Toelichting bij COM(2016)378 - Voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2016)378 - Voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan.
bron COM(2016)378 NLEN
datum 07-06-2016
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Dit voorstel behoort tot de inspanningen die de EU levert om op grond van artikel 79 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) een alomvattend migratiebeheersbeleid te ontwikkelen, en met name een nieuw beleid inzake legale migratie. Daarnaast draagt het voorstel bij tot de EU-strategie voor groei in lijn met de Europa 2020-prioriteiten 1 . De richtlijn inzake de Europese blauwe kaart van 2009 2 was bedoeld om de toelating en mobiliteit van hooggekwalificeerde werknemers uit derde landen, en hun gezinsleden, te vergemakkelijken door de voorwaarden voor toegang en verblijf in de hele EU te harmoniseren en een reeks rechten te verlenen. De richtlijn had ten doel de EU aantrekkelijker te maken voor hooggekwalificeerde werknemers van overal ter wereld, en daardoor bij te dragen tot het opvangen van tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden op de arbeidsmarkt van de EU en het versterken van het concurrentievermogen en de economische groei van de EU. De richtlijn van 2009 slaagde echter niet in dat opzet.

De huidige richtlijn inzake de Europese blauwe kaart vertoont intrinsieke zwakke punten zoals restrictieve toelatingsvoorwaarden en een zeer beperkte bevordering van de mobiliteit binnen de EU. Samen met de vele uiteenlopende parallelle voorschriften, voorwaarden en procedures voor toelating van dezelfde categorie van hooggekwalificeerde werknemers in de verschillende lidstaten, heeft dit de aantrekkelijkheid en het gebruik van de Europese blauwe kaart beperkt. Dat is niet doeltreffend, aangezien een dergelijke versnippering een last vormt voor werkgevers en individuele aanvragers; ook is het niet doelmatig, zoals het zeer kleine aantal afgegeven vergunningen voor hooggekwalificeerde werknemers aantoont.

Daarom heeft Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker verklaard dat hij voornemens is de tekortkomingen van de richtlijn inzake de Europese blauwe kaart aan te pakken en ervoor te zorgen dat de richtlijn ruimere effecten sorteert en meer hooggekwalificeerde werknemers voor de EU zal doen kiezen 3 . De Europese migratieagenda 4 kondigde een herziening van de Europese blauwe kaart aan, als onderdeel van het nieuwe beleid inzake legale migratie, om op doeltreffender wijze getalenteerde werknemers te overhalen naar Europa te komen. Het werkprogramma van de Commissie voor 2016 kondigde aan dat "we, om tegemoet te komen aan de toekomstige demografische en arbeidsmarktbehoeften in Europa, een nieuwe aanpak voor legale migratie [zullen] presenteren, met maatregelen om de blauwekaartrichtlijn te verbeteren." Dit voorstel vormt het resultaat van deze herziening.

De mededeling van 6 april 2016 5 wees nadrukkelijk op de behoefte aan duurzame, transparante en toegankelijke legale routes naar Europa als onderdeel van een geslaagd migratiebeheer. De Commissie herhaalde haar intentie om wijzigingen aan de richtlijn inzake de Europese blauwe kaart voor te stellen met het oog op de versterking ervan als de enige EU-brede regeling voor de toelating van hooggekwalificeerde werknemers. In de vervolgbesprekingen heeft het Europees Parlement ervoor gepleit nieuwe legale mogelijkheden te creëren om naar Europa te komen en de Commissie ertoe opgeroepen in dit verband ambitieus te werk te gaan. In zijn verslag van 23 maart 2016 6 herinnerde het Parlement eraan dat de herziening van de richtlijn inzake de Europese blauwe kaart zowel ambitieus als gericht moet zijn, en dat daarin moet worden gestreefd naar de opheffing van de inconsistenties in de huidige richtlijn, vooral als het gaat om parallelle nationale regelingen.

De EU wordt in bepaalde sectoren al geconfronteerd met structurele tekorten aan vaardigheden en met discrepanties tussen gevraagde en aangeboden vaardigheden die de groei, productiviteit en innovatie (bijv. in de gezondheidszorg, ICT en het ingenieurswezen) kunnen beperken en daardoor het economische herstel van Europa kunnen vertragen en het concurrentievermogen van de Unie kunnen beperken. Activering, opleiding en bijscholing van de bestaande arbeidskrachten moeten een rol spelen bij het tegengaan van deze tekorten, vooral nu de algemene werkloosheid hoog is. Deze maatregelen zullen waarschijnlijk niet toereikend zijn om de behoeften volledig in te vullen. Het zal in elk geval een tijd duren voordat ze daadwerkelijk effect hebben op de arbeidsmarkt en de productiviteit. In de toekomst zullen structurele veranderingen van de economieën in de EU de vraag in de hand blijven werken naar vaardigheden die niet meteen beschikbaar zijn op de arbeidsmarkt, zodat er verdere tekorten aan vaardigheden ontstaan.

Het huidige immigratiestelsel van de EU voor hooggekwalificeerde werknemers is onvoldoende toegerust om de huidige en toekomstige uitdagingen aan te gaan. De algemene instroom van hooggekwalificeerde werknemers uit derde landen naar de deelnemende lidstaten 7 uit hoofde van de richtlijn inzake de Europese blauwe kaart en van nationale regelingen voor hooggekwalificeerde werknemers omvatte in 2012 23 419 personen, in 2013 waren dat er 34 904 en in 2014 ging het om 38 774 mensen 8 . Wanneer we deze cijfers vergelijken met de geraamde behoeften aan hooggekwalificeerde werknemers in bepaalde sectoren, blijken ze veel te laag om de bestaande en geraamde toekomstige tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden in de EU in hooggekwalificeerde banen te dekken. Bovendien wijzen onderzoeken betreffende de plannen van hoogopgeleide kandidaat-migranten weliswaar op een relatief sterke aantrekkingskracht van de EU, maar gaat de EU in tegenstelling tot andere ontwikkelde economieën niet doeltreffend genoeg te werk om dit om te zetten in grotere aantallen hooggekwalificeerde werknemers, noch om in de EU opgeleide werknemers met talent te behouden. Cijfers wijzen erop dat van alle niet-EU-migranten die naar de OESO-landen komen, 48 % van de laagopgeleide migranten en 31 % van de hoogopgeleide migranten een bestemming in de EU kiezen 9 .

Dit voorstel, dat de bestaande richtlijn inzake de Europese blauwe kaart (2009/50/EG) vervangt, heeft ten doel de EU betere mogelijkheden te geven om hooggekwalificeerde onderdanen van derde landen te overtuigen naar de EU te komen en hier te blijven, en om hun mobiliteit en roulatie tussen banen in verschillende lidstaten te vergemakkelijken. De doelstelling is de EU beter in staat te stellen doeltreffend en prompt te reageren op bestaande en opkomende behoeften aan hooggekwalificeerde onderdanen van derde landen en tekorten aan vaardigheden aan te vullen, de bijdrage van de economische immigratie aan de versteviging van het concurrentievermogen van de EU te vergroten en de gevolgen van de vergrijzing aan te pakken.

• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied

De Europese migratieagenda bevestigde dat de Europese blauwe kaart moet worden gebruikt om een aantrekkelijke, voor heel de EU geldende regeling voor hooggekwalificeerde onderdanen van derde landen op te zetten. In de mededeling van 6 april 2016 werd voorts vermeld dat dit kan worden bereikt door een geharmoniseerde gemeenschappelijke EU-aanpak, met soepelere toelatingsvoorwaarden, betere toelatingsprocedures en uitgebreide rechten, onder meer wat de mobiliteit binnen de EU betreft.

