Toelichting bij COM(2015)671 - Europese grens- en kustwacht - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2015)671 - Europese grens- en kustwacht.
bron	COM(2015)671
datum	15-12-2015

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Het doel van dit voorstel is de oprichting van een Europese grens- en kustwacht, die tot taak heeft het Europese geïntegreerde beheer van de buitengrenzen van de EU te verzorgen, om migratie doeltreffend te beheren, een hoog niveau van veiligheid in de Unie te verzekeren en het vrije verkeer van personen in de Unie te waarborgen. Dit voorstel maakt deel uit van een maatregelenpakket dat de Commissie presenteert met het oog op een betere bescherming van de buitengrenzen van de EU, zoals beschreven in bijgaande mededeling van de Commissie.

De Europese Unie is in 2015 geconfronteerd met buitengewone migratiedruk aan haar buitengrenzen, doordat van januari tot november naar schatting 1,5 miljoen personen illegaal de grenzen hebben overschreden. De enorme omvang van de gemengde migratiestromen die de buitengrenzen van de Europese Unie hebben overschreden en de daaruit voortvloeiende secundaire stromen toont aan dat de bestaande structuren op het niveau van de Unie en de lidstaten ontoereikend zijn om de uitdagingen van zo’n grote toestroom aan te pakken. Irreguliere migratie over de buitengrenzen van een lidstaat heeft binnen het Schengengebied zonder binnengrenzen gevolgen voor alle Schengenstaten. Naar aanleiding van de aanzienlijke secundaire stromen hebben verschillende lidstaten opnieuw grenscontroles aan hun binnengrenzen ingevoerd. Dat heeft aanzienlijke spanningen veroorzaakt voor de werking en de samenhang van het Schengengebied.

De huidige migratiecrisis maakt duidelijk dat het Schengengebied zonder binnengrenzen slechts in stand kan worden gehouden als de buitengrenzen effectief worden beveiligd en beschermd. De bewaking van de buitengrenzen van de Unie is ons gemeenschappelijk en gedeeld belang en moet verzekerd worden volgens strenge en uniforme Unienormen.

Door de terroristische aanslagen van dit jaar is de bezorgdheid van de burgers over hun veiligheid toegenomen. Hoewel grenzen nooit absolute veiligheid kunnen waarborgen, kunnen zij daartoe wel aanzienlijk bijdragen door betere beveiliging en betere inlichtingen en daarmee toekomstige aanslagen helpen voorkomen. Deze taak is nog belangrijker geworden doordat bij terroristische aanslagen steeds vaker personen betrokken zijn die als buitenlandse strijder actief zijn geweest. Versterking van de beveiliging van de buitengrenzen is dan ook essentieel om het vertrouwen van de bevolking te herstellen.

Een eengemaakt gebied waarbinnen zonder binnengrenzen kan worden gereisd, kan slechts bestaan als de buitengrenzen effectief worden beschermd. Een keten is immers altijd maar zo sterk als de zwakste schakel. Een besliste stap in de richting van een geïntegreerd beheersysteem voor de buitengrenzen is dus noodzakelijk. Dat is alleen mogelijk als alle lidstaten een bijdrage leveren overeenkomstig de beginselen van solidariteit en verantwoordelijkheid die alle EU-instellingen hebben onderschreven als leidende beginselen voor de aanpak van de migratiecrisis.

In de Europese migratieagenda is vastgesteld dat een gedeeld beheer van de buitengrenzen tot stand moet worden gebracht, overeenkomstig artikel 77 VWEU, waarin de doelstelling om “geleidelijk een geïntegreerd systeem voor het beheer van de buitengrenzen op te zetten” is geformuleerd. Commissievoorzittter Juncker heeft in zijn State of the Union van september jongstleden aangekondigd dat de Commissie vóór het einde van het jaar ambitieuze stappen zou voorstellen op weg naar een volledig operationele Europese grens- en kustwacht, wat vervolgens werd bevestigd in het werkprogramma van de Commissie voor 2016 ¹ .

