Toelichting bij COM(2016)285 - Grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2016)285 - Grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten.
bron COM(2016)285 NLEN
datum 25-05-2016
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

1.1.Achtergrond

Consumenten en webhandelaren in de EU profiteren niet ten volle van de eengemaakte markt. In 2014 heeft slechts 15 % van de consumenten online iets gekocht in een ander EU-land, terwijl 44 % dat wel in zijn eigen land heeft gedaan; in 2014 vond meer dan driekwart (84 %) van de onlineverkoop plaats in het land van vestiging van de verkoper. 1 Volgens een onderzoek van het Europees Parlement zou een volledig functionerende digitale eengemaakte markt naar schatting 415 miljard euro tot het Europese bbp kunnen bijdragen 2 . De voordelen van grensoverschrijdende elektronische handel worden geraamd op 0,27 % van het bbp 3 . Grensoverschrijdende elektronische handel komt ook rechtstreeks de burgers en de ondernemingen ten goede, aangezien zij als gevolg van grotere prijsconcurrentie een breder scala aan goederen en diensten alsmede lagere prijzen krijgen.

Er zijn tal van redenen om niet in andere lidstaten te kopen of te verkopen. In haar mededeling 'Strategie voor een digitale eengemaakte markt voor Europa' 4 heeft de Commissie een reeks maatregelen uiteengezet ter verbetering van de toegang tot onlinegoederen en diensten voor consumenten en bedrijven in heel Europa. Deze maatregelen omvatten: het aanpakken van ongerechtvaardigde geografische discriminatie en andere vormen van discriminatie op basis van verblijfplaats of nationaliteit 5 , het verder harmoniseren van de voorschriften inzake consumentenovereenkomsten voor de onlineverkoop en andere verkoop op afstand van goederen alsmede voor de levering van digitale inhoud, en het herzien van de verordening samenwerking consumentenbescherming.

In de mededeling van de Commissie over elektronische handel 6 uit 2012 is vastgesteld dat de fysieke levering van online gekochte goederen een van de kernaspecten is voor de groei van elektronische handel. In haar stappenplan inzake pakketten 7 uit 2013 heeft de Commissie vervolgens maatregelen uiteengezet om drie doelstellingen te realiseren: i) meer transparantie en informatie voor alle actoren in de waardeketen van e-handel, ii) betere beschikbaarheid, kwaliteit en betaalbaarheid van pakketbezorging en iii) betere klachtenbehandeling en geschillenregeling voor de consumenten. Er hebben een aantal verbeteringen plaatsgevonden met betrekking tot i) de kwaliteit van de dienstverlening, inclusief een initiatief inzake de interoperabiliteit van aanbieders van de universele dienst en een vierde normalisatieverzoek aan CEN/TC 331 8 , en ii) de verstrekking van informatie aan de consumenten door middel van de ontwikkeling van Europese vertrouwenslogo's voor online winkelen 9 . Er is echter behoefte aan aanvullende maatregelen op het gebied van prijstransparantie en versterkt toezicht door de regelgever, aangezien de prijs van bepaalde grensoverschrijdende diensten nog altijd hoog is en de nationale regelgevende instanties door de verschillen in hun bevoegdheden en een verschillende definitie van pakketdiensten niet allemaal in staat zijn om alle gegevens te verzamelen die nodig zijn om toezicht te houden op de ontwikkeling van de pakketmarkt 10 . Toen het huidige Europese regelgevingskader voor postdiensten, d.w.z. Richtlijn 97/67/EG, werd ingesteld, was het in de eerste plaats op briefpost gericht en vielen de meeste pakketbezorgdiensten buiten het toepassingsgebied van de universele dienst 11 , terwijl nu minder dan de helft van de inkomsten van de Europese postsector afkomstig is van brieven 12 .

Consumenten en kleine bedrijven geven aan dat zij door problemen met de bezorging van pakketten, met name de hoge prijzen, minder in andere lidstaten verkopen of kopen 13 . Uit onderzoek blijkt dat de door aanbieders van de universele dienst aangerekende openbare grensoverschrijdende prijzen vaak drie- tot vijfmaal hoger zijn dan het binnenlandse equivalent 14 en dat die verschillen niet kunnen worden verklaard door loonkosten of andere kosten in het land van bestemming. Prijzen in schijnbaar gelijksoortige lidstaten van oorsprong op vergelijkbare afstand kunnen soms aanzienlijk verschillen, zonder dat er sprake is van duidelijke verklarende kostenfactoren.