Dit initiatief vormt een aanvulling op andere goedgekeurde instrumenten op het gebied van legale migratie. Het is met name een aanvulling op de richtlijn inzake overplaatsing binnen een onderneming 10 , die de toegang tot en de mobiliteit binnen de EU vergemakkelijkt voor hooggekwalificeerde werknemers (managers, specialisten) die werken voor niet-EU-ondernemingen en tijdelijk zijn gedetacheerd naar dochterondernemingen in de EU. Ook vormt het een aanvulling op de Richtlijn (EU) 2016/801 die de toegang en de rechten regelt voor studenten en onderzoekers, evenals voor bijvoorbeeld stagiairs en vrijwilligers in het kader van het Europees stelsel voor vrijwilligers. Het voorstel stelt ook aanvullingen voor op en afwijkingen van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003, die de voorwaarden voor gezinshereniging vaststelt, en Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen. Het huidige voorstel gaat een stap verder dan deze richtlijnen, aangezien het gunstigere voorwaarden schept voor gezinshereniging en de toegang tot de status van langdurig ingezetene vergemakkelijkt. Bovendien vult het Richtlijn 2011/95/EU (de 'kwalificatierichtlijn') 11 aan door het toepassingsgebied uit te breiden naar hooggekwalificeerde personen die internationale bescherming genieten. Zij zullen in alle lidstaten een baan kunnen aannemen in overeenstemming met hun vaardigheden en opleiding en in bepaalde regio's knelpuntberoepen invullen. Zo kunnen ze ook actief zijn op de arbeidsmarkt wanneer er in hun specifieke vakgebied geen vacatures zijn in de lidstaat die hun bescherming heeft verleend.

Dit voorstel hangt samen met het 'Actieplan inzake de integratie van onderdanen van derde landen' 12 . Dit actieplan omvat een gemeenschappelijk beleidskader ter ondersteuning van de lidstaten bij het ontwikkelen en versterken van hun nationaal integratiebeleid voor onderdanen van derde landen, met inbegrip van hooggekwalificeerde onderdanen van derde landen.

Het in Verordening (EG) 1030/2002 vastgestelde model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen geldt ook in het kader van dit voorstel.

• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Dit voorstel heeft tot doel een aantrekkelijke EU-brede regeling voor hooggekwalificeerde werknemers te verstrekken overeenkomstig de beleidsmaatregelen van de EU die bedoeld zijn om de eengemaakte markt te verdiepen en te verbeteren 13 . Een beleid voor het aantrekken van hooggekwalificeerde werknemers hangt samen met - en is ook een aanvulling op - beleidsmaatregelen die de mobiliteit van EU-burgers binnen de EU bevorderen, ondersteund door Verordening 492/2011 14 , Verordening 2016/589 ("Eures") 15 en het aanstaande arbeidsmobiliteitspakket met betrekking tot de coördinatie van de sociale zekerheid. Het vormt ook een aanvulling op beleidsmaatregelen die de vaardigheden van EU-werknemers, en de erkenning van hun kwalificaties, verbeteren en verhogen met het oog op een betere integratie in de arbeidsmarkt. Een groter reservoir van beschikbare mensen met talent komt de gehele economie van de EU ten goede en het verplaatsingseffect van hooggekwalificeerde EU-werknemers zal naar verwachting laag zijn. De verwachte agenda voor nieuwe vaardigheden voor Europa 16 behandelt het brede vraagstuk van erkenning van kwalificaties en is daardoor ook relevant voor de toelating van hooggekwalificeerde werknemers in het kader van de Europese blauwe kaart, aangezien deze mensen vaak worden geconfronteerd met belemmeringen en hoge kosten wanneer ze in derde landen verkregen kwalificaties willen laten erkennen. Al deze initiatieven dragen bij tot de groeistrategie van de EU, in overeenstemming met de prioriteiten van Europa 2020.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Dit voorstel betreft de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen en procedures voor het uitreiken van de nodige vergunningen in verband met hooggekwalificeerde banen. Het bepaalt ook onder welke voorwaarden onderdanen van derde landen in een tweede lidstaat mogen verblijven. Bijgevolg is de passende rechtsgrondslag artikel 79, lid 2, onder a) en b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), juncto artikel 79, lid 1, van datzelfde Verdrag.

Volgens Protocol 21 bij de Verdragen, kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland binnen een termijn van drie maanden na de indiening van een voorstel of een initiatief, of op elk ogenblik na de vaststelling ervan, de Raad ervan in kennis stellen dat zij wensen deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de voorgestelde maatregel. Geen van beide lidstaten heeft zijn recht tot deelname aan de richtlijn inzake de Europese blauwe kaart uitgeoefend. Volgens Protocol 22 bij de Verdragen neemt Denemarken niet deel aan de aanneming van maatregelen op basis van dit artikel 17 .

De toelating van economische migranten is een gezamenlijke bevoegdheid van de EU en haar lidstaten. Elk maatregel die op het vlak van legale migratie wordt voorgesteld 'laat het recht van de lidstaten onverlet, zelf te bepalen hoeveel onderdanen van derde landen, afkomstig uit derde landen, tot hun grondgebied worden toegelaten teneinde daar al dan niet in loondienst arbeid te verrichten' (artikel 79, lid 5, VWEU).

• Subsidiariteit

Het wordt steeds moeilijker om talent van buiten de EU aan te trekken en te behouden. Dat geldt voor alle lidstaten. Hoewel elke lidstaat zijn eigen nationale stelsel voor hooggekwalificeerde werknemers zou kunnen behouden, zou dit de aantrekkelijkheid van de EU in haar geheel niet bevorderen. Vooral wanneer we de EU vergelijken met andere belangrijke bestemmingen met een meer eenvormige aanpak, zijn de lidstaten op zich, vooral dan de kleinere lidstaten, onvoldoende toegerust om deel te nemen aan de internationale concurrentiestrijd voor hooggekwalificeerde werknemers.

De huidige versnippering met uiteenlopende en parallelle nationale regels voor dezelfde categorie onderdanen van derde landen in de verschillende lidstaten is noch doeltreffend, noch doelmatig voor alle betrokken partijen. Sollicitanten en werkgevers moeten hun weg zoeken in een doolhof van regels die kosten en administratieve lasten met zich meebrengen, hetgeen vooral zware gevolgen heeft voor kmo's. Voorts zou het voor de autoriteiten van de lidstaten gemakkelijker en kostenefficiënter zijn als ze één enkel, duidelijk en eenvoudig stel regels kunnen toepassen voor het onderzoek van aanvragen van hooggekwalificeerde werknemers die in de betrokken lidstaat willen verblijven en werken.

Wanneer de EU naar buiten toe optreedt als één enkele speler, kan dit schaalvoordelen opleveren en kan ze concurreren met andere grote bestemmingen voor het beperkte aantal hooggekwalificeerde werknemers. Dit voorstel heeft tot doel de algemene aantrekkelijkheid van de EU te verbeteren door één enkele, transparante, soepele en gestroomlijnde regeling voor hooggekwalificeerde werknemers in de hele EU te verstrekken. Het geeft hooggekwalificeerde werknemers de niet mis te verstane boodschap dat de EU hen welkom heet door duidelijke en snelle toelatingsprocedures te bieden, in combinatie met aantrekkelijke verblijfsvoorwaarden voor henzelf en hun gezin.