Bij de ontwerpverordening worden de algemene beginselen van Europees geïntegreerd grensbeheer vastgesteld en worden een Europese grens- en kustwacht en een op Frontex gebaseerd Europees grens- en kustwachtagentschap opgericht. Het doel van deze ontwerpverordening is te voorzien in een meer geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de EU, onder meer door het Europees grens- en kustwachtagentschap meer bevoegdheden op het gebied van het beheer van de buitengrenzen en terugkeer te verlenen dan Frontex momenteel heeft. De ontwerpverordening verleent het Europees grens- en kustwachtagentschap de aanvullende bevoegdheden die het nodig heeft voor doeltreffend geïntegreerd grensbeheer op Europees niveau, voor het aanpakken van de tekortkomingen van het grensbeheer op nationaal niveau en om te kunnen optreden bij buitensporige migratiestromen zoals die zich dit jaar aan de buitengrenzen van de Europese Unie hebben voorgedaan.

De toekenning van deze aanvullende bevoegdheden aan de autoriteit op Europees niveau van de Europese grens- en kustwacht is van wezenlijk belang om te voorkomen dat tekortkomingen bij het beheer van de buitengrenzen of onvoorziene migratiestromen de goede werking van het Schengengebied ondermijnen. De problemen die door de migratiecrisis zijn ontstaan, kunnen niet op passende wijze worden aangepakt als de lidstaten op ongecoördineerde wijze optreden. Het geïntegreerde grensbeheer is een gedeelde verantwoordelijkheid van het Europees grens- en kustwachtagentschap en de nationale autoriteiten die met het grensbeheer zijn belast (inclusief de kustwachten voor zover deze taken op het gebied van grenstoezicht uitvoeren), die samen de Europese grens- en kustwacht vormen.

• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied

Deze ontwerpverordening is een antwoord op de oproep van het Europees Parlement en de Europese Raad tot doeltreffend beheer van de buitengrenzen van de Europese Unie. De Europese Raad heeft in oktober 2015 duidelijke richtsnoeren ² gegeven dat de buitengrenzen van de Europese Unie moeten worden versterkt door te werken aan een geïntegreerd beheersysteem voor de buitengrenzen en door het mandaat van Frontex te versterken in de context van debatten over de ontwikkeling van een Europees grens- en kustbewakingssysteem, onder meer wat betreft de inzet van snellegrensinterventieteams in gevallen waarbij uit Schengenevaluaties of uit risicoanalyses blijkt dat krachtig en onverwijld moet worden opgetreden, in samenwerking met de betrokken lidstaat. De Europese Raad was voorts van mening dat het mandaat van Frontex inzake terugkeer moet worden verruimd met het recht om op eigen initiatief gezamenlijke terugkeeroperaties te organiseren, en dat de rol van Frontex inzake het verkrijgen van reisdocumenten voor terugkeerders moet worden versterkt.

De Commissie heeft in de Europese migratieagenda voorgesteld om de lidstaten en de Europese Unie gezamenlijk verantwoordelijk te maken voor het beheer van de buitengrenzen. Daartoe werd in de migratieagenda voorgesteld de rechtsgrondslag van Frontex te wijzigen om de taken en bevoegdheden uit te breiden. Enkele van de voorgestelde maatregelen van de Commissie waren het oprichten van een Europese grens- en kustwacht, het uitbreiden van de rol van het Europees grens- en kustwachtagentschap bij de organisatie en coördinatie van terugkeer, het verbeteren van het beheer van de middelen van het agentschap en de lidstaten en het invoeren van de hotspotaanpak.

Met deze ontwerpverordening draagt de Commissie bij aan de versterking van de effectiviteit en betrouwbaarheid van het grensbeheer door verhoging van het niveau van verantwoordelijkheid en solidariteit. De Europese Unie heeft de afgelopen paar jaar een beleid gevoerd dat de lidstaten in staat stelt solide buitengrenzen op te bouwen en te onderhouden. Zolang er echter op Unieniveau geen sprake is van strategisch uitgevoerd geïntegreerd grensbeheer, zullen er op nationaal niveau uitvoeringsverschillen blijven tussen de lidstaten. Derhalve moeten er EU-normen voor grensbeheer komen die alle aspecten van het beheer van de buitengrenzen van de Unie dekken, zoals de Commissie in de Europese migratieagenda al heeft aangegeven.

Dit voorstel bouwt voort op het al bestaande beleid inzake grensbeheer, waar ook Frontex onder valt, maar brengt dit beleid op een kwalitatief hoger peil. Frontex is opgericht bij Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad, die is gewijzigd bij Verordening (EG) 863/2007 ³ , waarbij de snelle grensinterventies werden ingevoerd, en bij Verordening (EU) nr. 1168/2011 ⁴ , waarbij de verantwoordelijkheid van Frontex inzake de bescherming van de grondrechten werd versterkt. Dit voorstel houdt een aanzienlijke versterking in van het vermogen van het agentschap om doeltreffend op te treden bij huidige en toekomstige dreigingen aan de buitengrenzen, namelijk door proactieve versterking, evaluatie en coördinatie van het optreden van de lidstaten voor de uitvoering van passende maatregelen aan de buitengrenzen.

