Toelichting bij COM(2016)56 - Voorstel voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2014/65/EU betreffende markten voor financiële instrumenten, wat bepaalde data betreft - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)56 - Voorstel voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2014/65/EU betreffende markten voor financiële instrumenten, wat ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)56   |
| datum | 10-02-2016 |
Motivering van het voorstel
Richtlijn 2014/65/EU ("MiFID") werd samen met Verordening (EU) nr. 600/2014 ("MiFIR") vastgesteld in de nasleep van de financiële crisis. De MiFID en de MiFIR, die samen MiFID II worden genoemd, hebben betrekking op de effectenmarkten, beleggingstussenpersonen en handelsplatformen. Het nieuwe kader versterkt en vervangt het huidige MiFID-kader.
MiFID II breidt het aantal financiële instrumenten dat onder de handelsregels valt, uit en zorgt ervoor dat de handel op gereglementeerde handelsplatformen plaatsvindt. Het voert regels inzake hoogfrequentiehandel in. Het verbetert de transparantie van en de controle op de financiële markten, met inbegrip van de derivatenmarkten, en pakt het probleem van de prijsvolatiliteit van grondstoffenderivaten aan. Het nieuwe kader verbetert de voorwaarden voor de mededinging in de handel en clearing van financiële instrumenten. De herziene MiFID-regels, die voortbouwen op de reeds bestaande regels, versterken ook de bescherming van de beleggers doordat robuuste vereisten op het gebied van organisatie en bedrijfsvoering worden ingevoerd. Het MiFID II-pakket bestaat uit een richtlijn en een verordening. De lidstaten moeten de richtlijn in nationaal recht omzetten tegen 3 juli 2016. Zowel de MiFID als de MiFIR moet vanaf 3 januari 2017 van toepassing zijn.
Het doel van het ontwerpvoorstel is een uitstel van de datum waarop beide instrumenten die van het MiFID II-pakket deel uitmaken, van toepassing worden, vanwege de problemen waarmee de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA), de nationale bevoegde autoriteiten en de belanghebbenden bij de technische uitvoering worden geconfronteerd. Die problemen zijn zodanig groot dat essentiële gegevensinfrastructuren niet klaar zullen zijn tegen 3 januari 2017.
In de loop van het wetgevingsproces werd erkend dat het MiFID II-pakket uiterst complex is en dat er een aanzienlijk aantal uitvoeringsmaatregelen nodig is. Daarom werd voorzien in een termijn van 30 maanden tussen de goedkeuring en de toepassing, in plaats van de gebruikelijke 18-24 maanden.
Hoewel die termijn ongebruikelijk lang is, heeft de ESMA de Commissie duidelijk gemaakt dat de problemen bij de technische uitvoering zodanig groot zijn dat essentiële gegevensinfrastructuren niet klaar zullen zijn tegen 3 januari 2017. Als de datum waarop de nieuwe regels van toepassing worden, ongewijzigd blijft, zou dit in de praktijk betekenen dat noch de bevoegde autoriteiten noch de marktdeelnemers op 3 januari 2017 in staat zouden zijn om die nieuwe regels toe te passen. Dit zou tot rechtsonzekerheid en mogelijke marktverstoring leiden.
In het licht van die uitzonderlijke omstandigheden en de specifieke problemen bij de technische uitvoering waarmee de ESMA en de bevoegde autoriteiten in dit specifieke geval worden geconfronteerd, acht de Commissie het nodig dat de datum waarop beide instrumenten die van MiFID II deel uitmaken, van toepassing worden, wordt uitgesteld. Dit uitstel is louter beperkt tot de tijd die nodig is om het werk voor de technische uitvoering te voltooien.
1.2. Het probleem van de 'gegevens'
De ESMA heeft de Commissie meegedeeld dat noch zij noch de nationale bevoegde autoriteiten in staat zullen zijn om MiFID II toe te passen vanaf 3 januari 2017. Dit is het gevolg van aanzienlijke problemen bij het verzamelen van de nodige gegevens voor de werking van de MiFID II-regels. Om rechtszekerheid te garanderen en mogelijke marktverstoring te voorkomen, moet dus dringend actie worden ondernomen voor de aanpassing van de datum waarop MiFID II van toepassing wordt. Er moet dringend actie worden ondernomen omdat er tussen de handelsplatformen, de nationale regulatoren en de ESMA nieuwe en uitgebreide elektronische netwerken voor gegevensverzameling moeten worden opgericht.
Op grond van het nieuwe kader moeten handelsplatformen en beleggingsondernemingen met systematische interne afhandeling de bevoegde autoriteiten referentiegegevens voor financiële instrumenten verstrekken waarmee op eenvormige wijze de kenmerken van elk onder MiFID II vallend financieel instrument worden beschreven. Aanvullende gegevens worden ook voor andere doeleinden gebruikt, met name voor de berekening van diverse liquiditeits- en transparantiedrempels die worden gebruikt voor alle onder MiFID II vallende financiële instrumenten die op handelsplatformen worden verhandeld, alsook voor de rapportage van posities in grondstoffenderivaten.