Daarnaast kan alleen een optreden op EU-niveau hooggekwalificeerde werknemers de mogelijkheid bieden om ongehinderd in verschillende lidstaten van de EU rond te reizen, er te werken en er te verblijven. De mobiliteit binnen de EU draagt ertoe bij dat sneller kan worden ingespeeld op de vraag naar hooggekwalificeerde arbeidskrachten en dat tekorten aan vaardigheden worden ingevuld. Nationale regelingen, daarentegen, kunnen - omdat ze nu eenmaal nationaal zijn - deze mogelijkheid om zich vlot van de ene lidstaat naar de andere te begeven wanneer er zich tekorten aan arbeidskrachten voordoen of interessante banen worden aangeboden niet verschaffen.

Zelfs met een beter geharmoniseerde EU-brede regeling en de afschaffing van parallelle nationale regelingen, zullen de lidstaten bevoegd blijven voor bepaalde aspecten, zoals hun op het Verdrag gestoelde prerogatief om te bepalen hoeveel onderdanen van derde landen, afkomstig uit derde landen, tot hun grondgebied worden toegelaten om er werk te zoeken. Lidstaten zullen ook arbeidsmarkttoetsen kunnen invoeren wanneer hun arbeidsmarkt ernstig is verstoord, bijvoorbeeld bij hoge werkloosheid voor een bepaald beroep of in een bepaalde sector. Bovendien zullen de lidstaten zelf controle uitoefenen over het niveau van de salarisdrempel – ook al zal die beter geharmoniseerd zijn met onder- en bovengrenzen – die wordt berekend op basis van een nationaal salarisgemiddelde, en over de knelpuntberoepen waarvoor een lagere drempel geldt.

Gezien al deze overwegingen voldoet het voorstel aan het subsidiariteitsbeginsel.

• Evenredigheid

Dit voorstel betreft toelatingsvoorwaarden, -procedures en -rechten van hooggekwalificeerde werknemers uit derde landen, die deel uitmaken van een gemeenschappelijk immigratiebeleid uit hoofde van artikel 79 VWEU. Voor deze groep onderdanen van derde landen bestaan er al EU-brede voorschriften, parallel met nationale voorschriften; ze moeten echter worden aangepast om de vastgestelde problemen aan te pakken en de doelstellingen van deze richtlijn volledig te behalen, terwijl de inhoud en vorm van het optreden van de Unie beperkt dienen te blijven tot hetgeen noodzakelijk is om deze doelstellingen te behalen.

Het voorstel biedt een evenwicht tussen, enerzijds, betere rechten, waaronder mobiliteit in de EU, dankzij een hoger niveau van harmonisatie, en anderzijds, een inclusievere regeling dankzij verdere vereenvoudiging van de toelatingsprocedures (waaronder lagere salarisdrempels, zodat de doelgroep wordt verruimd). De lidstaten beschikken hierbij over een zekere soepelheid om de regeling aan hun nationale situatie aan te passen.

De administratieve lasten voor de lidstaten op het vlak van wetswijzigingen en toegenomen samenwerking zouden middelmatig zijn, aangezien de regeling inzake de Europese blauwe kaart reeds bestaat en deze lasten niet opwegen tegen de voordelen.

• Keuze van het instrument

Het gekozen instrument is een nieuwe richtlijn die de huidige richtlijn inzake de Europese blauwe kaart intrekt en vervangt. Dit geeft de lidstaten een zekere mate van soepelheid op het vlak van de tenuitvoerlegging en toepassing. Een richtlijn is bindend met betrekking tot het te behalen resultaat, maar geeft de lidstaten speelruimte met betrekking tot de vorm en methode om deze doelstellingen te bewerkstelligen in hun nationale rechtssysteem en algemene context. Er is geen reden vastgesteld om van een richtlijn over te stappen naar een rechtstreeks toepasselijke verordening.

Niet-bindende maatregelen hebben een te beperkt effect, aangezien potentiële aanvragers en ondernemingen nog steeds zouden worden geconfronteerd met verschillende regelingen inzake toelating.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

Het eerste verslag over de uitvoering van de richtlijn inzake de Europese blauwe kaart 18 werd uitgebracht in mei 2014 en beoordeelde de conformiteit van de nationale wetgevingen met de bepalingen van de richtlijn. Daarin werd geconcludeerd dat het aantal afgegeven Europese blauwe kaarten aanzienlijk varieert naargelang de lidstaat als gevolg van de beleidskeuzes van de lidstaten, die de Europese blauwe kaart op een zeer verschillende manier toepassen en bevorderen en, in sommige gevallen, de voorkeur geven aan hun parallelle nationale regelingen. De huidige richtlijn inzake de Europese blauwe kaart stelt uitsluitend minimumnormen vast en geeft de lidstaten veel speelruimte via een groot aantal discretionaire bepalingen en verwijzingen naar de nationale wetgeving. Het verslag kwam ook tot de vaststelling dat er een aantal tekortkomingen in de omzetting zijn en, meer bepaald, dat lidstaten hun rapportageplichten uit hoofde van de richtlijn niet zijn nagekomen. Deze problemen werden met de lidstaten besproken via het netwerk van nationale contactpunten en in bijeenkomsten van de contactgroep.

Een latere evaluatie door de Commissie in 2015-2016 actualiseerde het eerste verslag en ging er dieper op in. De conclusie was dat de Europese blauwe kaart in zijn huidige vorm zijn potentieel niet realiseert en dus geen waarde toevoegt aan de concurrerende en aanvullende nationale regelingen voor hooggekwalificeerde werknemers 19 .

• Raadplegingen van belanghebbenden

Tussen 27 mei en 30 september 2015 werd online een openbare raadpleging gehouden over de Europese blauwe kaart en het arbeidsmigratiebeleid van de EU. In totaal werden 610 antwoorden op de vragenlijst ontvangen en kwamen er 15 schriftelijke reacties toe van een breed spectrum van actoren die alle belanghebbenden vertegenwoordigden 20 . EU-burgers, organisaties en onderdanen van derde landen (met woonplaats in de EU of daarbuiten) en werkgevers (multinationale ondernemingen en kmo's), hun verenigingen, organisaties voor arbeidsbemiddeling van de overheid en uit de privésector, vakbonden, ministeries, regionale en lokale overheden, werknemers in de media, academici, internationale organisaties, organisaties en autoriteiten uit de landen van herkomst, sociale partners en andere actoren van het maatschappelijk middenveld werden geraadpleegd en velen gaven hun mening. Ook werden er verschillende bilaterale en groepsbijeenkomsten gehouden met belangrijke lidstaten, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, beroepsbeoefenaars, sociale partners en internationale organisaties (OESO, UNHCR, IOM). Op 3 december 2015 werd een seminar over dit onderwerp georganiseerd met de nationale sociale partners, in samenwerking met de Labour Market Observatory (LMO, waarnemingspost voor de arbeidsmarkt) en de permanente studiegroep Immigratie en Integratie (IMI) van het Europees Economisch en Sociaal Comité. Daarnaast werden via een externe contractant nog diverse belanghebbenden geraadpleegd: selecte nationale autoriteiten, werkgeversorganisaties, vakbonden en organisaties in de landen van herkomst.

Tijdens de herziening werden de resultaten in aanmerking genomen zoals vermeld in het effectbeoordelingsverslag.

