Toelichting bij COM(2016)82 - Erkenning van beroepskwalificaties in de binnenvaart - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)82 - Erkenning van beroepskwalificaties in de binnenvaart. |
|---|---|
| bron | COM(2016)82   |
| datum | 18-02-2016 |
1.1.Motivering en doel van het voorstel
Het doel van het initiatief is de arbeidsmobiliteit in de binnenvaartsector te vergemakkelijken door ervoor te zorgen dat de kwalificaties van geschoolde werknemers in de hele Unie worden erkend. Het initiatief bouwt voort op meer dan negentien jaar ervaring met de uitvoering van de Richtlijnen 96/50/EG 1 en 91/672/EEG 2 , die evenwel beperkt blijven tot de wederzijdse erkenning van certificaten van schippers van vaartuigen die gebruikmaken van de Europese binnenwateren, met uitzondering van de Rijn.
De binnenvaart is een kostenbesparende en energie-efficiënte vervoerswijze die efficiënter kan worden gebruikt ter ondersteuning van de energie-efficiëntie, de groei en de doelstellingen voor industriële ontwikkeling van de Europese Unie. De bijdrage ervan wordt echter belemmerd door moeilijkheden op het gebied van arbeidsmobiliteit, moeilijk in te vullen vacatures en discrepanties tussen het aanbod van en de vraag naar vaardigheden, die ondanks de pogingen van de sector om de problemen op bilateraal en multilateraal niveau aan te pakken, voortduren. De uiteenlopende minimumeisen voor de beroepskwalificaties in de diverse lidstaten bieden onvoldoende zekerheid voor de afzonderlijke landen wat betreft de erkenning van beroepskwalificaties van scheepsbemanning uit andere lidstaten, met name omdat die eisen ook een impact hebben op de veiligheid van de scheepvaart.
In het kader van dit initiatief wordt derhalve voorgesteld om bij de erkenning van beroepskwalificaties verder te gaan dan het niveau van schippers en het toepassingsgebied uit te breiden tot alle bemanningsleden die betrokken zijn bij het gebruik van vaartuigen, met inbegrip van vaartuigen op de Rijn. Om het nodigde vertrouwen te scheppen dat onmisbaar is voor dergelijke erkenning, wordt in dit initiatief voorgesteld om de erkenning van de beroepskwalificaties te baseren op de competenties die nodig zijn voor het gebruik van vaartuigen en om de erkenning van kwalificaties te koppelen aan normen voor de beoordeling van competenties, de goedkeuring van opleidingsprogramma’s en het toezicht op en de evaluatie van certificering en opleiding.
Met het initiatief wordt gehoor gegeven aan de al lang bestaande oproepen van de sector en de lidstaten om het verouderde wettelijke kader te herzien en te vervangen door een modern, op competenties gebaseerd kader overeenkomstig de aanpak van de erkenning van kwalificaties voor andere vervoerswijzen.
1.2.Samenhang met bestaand beleid op dit gebied
Richtlijn 91/672/EEG en Richtlijn 96/50/EG voorzien in de wederzijdse erkenning en bevatten minimumeisen voor de afgifte van vaarbewijzen. In dit initiatief wordt voortgebouwd op deze instrumenten en worden de eisen uitgebreid tot alle bemanningsleden in de binnenvaart in de EU, met inbegrip van de Rijn.
Aangezien er geen sectorale wetgeving op EU-niveau bestaat voor de erkenning van beroepskwalificaties voor werknemers onder het niveau van schipper, geldt de algemene Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties. In de praktijk biedt deze richtlijn echter geen effectieve oplossing voor werknemers die vaak en regelmatig grensoverschrijdende activiteiten in de binnenvaart uitvoeren en daarom worden de door dit algemene kader geboden mogelijkheden nauwelijks gebruikt door de werknemers in de sector.
