Toelichting bij COM(2015)668 - Europees reisdocument voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2015)668 - Europees reisdocument voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen.
bron COM(2015)668 NLEN
datum 15-12-2015
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

In de Europese migratieagenda 1 heeft de Commissie een reeks maatregelen en initiatieven voorgesteld om structurele oplossingen te bieden met het oog op een in alle aspecten beter beheer van migratie. De daadwerkelijke terugkeer van onderdanen van derde landen die niet (meer) voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst, verblijf of vestiging in een EU-lidstaat, is een essentieel onderdeel van de brede aanpak om de goede werking van het EU-migratiebeleid te verzekeren en het vertrouwen van de burgers in het EU-migratiesysteem te behouden.

Het verhogen van het percentage terugkerende irreguliere migranten zorgt voor het vrijmaken van capaciteit voor de opvang van mensen die echt bescherming nodig hebben, zoals bepaald in het kader van de nieuwe inspanningen van de Unie om diegenen in nood te beschermen, onder andere via herplaatsing en hervestiging. Een geloofwaardig terugkeerbeleid dat daadwerkelijk wordt uitgevoerd, gaat hand in hand met een meer open migratiebeleid.

Het EU-systeem voor de terugkeer van irreguliere migranten is echter niet doeltreffend genoeg. In 2014 is bijvoorbeeld minder dan 40 % van het totale aantal door de lidstaten uitgevaardigde terugkeerbesluiten uitgevoerd. Om de onderliggende redenen hiervoor aan te pakken, heeft de Commissie op 9 september 2015 het EU-actieplan inzake terugkeer 2 voorgesteld, met daarin onder meer manieren om de aanvaarding van het standaard-reisdocument voor de verwijdering van onderdanen van derde landen te vergroten.

Het ontbreken van geldige reisdocumenten die door het land van bestemming van de terugkeerder zijn afgegeven, is één van de voornaamste obstakels voor het slagen van de terugkeer. Momenteel kunnen de lidstaten aan illegaal verblijvende onderdanen van derde landen die niet over een geldig reisdocument beschikken, een vervangend document 3 afgeven. Bij de aanbeveling van de Raad van 30 november 1994 is een standaard-reisdocument voor de verwijdering van onderdanen van derde landen 4 ingevoerd; de erkenning ervan door derde landen is echter beperkt, onder meer wegens de gebrekkige veiligheidskenmerken en -normen van het document.

De noodzaak om dit probleem aan te pakken, is ook onderstreept in de conclusies van de Raad van 8 oktober 2015, waarin de lidstaten zich ertoe hebben verbonden het standaard-reisdocument vaker te gebruiken bij terugkeeroperaties. In de conclusies van de Europese Raad van 15 oktober 2015 is de noodzaak hiertoe verder benadrukt.

Het doel van dit voorstel is de vaststelling van een specifiek Europees reisdocument voor de terugkeer van onderdanen van derde landen ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, om voor een uniform model met aangescherpte technische en veiligheidskenmerken te zorgen, zodat de aanvaarding van dit document door derde landen en het gebruik ervan voor de overname van onderdanen toeneemt. Het gebruik van dit document moet in EU- en bilaterale overnameovereenkomsten en andere overeenkomsten worden bevorderd.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Met dit voorstel wordt gevolg gegeven aan de in het EU-actieplan inzake terugkeer opgenomen aankondiging na te gaan hoe de erkenning van de EU-laissez-passer door derde landen kan worden verbeterd. Het Europees reisdocument voor terugkeer moet bijdragen aan de verwezenlijking van de in de Europese migratieagenda vastgestelde doelstellingen om de doeltreffendheid van het EU-systeem voor de terugkeer van irreguliere migranten te verbeteren, in het bijzonder met betrekking tot diegenen die niet over geldige reisdocumenten beschikken, en om het terugkeerpercentage te verhogen door ervoor te zorgen dat derde landen hun internationale verplichting nakomen om hun eigen illegaal in Europa verblijvende onderdanen terug te nemen.