•

Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid



Om de ontwikkeling van toekomstig beleid op het vlak van economische migratie te ondersteunen werd een deskundigengroep inzake economische migratie van de Commissie (EGEM) 21 opgericht. Tijdens de eerste bijeenkomst van de EGEM op 25 maart 2015 bespraken de deskundigen manieren om de arbeidsmigratie beter te beheren op EU-niveau en was de herziening van de Europese blauwe kaart het belangrijkste onderwerp van discussie. Tijdens de tweede bijeenkomst van de EGEM op 7 december 2015 ging de aandacht vooral naar de beleidsopties voor een herziene blauwe kaart 22 .

Bovendien vond op 13 november 2015 een bijeenkomst plaats van de EMN-deskundigengroep voor geschoolde migranten — een subgroep van het Europees migratienetwerk — met deskundigen uit de lidstaten voor een technische discussie over kwesties met betrekking tot de Europese blauwe kaart, de parallelle nationale regelingen voor hooggekwalificeerde werknemers en de wisselwerking daartussen.

• Effectbeoordeling

Tijdens de voorbereiding van het voorstel werd een brede waaier van beleidsopties onderzocht, waarvan sommige, met name intrekking van de richtlijn inzake de Europese blauwe kaart, invoering van een stelsel met blijken van belangstelling op basis van punten en uitbreiding van het toepassingsgebied naar internationale dienstverleners, tijdens de eerste beoordelingsfase werden verworpen.

Inhoudsopgave

1.

Overwogen opties


De volgende opties kwamen in aanmerking voor een grondige beoordeling:

2.

0) Basisscenario


De huidige Europese blauwe kaart blijven gebruiken zonder de wetgeving aan te passen. De bestaande monitorings- en handhavingsactiviteiten in het kader van de huidige wetgeving zouden worden voortgezet, evenals activiteiten ter verbetering van de grensoverschrijdende erkenning van buitenlandse kwalificaties tussen de lidstaten onderling of in samenwerking met derde landen via de uitwisseling van beste praktijken en verdere richtsnoeren voor de nationale autoriteiten.

3.

1) Het toepassingsgebied uitbreiden door het toegankelijk te maken voor een veel bredere groep werknemers, waaronder (sommige) middelhoog opgeleide werknemers


Met deze mogelijkheid zouden ook sommige middelhoog opgeleide werknemers de beschikking krijgen over een Europese blauwe kaart, aangezien salaris en kwalificaties alternatieve, in plaats van cumulatieve voorwaarden zouden zijn. Het niveau van de rechten zou niet veel verbeteren in vergelijking met het huidige niveau.

4.

2) Wijziging van de toelatingsvoorwaarden en rechten zonder het toepassingsgebied uit te breiden naar andere groepen dan hooggekwalificeerde werknemers


Deze mogelijkheid bevat drie subopties, afhankelijk van de doelgroep (breder t.o.v. selectiever) en blijft binnen het toepassingsgebied en het basiskader van de huidige richtlijn. Alle subopties omvatten wel betere voorwaarden, procedures en rechten.

• 2a) De Europese blauwe kaart toegankelijk maken voor een bredere groep hooggekwalificeerde werknemers

Deze suboptie zou het toepassingsgebied van hooggekwalificeerde werknemers die in aanmerking komen voor de Europese blauwe kaart verruimen, de toelating vergemakkelijken en betere verblijfs- en mobiliteitsrechten verstrekken. De lidstaten zouden nog wat speelruimte overhouden voor nationale aanpassingen van de regeling, maar de parallelle nationale regelingen zouden worden afgeschaft.

• 2b) Van de Europese blauwe kaart een instrument maken om een selecte groep van werknemers met topkwalificaties te overhalen naar Europa te komen

Deze optie zou van de Europese blauwe kaart eerder een selectief instrument voor zeer hooggekwalificeerde personen maken. Degenen die ervoor in aanmerking komen, zouden snel en vlot worden toegelaten en uitgebreide rechten genieten. Parallelle nationale regelingen zouden nog steeds worden toegestaan.

• 2c) Een tweeledige blauwe kaart creëren die bestemd is voor de verschillende kwalificatieniveaus van hooggekwalificeerde werknemers

Deze suboptie zou een combinatie zijn van de twee vorige subopties en een Europese blauwe kaart met twee niveaus creëren die bedoeld zijn voor twee verschillende werknemerscategorieën: een eerste niveau voor een brede groep hooggekwalificeerde werknemers en een selectiever, tweede niveau met snellere toegang tot langdurig verblijf en vlottere mobiliteit binnen de EU. Parallelle nationale regelingen zouden worden afgeschaft.

5.

3) Een eengemaakte blauwe kaart voor de gehele EU


Dit beleidsoptiepakket zou een standaardreeks blauwekaartvoorschriften invoeren die gelden voor de hele EU. De lidstaten zouden geen speelruimte meer hebben om de voorwaarden of andere voorschriften van de Europese blauwe kaart aan te passen aan de omstandigheden van hun nationale arbeidsmarkt. Een Europese blauwe kaart, afgegeven door een lidstaat, zou wederzijds worden erkend door alle andere lidstaten en onbeperkte mobiliteit binnen de EU verschaffen. Parallelle nationale regelingen zouden worden afgeschaft.

6.

Horizontale/parallelle wetgevingsopties


Een aantal horizontale wetgevingsopties werd overwogen, evenals een niet-wetgevingsoptie. Deze opties kunnen zelfstandig naast de basissituatie bestaan of met een van de wetgevingspakketten worden gecombineerd:

7.

a) Niet-wetgevingsmaatregelen om de doeltreffendheid van de Europese blauwe kaart te bevorderen


Deze beleidsoptie streeft naar een betere toepassing van de Europese blauwe kaart en een betere praktische samenwerking tussen de lidstaten. Ze versterkt de bevordering van het merk via informatie-uitwisseling en promotie- en reclameactiviteiten. Deze optie zou praktische maatregelen omvatten om het gebruik van de Europese blauwe kaart te vergemakkelijken door de erkenning van buitenlandse kwalificaties te verbeteren en vaardigheden beter af te stemmen op de vraag van de arbeidsmarkt.

8.

b) Wetgevingsmaatregelen die de Europese blauwe kaart uitbreiden naar innoverende ondernemers


Deze optie zou het toepassingsgebied van de Europese blauwe kaart uitbreiden van hooggekwalificeerde werknemers naar innoverende ondernemers (dus zelfstandigen). Binnen de richtlijn zou voor deze groep een afzonderlijke reeks toelatingsvoorwaarden en rechten (mogelijk ook in verband met mobiliteit binnen de EU) worden vastgesteld.

9.

c) Wetgevingsmaatregelen die de Europese blauwe kaart uitbreiden naar hooggekwalificeerde personen die internationale bescherming genieten en hooggekwalificeerde asielaanvragers


Deze optie zou de Europese blauwe kaart toegankelijk maken voor andere categorieën migranten die om internationale bescherming verzoeken of aan wie internationale bescherming is toegekend. Daarbij kunnen twee grote subcategorieën en subopties worden onderscheiden: i) alleen personen die internationale bescherming genieten (vluchtelingen, personen die subsidiaire bescherming genieten); ii) ook asielzoekers.

10.