Om de gegevens op efficiënte en geharmoniseerde wijze te verzamelen, moet een nieuwe infrastructuur voor gegevensverzameling worden ontwikkeld. Daarvoor moet de ESMA samen met de bevoegde nationale autoriteiten een systeem van referentiegegevens van financiële instrumenten (Financial Instruments Reference Data System, afgekort FIRDS) vaststellen. Het FIRDS zal betrekking moeten hebben op de volledige reeks van financiële instrumenten die onder het verruimde toepassingsgebied van MiFID II vallen. Bij de uitvoering van deze taak zullen voor het FIRDS gegevensstromen tussen de ESMA, de nationale bevoegde autoriteiten en de ongeveer 300 handelsplatformen in de Europese Unie aan elkaar moeten worden gekoppeld. De overgrote meerderheid van de nieuwe IT-systemen die het FIRDS onderbouwen, zal van nul moeten worden opgebouwd op basis van de nieuwe parameters.
De Commissie erkent dat noch de belanghebbenden, zoals de handelsplatformen, noch de nationale bevoegde autoriteiten noch de ESMA kunnen garanderen dat de nodige infrastructuren voor gegevensverzameling tegen 3 januari 2017 beschikbaar en operationeel zullen zijn, omdat de gegevens die moeten worden verzameld en verwerkt om MiFID II te kunnen toepassen, omvangrijk en complex zijn, met name voor de melding van transacties, de transparantieberekeningen en de rapportage van posities in grondstoffenderivaten. De ESMA heeft de Commissie daarom op 2 oktober 2015 meegedeeld dat een vertraging in de technische uitvoering van MiFID II onvermijdelijk was.
Het gebrek aan gegevens heeft gevolgen voor heel wat onderdelen van MiFID II. Wat marktregulering betreft, is het duidelijk dat het zonder de basis van referentiegegevens (identificatie van het instrument) en de aanvullende gegevensinfrastructuren voor transparantieberekeningen en positierapportage niet mogelijk zal zijn om het merendeel van de marktregels toe te passen. Meer bepaald:
• Melding van transacties: zonder referentiegegevens zal moeilijk kunnen worden bepaald welke instrumenten binnen het toepassingsgebied vallen. Daarnaast zal de infrastructuur waardoor marktdeelnemers aan hun bevoegde autoriteiten kunnen rapporteren, niet beschikbaar zijn.
• Transparantiekader: de regels inzake de transparantie van de handel voor alle financiële instrumenten (aandelen en niet-aandelen) kunnen niet worden vastgesteld en toegepast. Daarnaast kunnen de berekeningen en drempels voor de liquiditeitsbeoordeling, ontheffingen, uitgestelde openbaarmaking en, op het gebied van aandelen, de dubbele volumebeperking (waardoor handel in dark pools wordt beperkt) niet worden vastgesteld.
• Grondstoffenderivaten: bij gebrek aan rapportage van posities in grondstoffenderivaten zal het erg moeilijk zijn om de positielimieten voor dergelijke grondstoffenderivatencontracten te handhaven. Zonder positierapportage kunnen inbreuken op de positielimieten slechts in beperkte mate worden opgespoord.
• Microstructurele regulering: veel van de vereisten met betrekking tot algoritmische handel/hoogfrequentiehandel hangen per definitie van gegevens af. De belangrijkste bepalingen inzake de verhandelingseenhedenregeling en de verplichtingen en regelingen met betrekking tot market making zijn met name ook afgestemd op het bestaan van een liquide markt zoals die op grond van het transparantiekader is bepaald.
De regels inzake beleggersbescherming, de regels inzake bedrijfsvoering en bepaalde daarmee gepaard gaande organisatorische vereisten op grond van MiFID II zullen niet direct worden getroffen door het gebrek aan gegevens. De belangrijke uitzondering zijn de regels inzake optimale uitvoering, waar het toepassingsgebied van de openbaarmaking is ontworpen onder verwijzing naar het gegeven van een liquide markt en andere transparantiebegrippen. Voor de andere regels inzake beleggersbescherming bestaan er naast kwesties met betrekking tot de definitie van financiële instrumenten of het toepassingsgebied van de wetgeving doorgaans geen onderlinge koppelingen van gegevens, omdat die regels direct betrekking hebben op distributie en niet op handel. Daarom wordt erkend dat een alternatieve benadering erin zou kunnen bestaan dat alleen de toepassing van de delen van de wetgeving die direct met gegevensverzameling verband houden, wordt uitgesteld.