Er zijn diverse redenen voor het bestaan van hoge prijzen voor grensoverschrijdende pakketbezorging. Ten eerste wordt de grensoverschrijdende markt voor pakketbezorging gekenmerkt door relatief grote belemmeringen voor de markttoegang (bv. verzonken kosten). Dat kan leiden tot een beperking van de geografisch gespreide concurrerende toegang, aangezien exploitanten te maken krijgen met hoge vaste kosten bij het opzetten van grote bezorgnetwerken (en geregelde of permanente diensten). Als er concurrentie is, dan is die vooral gericht op verzenders van grote volumes, zoals grotere webwinkels, die in staat zijn om met de exploitanten van bezorgdiensten over de prijzen te onderhandelen, op basis van individuele kortingen. Kleinere winkels en individuele consumenten (die veelal onvoldoende volumes verzenden om individueel overeengekomen kortingen te verkrijgen 15 ) betalen aanzienlijk hogere openbare 16 prijzen voor grensoverschrijdende pakketbezorging en worden door minder exploitanten bediend, met name in afgelegen gebieden 17 , waar het zelfs mogelijk is dat enkel de aanbieder van de universele dienst zonder toeslagen bezorgt 18 .

Ten tweede veroorzaakt ondoeltreffend, inconsistent of niet-bestaand toezicht door de regelgever belemmeringen voor de eengemaakte markt. Verschillende nationale rechtskaders en verschillen in de omzetting van Richtlijn 97/67/EG in de lidstaten hebben ertoe geleid dat veel nationale regelgevende instanties een beperkt mandaat hebben om toezicht te houden op de markt voor grensoverschrijdende pakketbezorging. Het ontbreekt hen derhalve aan de nodige informatie om mogelijke tekortkomingen van de markt of bezorgdheden over de regelgeving te kunnen constateren. Een versnippering van het regelgevingslandschap met betrekking tot de postdiensten leidt ook tot meer complexiteit voor de aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten.

Ten derde is er een blijvend gebrek aan informatie over de markt voor pakketbezorging, inclusief de beschikbare bezorgdiensten, aanbieders en prijzen. Veel bedrijven en particulieren kennen slechts enkele van de exploitanten waarop zij een beroep zouden kunnen doen en gebruiken bij gebrek aan betere alternatieven vaak de aanbieder van de universele dienst. Daardoor kunnen nieuwe marktdeelnemers hun marktaandeel moeilijker vergroten en vermindert de concurrentiedruk op bestaande exploitanten, wat tot minder prikkels om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren en tot hogere prijzen leidt. Om het tekort aan informatie aan te pakken, zet de Commissie Cosme-middelen 19 in ter ondersteuning van de ontwikkeling van een informatieplatform over bezorgdiensten. Dat zal webhandelaren helpen om zich beter te informeren over de mogelijke alternatieven voor bezorging en om betere keuzes te maken. In het kader van het platform zal op middellange termijn naar verwachting ook een hulpmiddel worden ontwikkeld waarmee verzenders van kleinere volumes hun zendingen kunnen consolideren, waardoor zij in aanmerking komen voor lagere prijzen. De speciale website van de Commissie die overeenkomstig de bepalingen van deze verordening zal worden opgericht, zal een specifieke link naar dat platform bevatten.

Ten slotte rekenen sommige webwinkels hun klanten voor een bezorging meer aan dan wat zij zelf betalen 20 . De marges lijken hoger te zijn bij verzending naar andere landen of naar afgelegen of perifere gebieden van een land, bijvoorbeeld eilanden. Hoewel sommige exploitanten van bezorgdiensten hogere prijzen aanrekenen voor bezorging in meer afgelegen gebieden, is dat toch niet altijd het geval: de meeste aanbieders van de universele dienst hebben voor hun gehele nationale grondgebied een uniform tarief 21 .

1.2.Doelstellingen

De algemene doelstelling van deze verordening is het aanpakken van specifieke problemen met betrekking tot grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten; deze verordening vormt dus een aanvulling op de hierboven uiteengezette maatregelen met betrekking tot de industrie, de regelgeving en de normalisatie. Zij bouwt ook voort op de voorschriften inzake grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten waarin wordt voorzien door Richtlijn 97/67/EG 22 , als gewijzigd bij de Richtlijnen 2002/39/EG 23 en 2008/6/EG 24 (hierna "Richtlijn 97/67/EG" genoemd), en vult die voorschriften aan.

De specifieke doelstellingen van dit voorstel zijn:

Inhoudsopgave

1.

1) de markten doeltreffender laten werken door a) het toezicht door de regelgever op de pakketmarkten doeltreffender en consistenter te maken en b) de concurrentie te bevorderen, en


2) de transparantie van de tarieven vergroten om a) ongerechtvaardigde tariefverschillen aan te pakken en b) de tarieven te verlagen die particulieren en kleine bedrijven, met name in afgelegen gebieden, betalen.