Het voorstel is opgesteld in het kader van het beleidskader van de Commissie voor de bevordering van de binnenvaart, NAIADES II 3 , en behelst de herziening van het kader voor de harmonisatie en modernisering van beroepskwalificaties in de sector. Als onderdeel van de nieuwe aanpak van de governance in de binnenvaart heeft de Commissie haar samenwerking met verschillende riviercommissies versterkt, met name met de Centrale Commissie voor de Rijnvaart (CCR). Deze samenwerking heeft onder andere geleid tot de oprichting van een nieuw orgaan dat openstaat voor deskundigen uit alle EU-lidstaten, bekend onder het Franse acroniem CESNI 4 , dat tot taak heeft technische normen voor de binnenvaartsector te ontwikkelen. De expertise van het CESNI kan door de EU ook worden gebruikt op het gebied van beroepskwalificaties in deze sector. De ontwikkeling van op competenties gebaseerde minimumnormen die de EU, de CCR en andere internationale organen en derde landen binnen hun wettelijke kaders kunnen gebruiken is een belangrijke stap op weg naar wederzijdse erkenning van kwalificaties in de binnenvaart in de EU.
1.3.Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Dit initiatief is in overeenstemming met en draagt bij tot de interne markt, aangezien het helpt om belemmeringen weg te nemen die de verwezenlijking van het volledige potentieel ervan beletten. Het kan helpen ondernemingen toegang te geven tot het aanbod aan binnenvaartdiensten met de beste beschikbare kwaliteit, prijs of dienstverlening, en professionals uit de sector helpen om snel en eenvoudig hun diensten aan te bieden in de hele EU. Het initiatief levert een bijdrage aan de strategische doelstellingen 2014-2019 van de Commissie ter bevordering van 'een diepere en eerlijkere interne markt met een sterkere industriële basis', 'een nieuwe stimulans voor banen, groei en investeringen', 'energie-unie' en de EU als 'sterkere mondiale speler '.
Meer in het bijzonder is het initiatief in overeenstemming met het werkprogramma 2016 van de Commissie, waarin wordt onderstreept dat het van belang is om de arbeidsmobiliteit te ondersteunen en tegelijkertijd misbruiken aan te pakken, en om de ontwikkeling van vaardigheden te stimuleren, inclusief de wederzijdse erkenning van kwalificaties. Met dit initiatief streeft de Commissie naar een evenwichtige aanpak van arbeidsmobiliteit voor een eerlijkere en diepere interne markt en wil zij een antwoord bieden op het probleem van de openstaande vacatures in de binnenvaartsector en de weg effenen voor maatregelen ter bestrijding van misbruik en frauduleuze claims. Tegelijkertijd wil zij met dit initiatief het aantal arbeidsplaatsen en carrièremogelijkheden vergroten door van de competenties de hoeksteen voor de wederzijdse erkenning van kwalificaties te maken.
Deze verdieping van de Europese interne markt voor de binnenvaart is noodzakelijk om de energie-efficiëntie van het vervoer te verbeteren en draagt, met de aanstaande vaststelling van gemeenschappelijke normen in de EU, bij tot de positie van de Unie als een 'sterkere speler op wereldvlak'.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
2.1.Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 91, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat de rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van maatregelen van de Unie op het gebied van de binnenvaart.
2.2.Subsidiariteit
Dit initiatief is gerechtvaardigd, omdat de doelstellingen van de voorgestelde maatregel niet voldoende door de afzonderlijk lidstaten kunnen worden verwezenlijkt. Alle aspecten van het vervoer van goederen over de binnenwateren hebben in het algemeen een transnationaal karakter. De werking van de interne markt voor goederen en arbeidskrachten wordt ondermijnd door verschillen in de nationale wetgeving van de lidstaten. Zonder Europese maatregelen zouden de voltooiing en het efficiënte gebruik van het trans-Europees vervoersnetwerk in gevaar worden gebracht en de investeringen van EU-middelen in het binnenvaartnetwerk geen optimale resultaten opleveren. Verschillen tussen wettelijke regelingen 5 voor beroepskwalificaties in de binnenvaart in de EU kunnen niet geheel worden opgelost door de individuele lidstaten of in het kader van internationale overeenkomsten, noch door de sector zelf. Deze redenering gaat op voor maatregelen die gelden voor schippers en voor andere categorieën bemanningsleden. De uitbreiding van het toepassingsgebied tot de Rijn levert een meerwaarde op ten opzichte van het bestaande wettelijke kader, aangezien hierdoor op EU-niveau gemeenschappelijke normen worden gecreëerd die een noodzakelijk onderdeel van de interne markt voor geschoolde werknemers in de binnenvaart vormen.