Het voorstel voor een Europees reisdocument voor terugkeer is in overeenstemming met de bepalingen van de terugkeerrichtlijn 5 , waarin de gemeenschappelijke normen en procedures voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen zijn vastgesteld, en bouwt hierop voort.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Artikel 79, lid 2, onder c), VWEU verleent het Europees Parlement en de Raad de bevoegdheid om volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen op het gebied van illegale immigratie en illegaal verblijf vast te stellen, met inbegrip van de verwijdering en repatriëring van illegaal verblijvende personen. Dit artikel is derhalve de geschikte rechtsgrondslag voor de vaststelling van een Europees reisdocument voor terugkeer.

• Variabele geometrie

Wat de variabele geometrie betreft, volgt dit voorstel een vergelijkbare regeling als de terugkeerrichtlijn.

Overeenkomstig artikel 4 van Protocol nr. 22 bij de Verdragen, betreffende de positie van Denemarken, beslist Denemarken binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad over deze verordening heeft beslist of het dit voorstel, dat voortbouwt op het Schengenacquis, in zijn nationale wetgeving opneemt.

Wat het Verenigd Koninkrijk en Ierland betreft, heeft de terugkeerrichtlijn een hybride karakter, zoals weergegeven in de overwegingen 26 en 27 ervan. Hieruit volgt dat zowel Protocol nr. 19 bij de Verdragen, betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie, als Protocol nr. 21 bij de Verdragen, betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, van toepassing is op dit voorstel. Krachtens het laatste protocol, het niet-Schengenprotocol, nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de vaststelling van deze verordening, die bijgevolg niet bindend is voor, noch van toepassing is op deze lidstaten; zij kunnen echter de Raad ervan in kennis stellen dat zij aan dit instrument wensen deel te nemen.

Op basis van de respectieve overeenkomsten met IJsland, Noorwegen, Zwitserland en Liechtenstein, waardoor deze landen bij de uitvoering, toepassing en ontwikkeling van het Schengenacquis worden betrokken, zal de voorgestelde verordening voor deze landen bindend zijn.

• Subsidiariteit

Het doel van dit voorstel, namelijk de vaststelling van een van aangescherpte veiligheidskenmerken voorzien Europees reisdocument voor de terugkeer van onderdanen van derde landen met het oog op de betere erkenning van dit document door derde landen, kan niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt. De reden hiervoor is dat het naast elkaar bestaan van verschillende nationale reisdocumenten voor terugkeer, die gebruikmaken van verschillende modellen, normen en veiligheidskenmerken, een belemmering zou vormen voor de erkenning van dergelijke reisdocumenten in het kader van EU-overnameovereenkomsten met derde landen en een negatieve invloed zou hebben op de daadwerkelijke terugkeer en overname van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. Het doel van dit voorstel kan daarom beter worden verwezenlijkt door de Europese Unie.

• Evenredigheid

Aangezien de voorgestelde verordening het model en de technische specificaties voor een Europees reisdocument voor terugkeer harmoniseert en zij de in de terugkeerrichtlijn vastgestelde gemeenschappelijke normen en regels voor terugkeer wijzigt noch aanpast, gaat zij overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel niet verder dan wat nodig is om haar doelstelling te verwezenlijken.

Aangezien voor het uniform model voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht dat door lidstaten wordt afgegeven aan houders van een reisdocument dat door de lidstaat die het blad opstelt niet wordt erkend 6 , al relevante en betrouwbare veiligheidskenmerken zijn vastgesteld, kunnen deze kenmerken 7 ook worden gebruikt voor het Europees reisdocument voor terugkeer. Dit voorkomt extra kosten voor de lidstaten.