Die specifieke doelstellingen ondersteunen de bredere doelstellingen van de digitale eengemaakte markt, namelijk het bevorderen van grensoverschrijdende elektronische handel en digitale inclusie.

1.3.Politieke achtergrond

Een betere toegang tot onlinegoederen en diensten is een van de drie pijlers van de strategie voor een digitale eengemaakte markt, een van de tien prioriteiten van de Commissie-Juncker. De Commissie heeft zich er in de strategie voor een digitale eengemaakte markt toe verbonden in de eerste helft van 2016 met maatregelen te komen om de prijstransparantie te verbeteren en het toezicht door de regelgever op de grensoverschrijdende pakketbezorgmarkt te versterken.

Tijdens zijn bijeenkomst van 25 en 26 juni 2015 heeft de Europese Raad zijn steun uitgesproken voor de strategie voor een digitale eengemaakte markt en heeft hij bevestigd dat die strategie moet worden gebruikt om inclusieve groei in alle regio's binnen de EU te bevorderen.

In het kader van een bijeenkomst van de Raad Vervoer, Telecommunicatie en Energie op 11 en 12 juni 2015 hebben de ministers van Telecommunicatie de strategie voor een digitale eengemaakte markt besproken. Zij toonden zich ingenomen met de doelstellingen van de strategie en hebben nogmaals gewezen op het belang van een gedigitaliseerde economie voor het bevorderen van de werkgelegenheid en de groei en het stimuleren van het concurrentievermogen van de EU. Er werd met name op gewezen dat er behoefte is aan transparantere prijzen voor pakketbezorging in de gehele EU.

In zijn verslag 'Naar een akte voor een digitale interne markt' 25 heeft het Europees Parlement onderstreept dat toegankelijke, betaalbare, doeltreffende en hoogwaardige bezorgdiensten een essentiële voorwaarde vormen voor bloeiende grensoverschrijdende e-handel. Het heeft ook zijn steun uitgesproken voor maatregelen ter verbetering van de prijstransparantie en het regelgevend toezicht, gericht op de goede werking van markten voor grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten.

2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING

2.1.Standpunt van de belanghebbenden

De Commissie heeft tussen mei en augustus 2015 een openbare raadpleging over grensoverschrijdende pakketbezorging gehouden en heeft 361 antwoorden ontvangen. De consumenten hebben aangegeven dat onzekerheid of gebrek aan keuze inzake de datum en het tijdstip van bezorging het voornaamste probleem is bij de bezorging, gevolgd door de prijzen. Van de consumenten die een online-aankoop hadden overwogen, maar ervan hebben afgezien omdat zij zich zorgen maakten over de bezorging, deed meer dan twee derde dat wegens de hoge verzendingskosten. Vooral kleinere ondernemingen waren vaak ontevreden over de prijzen van bezorgdiensten. De nationale postbedrijven waren van oordeel dat de bezorgdiensten met name door interoperabiliteit van de systemen kunnen worden verbeterd, terwijl veel andere exploitanten van bezorgdiensten hebben aangegeven dat meer concurrentie voor vooruitgang zou zorgen 26 . De antwoorden op de raadpleging waren in overeenstemming met enkele bevindingen van het onderzoek 27 .

Tijdens een workshop die 18 maanden na de bekendmaking van het stappenplan inzake pakketten in 2013 heeft plaatsgevonden, hebben webhandelaren aangegeven dat zij weliswaar vonden dat het aanbod aan bezorgdiensten was verbeterd, maar dat er nog meer moest worden gedaan. De voornaamste problemen die werden aangehaald, waren de hoge tarieven voor grensoverschrijdende bezorging en terugzending, naast de beperkte interoperabiliteit en de moeilijkheden bij het gebruiken van (en het overstappen tussen) verschillende exploitanten van bezorgdiensten. Tijdens een bijeenkomst van het postrichtlijncomité in juni 2015 werd verslag uitgebracht over de verschillende benaderingen van de nationale regelgevende instanties aangaande de markt voor pakketbezorging, en ook tijdens vorige bijeenkomsten van het postrichtlijncomité werd, in het kader van het in 2012 aangenomen groenboek, de markt voor grensoverschrijdende pakketbezorging besproken.

2.2.Deskundig onderzoek

FTI Consulting 28 heeft bewijsmateriaal gevonden waaruit blijkt dat de aanbieders van de universele dienst op de grensoverschrijdende pakketmarkt marktmacht bezitten ten aanzien van onregelmatige verzenders van kleine volumes. Copenhagen Economics 29 heeft geconstateerd dat de prijzen voor grensoverschrijdende bezorging vaak drie- tot vijfmaal hoger zijn dan het binnenlandse equivalent. De Université Saint-Louis heeft geconcludeerd dat de door de aanbieders van de universele dienst bekendgemaakte prijzen voor grensoverschrijdende pakketbezorging (betaald door particulieren en kleine bedrijven) bijna vijfmaal hoger zijn dan het binnenlandse equivalent en dat de loonkosten of andere kosten in het land van bestemming statistisch gezien geen invloed leken te hebben op het prijsverschil tussen binnenlandse en grensoverschrijdende bezorging 30 .