Het voorstel vult de bestaande wetgeving aan door een soortgelijke aanpak te hanteren als bij het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur) ⁵ : bevordering, door middel van concrete verbintenissen, van een geest van samenwerking, informatie-uitwisseling en coördinatie van de inspanningen van de lidstaten en het Europees grens- en kustwachtagentschap, alsmede de nationale autoriteiten en agentschappen van de Unie. Ook wordt voortgebouwd op Verordening (EU) nr. 656/2014 ⁶ tot vaststelling van regels voor de bewaking van de zeebuitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking gecoördineerd door Frontex. Het voorstel voorziet tevens in ontwikkeling en versterking van de snelle grensinterventies.

Het voorstel en met name de invoering van een kwetsbaarheidsbeoordeling vormt een aanvulling op het Schengenevaluatiemechanisme dat bij Verordening (EU) nr. 1053/2013 ⁷ is ingesteld. Het Schengenevaluatiemechanisme is bedoeld om het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten in stand te houden. Het voorziet in een technische en een juridische beoordeling aan de hand waarvan wordt gecontroleerd of het Schengenacquis correct wordt toegepast en of aan de voorwaarden voor de opheffing van de controles aan de binnengrenzen wordt voldaan. Wanneer bij een Schengenevaluatie aan de buitengrenzen ernstige tekortkomingen zijn geconstateerd, kan de Commissie aanbevelen dat een Europees grens- en kustbewakingsteam wordt ingezet of dat aan het agentschap ter beoordeling strategische plannen worden voorgelegd. Dit voorstel laat voorts de maatregelen onverlet die uit hoofde van de artikelen 19 bis en 26 van de Schengengrenscode kunnen worden vastgesteld.

De kwetsbaarheidsbeoordeling is met name op preventie gericht: voorkomen dat een crisissituatie ontstaat. De operationele vermogens van de lidstaten aan de buitengrenzen worden beoordeeld en met dat doel wordt gekeken naar de technische uitrusting, capaciteiten, middelen en noodvoorzieningen. De beoordeling wordt verricht door het agentschap, en de raad van toezicht brengt advies uit aan de uitvoerend directeur, die een beslissing neemt over de noodzakelijke maatregelen. Als een lidstaat het besluit van de uitvoerend directeur niet naleeft en daardoor de werking van het Schengengebied in gevaar kan komen, kan de Commissie een uitvoeringsbesluit vaststellen waardoor het agentschap tot rechtstreekse interventie moet overgaan.

Dit voorstel bouwt voort op en houdt een ontwikkeling in van deze bestaande beleidsbepalingen en brengt deze samen in de Europese grens- en kustwacht, waardoor een geïntegreerd beheersysteem voor de buitengrenzen op Unieniveau tot stand komt, zoals voorgeschreven in artikel 77, lid 2, onder d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

1. Dit voorstel is nauw verbonden met en vormt een aanvulling op ander beleid van de Unie, namelijk:

a) het gemeenschappelijk Europees asielstelsel: door het opzetten van ondersteuningsteams voor migratiebeheer in hotspotgebieden, dat nauw verbonden is met de herplaatsing van personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben;

b) interne veiligheid: zoals in de Europese veiligheidsagenda werd benadrukt, zijn strenge gemeenschappelijke normen voor grensbeheer essentieel om grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme te voorkomen. Dit voorstel levert voorts een bijdrage aan de totstandkoming van een hoog niveau van interne veiligheid door het agentschap in staat te stellen bij zijn risicoanalyse aspecten van grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme in aanmerking te nemen en de persoonsgegevens te verwerken van personen die van betrokkenheid bij terroristische handelingen worden verdacht en door te bepalen dat het agentschap bij de preventie van terrorisme samenwerkt met andere agentschappen van de Unie en internationale organisaties. Ten aanzien van de toegang tot nationale en Europese databases bepaalt de verordening dat de lidstaten verplicht zijn de leden van de Europese grens- en kustbewakingsteams toegang te verlenen tot die databases. De Commissie zal onderzoeken of het mogelijk is het agentschap toegang te verlenen tot Europese databases zoals het Schengeninformatiesysteem (SIS) en Eurodac, en zal overwegen voorstellen in te dienen tot wijziging van de rechtshandelingen die de rechtsgrondslag voor die databases vormen;

