoldoende om de Unie te beschermen tegen de dreiging van bepaalde IUS. Bovendien kan deze gefragmenteerde aanpak leiden tot de ondermijning van optreden in de ene lidstaat als gevolg van een gebrek aan optreden in een andere lidstaat. Verder zijn verschillende beperkingen op de handel in IUS tussen lidstaten zeer ineffectief, aangezien soorten zich eenvoudig kunnen verspreiden of kunnen worden vervoerd over de grenzen in de gehele Unie. Bovendien belemmeren dergelijke verschillende verboden het vrij verkeer van goederen op de interne markt en wordt het gelijke speelveld voor sectoren die uitheemse soorten gebruiken of verhandelen, verstoord.
Probleemanalyse
IUS worden via twee verschillende kanalen in de Unie geïntroduceerd: 1) sommige uitheemse soorten zijn wenselijk en worden bewust de Unie binnengebracht (bv. handelsbelangen, sierdoeleinden, gezelschapsdieren, biologische controle); 2) sommige uitheemse soorten worden onbewust geïntroduceerd als contaminant van goederen (handel in andere grondstoffen), omdat ze meeliften of zich verstoppen in vervoersmiddelen, of door reizigers worden verspreid zonder dat die het weten. Sommige IUS kunnen zich ook verplaatsen via vervoersinfrastructuur (bv. het Main-Donaukanaal).
IUS hebben gevolgen voor bedrijven, burgers, overheidsinstanties en het milieu. In het geval van kleine en micro-ondernemingen hebben IUS voornamelijk invloed op landbouw, dierhouderij, visserij, aquacultuur en bosbouw, die als gevolg daarvan aanzienlijke economische schade lijden. Bedrijven die te maken hebben met toerisme en recreatie-activiteiten, die vertrouwen op onaangetaste landschappen, schone wateroppervlakken en gezonde ecosystemen, ondervinden ook vaak de effecten. Andere kleine en micro-ondernemingen, bv. handelaren in gezelschapsdieren en horticultuursoorten, profiteren echter van IUS aangezien zij zich voornamelijk richten op de handel in uitheemse soorten. IUS hebben ook invloed op de samenleving als geheel, aangezien ze zorgen voor verlies van biodiversiteit en de mogelijkheden van ecosystemen voor het bieden van ecosysteemdiensten in gevaar brengen. Daarnaast kunnen ze ziekten overbrengen, eigendommen beschadigen en een nadelige invloed hebben op cultureel erfgoed.
Alle lidstaten hebben te maken met door IUS veroorzaakte problemen. Sommige IUS zijn van invloed op de meeste lidstaten, terwijl andere een probleem vormen in slechts enkele regio's of onder bepaalde ecologische of klimaatomstandigheden. Desalniettemin zijn IUS aanwezig op het grondgebied van alle lidstaten. De gevolgen van IUS zijn relevant voor de gehele Unie en alle lidstaten ondervinden gelijkelijk de gevolgen van IUS, zij het op verschillende momenten en door andere soorten. Afgestemd optreden voor de aanpak van IUS komt ten goede aan alle lidstaten en vereist ook inspanningen van alle lidstaten.
Wanneer er geen actie wordt ondernomen om het probleem aan te pakken, wordt het probleem steeds groter aangezien nieuwe IUS zich vestigen en de reeds gevestigde soorten zich verspreiden. Dit leidt tot een toename van de kosten van de schade en het beheer.
Doelstellingen van het voorstel
Het doel van dit voorstel is de aanpak van de voornoemde problemen door een kader in te stellen van acties ter voorkoming, beperking en vermindering van de negatieve invloeden van IUS op biodiversiteit en ecosysteemdiensten. Daarnaast wordt in het voorstel gestreefd naar beperking van de sociale en economische schade. Dit wordt bereikt door maatregelen die afgestemd optreden verzekeren, middelen gericht inzetten op prioritaire soorten en het verhogen van preventieve maatregelen, in overeenstemming met de in het Verdrag betreffende biologische diversiteit opgenomen aanpak en binnen de Uniewetgeving betreffende planten en dieren. In praktische termen wordt met dit voorstel gestreefd naar het bereiken van deze doelstellingen door middel van maatregelen die zijn gericht op de bewuste introductie van IUS in de Unie en de bewuste uitzetting ervan in het milieu, de onbewuste introductie en uitzetting van IUS, de noodzaak voor het instellen van een systeem voor vroege waarschuwing en snelle reactie en de noodzaak om de verspreiding van IUS door de Unie te beheersen.