De Europese Groep van regelgevende instanties voor postdiensten (ERGP) heeft een onderzoek uitgevoerd naar een aantal kwesties in verband met grensoverschrijdende pakketbezorging, inclusief rechtskaders 31 , de aard van de markt en de werking van de concurrentie 32 en marktanalyse 33 . In 2015 is naast het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (BEREC) een gezamenlijke werkgroep opgericht om te onderzoeken of regelgevende inzichten uit de elektronische-communicatiesector kunnen worden overgedragen naar de sector van de pakketbezorging 34 . Een onderzoek van de Universiteit van Antwerpen heeft aan het licht gebracht dat er een gebrek is aan gegevens over de pakketmarkt van de EU 35 .

2.3.Effectbeoordeling van het voorstel voor een verordening

In lijn met het beleid voor een betere regelgeving hebben de diensten van de Commissie een effectbeoordeling van de beleidsalternatieven uitgevoerd.

Er werden vijf groepen van beleidsalternatieven onderzocht. Extra maatregelen die zouden zorgen voor de consolidatie van de pakketvolumes van kleine winkels werden verworpen, aangezien die mogelijkheid voor de kleinere winkels naar verwachting zal worden ontwikkeld in het kader van het met Cosme-financiering ondersteunde informatieplatform. Prijsregulering werd verworpen als mogelijkheid, aangezien daarmee het risico zou worden gelopen dat de concurrentie in een complexe marktomgeving wordt verstoord, met name aangezien de sector een gebrek heeft aan kennis over de regelgeving en de markt. Bovendien zijn er aanzienlijke verschillen tussen de sector van de telecommunicatie en die van de pakketbezorging, bijvoorbeeld aangaande de kostenstructuren, wat wordt bevestigd in het gezamenlijke verslag van de ERGP en het BEREC. Ook de handhaving van het basisscenario werd verworpen, aangezien de maatregelen tot nu toe niet hebben geleid tot verbeteringen inzake de betaalbaarheid of het toezicht door de regelgever op de grensoverschrijdende pakketdiensten.

Twee groepen van beleidsalternatieven, gericht op prijstransparantie en toezicht door de regelgever, werden gehandhaafd. Het transparanter maken van de prijzen die postbedrijven individueel met grotere webwinkels overeenkomen 36 , werd afgewezen, aangezien verzenders van grote volumes kunnen profiteren van lagere en overeengekomen tarieven. Ook een verplichting voor de webwinkels om de tarieven die zij aan exploitanten van bezorgdiensten betalen bekend te maken, werd verworpen. De vereiste dat alle exploitanten de nationale regelgevende instanties op voorhand van elke prijswijziging in kennis zouden moeten stellen, werd verworpen wegens de administratieve lasten en het eventuele ontmoedigen van investeringen en innovatie.

In de effectbeoordeling werd een pakket maatregelen aanbevolen om de tarieven van aanbieders van de universele dienst transparanter te maken en het toezicht door de regelgever op alle aanbieders van pakketbezorgdiensten te versterken, als aanvulling op de bredere werkzaamheden ter verbetering van de kwaliteit en de toegankelijkheid van grensoverschrijdende bezorgdiensten 37 .

De mogelijkheden die de voorkeur genieten, hebben geen rechtstreekse of onrechtstreekse negatieve sociale effecten. Een groei van de elektronische handel door betaalbaardere grensoverschrijdende bezorgdiensten zou onrechtstreeks een positief effect hebben op de groei, de werkgelegenheid en het consumentenwelzijn, met name voor kwetsbare gebruikers in perifere gebieden.

Er worden geen rechtstreekse milieueffecten verwacht. Een grotere marktefficiëntie door een toename van de prijstransparantie zou mogelijke negatieve milieueffecten (bv. meer voertuigemissies) onrechtstreeks compenseren met positieve effecten (bv. het bundelen van vracht). Er wordt geen effect op de fundamentele rechten verwacht.

3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL

3.1.Rechtsgrondslag

Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangezien het betrekking heeft op de interne markt voor pakketbezorgdiensten en het functioneren daarvan.