Voorkeursoptie


Na de beoordeling van de effecten, doelmatigheid en doeltreffendheid van de weerhouden opties, en van hun haalbaarheid, is de voorkeursoptie 2a) in combinatie met de horizontale opties a) (niet-wetgevingsmaatregelen) en c), suboptie i) (alleen personen die internationale bescherming genieten opnemen in het toepassingsgebied). Bijgevolg bestaat de voorkeursoptie uit de volgende hoofdelementen: het wijzigen van de toelatingsvoorwaarden en het toegankelijk maken van de Europese blauwe kaart voor een bredere groep hooggekwalificeerde werknemers, het verbeteren van de rechten die samenhangen met de Europese blauwe kaart, waaronder mobiliteit binnen de EU, en het niet-uitbreiden van het toepassingsgebied naar andere personen dan hooggekwalificeerde werknemers. Daarnaast zouden nationale regelingen voor onderdanen van derde landen die tot het toepassingsgebied van deze richtlijn behoren, niet meer worden toegestaan. De wetgevingsmaatregelen zouden worden aangevuld met niet-wetgevingsmaatregelen en mogelijk zou de Europese blauwe kaart ook toegankelijk worden gemaakt voor hooggekwalificeerde personen die internationale bescherming genieten.

De voorkeursoptie vindt een middenweg tussen enerzijds een hoge graad van inclusiviteit, aanzienlijke speelruimte voor aanpassing aan de nationale situatie in de lidstaten, en een groot potentieel om parallelle nationale regelingen te vervangen, en anderzijds bevordering van de procedures, een hoger niveau van rechten, bevordering van de mobiliteit binnen de EU en een hoge mate van harmonisatie. Bijgevolg vormt deze voorkeursoptie een evenwichtige combinatie tussen (grote) doeltreffendheid en doelmatigheid en positieve economische en sociale effecten. Dergelijke positieve effecten zouden tot het uiterste worden vergroot als ze worden gecombineerd met niet-wetgevingsmaatregelen, zoals een actieve bevordering van de regeling en een betere afstemming tussen werkgevers en potentiële migranten.

Naar raming zouden er voor deze optie vergunningen bijkomen voor minstens 32 484 en hoogstens 137 690 hooggekwalificeerde werknemers (per jaar, voor de deelnemende lidstaten samen, waarbij de verschillen afhankelijk zijn van de door de afzonderlijke lidstaten vastgestelde salarisdrempel). Dit zou naar schatting leiden tot een jaarlijks positief economisch effect van 1,4 miljard tot 6,2 miljard EUR, afkomstig van aanvullende hooggekwalificeerde werknemers die naar de EU komen om hier te werken. De globaal genomen hogere aantallen toegelaten hooggekwalificeerde werknemers, en een hoger potentieel om in de EU opgeleide jonge mensen met talent te behouden, zullen een groter reservoir van hooggekwalificeerde werknemers vormen waaruit werkgevers kunnen putten om vacatures in te vullen. Dat zal een positief effect hebben op de groei en het concurrentievermogen van de EU. In combinatie met meer mogelijkheden voor beroepsmobiliteit tussen banen en mobiliteit binnen de EU kan dit de aanwervingskosten van kmo's verlagen, de aanwervingen zelf vergemakkelijken, kmo's helpen bij het invullen van vacatures en hun groeivooruitzichten een stimulans geven. Ook zouden er positieve effecten zijn voor de capaciteit van ondernemingen om onderzoek en ontwikkeling (R&D) te verrichten en zou dit de algemene capaciteit van de EU voor innovatie, onderzoek en ondernemerschap ten goede komen. Door de hoge doeltreffendheid en doelmatigheid van deze optie zouden ook de administratieve lasten in verband met de toepassing ervan verminderen.

Ook de sociale effecten zullen positief zijn, aangezien de EU-burgers zullen profiteren van de algehele economische groei doordat de tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden aangevuld geraken, hetgeen onrechtstreeks bijdraagt tot een sterkere kenniseconomie en nieuwe banen in de EU. Aangezien deze regeling bedoeld is voor hooggekwalificeerde werknemers, gestuurd wordt door de vraag en vrij selectief is, en aangezien er passende waarborgen zijn ingebouwd, wordt het mogelijke verplaatsingseffect voor EU-werknemers beperkt geacht. Houders van een blauwe kaart zouden profiteren van een positief effect in de zin van betere gezinsherenigingsrechten, gemakkelijkere toegang tot de status van langdurig ingezetene en grotere mobiliteit binnen de EU. Positieve sociale effecten mogen ook worden verwacht van de opname van personen die internationale bescherming genieten, aangezien hooggekwalificeerde werknemers die internationale bescherming genieten door het verkrijgen van een Europese blauwe kaart beter zichtbaar worden voor werkgevers in hun gastlidstaat en ook toegang krijgen tot arbeidsmarkten in andere lidstaten dan degene die hun bescherming heeft verleend. Dit vergemakkelijkt hun deelname aan de arbeidsmarkt, wat dan weer gunstig is voor hun integratie en hun vermogen om in hun eigen levensonderhoud te voorzien.

11.

Advies van de Raad voor regelgevingstoetsing


Op 5 februari 2016 werd de effectbeoordeling voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing, die er op 2 maart 2016 over vergaderde. Op 4 maart 2016 verstrekte de Raad een eerste (negatief) advies. De effectbeoordeling werd opnieuw ingediend op 14 maart en op 18 maart 2016 werd een tweede advies, ditmaal positief, verstrekt. De belangrijkste punten van verbetering die in de adviezen van de Raad voor regelgevingstoetsing werden gesignaleerd en de manier waarop ze in acht werden genomen, zijn:

12.

a) Verduidelijking van de aangepakte problemen en hun EU-dimensie


Het effectbeoordelingsverslag werd verbeterd voor wat de analyse betreft van de bestaande en toekomstige tekorten op de arbeidsmarkt in de EU en de manier waarop deze doeltreffend kunnen worden aangevuld door de herziene blauwe kaart en vooral door de betere mobiliteit binnen de EU van hooggekwalificeerde werknemers van derde landen. De wisselwerking tussen mobiliteit binnen de EU van EU-burgers en de mobiliteit van hooggekwalificeerde werknemers, en de mate waarin beide bijdragen tot de aanvulling van tekorten aan vaardigheden en arbeidskrachten, werden eveneens toegelicht. Cijfers en aanvullende analyses werden toegevoegd om beter aan te tonen dat de EU maatregelen moet nemen om hooggekwalificeerde werknemers uit derde landen naar zich toe te trekken en dat de EU in vergelijking met de nationale regelingen waarde toevoegt. De wisselwerking tussen de herziening van de Europese blauwe kaart en ander migrantencategorieën, zoals personen die internationale bescherming genieten/asielzoekers, dienstverleners en ondernemers - evenals de noodzaak om hen eventueel in het toepassingsgebied op te nemen - werd verder uitgewerkt.

13.

b) Verduidelijking van de doelstellingen en beleidsopties


De algemene en specifieke doelstellingen werden herzien en meer in samenhang gebracht met de probleemomschrijving en de voorgestelde opties. De onderliggende logica van de beleidsoptiepakketten werd toegelicht en de presentatie ervan vereenvoudigd. De argumenten om bepaalde opties vooraf te verwerpen werden versterkt, en het onderzoek en de selectie van de beleidsopties werden verbeterd.

14.

c) De effectbeoordeling richten op de belangrijkste arbeidsmarktaspecten


De voorstelling van de effectbeoordeling werd vereenvoudigd en lezersvriendelijker geformuleerd en de nadruk is duidelijker komen te liggen op aspecten van de arbeidsmarkt en economische effecten. Waar mogelijk werden effecten per lidstaat vastgesteld. De verschillen tussen de diverse beleidsopties en het basisscenario werden duidelijker omschreven. Hoewel er slechts weinig kwantitatieve gegevens zijn, werden de administratieve kosten en baten voor de verschillende belanghebbenden geanalyseerd. Een voorkeursoptie, bestaande uit een beleidsoptiepakket en horizontale elementen, werd geselecteerd na een eliminatie van opties op grond van duidelijke en objectieve criteria.