2.3.Evenredigheid
In overeenstemming met de voor andere vervoerswijzen genomen maatregelen worden EU-brede op competenties gebaseerde minimumeisen, geverifieerd aan de hand van examens, uitsluitend overwogen voor geschoolde scheepsbemanning — matrozen en schippers. Voor ongeschoolde scheepsbemanning, zoals deksmannen, worden alleen minimumeisen met betrekking tot leeftijd en medische geschiktheid voorgesteld.
De maatregel voor het certificeren van opleidingsprogramma’s staat in verhouding tot de nagestreefde doelstellingen, aangezien deze niets afdoet aan de nationale leerplannen voor onderwijs in algemene onderwerpen, maar verband houdt met de competenties en vaardigheden die noodzakelijk zijn om de veiligheid van de scheepvaart en de bescherming van mensenlevens te garanderen, en niet vereist dat iemand die reeds met succes een goedgekeurd opleidingsprogramma in de EU heeft afgerond, moet slagen voor aanvullende administratieve examens over dezelfde onderwerpen die reeds in zijn of haar opleidingsprogramma zijn behandeld.
Het is noodzakelijk om gemeenschappelijke competentiecriteria voor specifieke risico’s in te voeren, omdat dergelijke eisen om veiligheidsredenen moeten worden gerechtvaardigd en de vereiste kennis evenredig met het betreffende risico dient te zijn.
Om de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten te stroomlijnen en te zorgen voor een efficiënte uitvoering van het initiatief is het noodzakelijk om informatie over gecertificeerde kwalificaties op te nemen in een gegevensbank die wordt beheerd door de Commissie of een aangewezen instantie.
Om in de lidstaten te het nodige vertrouwen te scheppen in het mechanisme voor wederzijdse erkenning, worden de eisen in termen van kwaliteitsnormen met betrekking tot de beoordeling van competenties en vaardigheden, erkenning van opleidingsprogramma’s en toezicht op het hele certificeringssysteem ook als evenredig beschouwd.
Een aantal maatregelen, zoals de uitbreiding van de eisen tot bemanningsleden die werkzaam zijn op binnenwateren die niet in verbinding staan met het bevaarbare waterwegennet van een andere lidstaat, is afgewezen om redenen van evenredigheid. Lidstaten waarvan de binnenwateren niet met het waterwegennet van andere lidstaten zijn verbonden, moeten desondanks de gecertificeerde kwalificaties van bemanningsleden van andere lidstaten erkennen.
Als zodanig staan de voorgestelde maatregelen in verhouding tot het nagestreefde doel.
Om een geharmoniseerd en efficiënt systeem voor de erkenning van beroepskwalificaties in de binnenvaart tot stand te brengen en aan het evenredigheidsbeginsel te voldoen, is een richtlijn het meest geschikte instrument. In het onderhavige voorstel wordt het soort instrument dat voorheen werd gebruikt, niet veranderd. Een richtlijn stelt de lidstaten in staat om de maatregelen te nemen die nodig zijn om te voldoen aan de in deze richtlijn bepaalde verplichtingen, rekening houdend met specifieke nationale kenmerken. Op voorwaarde dat een lidstaat door een andere lidstaat gecertificeerde kwalificaties erkent, mag deze op zijn eigen grondgebied ook strengere eisen voor de certificering van kwalificaties toepassen.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
3.1.Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
Er is een externe evaluatie van de Richtlijnen 91/672/EEG en 96/50/EG uitgevoerd 6 . Uit de studie bleek dat het bestaande kader tot op zekere hoogte heeft bijgedragen aan de verwezenlijking van de doelstelling van wederzijdse erkenning van vaarbewijzen en harmonisatie van de voorwaarden voor de afgifte van deze certificaten, maar er blijven nog verschillende belemmeringen bestaan. Met alle aanbevelingen is in het kader van de effectbeoordeling rekening gehouden.
3.2.Raadpleging van belanghebbenden
Belanghebbenden zijn meerdere keren en op verschillende manieren geraadpleegd over de diverse elementen die thans het onderwerp van het voorstel vormen.