3.2.Subsidiariteit

Het huidige regelgevingskader (Richtlijn 97/67/EG) is niet zodanig uitgevoerd dat het zorgt voor betaalbare grensoverschrijdende pakketdiensten in de gehele Europese Unie naast de universele postdienst 38 . Grensoverschrijdende bezorging gaat intrinsiek gepaard met bezorgdiensten in meer dan één lidstaat; derhalve kan er geen toezicht op worden gehouden door nationale regelgevende instanties die onafhankelijk van elkaar handelen en niet beschikken over informatie aangaande de kosten voor bezorging in andere lidstaten, bijvoorbeeld eindvergoedingen die door de exploitant in de lidstaat van bestemming aan de exploitant in de lidstaat van oorsprong worden aangerekend. Er zijn maatregelen op het niveau van de Unie nodig om de onderliggende oorzaken van het probleem aan te pakken. Nationale regelgevende instanties zullen verantwoordelijk zijn voor het beoordelen van de betaalbaarheid van grensoverschrijdende diensten, in het licht van de marktomstandigheden in de betrokken lidstaat.

Bovendien zijn de verschillen in de nationale voorschriften inzake het toezicht door de regelgever op aanbieders van pakketdiensten weliswaar niet in strijd met Richtlijn 97/67/EG, maar veroorzaken zij wel juridische onzekerheid en belemmeringen voor de eengemaakte markt voor postdiensten. Er zijn maatregelen nodig op het niveau van de Unie teneinde minimumeisen vast te stellen voor het toezicht door de regelgever op alle postbedrijven in de gehele Unie, om zo versnippering van de regelgeving te vermijden 39 . Het subsidiariteitsbeginsel wordt nageleefd, aangezien het optreden van de Unie noodzakelijk is om specifieke belemmeringen voor de interne markt weg te nemen.

3.3.Evenredigheid

Het optreden van de Unie in het kader van deze verordening is beperkt tot wat nodig is om de vooropgestelde doelstellingen te realiseren. Zelfregulering door de aanbieders van pakketbezorgdiensten heeft niet geleid tot wijzigingen van het toezicht door de regelgever, de transparantie van de tarieven of een substantieel betere betaalbaarheid van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten voor verzenders van kleine volumes.

De maatregelen ter verbetering van de transparantie zijn evenredig, aangezien zij beperkt zijn en hoofdzakelijk zijn gericht op de segmenten van de markt waarvoor is aangetoond dat de keuze er beperkt is, wat, in combinatie met de structurele kenmerken van de markten voor grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten (bv. hoge verzonken kosten en schaalvoordelen), leidt tot hoge prijzen voor grensoverschrijdende bezorgdiensten voor verzenders van kleine volumes. De individuele, commercieel overeengekomen prijzen waarvan voornamelijk grotere webhandelaren gebruikmaken (en die ook door andere exploitanten dan de aanbieders van de universele dienst worden aangeboden), bevinden zich buiten het toepassingsgebied van de maatregel ter verbetering van de transparantie van de prijzen, hoewel de achteraf uitgevoerde controles van de concurrentie alle exploitanten en segmenten van de markt zullen blijven bestrijken. Welke pakketten binnen het toepassingsgebied van de universeledienstverplichting vallen, waardoor de tarieven betaalbaar, kostengeoriënteerd, transparant en niet-discriminerend moeten zijn, verschilt naargelang de lidstaat, waardoor die diensten niet rechtstreeks in de gehele Unie met elkaar kunnen worden vergeleken en de handhaving van Richtlijn 97/67/EG niet het gewenste resultaat oplevert.

Kleine en micro-ondernemingen (exploitanten van bezorgdiensten met minder dan vijftig werknemers) die in slechts één lidstaat zijn gevestigd, worden daarvan vrijgesteld teneinde de administratieve lasten voor de kleinste ondernemingen, die niet grensoverschrijdend actief zijn, tot een minimum te beperken. Voor de pakketten die binnen het toepassingsgebied van de maatregel vallen, wordt met deze verordening meer zekerheid omtrent de wettelijke verplichtingen geschapen en versnippering in de Unie vermeden.

3.4.Keuze van het instrument

De Commissie stelt een verordening voor, aangezien hierdoor wordt gewaarborgd dat door het bestaande regelgevingskader voor postdiensten aan te vullen de belemmeringen voor de eengemaakte markt worden weggenomen. Een verordening houdt met name specifieke, rechtstreeks toepasselijke verplichtingen in voor nationale regelgevende instanties en aanbieders van pakketbezorgdiensten; daarnaast omvat zij een mechanisme op Europees niveau om transparantie te creëren en de betaalbaarheid van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten te beoordelen. Met een verordening is het bovendien mogelijk om snel maatregelen te nemen en worden de administratieve lasten voor de lidstaten met betrekking tot de omzetting ervan tot een minimum beperkt, terwijl eventuele verdere versnippering van de regelgeving onder invloed van andere rechtsinstrumenten (bv. een richtlijn) wordt voorkomen.