• Grondrechten

Dit initiatief strookt volledig met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en bevordert enkele van de daarin verankerde rechten. Het draagt met name bij tot de verstrekking van het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven (artikel 7) — dankzij bepalingen die de gezinshereniging van hooggekwalificeerde werknemers vereenvoudigen — en het recht te werken en een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen (artikel 15, lid 1). Het is ook volledig in overeenstemming met de rechten in verband met de arbeidsvoorwaarden (artikel 15, lid 3) en de rechten van werknemers (artikelen 27 tot en met 36), aangezien het de rechten op gelijke behandeling van hooggekwalificeerde werknemers op het vlak van arbeidsvoorwaarden, toegang tot sociale zekerheid, onderwijs en beroepsopleiding, evenals toegang tot goederen en diensten handhaaft. Overeenstemming met artikel 47 (recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht) wordt volledig gegarandeerd, aangezien de huidige bepalingen in de richtlijn inzake de Europese blauwe kaart met betrekking tot het recht om beroep aan te tekenen indien de aanvraag wordt afgewezen, evenals het recht om over de redenen van afwijzing te worden geïnformeerd, gehandhaafd blijven.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Er zijn geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage

De Commissie controleert de correcte en doeltreffende omzetting in de nationale wetgeving van alle deelnemende lidstaten. Tijdens de uitvoeringsfase organiseert de Commissie regelmatig bijeenkomsten tussen de contactgroep en alle lidstaten. Drie jaar na de uiterste termijn voor omzetting en daarna om de drie jaar brengt de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de uitvoering, werking en effecten van de Europese blauwe kaart.

De toepassing van de richtlijn inzake de Europese blauwe kaart wordt gecontroleerd ten aanzien van de belangrijkste beleidsdoelstellingen aan de hand van een aantal relevante en meetbare indicatoren die gebaseerd zijn op gemakkelijk verkrijgbare, aanvaarde en betrouwbare gegevensbronnen. In de herziene richtlijn wordt de mededeling van nog andere soorten informatie verplicht gesteld om de tijdige verstrekking en betrouwbaarheid ervan te verbeteren. Dit zal de waarde van die informatie voor de monitoring en beoordeling van het beleid inzake hooggekwalificeerde migranten verhogen. Daarnaast wordt de informatie-uitwisseling via de nationale contactpunten over de Europese blauwe kaart verbeterd.

• Toelichtende stukken

De voorgestelde richtlijn is van toepassing op tal van hooggekwalificeerde onderdanen van derde landen. Het voorstel omvat ook een groter aantal wettelijke verplichtingen dan de bestaande Richtlijn 2009/50/EG. Daarom, en omdat het voorstel bepalingen omvat betreffende een aantal groepen die op grond van het huidige wettelijke kader nog niet verplicht dienen te worden opgenomen, zullen er toelichtende stukken nodig zijn, onder meer een concordantietabel tussen de nationale bepalingen en de richtlijn, die de kennisgeving van de omzettingsmaatregelen vergezellen, zodat de omzettingsmaatregelen die de lidstaten aan de bestaande wetgeving hebben toegevoegd, duidelijk aanwijsbaar zijn.

• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

15.

Hoofdstuk I - ALGEMENE BEPALINGEN


Artikel 1 — Doel

Dit voorstel is bedoeld ter bepaling van de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen - die afkomstig zijn uit een land dat niet tot de EU behoort of die reeds legaal in de EU verblijven met een andere status - die een aanvraag indienen voor verblijf in de EU met het oog op een hooggekwalificeerde baan, en van hun gezinsleden, en ter bepaling van hun rechten. Het voorstel stelt ook de voorwaarden vast waaronder onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven uit hoofde van dit voorstel met hun gezinsleden naar andere lidstaten mogen verhuizen en er verblijven. Deze bepaling blijft in essentie gelijk aan de bepaling in Richtlijn 2009/50/EG, maar is aangepast aan het feit dat de blauwe kaart het enige middel zal worden om hooggekwalificeerde onderdanen van derde landen toe te laten.

Artikel 2 – Definities

In dit artikel worden de in het voorstel gebruikte definities omschreven. Ze zijn grotendeels gelijk aan die van andere bestaande richtlijnen in verband met legale migratie. Er wordt een definitie gegeven van een 'hooggekwalificeerde baan', een begrip dat ruimer is dan in de huidige richtlijn. Dit verwijst naar een baan van iemand die, overeenkomstig de nationale wetgeving en praktijk, tegen betaling werkt en beschikt over de nodige vaardigheden die blijken uit 'hogere beroepskwalificaties'. Die hogere beroepskwalificaties kunnen worden gestaafd aan de hand van een 'getuigschrift van hoger onderwijs' (d.w.z. dat de houder met succes een postsecundair hogeronderwijsprogramma of een evenwaardig tertiaironderwijsprogramma heeft gevolgd, dat overeenstemt met ten minste ISCED 2011 niveau 6 23 of met EKK-niveau 6), dan wel beschikt over 'hogere beroepsvaardigheden' (d.w.z. vaardigheden die worden gestaafd door ten minste drie jaar beroepservaring die vergelijkbaar is met het niveau van getuigschriften van hoger onderwijs en die relevant is in het uit te oefenen beroep of de uit te voeren werkzaamheden). Het niveau van de vereiste vaardigheden blijft ongewijzigd, maar de lidstaten zijn voortaan wel verplicht om beroepservaring te erkennen als alternatief voor getuigschriften. Voorts is er voor de eerste maal een specifieke verwijzing naar ISCED- en EKK-niveaus, die ter verduidelijking bedoeld is.

Nieuw ten opzichte van Richtlijn 2009/50/EG is de definitie van 'bedrijfsactiviteit', die is opgenomen om te definiëren welke beroepsactiviteiten door de houder van een Europese blauwe kaart kunnen worden verricht in het kader van de specifieke voorschriften voor kortdurende mobiliteit naar andere lidstaten (zie artikel 19).

16.

Artikel 3 - Toepassingsgebied


Net zoals Richtlijn 2009/50/EG is het voorstel niet van toepassing op EU-burgers, onderdanen van derde landen die langdurig ingezetenen zijn van de EU en die willen verhuizen naar een andere lidstaat, seizoensarbeiders of gedetacheerde werknemers. Om overlappingen tussen de toepassingsgebieden van Richtlijn (EU) 2016/801 van het Europees Parlement en de Raad 24 en dit instrument te vermijden, wordt in dit artikel uitdrukkelijk bepaald dat de richtlijn niet van toepassing is op onderdanen van derde landen die een aanvraag indienen om als onderzoeker in de zin van Richtlijn (EU) 2016/801 in een lidstaat te mogen verblijven om daar een onderzoeksproject uit te voeren. Zodra onderzoekers uit hoofde van Richtlijn (EU) 2016/801 zijn toegelaten en legaal in een lidstaat verblijven, kunnen zij uit hoofde van deze richtlijn echter een Europese blauwe kaart aanvragen voor andere dan de in Richtlijn (EU) 2016/801 vermelde doeleinden.