• Keuze van het instrument

Om uniforme en geharmoniseerde kenmerken vast te stellen en te zorgen voor duidelijke concepten en de directe toepasbaarheid van het Europees reisdocument voor terugkeer, is het passend deze handeling in de vorm van een verordening vast te stellen. Waar nodig moet de Commissie de bevoegdheid worden verleend om door middel van gedelegeerde handelingen de nodige technische aanpassingen aan het model voor het Europees reisdocument te kunnen vaststellen.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Gezien het niet-bindende karakter van de aanbeveling van de Raad van 30 november 1994 betreffende de aanneming van een standaard-reisdocument voor de verwijdering van onderdanen van derde landen, is deze niet geëvalueerd. Uit het regelmatig overleg met vertegenwoordigers van zowel de lidstaten als derde landen is echter gebleken dat het bestaande instrument ontoereikend is om de noodzakelijke veiligheidsnormen te garanderen voor de uitvoering van terugkeer- en overnameoperaties van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen.

Tijdens het regelmatig overleg met deskundigen uit de lidstaten zijn geen problemen naar voren gekomen betreffende de veiligheidskenmerken die van toepassing zijn op het uniform model voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht dat door lidstaten wordt afgegeven aan houders van een reisdocument dat door de lidstaat die het blad opstelt niet wordt erkend. Het is daarom passend om dezelfde veiligheidskenmerken te gebruiken voor het Europees reisdocument voor terugkeer.

• Raadpleging van belanghebbenden

De deskundigen uit de lidstaten zijn in het kader van bijeenkomsten en besprekingen over terugkeer en overname geraadpleegd. Zij zijn ook geraadpleegd via een op 14 oktober 2011 opgestart ad-hoconderzoek van het Europees migratienetwerk (EMN) 8 . Hierin is geconcludeerd dat het standaard-reisdocument voor de verwijdering van onderdanen van derde landen door de autoriteiten van derde landen zelden wordt aanvaard, onder andere wegens de lage veiligheidsnormen.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Het voorstel bouwt voort op de standpunten van de nationale deskundigen uit de lidstaten; deze deskundigen zijn geraadpleegd tijdens bijeenkomsten en besprekingen over terugkeer en overname, alsook via een EMN-onderzoek, zoals hierboven aangegeven.

• Effectbeoordeling

Gezien het dringende karakter van de maatregelen die nodig zijn voor de verbetering van de uitvoering van terugkeerbesluiten en de verhoging van het overnamepercentage, inclusief van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen die geen geldig reisdocument hebben, is geen effectbeoordeling uitgevoerd.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Het Europees reisdocument voor terugkeer zal de administratieve en bureaucratische lasten voor de overheidsinstanties van de lidstaten en derde landen, met inbegrip van de consulaire diensten, verminderen en moet bijdragen aan de verkorting van de administratieve procedures die nodig zijn voor het verzekeren van de terugkeer en overname van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen.

Door de aangescherpte veiligheidskenmerken die al van toepassing zijn op het uniform model voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht dat door lidstaten wordt afgegeven aan houders van een reisdocument dat door de lidstaat die het blad opstelt niet wordt erkend, toe te passen op het Europees reisdocument voor terugkeer, worden er voor de lidstaten verder geen extra administratieve en financiële kosten gecreëerd.

• Grondrechten

In dit voorstel worden de grondrechten en de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkende beginselen, in het bijzonder de in artikel 19 van het Handvest voorziene bescherming bij verwijdering, uitzetting en uitlevering, in acht genomen.

Dit voorstel stelt alleen het model en de technische specificaties voor het Europees reisdocument voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen vast; daarom heeft het geen aanzienlijke gevolgen voor de grondrechten van onderdanen van derde landen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.