3.5.Structuur van het voorstel en de voornaamste rechten en verplichtingen

2.

Onderwerp, toepassingsgebied en definities (de artikelen 1 en 2)


De artikelen 1 en 2 bevatten de algemene bepalingen over het onderwerp en het toepassingsgebied, inclusief relevante definities. De definities vormen een aanvulling op de definities in artikel 2 van Richtlijn 97/67/EG met betrekking tot pakketten; zij zijn volledig in overeenstemming met de in de richtlijn vastgestelde definities. Zoals vastgesteld in de relevante door de Wereldpostunie aangenomen bepalingen, worden met de term eindvergoedingen zowel eindkosten (die van toepassing zijn op briefpost 40 ) als territoriale bestellingsquota (die van toepassing zijn op pakketten 41 ) bedoeld. Overeenkomstig de gangbare praktijk van de aanbieders van pakketdiensten en de lidstaten vallen enkel pakketten met een maximaal gewicht van 31,5 kg onder het toepassingsgebied van deze verordening. Deze verordening is dus niet van toepassing op de logistiek; zij is evenmin van toepassing op louter vervoer, dat wil zeggen wanneer het vervoer niet wordt uitgevoerd in combinatie met ophaling, sortering of distributie 42 . Eveneens volledig in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van Richtlijn 97/67/EG, en met name artikel 2, leden 1 en 1 bis 43 , is niet vereist dat alle activiteiten in het kader van artikel 2, lid 2, onder a) en b), samen worden uitgevoerd.

3.

Verstrekking van informatie (artikel 3)


Met deze bepaling wordt verduidelijkt dat de verplichting van informatieverstrekking aan de nationale regelgevende instanties van toepassing is op alle aanbieders van pakketbezorgdiensten met meer dan vijftig werknemers en op die welke in meer dan één lidstaat zijn gevestigd. Uit hoofde van deze bepaling zijn de nationale regelgevende instanties verplicht toezicht te houden op de markt en een beperkte reeks statistische gegevens te verzamelen. Deze bepaling heeft enkel betrekking op grotere exploitanten en exploitanten die in meer dan één lidstaat zijn gevestigd en derhalve grensoverschrijdende diensten aanbieden, zodat de nationale regelgevende instanties beschikken over de belangrijkste gegevens aangaande de pakketten die voor elektronische handel worden gebruikt. Uit hoofde van deze bepaling moeten alle aanbieders van pakketbezorgdiensten met meer dan vijftig werknemers jaarlijks een beperkte reeks gegevens indienen. Hiermee wordt beoogd de momenteel versnipperde regelgevende bevoegdheden te homogeniseren en te verduidelijken, alsmede voort te bouwen op de bestaande beste praktijken. Die consistentere verplichtingen zijn bovendien in het belang van de aanbieders van pan-Europese pakketbezorgdiensten, die momenteel aan verschillende verzoeken om informatie van verschillende lidstaten gevolg moeten geven. Hoewel de basisvoorschriften inzake informatieverstrekking in artikel 3 worden gedefinieerd, wordt het daartoe bestemde formulier door middel van een uitvoeringshandeling aangenomen. In dit verband moet de ERGP technisch advies verstrekken, aangezien de Commissie het formulier moet opstellen.

4.

Transparantie van tarieven en eindvergoedingen (artikel 4 en bijlage)


Artikel 4, lid 1, bevat een specifieke verplichting voor de aanbieders van de universele dienst om jaarlijks (uiterlijk op 31 januari) bij de nationale regelgevende instantie de openbare tarievenlijst in te dienen die van toepassing is op 1 januari van elk kalenderjaar voor een in de bijlage opgenomen specifieke reeks diensten. De 15 in de bijlage opgenomen postzendingen die door de aanbieders van de universele dienst worden aangeboden, zijn de meest relevante en vaakst gebruikte postzendingen voor individuele klanten en kleine bedrijven. Andere aanbieders van pakketbezorgdiensten vallen niet binnen het toepassingsgebied van deze specifieke bepaling, ook aangezien zij zich in beginsel op andere marktsegmenten richten (namelijk business-to business-diensten en grotere webwinkels). Hoewel het mogelijk is dat niet alle aanbieders van de universele dienst alle in de punten a) tot en met o) van de bijlage opgenomen zendingen aanbieden, bevat de lijst de meest relevante niet-expreszendingen die in de nationale en grensoverschrijdende elektronische handel worden gebruikt en die in beginsel voor alle EU-burgers, ongeacht hun locatie, beschikbaar zijn. Met deze bepaling inzake regelmatige verstrekking van informatie over de tarieven aan de nationale regelgevende instanties wordt voorzien in een onbetwistbare reeks gegevens die a) zullen worden bekendgemaakt op een speciale website van de Commissie en b) zullen worden gebruikt voor de beoordeling van de betaalbaarheid overeenkomstig artikel 5.