2. UITKOMSTEN VAN HET OVERLEG MET BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
Raadplegingsproces
De Europese Commissie publiceerde in 2008 de mededeling Naar een EU-strategie ten aanzien van invasieve soorten (2008), waarin werd gepleit voor de aanpak van IUS. In de mededeling Onze levensverzekering, ons natuurlijk kapitaal: een EU-biodiversiteitsstrategie voor 2020' werd optreden voorgesteld voor IUS. Beide mededelingen werden voorafgegaan en gevolgd door raadplegingen.
Tussen 2008 en 2012 vond een reeks intensieve raadplegingsronden van belanghebbenden plaats die belanghebbende partijen uit alle lagen aantrokken, van natuurbeschermingsorganisaties tot ondernemers uit de private sector, waaronder organisaties die het midden- en kleinbedrijf (MKB) vertegenwoordigden die afhankelijk zijn van uitheemse soorten voor hun bedrijf. In 2008 en later nogmaals in 2012 werd een online openbare raadpleging gehouden. In 2008 werd een werkgroep bestaande uit afdelingen van de Commissie, lidstaten, belanghebbenden en academici samengesteld die een discussienota[1] opstelde waarin de meest recente informatie en samenvattende meningen over de belangrijkste onderwerpen werden samengevoegd. Deze werkgroep werd in 2010-2011 opnieuw bijeengeroepen en gereorganiseerd in drie werkgroepen, die mogelijke beleidsopties opstelden voor de aanpak van respectievelijk preventie, vroegtijdige waarschuwing/snelle respons en het beheer van gevestigde soorten. Tot slot heeft er in september 2010 een belanghebbendenraadpleging plaatsgevonden.
De werkzaamheden van de Commissie met betrekking tot IUS worden ook ondersteund door verschillende externe onderzoeken[2]. Bovendien zijn de in de effectbeoordeling opgenomen analyses gebaseerd op wetenschappelijk robuuste gegevens, voornamelijk afkomstig uit collegiaal getoetste wetenschappelijke artikelen. Informatie over de kosten van de schade, de verspreiding van soorten en de kosten van reeds bestaande maatregelen is ook verstrekt door de lidstaten. Er zijn speciale inspanningen gedaan om direct contact op te nemen met belanghebbenden die bij deze kwestie zijn betrokken, waaronder die sectoren die negatieve gevolgen kunnen ondervinden van de introductie van maatregelen om het IUS-probleem aan te pakken. Tot slot hebben ook de meest vooraanstaande deskundigen op het gebied van IUS van binnen en buiten de Unie bijgedragen aan de analyse.
Effectbeoordeling
Er zijn verschillende opties geïdentificeerd om het IUS-probleem aan te pakken, en in het bijzonder voor het aanpakken van alle geïdentificeerde aspecten van het probleem, maar met een verschillend ambitieniveau.
Op basis van feedback afkomstig uit de raadplegingen zijn er voor elk van de operationele doelstellingen die zijn vastgesteld door middel van de analyse van het probleem een aantal ambitie- en interventieniveaus geïdentificeerd, die hebben geleid tot verschillende subopties voor het ontwerp van het wetgevend instrument. Een eerste beoordeling heeft geleid tot het van de hand wijzen van subopties die niet haalbaar waren of die eenvoudigweg niet zo doeltreffend waren als de anderen. Voor elke geïdentificeerde optie is elk van de operationele doelstellingen stelselmatig behandeld, waarbij praktische maatregelen zijn voorgesteld voor de aanpak van IUS.