Aangezien het voorgestelde Europees reisdocument voor terugkeer bedoeld is voor eenmalig gebruik en aangezien het de technische specificaties en veiligheidskenmerken volgt die al zijn goedgekeurd in het kader van het uniform model voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht dat door lidstaten wordt afgegeven aan houders van een reisdocument dat door de lidstaat die het blad opstelt niet wordt erkend, zijn voor de lidstaten de extra kosten voor de productie en afgifte van een dergelijk document in vergelijking met de status quo verwaarloosbaar.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Het nut en de doeltreffendheid van het Europees reisdocument moeten in het kader van de evaluatie van de EU-overnameovereenkomsten met derde landen worden beoordeeld.

• Artikelsgewijze toelichting

Het doel van het voorstel is de harmonisatie van het model en de technische specificaties voor het Europees reisdocument voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen om te zorgen voor strengere technische en veiligheidsnormen, in het bijzonder met betrekking tot de garanties tegen namaak en vervalsing. Met het voorstel moet de erkenning van dit document door derde landen met het oog op terugkeer- en overnameoperaties gemakkelijker worden, met name in het kader van overnameovereenkomsten of andere regelingen met derde landen, alsook in het kader van de terugkeergerelateerde samenwerking met derde landen die niet door formele overeenkomsten wordt geregeld.

Het Europees reisdocument voor terugkeer moet de flexibiliteit voor de autoriteiten van derde landen helpen verhogen en de administratieve lasten voor de bevoegde consulaire diensten helpen verlagen. Op die manier blijven de kosten voor het Europees reisdocument voor terugkeer tot een minimum beperkt. Door snellere administratieve procedures voor terugkeer moet het voorstel bijdragen aan de verkorting van de termijn waarin de terugkeerders in afwachting van verwijdering in administratieve detentie worden gehouden.

De lidstaten zouden de afgifte van een Europees reisdocument voor terugkeer kunnen overwegen wanneer de nationaliteit van de illegaal verblijvende onderdaan van een derde land ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, blijkt uit een document dat niet (meer) geldig is om te reizen, uit een certificaat of uit een kopie van één van deze documenten (bv. verlopen paspoort, identiteitskaart, laissez-passer van een derde land; militaire identiteitskaart, zeemansboekje, rijbewijs; nationaliteitsbewijs, geboorteakte, huwelijksakte of ander uittreksel uit het register van de burgerlijke stand; of identiteitsgegevens uit het Visuminformatiesysteem). Daarnaast zou een lidstaat de afgifte van een Europees reisdocument voor terugkeer kunnen overwegen wanneer een onderdaan van een derde land wiens nationaliteit door de bevoegde autoriteiten van dat derde land is bevestigd niet binnen een redelijke termijn een geldig reisdocument heeft ontvangen.

Artikel 1: bepaling van het voorwerp van het voorstel, namelijk de vaststelling van het model en de technische specificaties voor het Europees reisdocument voor terugkeer.

Artikel 2: definiëring van belangrijke begrippen.

Artikel 3: vaststelling van het model, de inhoud, de taal en de geldigheid van het Europees reisdocument voor terugkeer en bevoegdheidsdelegatie aan de Commissie om het model door middel van gedelegeerde handelingen te kunnen wijzigen.

Artikel 4: vaststelling van de technische specificaties en veiligheidskenmerken voor het Europees reisdocument voor terugkeer; deze stemmen overeen met de in artikel 2 van Verordening (EG) nr. 333/2002 van de Raad vastgestelde technische specificaties en veiligheidskenmerken, en worden uit veiligheidsoverwegingen niet openbaar gemaakt.

Artikel 5: vaststelling van de regels betreffende de legeskosten bij afgifte van een Europees reisdocument voor terugkeer; dit document moet voor de onderdaan van het derde land kosteloos zijn.

Artikel 6: vaststelling van de regels voor de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheden door de Commissie, overeenkomstig artikel 290 VWEU.

Artikel 7: vaststelling van de intrekking en vervanging van de bestaande aanbeveling van de Raad over een standaard-reisdocument voor de verwijdering van onderdanen van derde landen.

Artikel 8: vaststelling van de regels voor de inwerkingtreding en de geografische werkingssfeer van de verordening.