Deze verplichting is beperkt tot openbare tarievenlijsten en is derhalve niet van toepassing op tarieven waarop kortingen in mindering zijn gebracht of individueel overeengekomen prijzen (uit commerciële overwegingen). De Commissie maakt de tarieven uiterlijk op 30 april van elk kalenderjaar bekend onder een speciale rubriek van de Europa-website van de Commissie. Deze website is niet commercieel van aard en is niet in de eerste plaats bedoeld om gegevens te bevatten van andere aanbieders, waaronder aanbieders van expresbezorgdiensten. Andere aanbieders van bezorgdiensten dan de aanbieders van de universele dienst kunnen de tarieven van hun bezorgdiensten vrijwillig echter ook op de website laten opnemen, zolang de betrokken bezorgdiensten vergelijkbaar zijn en gelden voor bezorging bij de woning of de bedrijfsruimten van de geadresseerde en zolang aan andere toepasselijke criteria is voldaan (zie ook overweging 14).

Bovendien moeten aanbieders van de universele dienst uit hoofde van artikel 4, leden 3 en 4, jaarlijks hun eindvergoedingen (d.w.z. de betalingen van de aanbieder van de universele dienst in het land van oorsprong aan de aanbieder van de universele dienst in het land van bestemming voor de kosten van het vervoer, de sortering en de distributie van grensoverschrijdende zendingen in de lidstaat van bestemming) indienen bij de nationale regelgevende instanties, en vervolgens bij de Commissie. Aangezien deze gegevens commercieel gevoelig van aard zijn, worden zij niet bekendgemaakt en worden zij enkel gebruikt voor het berekenen van de algemene tarieven. Het is echter van essentieel belang dat de nationale regelgevende instanties en de Commissie toegang hebben tot en kennis hebben van de eindvergoedingen, aangezien die noodzakelijke informatie bieden met het oog op de beoordeling van de betaalbaarheid overeenkomstig artikel 5. De verstrekking van zowel de tarieven als de eindvergoedingen vormen een zeer beperkte administratieve last voor de aanbieders van de universele dienst.

5.

Beoordeling van de betaalbaarheid van tarieven (artikel 5)


Artikel 5, lid 1, houdt een verplichting in voor de nationale regelgevende instanties om op basis van objectieve elementen de betaalbaarheid te beoordelen van de tarieven van de aanbieders van de universele dienst die overeenkomstig artikel 4, lid 1, werden verkregen. De niet-uitputtende lijst in de punten a) tot en met c) bevat de belangrijkste en meest frequente elementen van die beoordeling. Daaronder vallen algemene criteria zoals de binnenlandse tarieven van de aanbieders van de universele dienst, de herkomst en de bestemming of het niveau van de eindvergoedingen. Zij kunnen worden aangevuld met andere criteria die van bijzonder belang zijn om de betrokken tarieven te verklaren, zoals specifieke vervoers- of afhandelingskosten of bilaterale volumes tussen aanbieders van bezorgdiensten. Indien de nationale regelgevende instantie concludeert dat de tarieven voor grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten te hoog zijn, verzoekt zij de betrokken aanbieder van pakketbezorgdiensten om nadere informatie en/of rechtvaardiging. De vastgestelde termijnen zijn functioneel en bedoeld om te voorkomen dat de verstrekking van informatie of rechtvaardiging wordt vertraagd (de leden 1, 3 en 4). Overeenkomstig artikel 5, lid 4, moet de beoordeling, indien van toepassing samen met de rechtvaardiging, niet alleen bij de Commissie worden ingediend, maar ook bij de andere nationale regelgevende instanties. Daarnaast moeten ook de relevante met de uitvoering van het mededingingsrecht belaste autoriteiten van de beoordeling in kennis worden gesteld; die autoriteiten zijn eveneens gebonden door vertrouwelijkheidsverplichtingen. Met die grotere transparantie zal naar verwachting aanmerkelijke druk worden uitgeoefend met het oog op het wijzigen van tarieven die aanzienlijk hoger zijn en die als onbetaalbaar of zelfs prohibitief worden beschouwd. De transparantie in de gehele Unie moet worden gewaarborgd door artikel 5, lid 4, dat voorziet in de bekendmaking door de Commissie op dezelfde speciale website van een niet-vertrouwelijke versie van de beoordelingen en de rechtvaardigingen die zij van de relevante nationale regelgevende instanties moet hebben ontvangen. Deze bekendmaking moet ervoor zorgen dat alle betrokkenen, inclusief de met de uitvoering van het consumentenrecht belaste autoriteiten, regelmatig over deze aangelegenheid in kennis worden gesteld.