c) de strategie van de Unie voor douanerisicobeheer en de veiligheid van de toeleveringsketen: deze bevordert de samenwerking en het delen van informatie tussen de douane-, rechtshandhavings- en veiligheidsinstanties, teneinde de complementariteit van de taakverdeling, de ontwikkeling van gemeenschappelijke risicocriteria en de uitwisseling van risico-informatie te waarborgen;

d) maritieme veiligheid en beveiliging en maritieme bewaking: door totstandbrenging van Europese samenwerking op het gebied van kustwachttaken tussen het Europees grens- en kustwachtagentschap, het Europees Bureau voor visserijcontrole en het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid;

e) het beleid van de Unie inzake externe betrekkingen: het Europees grens- en kustwachtagentschap moet de operationele samenwerking tussen de lidstaten en derde landen faciliteren en aanmoedigen, onder meer door de operationele samenwerking op het gebied van het beheer van de buitengrenzen te coördineren en verbindingsfunctionarissen naar derde landen uit te zenden, en door met de autoriteiten van derde landen samen te werken op het gebied van terugkeer, ook wat de verkrijging van reisdocumenten betreft.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Dit wetgevingsvoorstel is gebaseerd op artikel 77, lid 2, onder b) en d), en artikel 79, lid 2, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

In artikel 77, lid 1, onder b) en c ), wordt bepaald dat de Unie beleid ontwikkelt dat tot doel heeft te zorgen voor personencontrole en efficiënte bewaking bij het overschrijden van de buitengrenzen en geleidelijk een geïntegreerd systeem voor het beheer van de buitengrenzen op te zetten. Met het oog op die doelstellingen wordt in artikel 77, lid 2, onder b) en d), bepaald dat het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen vaststellen voor de controles waaraan personen bij het overschrijden van de buitengrenzen worden onderworpen alsmede alle maatregelen die nodig zijn voor de geleidelijke invoering van een geïntegreerd systeem van beheer van de buitengrenzen.

Overeenkomstig artikel 79, lid 2, onder c), kunnen het Europees Parlement en de Raad maatregelen vaststellen op het gebied van irreguliere immigratie en illegaal verblijf, met inbegrip van verwijdering en repatriëring van illegaal verblijvende personen.

• Subsidiariteit

Het doel van dit voorstel is een Europees geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de EU, teneinde een doeltreffend beheer van migratie en een hoog niveau van veiligheid in de Unie te waarborgen en het vrije verkeer van personen in de Unie in stand te houden. Binnen het Schengengebied zonder binnengrenzen ondervinden alle Schengenstaten de gevolgen van irreguliere migratie over de buitengrenzen van één lidstaat. Een eengemaakt gebied waarin zonder binnengrenzen kan worden gereisd, kan slechts bestaan als de buitengrenzen effectief worden beveiligd en beschermd.

Aangezien de bewaking van de buitengrenzen van de Unie een gemeenschappelijk en gedeeld belang is dat overeenkomstig strenge uniforme Unienormen moet worden verwezenlijkt, kunnen de doelstellingen van dit voorstel niet voldoende door de lidstaten worden bereikt maar beter door de Unie worden verwezenlijkt. De Unie kan daarom maatregelen vaststellen overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel dat in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is neergelegd.

• Evenredigheid

De ontwerpverordening moet een antwoord geven op de nieuwe uitdagingen en politieke realiteiten waarmee de Unie wordt geconfronteerd op het gebied van migratiebeheer en interne veiligheid. De ontwerpverordening voorziet in instrumenten om het beheer van de grenzen op alomvattende wijze uit te voeren. Dat waarborgt dat de regels inzake geïntegreerd grensbeheer door de lidstaten volledig en correct worden uitgevoerd, dat passende maatregelen worden getroffen om crisissituaties te voorkomen en in een vroeg stadium aan de buitengrenzen in te grijpen, en dat slechts als een situatie niettemin kritiek wordt, op Unieniveau spoedmaatregelen worden getroffen voor rechtstreekse interventie op het terrein. Gezien de doelstellingen van deze verordening en overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel, gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.

• Keuze van het instrument

Alleen met een verordening kan de uniformiteit worden verkregen die vereist is om het geïntegreerde beheer van de buitengrenzen te verzekeren. Aangezien het Frontex-agentschap, dat nu de naam Europees grens- en kustwachtagentschap krijgt, bij een verordening is opgericht, is een verordening ook voor dit voorstel de juiste keuze.

3. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN

Bij het opstellen van dit voorstel heeft de Commissie zich gebaseerd op de regelmatig in de Europese Raad en de Raad van ministers alsook in het Europees Parlement gevoerde besprekingen over grensbeheer en de voor de aanpak van de migratiecrisis benodigde maatregelen. Over de toekomst van het grensbeheer en met name de versterking van Frontex zijn besprekingen gevoerd op de bijeenkomst van de Raad van ministers van 8 oktober 2015 ⁸ . Daarop volgde op 15 oktober 2015 een bijeenkomst van de Europese Raad ⁹ , die in zijn richtsnoeren over de toekomst van het grensbeheer opriep tot versterking van de buitengrenzen van de Europese Unie door onder meer de totstandbrenging van een geïntegreerd beheersysteem voor de buitengrenzen en de versterking van het mandaat van Frontex.

Sinds de aanvang van de werkzaamheden van Frontex op 1 mei 2005 wordt voortdurend overleg gevoerd met de betrokkenen op Europees en nationaal niveau. Met name vinden geregeld besprekingen plaats in het kader van de rapportage van het agentschap aan het Europees Parlement en de Raad. Frontex brengt voortdurend verslag uit over zijn activiteiten op de vergaderingen van de raad van bestuur en in de diverse verslagen die het agentschap in de loop van het jaar uitbrengt. Ook wordt regelmatig informatie uitgewisseld met andere EU-agentschappen, waaronder het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken, het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en Europol, alsmede met de Europese ombudsman. Daarnaast zijn besprekingen gehouden met maatschappelijke organisaties en universiteiten.

De Commissie heeft in 2014 een studie laten uitvoeren naar de haalbaarheid van een Europees grenswachtstelsel voor het toezicht op de buitengrenzen van de Unie, met de resultaten waarvan rekening is gehouden bij het opstellen van dit voorstel.

De Commissie heeft er ook voor gezorgd dat de standpunten van de betrokkenen in aanmerking worden genomen, door de resultaten van de externe evaluatie van Frontex zorgvuldig in overweging te nemen. Deze externe evaluatie, die gebaseerd was op artikel 33 van Verordening (EU) nr. 2007/2004, is uitgevoerd tussen juli 2014 en juni 2015 en bestrijkt de periode van juli 2008 tot en met juli 2014. Het eindverslag is door de raad van bestuur van Frontex besproken op 10 september 2015, waarna de raad van bestuur aanbevelingen heeft opgesteld voor mogelijke wijzigingen van de oprichtingsverordening van Frontex. Het merendeel van de aanbevelingen waartoe de raad van bestuur op 28 oktober 2015 heeft besloten, is in dit voorstel verwerkt.

De Commissie heeft ook rekening gehouden met het verslag van het Europees Parlement over het Speciaal verslag van de Europese Ombudsman betreffende het onderzoek op eigen initiatief naar Frontex (OI/5/2012/BEH-MHZ) met betrekking tot de ontwikkeling van een klachtenregeling voor het agentschap.

• Grondrechten

Deze verordening respecteert de grondrechten en de beginselen vervat in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en met name de artikelen 18 en 19.

Dit voorstel beschermt de grondrechten door de vaststelling dat het Europees grens- en kustwachtagentschap dient te beschikken over een grondrechtenstrategie, door de instelling van een adviesforum voor de grondrechten, door te voorzien in een uitgebreide rol voor de grondrechtenfunctionaris en door in een klachtenregeling te voorzien waardoor iedereen die zich benadeeld acht door een inbreuk op de grondrechten tijdens de activiteiten van het agentschap, alsook iedere derde betrokkene, een klacht bij het Europees grens- en kustwachtagentschap kan indienen.

Dit voorstel voldoet derhalve aan de artikelen 2 en 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en aan het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het Europees grens- en kustwachtagentschap, dat wordt opgebouwd op basis van het al bestaande Frontex-agentschap, wordt belast met het beheer van de buitengrenzen samen met de lidstaten. De subsidie voor Frontex, dat de nieuwe naam Europees grens- en kustwachtagentschap krijgt, is reeds in de begroting van de Unie opgenomen.