Een wijziging ten opzichte van Richtlijn 2009/50/EG bestaat erin dat alle gezinsleden van een EU-burger die onderdanen van derde landen zijn, toegang krijgen tot de Europese blauwe kaart zodat ze tewerkgesteld kunnen worden in een hooggekwalificeerde baan en op zakenreis kunnen gaan in de verschillende lidstaten, ongeacht of de EU-burger hen vergezelt. Deze hooggekwalificeerde onderdanen van derde landen die gezinsleden zijn van een EU-burger hebben immers dezelfde behoefte aan kort- of langdurige beroepsmobiliteit binnen de EU als andere hooggekwalificeerde onderdanen van derde landen. Bovendien mag hun de mogelijkheid om een Europese blauwe kaart aan te vragen, die ze sowieso in hun land van herkomst zouden hebben gehad, niet worden ontzegd, louter omdat ze legaal in de EU verblijven als gezinslid van een EU-onderdaan.

Het voorstel van een richtlijn sluit nog steeds personen uit die internationale bescherming hebben aangevraagd en wachten op een besluit over hun status of personen die tijdelijke bescherming genieten of die voor een strikt beperkte periode in een lidstaat verblijven. Nieuw echter is dat dit voorstel van een richtlijn wel van toepassing is op personen die internationale bescherming genieten uit hoofde van Richtlijn 2011/95/EU (de 'kwalificatierichtlijn'). Deze mensen kunnen, net zoals alle andere onderdanen van derde landen, een Europese blauwe kaart aanvragen en daarbij alle rechten blijven genieten die hun zijn verleend in het kader van hun bescherming (zie ook de opmerkingen bij de artikelen 15 en 16). Ook onderdanen van derde landen die uit hoofde van toekomstige EU-regelingen in de lidstaten hervestigd dienen te worden en die dezelfde rechten zullen krijgen als degene die in de kwalificatierichtlijn zijn vastgesteld, dienen toegang te krijgen tot de Europese blauwe kaart. Hooggekwalificeerde personen die internationale bescherming genieten, zullen op die manier beter toegankelijk worden voor werkgevers en in staat zijn om een specifiekere baan te vinden die overeenstemt met hun vaardigheden en opleiding, waardoor ze tekorten in bepaalde sectoren en beroepen in de lidstaten kunnen aanvullen. Op die manier kunnen ze actief deelnemen aan de arbeidsmarkt, hetgeen hun integratie bevordert, en gemakkelijker voorzien in hun levensonderhoud. Bovendien voorkomt dit dat hun vaardigheden verloren gaan als er in hun specifieke vakgebied geen vacatures zijn in de lidstaat die hun bescherming verleent, en kunnen ze dus doeltreffender op de arbeidsmarkt worden ingezet. In de aanstaande herziening van de kwalificatierichtlijn zullen de nodige verwijzingen en aanpassingen worden ingevoerd om samenhang te waarborgen.

Er is ook een bepaling opgenomen ter waarborging van internationale overeenkomsten van de Unie en/of haar lidstaten met het oog op een ethisch wervingsbeleid, d.w.z. om in de ontwikkelingslanden sectoren te beschermen die kampen met een tekort aan arbeidskrachten.

Een punt van verschil tussen het nieuwe voorstel en Richtlijn 2009/50/EG is dat lidstaten geen parallelle nationale regelingen mogen hebben voor dezelfde groep hooggekwalificeerde werknemers. Om van de Europese blauwe kaart een echte EU-brede regeling te maken, zijn de lidstaten verplicht om een Europese blauwe kaart uit te reiken in plaats van een nationale vergunning voor hooggekwalificeerde banen aan personen waarop de richtlijn van toepassing is. De lidstaten mogen uitsluitend nationale vergunningen uitreiken aan onderdanen van derde landen die niet tot het toepassingsgebied van de richtlijn behoren, met inachtneming van de beperkingen in andere EU-wetgeving inzake legale migratie.

17.

Artikel 4 - Gunstigere bepalingen


Het voorstel harmoniseert de toelatingsvoorwaarden en -procedures voor onderdanen van derde landen die onder het toepassingsgebied vallen en voor hun gezinsleden, evenals voor hun latere mobiliteit naar andere lidstaten.

De lidstaten mogen echter nog steeds gunstigere voorwaarden verlenen met betrekking tot de rechten van onderdanen van derde landen, met name in verband met gelijke behandeling (artikel 15) en de rechten van hun gezinsleden (artikel 16). De lidstaten mogen ook gunstigere bepalingen handhaven in situaties van tijdelijke werkloosheid (artikel 14) en bij toegestane afwezigheid van het grondgebied zodra de status van langdurig ingezetene is verworven (artikel 17, lid 5). Daarnaast mogen de lidstaten gunstigere bepalingen invoeren met betrekking tot procedurele waarborgen (artikel 10).


18.

Hoofdstuk II - TOELATINGSVOORWAARDEN


Artikel 5 - Toelatingscriteria

Artikel 5 stelt de voorwaarden vast waaraan de aanvrager moet voldoen om als houder van een Europese blauwe kaart toegelaten te worden. Naast de algemene voorwaarden die identiek zijn aan de voorwaarden die in Richtlijn 2009/50/EG en ander bestaand acquis inzake legale migratie zijn opgenomen (d.w.z. beschikken over een geldig reisdocument, een ziektekostenverzekering en geen bedreiging vormen voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid), omvatten de specifieke voorwaarden:

- Lid 1, onder a): een arbeidsovereenkomst of een bindend aanbod van een baan voor ten minste zes maanden in de betrokken lidstaat, aangezien de toelating vraaggestuurd is. De vereiste duur van de overeenkomst is in vergelijking met de huidige richtlijn ingekort van twaalf tot zes maanden. Deze voorwaarde is bedoeld om enige continuïteit in verblijf en tewerkstelling te garanderen en tegelijkertijd enige flexibiliteit te bieden in overeenstemming met de vraag op de arbeidsmarkt en de bestaande praktijken in de lidstaten. Een belangrijk aandeel van de nationale verblijfsvergunningen voor hooggekwalificeerde werknemers wordt momenteel echter afgegeven voor een geldigheidsduur van minder dan twaalf maanden en werkgevers zijn geneigd eerst een proefcontract, met een kortere looptijd, aan te bieden om zeker te zijn dat de werknemer geschikt is voor de baan in kwestie. Als de proefperiode met succes is afgerond, kan het contract dan worden verlengd.

- Lid 1, onder b): voor gereglementeerde beroepen moet de aanvrager, net zoals volgens Richtlijn 2009/50/EG, voldoen aan de voorwaarden die volgens de nationale wetgeving voor burgers van de Unie gelden voor de uitoefening van het gereglementeerde beroep in kwestie.

- Lid 1, onder c), en lid 6: voor niet-gereglementeerde beroepen moet de aanvrager bewijzen dat hij/zij de benodigde hogere beroepskwalificaties heeft, d.w.z. ofwel een getuigschrift van hoger onderwijs, ofwel hogere beroepsvaardigheden; de lidstaten vergemakkelijken de validering en erkenning van de documenten waaruit de betrokken hogere beroepskwalificaties blijken. De wijzigingen in vergelijking met Richtlijn 2009/50/EG zijn beschreven onder artikel 2.