In 2012 heeft de Commissie een gemeenschappelijke deskundigengroep op het gebied van beroepskwalificaties en opleidingsnormen in de binnenvaart opgericht. Aan de raadpleging binnen de gemeenschappelijke deskundigengroep, elf deskundigenvergaderingen tussen september 2012 en november 2014, werd deelgenomen door internationale riviercommissies, nationale overheidsdiensten, beroepsorganisaties, vakbonden, opleidingsinstellingen en andere verenigingen 7 . Deze vergaderingen boden de gelegenheid voor nuttige gedachtewisselingen over de beoogde maatregelen voor een Commissievoorstel. Er bleek brede steun te bestaan voor een initiatief op EU-niveau.
Het comité voor sectorale sociale dialoog voor het vervoer over de binnenwateren op Europees niveau 8 was ook betrokken bij de raadplegingen. De sociale partners hebben op 16 september 2013 een 'Standpunt van de sociale partners ten aanzien van beroepskwalificaties en opleidingsnormen voor bemanningsleden op binnenvaartschepen' ingediend. Zij wezen erop dat de huidige 'patchworkregeling' duidelijk niet langer geschikt is voor het doel. De regeling staat de aantrekkelijkheid van het beroep in de weg en maakt de sector kwetsbaar voor illegale praktijken die de concurrentie kunnen verstoren. Zij bevestigden dat er een modern en flexibel reguleringsinstrument betreffende opleiding en certificering nodig is. De sociale partners benadrukten tevens dat het voorstel inzake beroepskwalificaties slecht één stukje van de puzzel vormt. Het elektronische dienstboekje, logboek en de tachograaf zijn de ontbrekende stukjes die zonder al te grote vertraging moeten worden aangepakt om een gelijk speelveld te creëren.
Van 26 maart tot 21 juni 2013 heeft een online openbare raadpleging over de essentiële elementen van de effectbeoordeling plaatsgevonden 9 . De Commissie ontving in totaal 94 reacties van onderwijs- en opleidingsorganisaties, ondernemers/scheepseigenaren, scheepvaartmaatschappijen, overheden, havens, werknemersorganisaties en riviercommissies. De reacties waren afkomstig uit in totaal zestien landen. Uit de online openbare raadpleging kwam naar voren dat de in het voorstel van de Commissie aan de orde gestelde problemen van groot belang zijn. Uit de antwoorden bleek dat er veel steun is voor regulerende maatregelen die gericht zijn op de harmonisatie van de beroepsvereisten, kwalificaties en examens in de binnenvaart.
3.3.Effectbeoordeling
Dit voorstel gaat vergezeld van een effectbeoordelingsverslag dat is getoetst door de Raad voor regelgevingstoetsing, die op 31 juli 2015 een positief advies heeft uitgebracht. Alle aanbevelingen van de Raad voor regelgevingstoetsing zijn in het definitieve effectbeoordelingsverslag in aanmerking genomen. Meer informatie over de wijze waarop deze zijn behandeld is opgenomen in punt 2.2. van het effectbeoordelingsverslag.
Om de belangrijkste geconstateerde problemen aan te pakken, namelijk dat de werknemers worden geconfronteerd met problemen wat betreft de wederzijdse erkenning van beroepskwalificaties en dat door lokale kennisvereisten onnodige problemen kunnen ontstaan voor schippers van vaartuigen die gebruikmaken van bepaalde riviertrajecten, is gekozen voor de beleidsoptie om minimale competentievereisten voor matrozen en schippers in te voeren, inclusief examennormen voor opleidingsinstellingen.
Deze optie verdient de voorkeur omdat ze de arbeidsmobiliteit sterker stimuleert dan de opties 'niets doen' en 'vrijwillige maatregelen'.
In de voorkeursoptie worden tevens de moeilijkheden voor de arbeidsmobiliteit aangepakt die voortvloeien uit voorschriften inzake de vereiste kennis van de plaatselijke situatie en krijgen de lidstaten de mogelijkheid om beoordelingen uit te voeren van de vereiste competenties voor specifieke risico’s en voor binnenwateren in andere lidstaten, waardoor de doeltreffendheid van deze optie nog verder wordt verbeterd.