Uit een zorgvuldige analyse van die optie blijkt echter dat een uitstel voor het volledige pakket, met inbegrip van de regels inzake beleggersbescherming, de voorkeur geniet boven een gespreide benadering:
• het voorkomt het risico van verwarring, en dat de belanghebbenden door een gespreide uitvoering onnodige kosten zouden moeten maken. Als de verschillende infrastructuren gelijktijdig moeten worden gebouwd in plaats van in fasen, zou het proces kosteneffectiever zijn. Het zou bijvoorbeeld situaties voorkomen waarin beleggingsondernemingen die zich bezighouden met de uitvoering van orders, de organisatorische vereisten/bedrijfsvoeringsregels in fasen zouden moeten naleven, wat ingewikkeld en duur zou zijn;
• het voorkomt dat de zaken die onmiddellijk kunnen worden uitgevoerd, moeten worden afgebakend van de zaken die niet onmiddellijk kunnen worden uitgevoerd, en voorkomt dus het risico dat er zich onbedoelde gevolgen voordoen die niet konden worden voorzien of niet voldoende in aanmerking zijn genomen; en
• het voorkomt dat er overgangsregels moeten worden vastgesteld die op hun beurt nieuwe problemen doen ontstaan, waardoor de ESMA, de nationale bevoegde autoriteiten en de belanghebbenden niet al hun middelen voor de opbouw van het permanente kader kunnen gebruiken.
Op basis van bovenstaande overwegingen is het nodig en gerechtvaardigd dat de toepassing van het volledige MiFID II-rulebook wordt uitgesteld.
Een uitstel van een jaar zou de ESMA, de nationale bevoegde autoriteiten en de exploitanten een voldoende en redelijke termijn bieden om de infrastructuur voor gegevensverzameling, rapportage en de berekeningen van de transparantiedrempels op te zetten. Er zijn vijf stappen in het implementatieproces: 1) bedrijfsvereisten (wat in dit geval de nodige technische reguleringsnormen/technische uitvoeringsnormen zijn), 2) specificaties, 3) ontwikkeling, 4) tests en 5) ingebruikneming. De ESMA schat dat zij die stappen met betrekking tot de referentiegegevens, transparantieberekeningen en systemen voor positierapportage tegen januari 2018 zou moeten kunnen voltooien. Dit veronderstelt dat er tegen midden 2016 voldoende rechtszekerheid is over de definitieve vereisten op grond van de relevante technische reguleringsnormen. Op die basis wordt in het ontwerpvoorstel de datum waarop het volledige kader van toepassing wordt, dus met één jaar uitgesteld tot 3 januari 2018.
Het uitstel van de datum waarop de maatregelen van de lidstaten tot omzetting van Richtlijn 2014/65 van toepassing worden, zou geen effect mogen hebben op de vaststelling van de gedelegeerde handelingen en technische normen die op grond van Richtlijn 2014/65/EU moeten worden ontwikkeld. De Commissie zou die maatregelen moeten vaststellen volgens de geplande procedure, zodat de sector interne systemen kan opzetten en aanpassen om op de datum waarop Richtlijn 2014/65/EU van toepassing wordt, aan de nieuwe vereisten te kunnen voldoen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 53, lid 1, van het VWEU. Het is complementair met de voorgestelde verordening om de datum waarop de MiFIR van toepassing wordt, uit te stellen.
• Subsidiariteit
Volgens het subsidiariteitsbeginsel mag EU-actie alleen worden ondernomen als de beoogde doelstellingen niet door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt. EU-interventie is nodig om de goede werking van de interne markt te verbeteren en concurrentievervalsing op het gebied van effectenmarkten te vermijden. In dit verband zij opgemerkt dat de wetgeving die wordt gewijzigd, is vastgesteld met volledige naleving van het subsidiariteitsbeginsel, en dat alle wijzigingen daarvan door middel van een Commissievoorstel moeten worden gedaan.
• Evenredigheid
Deze EU-actie is nodig om de doelstelling van de correcte implementatie van de infrastructuur voor gegevensverzameling, die in MiFID II is vastgelegd, te bereiken. Het voorgestelde uitstel is qua omvang en duur nodig om een efficiënte en ordelijke planning en implementatie door alle betrokken partijen mogelijk te maken. Dit voorstel zal er dus voor zorgen dat het oorspronkelijke doel van MiFID II, namelijk het bereiken van een volledig werkende interne markt voor effectendiensten met een hoog niveau van markttransparantie en beleggersbescherming, kan worden bereikt.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
Dit voorstel gaat niet vergezeld van een afzonderlijke effectbeoordeling, omdat voor MiFID II al een effectbeoordeling is verricht. Dit voorstel wijzigt MiFID II niet in wezen en legt beleggingsondernemingen en handelsplatformen of andere exploitanten die onder MiFID II vallen, geen nieuwe verplichtingen op. Het wil enkel, om uitzonderlijke redenen die met name verband houden met het feit dat het pakket en de nodige instrumenten voor gegevensverzameling uiterst complex zijn, de datum waarop MiFID II van toepassing wordt, met één jaar uitstellen om rechtszekerheid te bieden en de nodige infrastructuren voor gegevensverzameling te ontwikkelen waarmee de ESMA en de nationale bevoegde autoriteiten de nieuwe regels daadwerkelijk kunnen toepassen en handhaven.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen budgettaire impact voor de Commissie.