De in artikel 12 van Richtlijn 97/67/EG vastgestelde regelgevende beginselen van betaalbaarheid, kostenoriëntatie, transparantie en niet-discriminatie zijn enkel van toepassing op pakketten (en brieven) die binnen het toepassingsgebied van de universeledienstverplichting vallen. De nationale regelgevende instanties moeten waarborgen dat de tarieven voor de universele diensten aan die beginselen voldoen. De nationale regelgevende instanties richten zich echter meer op de binnenlandse markt dan op de grensoverschrijdende, ook bij het waarborgen van de betaalbaarheid van de universele dienstverlening. Dit artikel zal het toezicht door de nationale regelgevende instanties dus uitdrukkelijk uitbreiden met een reeks door de aanbieder van de universele dienst aangeboden grensoverschrijdende diensten die sterk lijken op, maar niet gelijk zijn aan de universeledienstverplichting in alle lidstaten.

6.

Transparante en niet-discriminerende grensoverschrijdende toegang (artikel 6)


Artikel 6 is grotendeels een codificatie van de beginselen die al zijn geanalyseerd in de zogenoemde REIMS-besluiten (betreffende de multilaterale grensoverschrijdende overeenkomsten inzake eindkosten die aanbieders van de universele dienst met betrekking tot brieven/pakketten hebben gesloten 44 ) en is ingegeven door de procedurele aspecten van artikel 3 van Verordening (EU) nr. 531/2012 45 met betrekking tot wholesaleroaming. Het moet zorgen voor rechtszekerheid voor aanbieders van de universele dienst, die de adressaten zijn van deze bepaling, en andere aanbieders van pakketbezorgdiensten, die toegang willen tot grensoverschrijdende diensten. Deze bepaling heeft geen betrekking op algemene kwesties in verband met de toegang tot de downstreammarkt die zijn onderworpen aan eventuele nationale voorschriften en artikel 12, vijfde streepje, van Richtlijn 97/67/EG. Zij heeft ook geen betrekking op specifieke kwesties in verband met de toegang tot bepaalde onderdelen van de infrastructuur, zoals bedoeld in artikel 11 bis van Richtlijn 97/67/EG. Met het oog op de rechtszekerheid en de toepassing van de beginselen inzake niet-discriminatie en transparantie is het noodzakelijk dat concurrerende alternatieve postbedrijven gelijke toegang krijgen tot de eindvergoedingen die van toepassing zijn op de partijen bij de multilaterale overeenkomst inzake eindvergoedingen (d.w.z. de aanbieders van de universele dienst). Op basis van een individuele beoordeling kan worden gerechtvaardigd dat de eindvergoedingen die derde postbedrijven moeten betalen in sommige gevallen hoger zijn dan die welke de aanbieders van de universele dienst moeten betalen. Dat kan het geval zijn indien de partijen kunnen aantonen dat de kosten voor het sluiten, toepassen en beheren van een overeenkomst, de extra kosten voor het ontvangen en afhandelen van zendingen van niet-aangewezen postbedrijven en andere dergelijke kosten niet worden gedekt door de eindvergoedingen die door de exploitant van oorsprong worden betaald. Het toegangspunt is in beginsel het door de aanbieder van de universele dienst vastgestelde binnenkomende uitwisselingskantoor. Het is belangrijk dat de grensoverschrijdende toegang, ondanks het verschil met de toegang tot de downstreammarkt in zijn geheel, ook betrekking heeft op alle betrokken geassocieerde netwerkonderdelen, waaronder met name onderdelen betreffende software en informatie (de leden 2 en 3), aangezien die integraal deel uitmaken van de lopende overeenkomsten, zoals interconnectieovereenkomsten en mogelijke toekomstige soortgelijke overeenkomsten.

7.

Sancties (artikel 7)


Dit is een standaardbepaling die is bedoeld om de nationale regelgevende instanties te voorzien van doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties voor inbreuken op het EU-recht.

8.

Herzieningsclausule (artikel 8)


Bij artikel 8 wordt de Commissie verplicht tot regelmatige herziening. In het bijzonder heeft die herziening niet alleen betrekking op kwesties die rechtstreeks verband houden met de verordening (onder a), b) en c)), maar omvat zij ook andere maatregelen ter verbetering van de beschikbaarheid, toegankelijkheid en betaalbaarheid van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten die in het kader van stappenplan inzake pakketten uit 2013 zijn genomen (inclusief initiatieven van de bedrijfstak, normalisatie enz.) en die deze verordening aanvullen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel voor een verordening heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.