In aanvulling op de basisoptie (optie 0), waarin de status-quo wordt behouden, zijn de volgende opties gedefinieerd:
Optie 1 - Samenwerking verbeteren en vrijwillig optreden ondersteunen: Deze optie omvat de ontwikkeling van richtsnoeren, sectorale gedragscodes en andere educatieve en bewustwordingscampagnes. Met deze optie wordt ook gestreefd naar het bevorderen van samenwerking tussen de lidstaten door het opzetten van een systeem voor vroegtijdige waarschuwing en snelle respons. De Commissie kan bestaande initiatieven op dit gebied stimuleren via communicatiecampagnes.
Optie 2.1 - Basiswetgevingsinstrument: Deze optie ziet op een aantal wettelijke verplichtingen waarin het invoeren, houden, verkopen, kopen en uitwisselen wordt verboden van bepaalde IUS die voor de Unie van belang zijn. Nadere verplichtingen kunnen worden gekoppeld aan uitzetting van voor de Unie van belang zijnde IUS in de omgeving, snelle respons op nieuwe gevestigde voor de Unie van belang zijnde IUS en het beheer van wijdverspreide voor de Unie van belang zijnde IUS.
Optie 2.2 - Basiswetgevingsinstrument + vergunningen voor de uitzetting van voor de lidstaat van belang zijnde IUS: Deze optie gaat verder dan de lijst van voor de Unie van belang zijnde IUS voor uitzetting in het milieu, door vergunningen te vereisen voor IUS die door lidstaten van belang worden geacht.
Optie 2.3 - Basiswetgevingsinstrument + een strikt algeheel verbod op de uitzetting van uitheemse soorten, tenzij deze als veilig worden beschouwd: Deze optie gaat verder dan de lijst van voor de Unie van belang zijnde IUS voor uitzetting in het milieu door de uitzetting van uitheemse soorten te verbieden, tenzij ze zijn vermeld op een lijst van de Unie met uitheemse soorten die voor uitzetting zijn goedgekeurd.
Optie 2.4 - Basiswetgevingsinstrument + een verplichting voor de snelle uitroeiing van zich nieuw vestigende IUS die voor de Unie van belang zijn: Met deze optie hebben de lidstaten, met betrekking tot snelle respons, geen keuze, maar een verplichting om zich nieuw vestigende IUS die voor de Unie van belang zijn uit te roeien en informatie te delen. Afwijkingen zijn mogelijk na goedkeuring daarvan door de Commissie.
Optie 2.4 is geselecteerd en dit voorstel is daarop geënt.
Rechtsgrond
De rechtsgrond van dit voorstel is artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, tot tenuitvoerlegging van de EU-doelstellingen van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bescherming van de gezondheid van de mens, behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, bevordering van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen.
Subsidiariteit
Aangezien IUS-problemen toenemen en van grensoverschrijdende aard zijn, is er op Unie-niveau optreden noodzakelijk. Gezien de afwezigheid van optreden op Unie-niveau, leggen de lidstaten maatregelen ten uitvoer om het probleem op nationaal niveau aan te pakken. Zij investeren middelen en inspanningen in het uitroeien van enkele IUS, maar dergelijke inspanningen kunnen worden ondermijnd door een gebrek aan optreden in een naastliggende lidstaat waar de soort ook aanwezig is. Evenmin is er sprake van afgestemde Unie-acties om te verzekeren dat lidstaten, wanneer IUS voor het eerst de Unie binnenkomen, direct maatregelen nemen ten gunste van nog niet getroffen lidstaten. Bovendien moet er rekening worden gehouden met de bescherming van de interne markt en het vrij verkeer van goederen. Een afgestemde aanpak verzekert juridische duidelijkheid en een gelijk speelveld voor de sectoren die uitheemse soorten gebruiken of verhandelen, terwijl tegelijkertijd fragmentatie van de interne markt als gevolg van verschillende beperkingen van de handel in IUS tussen de lidstaten wordt voorkomen.
De huidige inspanningen zijn zeer gefragmenteerd en onsamenhangend, zodat er sprake is van aanzienlijke hiaten in het beleid. Deze leiden tot ondoeltreffendheid en lossen het IUS-probleem niet op. Er is een mengeling van maatregelen op Unie-, nationaal, regionaal en plaatselijk niveau nodig, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Een samenhangende aanpak op Unie-niveau verhoogt echter de doeltreffendheid van de maatregelen.