De begrotingen van het agentschap voor 2015 en voor 2016 zijn in 2015 verhoogd in verband met de aanpak van de migratiecrisis. In het bijzonder werd het budget voor de gezamenlijke operaties Poseidon en Triton verdrievoudigd, waardoor het agentschap meer ondersteuning op het gebied van terugkeer kon bieden aan de lidstaten en in de noodzakelijke middelen voor de hotspots kon worden voorzien. De uiteindelijke EU-subsidie voor 2016 werd door de begrotingsautoriteit vastgesteld op 238 686 000 EUR.

Aangezien de werkzaamheden van het agentschap op het gebied van het beheer van de buitengrenzen op hetzelfde peil moeten worden voortgezet, ook wat betreft opsporing en redding en terugkeer, dient het subsidiebedrag voor 2016 als basisbedrag voor de jaarlijkse begroting van het Europees grens- en kustwachtagentschap te worden gehandhaafd.

Wil het agentschap zijn nieuwe taken echter overeenkomstig dit voorstel op passende wijze kunnen vervullen, dan zal voor 2017 in de Uniebegroting voor het agentschap 31,5 miljoen EUR meer dan in 2016 moeten worden opgenomen, en tot 2020 in 602 extra posten (waarvan 329 personeelsformatieposten en 273 posten voor extern personeel) moeten worden voorzien alsmede in de daarvoor benodigde financiële middelen.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Regelingen betreffende toezicht, evaluatie en rapportage

Het Europees grens- en kustwachtagentschap moet verslag uitbrengen over een aantal aspecten van zijn activiteiten en toezicht houden op zijn werkzaamheden. In de eerste plaats moet het agentschap een geconsolideerd jaarlijks activiteitenverslag opstellen, waarin een evaluatie moet worden opgenomen over de uitgevoerde gezamenlijke operaties en snelle grensinterventies. De Commissie moet om de drie jaar overeenkomstig haar richtsnoeren een beoordeling verrichten van het effect, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van alle activiteiten van het agentschap. De Commissie moet de resultaten van de evaluatie doorgeven aan het Europees Parlement, de Raad en de raad van het bestuur van het agentschap. Deze resultaten worden ook gepubliceerd. Daarnaast kan het Europees Parlement of de Raad de uitvoerend directeur van het agentschap verzoeken verslag uit te brengen aan die instellingen over de wijze waarop hij zijn taken heeft uitgeoefend.

• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

Het voorstel stelt de algemene beginselen vast voor het Europees geïntegreerd grensbeheer, teneinde een doeltreffend beheer van migratie en een hoog niveau van interne veiligheid in de Unie te waarborgen en het vrije verkeer van personen in de Unie in stand te houden.

Het geïntegreerde grensbeheer van de EU bestaat uit maatregelen in derde landen, maatregelen die in samenwerking met naburige derde landen worden uitgevoerd, grenstoezichtmaatregelen aan de buitengrenzen en maatregelen op het gebied van het vrije verkeer, met inbegrip van de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal in een lidstaat verblijven.

Het doel van het voorstel is de oprichting van een Europese grens- en kustwacht, die met het geïntegreerd grensbeheer wordt belast. Het Europees grens- en kustwachtagentschap krijgt ten opzichte van het mandaat van Frontex uitgebreidere bevoegdheden inzake alles aspecten van geïntegreerd grensbeheer. De Europese grens- en kustwacht wordt gevormd door het Europees grens- en kustwachtagentschap en de nationale autoriteiten die met het grensbeheer zijn belast, inclusief de kustwachten voor zover deze taken op het gebied van grenstoezicht uitvoeren. De Europese grens- en kustwacht krijgt tot taak het Europees geïntegreerd grensbeheer uit te voeren overeenkomstig het beginsel van gedeelde verantwoordelijkheid. Aangezien alle nationale grenswachten, met inbegrip van de kustwachten voor zover deze taken op het gebied van grenstoezicht vervullen, het Europees geïntegreerd grensbeheer uitvoeren, zijn zij tegelijkertijd zowel Europese grens- en kustwachten als nationale grenswachten en kustwachten.

Omdat het agentschap andere bevoegdheden zal hebben dan Frontex, krijgt het de nieuwe naam Europees grens- en kustwachtagentschap. Als belangrijkste taken moet het Europees grens- en kustwachtagentschap een operationele en technische strategie vaststellen voor de uitvoering van geïntegreerd grensbeheer op het niveau van de Unie, toezien op de effectiviteit van het grenstoezicht aan de buitengrenzen van de lidstaten, kwetsbaarheidsbeoordelingen verrichten en ervoor zorgen dat tekortkomingen in het beheer van de buitengrenzen door de nationale autoriteiten worden aangepakt, intensievere operationele en technische bijstand verlenen aan lidstaten door middel van gezamenlijke operaties en snelle grensinterventies, toezien op de praktische uitvoering van maatregelen in situaties die snel optreden aan de buitengrenzen vereisen, alsook terugkeeroperaties en interventies organiseren, coördineren en uitvoeren.