In de effectbeoordeling werden twee varianten van de voorkeursoptie voorgelegd. In de ene variant werden de regelgevingsvoorschriften voor de beoordeling van competenties beperkt tot verplichte administratieve examinering en in de andere werd deze aangevuld met de wederzijdse erkenning van goedgekeurde opleidingsprogramma’s. In de eerste variant moeten alle matrozen en schippers slagen voor een door een bevoegde autoriteit georganiseerd administratief examen om hun kwalificaties erkend te krijgen in de EU, zelfs als ze reeds een diploma of certificaat van een onderwijs- of opleidingsinstelling voor de binnenvaart bezitten. De tweede variant verdient de voorkeur, omdat deze de administratieve lasten voor de aanvragers die de benodigde vaardigheden reeds hebben verworven en hun competenties in de loop van hun opleiding hebben aangetoond, tot een minimum beperkt door hen de aanvullende examens te besparen. Bijgevolg heeft deze variant ook een positieve invloed op de aantrekkelijkheid van het beroep, de arbeidsmobiliteit, de toegang tot het beroep en administratieve besparingen. Door het laatstgenoemde effect wordt de tweede variant tevens efficiënter in vergelijking met de eerste variant. Ten slotte vertoont deze variant ook meer samenhang, aangezien er op EU-niveau voor het spoor en de luchtvaart al soortgelijke wettelijke vereisten voor onderwijs- en opleidingsinstellingen bestaan. In deze sectoren gaan de vereisten zelfs nog verder, aangezien er ook permanente opleiding in is opgenomen. In het algemeen is de tweede variant samenhangender, doeltreffender en efficiënter en in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel zoals vermeld in punt 2.3.
3.4.Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
De particuliere binnenvaartsector bestaat vrijwel uitsluitend uit mkb-bedrijven en micro-ondernemingen. Deze worden derhalve niet van dit initiatief uitgesloten, want daardoor zou het effect ervan volledig worden geneutraliseerd. Bij het opstellen van dit voorstel is rekening gehouden met het mkb. De gevolgen van dit voorstel voor mkb-bedrijven en micro-ondernemingen zijn positief, omdat zij slechts een klein deel van de kosten hoeven te dragen, die meer dan gecompenseerd zullen worden door de voordelen van meer arbeidsmobiliteit.
Door in de Unie gemeenschappelijke normen vast te stellen, die noodzakelijk zijn om een interne markt voor werknemers in de binnenvaart tot stand te brengen, wordt het wetgevingskader inzake beroepskwalificaties in de Europese binnenvaartsector, dat momenteel versnipperd is, gestroomlijnd. Het voorstel vervangt een ingewikkelde reeks regionale voorschriften met multilaterale en bilaterale overeenkomsten door een eenvoudiger en, belangrijker nog, EU-breed kader voor certificering en wederzijdse erkenning.
In het voorstel worden de administratieve lasten voor de aanvragers die een goedgekeurd opleidingsprogramma hebben afgerond tot een minimum beperkt, doordat zij geen onnodige aanvullende administratieve examens hoeven af te leggen.
Bovendien faciliteert het voorstel de elektronische uitwisseling van informatie en maakt het de weg vrij voor de invoering van elektronische instrumenten, met het oog op beperking van de administratieve lasten. Tegelijk wordt fraude met documenten tegengegaan.
Het voorstel behelst de intrekking van Richtlijn 91/672/EEG en Richtlijn 96/50/EG en voorziet in de geleidelijke invoering door middel van overgangsmaatregelen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
5. AANVULLENDE INFORMATIE
5.1.Regelingen betreffende toezicht, evaluatie en rapportage
Verwacht wordt dat de Commissie, uiterlijk zeven jaar na afloop van de omzettingsperiode, een verslag indient bij het Europees Parlement en de Raad waarin de doeltreffendheid van de maatregelen uit dit voorstel wordt geëvalueerd.
5.2.Toelichtende stukken
De voorgestelde richtlijn omvat een groot aantal uitgebreidere juridische verplichtingen in vergelijking met de bestaande Richtlijnen 91/672/EEG en 96/50/EG. Daarom, en omdat het voorstel bepalingen bevat inzake een aantal kwalificaties die nog niet op verbindende wijze door het huidige wetgevingskader worden bestreken, d.w.z. andere dekbemanningsleden dan schippers, deskundigen aangaande het gebruik van vloeibaar aardgas als brandstof en deskundigen voor de passagiersvaart, moet de kennisgeving van omzettingsmaatregelen vergezeld gaan van toelichtende stukken zodat duidelijk is welke maatregelen de lidstaten hebben genomen.