Grondbeginselen
In dit voorstel worden maatregelen naar voren gebracht die zijn gebaseerd op de volgende leidende beginselen:
Prioritering: Er zijn meer dan 12 000 uitheemse soorten in de EU, waarvan 10 % tot 15 % schade toebrengt (dit komt neer op 1200 tot 1800 invasieve uitheemse soorten) en er blijven nieuwe soorten komen. Er is voldoende toepassingsgebied voor een geprioriteerde en evenredige aanpak, voortbouwend op bestaande inspanningen en verhoging van de efficiëntie en doeltreffendheid van huidige acties.
Verschuiving naar preventie: Preventie wordt internationaal erkend als de meest doeltreffende manier om het IUS-probleem te voorkomen. Maatregelen die zijn gericht op preventie, moeten gepaard gaan met een doeltreffend systeem voor vroegtijdige waarschuwing om snel actie te kunnen ondernemen tegen soorten die de preventieve maatregelen omzeilen.
Voortbouwen op bestaande systemen: Er worden al waardevolle werkzaamheden uitgevoerd in de Unie op nationaal en Unie-niveau. Met dit voorstel wordt beoogd de efficiëntie van het systeem te maximaliseren en volledig gebruik te maken van wat er reeds bestaat.
Geleidelijke en gefaseerde aanpak: Lidstaten hebben behoefte aan juridische zekerheid en verzekeringen met betrekking tot de omvang en de kosten van de acties die zij moeten ondernemen. Daarom omvat dit voorstel een prioritering van invasieve uitheemse soorten op basis van zeer strikte criteria voor opname in de lijst, evenals een aanvankelijk plafond voor het aantal prioritaire soorten tot de bovenste 3 % van ongeveer 1500 invasieve uitheemse soorten in Europa. Daarnaast wordt het door middel van een herzieningsbepaling mogelijk om het systeem progressief te ontwikkelen en voort te bouwen op de opgedane ervaring. Een eventuele uitbreiding van de lijst met voor de Unie van belang zijnde soorten vindt alleen plaats na deze beoordeling.
Structuur van het voorstel
Hoofdstuk I - Algemene bepalingen In dit hoofdstuk worden het voorwerp, het toepassingsgebied en de basisverplichting van het voorstel uiteengezet. Tevens wordt hier voorzien in de hulpmiddelen voor prioritering van voor de Unie van belang zijnde IUS zodat Unie-middelen kunnen worden geprioriteerd op basis van risico en wetenschappelijk bewijs.
Hoofdstuk II - Preventie In dit hoofdstuk worden de maatregelen uiteengezet die nodig zijn om de introductie van IUS in de Unie of de introductie en uitzetting van IUS in het milieu te voorkomen.
Hoofdstuk III - Vroegtijdige opsporing en snelle uitroeiing In dit hoofdstuk worden de hulpmiddelen uiteengezet om te verzekeren dat voor de Unie van belang zijnde IUS al in een vroeg stadium kunnen worden opgespoord in het milieu en aan de grenzen van de Unie en er worden maatregelen beschreven die in werking treden zodra IUS worden gedetecteerd.
Hoofdstuk IV - Beheer van wijdverspreide IUS In dit hoofdstuk worden de verplichtingen uiteengezet die nodig zijn om voor de Unie van belang zijnde IUS aan te pakken die reeds aanwezig zijn in de Unie of nieuwe soorten die de preventiemaatregelen en maatregelen voor vroege opsporing hebben omzeild en zich breed hebben kunnen verspreiden.
Hoofdstuk V - Slotbepalingen In dit hoofdstuk worden de rapportageverplichtingen en de juridische hulpmiddelen uiteengezet die nodig zijn om de tenuitvoerlegging, handhaving en beoordeling van de voorgestelde maatregelen de verzekeren.
Er zijn slechts beperkte financiële gevolgen die worden gefinancierd onder rubriek 5 van het meerjarig financieel kader 2014-2020 voor het comité uit hoofde van artikel 22. Zie de bijgevoegde financiële toelichting.