Het Europees grens- en kustwachtagentschap zal een effectief globaal overzicht moeten hebben van de situatie, zodat het in staat is vast te stellen of een lidstaat de toepasselijke EU-wetgeving kan uitvoeren en of er zwakke punten zijn in het grensbeheer van een lidstaat, teneinde te voorkomen dat versterking van de migratiestromen tot ernstige problemen aan de buitengrenzen leidt. Dit voorstel bevat daarom de volgende onderdelen om de sterkere rol van het Europees grens- en kustwachtagentschap ten opzichte van Frontex mogelijk te maken:

• oprichting van een centrum voor monitoring en risicoanalyse met de capaciteit om de migratiestromen naar en binnen de Europese Unie te monitoren en risicoanalyses uit te voeren ten behoeve van de lidstaten, die alle voor geïntegreerd grensbeheer relevante aspecten bestrijken, en met name grenstoezicht, terugkeer, irreguliere secundaire stromen van derdelanders in de Europese Unie, preventie van grensoverschrijdende criminaliteit (met inbegrip van facilitering van irreguliere immigratie, mensenhandel en terrorisme), alsmede de situatie in de naburige derde landen. Het doel hiervan is de ontwikkeling van een mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing waarmee de migratiestromen naar de EU kunnen worden geanalyseerd;

• uitzending van verbindingsfunctionarissen door het agentschap naar de lidstaten zodat het agentschap zijn monitoringtaak doeltreffend kan uitvoeren, niet alleen door risicoanalyse en gegevensuitwisseling en via Eurosur, maar ook door aanwezigheid op het terrein. De verbindingsfunctionarissen moeten de samenwerking tussen het agentschap en de lidstaten bevorderen en met name meehelpen aan het verzamelen van de informatie die het agentschap nodig heeft voor het uitvoeren van kwetsbaarheidsbeoordelingen en het monitoren van de maatregelen die de lidstaten aan de buitengrenzen uitvoeren;

• toezichthoudende taak van het agentschap: het agentschap verricht verplichte kwetsbaarheidsbeoordelingen om vast te stellen of de lidstaten de capaciteit hebben om problemen aan hun buitengrenzen aan te pakken. Daartoe wordt onder meer een beoordeling verricht van de uitrusting en de middelen waarover de lidstaten beschikken en van hun noodplannen. De uitvoerend directeur stelt, op advies van de raad van toezicht die binnen het Europees grens- en kustwachtagentschap wordt ingesteld, de maatregelen vast die de betrokken lidstaat moet nemen en bepaalt binnen welke termijn dat moet gebeuren. Het besluit van de uitvoerend directeur is voor de betrokken lidstaat bindend; worden de nodige maatregelen niet binnen de gestelde termijn getroffen, dan wordt de zaak voorgelegd aan de raad van bestuur, die er nader over beslist. Als de lidstaat ook dan niet in actie komt en daardoor de werking in gevaar kan brengen, kan de Commissie een uitvoeringsbesluit vaststellen betreffende rechtstreekse interventie door het agentschap;

• nieuwe procedures voor situaties die dringende maatregelen vereisen: bedoeld voor situaties waarin een lidstaat nalaat de nodige corrigerende maatregelen te treffen overeenkomstig de kwetsbaarheidsbeoordeling of in geval van onevenredige migratiedruk aan de buitengrenzen, waardoor de bewaking van de buitengrenzen zodanig onwerkzaam wordt dat de werking van het Schengengebied in gevaar komt. Dit houdt in dat de Commissie een uitvoeringsbesluit vaststelt betreffende de maatregelen die het Europees grens- en kustwachtagentschap moet treffen overeenkomstig deze verordening en waarbij de betrokken lidstaat verplicht wordt om bij de uitvoering van die maatregelen aan het agentschap zijn medewerking te verlenen. Het agentschap zal dan bepalen welke actie moeten worden ondernomen voor de praktische tenuitvoerlegging van de maatregelen in het besluit van de Commissie en zal rechtstreeks in de betrokken lidstaat interveniëren;

• meer taken voor het agentschap: deze omvatten het opzetten en uitzenden van Europese grens- en kustwachtteams ten behoeve van gezamenlijke operaties en snelle grensinterventies, het opzetten van een pool van technische uitrusting, het verlenen van bijstand aan de Commissie bij de coördinatie van de activiteiten van de ondersteuningsteams voor migratiebeheer in de hotspotgebieden, en een versterkte rol op het gebied van terugkeer, risicoanalyse, opleiding en onderzoek;

• verplichte bundeling van personele middelen: er wordt een snel inzetbare reservepool opgezet, die bestaat uit een permanent orgaan waarvoor jaarlijks een klein percentage van het totale aantal grenswachters in de lidstaten wordt aangewezen. De inzet van Europese grens- en kustwachtteams uit de snel inzetbare reservepool wordt indien nodig onmiddellijk aangevuld met extra Europese grens- en kustwachtteams;

• vorming van een eigen pool van technische uitrusting: het agentschap verwerft zelfstandig of samen met een lidstaat een pool van door de lidstaten te leveren technische uitrusting en beheert die pool, op basis van de door het agentschap vastgestelde behoeften. De pool van technische uitrusting wordt aangevuld met vervoersmaterieel en operationele uitrusting, aangeschaft door de lidstaten in het kader van de specifieke acties van het Fonds voor interne veiligheid;

• belangrijke rol op het gebied van bijstand aan de Commissie bij de coördinatie van de ondersteuningsteams voor migratiebeheer in de hotspotgebieden: bij gemengde migratiestromen en in het kader van de verlening van gecoördineerde en versterkte technische en operationele steun aan de lidstaten door het agentschap en het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken, Europol en andere relevante agentschappen van de Unie;

• grotere rol voor het agentschap op het gebied van terugkeer: er wordt binnen het agentschap een terugkeerbureau opgericht, dat de lidstaten alle nodige operationele versterking moet bieden in het kader van de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. Het agentschap coördineert en organiseert terugkeeroperaties en terugkeerinterventies van de lidstaten en bevordert op eigen initiatief de organisatie daarvan ter versterking van het terugkeerstelsel van de lidstaten die aan bijzondere druk blootstaan. Het agentschap moet kunnen beschikken over een pool van toezichthouders en begeleiders voor gedwongen terugkeer en specialisten op het gebied van terugkeer die worden toegewezen aan Europese interventieteams voor terugkeer die in de lidstaten zullen worden ingezet;

• deelname van het agentschap aan het beheer van onderzoeks- en innovatieactiviteiten die voor het toezicht op de buitengrenzen relevant zijn, onder meer met betrekking tot het gebruik van geavanceerde grensbewakingstechnologie zoals op afstand bestuurde luchtvaartuigsystemen, en de ontwikkeling van proefprojecten op terreinen die onder deze verordening vallen;

• Europese samenwerking inzake kustwachttaken: ontwikkeling van sectoroverschrijdende samenwerking tussen het Europees grens- en kustwachtagentschap, het Europees Bureau voor visserijcontrole en het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid teneinde synergieën tussen deze agentschappen te verbeteren en daardoor op efficiëntere en kosteneffectievere basis allerlei diensten te verlenen aan nationale autoriteiten die kustwachttaken uitvoeren;

• intensievere samenwerking met derde landen door coördinatie van de operationele samenwerking tussen lidstaten en derde landen op het gebied van grensbeheer, ook wat de coördinatie van gezamenlijke operaties betreft, en uitzending van verbindingsfunctionarissen naar derde landen, alsmede samenwerking met de autoriteiten van derde landen op het gebied van terugkeer, ook wat de verkrijging van reisdocumenten betreft;

• versterking van de bevoegdheid van het agentschap om persoonsgegevens te verwerken: persoonsgegevens mogen ook worden verwerkt in het kader van de organisatie en coördinatie van gezamenlijke operaties, proefprojecten, snelle grensinterventies, terugkeeroperaties, terugkeerinterventies en ondersteuningsteams voor migratiebeheer, en in het kader van de informatie-uitwisseling met de lidstaten, het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken, Europol, Eurojust en andere agentschappen van de Unie;

• bescherming van de grondrechten door het opzetten van een klachtenregeling voor het afhandelen van klachten over mogelijke schending van de grondrechten in het kader van de activiteiten van het Europees grens- en kustwachtagentschap. De klachtenregeling is een administratief mechanisme, aangezien het agentschap niet zelf beschuldigingen van schending van de grondrechten door leden van de Europese grens- en kustwachtteams kan onderzoeken.