- Lid 2: Het in de arbeidsovereenkomst vermelde salaris moet minstens gelijk zijn aan een bepaalde drempel die door de lidstaten wordt vastgesteld binnen een bereik van minimaal 1,0 en maximaal 1,4 maal het gemiddelde brutojaarsalaris in de betrokken lidstaat. Deze drempel is lager dan degene die is vastgesteld in Richtlijn 2009/50/EG (minimaal 1,5 maal het gemiddelde brutojaarsalaris in de betrokken lidstaat, geen maximum vastgesteld), en vergroot de inclusiviteit van de Europese blauwe kaart dus fors door een veel groter aantal mogelijke hooggekwalificeerde werknemers op te nemen 25 . Een vast bereik heeft een groter harmoniserend effect, terwijl de lidstaten een zekere mate aan flexibiliteit behouden om de drempel vast te stellen afhankelijk van de situatie op hun arbeidsmarkt, het gemiddelde inkomen en de spreiding in de inkomensverdeling. Het gebruik van Eurostat-gegevens (nationale rekeningen) als referentiecijfer voor de berekening van de salarisdrempel wordt verplicht gesteld met het oog op een grotere transparantie en harmonisatie.

- De leden 4 en 5: deze bepalingen voeren een verplichte lagere salarisdrempel (80 procent van de algemene drempel) in voor door de lidstaten vastgestelde knelpuntberoepen, die behoren tot de klassen 1 en 2 van de ISCO 26 , en voor pas afgestudeerden. In Richtlijn 2009/50/EG is er slechts een optionele lagere salarisdrempel voor knelpuntberoepen van minstens 1,2 maal het gemiddelde salaris. De afwijking voor pas afgestudeerden – die niet is opgenomen in Richtlijn 2009/50/EG – vergemakkelijkt de toegang tot de Europese blauwe kaart voor jonge professionals die waarschijnlijk nog te weinig beroepservaring hebben om een hoog salaris te kunnen vragen 27 . Dergelijke vergemakkelijkte toegang strookt met recente amendementen op de EU-wetgeving inzake studenten (Richtlijn (EU) 2016/801), waar afgestudeerden ten minste negen maanden werk mogen zoeken in de gastlidstaat.

19.

De artikelen 6 en 7 - Gronden voor weigering, intrekking of niet-verlenging van de Europese blauwe kaart


Deze bepalingen stellen de verplichte en optionele gronden voor weigering, intrekking of niet-verlenging vast. Ze komen grotendeels overeen met de gronden die zijn opgenomen in Richtlijn 2014/66/EU betreffende binnen een onderneming overgeplaatste personen en in vergelijking met Richtlijn 2009/50/EG zijn er enkele bepalingen toegevoegd.

Waar de lidstaten uit hoofde van Richtlijn 2009/50/EG de onbeperkte mogelijkheid krijgen om een arbeidsmarkttoets uit te voeren, blijft dit recht in het voorstel beperkt tot omstandigheden waarin de arbeidsmarkt van een lidstaat ernstig verstoord is, bijvoorbeeld bij een hoge werkloosheidsgraad in een bepaald beroep of een bepaalde sector in een welbepaalde regio van de betreffende lidstaat. Indien een lidstaat voornemens is een dergelijke arbeidsmarkttoets uit te voeren, doet deze lidstaat een naar behoren gemotiveerde kennisgeving toekomen aan de Commissie en deelt hij dit mee aan de aanvragers en werkgevers. De desbetreffende sociale partners kunnen door de lidstaten worden betrokken bij de beoordeling van de arbeidsmarktomstandigheden.


20.

Hoofdstuk III - EUROPESE BLAUWE KAART EN PROCEDURE


De artikelen 8, 9, 10 en 11 - Europese blauwe kaart, toelatingsaanvragen, procedurele waarborgen en vergoedingen

Aanvragers ten aanzien van wie de betrokken lidstaat een positief besluit heeft genomen, ontvangen een verblijfstitel (de 'Europese blauwe kaart'), waarop staat vermeld onder welke voorwaarden zij mogen werken. De geldigheidsduur van de Europese blauwe kaart is standaard ten minste 24 maanden. Alleen indien de arbeidsovereenkomst een looptijd heeft van minder dan twee jaar, moet de Europese blauwe kaart worden afgegeven voor minstens de duur van de arbeidsovereenkomst plus drie maanden. Indien een Europese blauwe kaart echter wordt verlengd, moet de geldigheidsduur ervan in elk geval minstens 24 maanden zijn. In Richtlijn 2009/50/EG krijgen de lidstaten de keuze tussen een standaardgeldigheidsduur die ligt tussen één en vier jaar, of de duur van de arbeidsovereenkomst plus drie maanden, en geldt dit zowel voor een eerste vergunning als voor verlengingen.

De Europese blauwe kaart kan zowel op als buiten het grondgebied van de lidstaat worden aangevraagd, in het eerste geval op voorwaarde dat de aanvrager, op eender welke grond, legaal verblijft op het grondgebied van die lidstaat (hij/zij mag echter niet behoren tot de categorieën die uit hoofde van artikel 3, lid 2, buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen). Dit is genereuzer dan het bepaalde in Richtlijn 2009/50/EG, waar de lidstaten uitsluitend de mogelijkheid krijgen om alle legaal verblijvende onderdanen van derde landen toe te staan een aanvraag in te dienen voor verblijf op hun grondgebied.

De lidstaten delen de aanvrager uiterlijk 60 dagen na indiening van de aanvraag het besluit over die aanvraag mee. Deze periode is korter dan die van 90 dagen in Richtlijn 2009/50/EG.

De lidstaten mogen besluiten om vergoedingen aan te rekenen voor de verwerking van de aanvragen. Deze mogen echter niet onevenredig of buitensporig zijn. Dit is een nieuwe bepaling, naar het voorbeeld van die van Richtlijn 2014/66/EU betreffende binnen een onderneming overgeplaatste personen.

21.

Artikel 12 - Erkende werkgevers


Er wordt een optioneel systeem van 'erkende werkgevers' ingevoerd, waarin Richtlijn 2009/50/EG niet voorzag. De erkenningsprocedure wordt op nationaal niveau geregeld; een dergelijke procedure moet echter transparant zijn en mag geen onevenredige of buitensporige administratieve lasten en kosten voor de werkgevers met zich meebrengen. Wanneer een werkgever overeenkomstig dit artikel is erkend, moet de aanvraagprocedure voor een Europese blauwe kaart worden versneld (maximaal 30 dagen) en gekoppeld aan een eenvoudigere procedure (bijv. geen bewijsstukken vereist met betrekking tot de kwalificaties voor niet-gereglementeerde beroepen en ziektekostenverzekering).

22.

Hoofdstuk IV - RECHTEN


De artikelen 13 en 14 - Toegang tot de arbeidsmarkt en tijdelijke werkloosheid

Richtlijn 2009/50/EG bevat een reeks voorschriften in verschillende geledingen die de toegang tot de arbeidsmarkt en de bijbehorende procedures regelen. In het voorstel is dit vereenvoudigd: de houders van een Europese blauwe kaart krijgen volledige toegang tot hooggekwalificeerde banen. De lidstaten mogen alleen verlangen dat zij wijzigingen van werkgever of wijzigingen die van invloed kunnen zijn op de naleving van de toelatingsvoorwaarden voor de Europese blauwe kaart meedelen. Het is de bedoeling om de legale toestand duidelijk te maken in alle lidstaten en om onnodige administratieve lasten te voorkomen. Dit heeft geen invloed op de mogelijkheid die de lidstaten hebben om een Europese blauwe kaart in te trekken of niet te verlengen indien niet langer aan de voorwaarden is voldaan. Bovendien mogen houders van een Europese blauwe kaart in parallel met hun beroep als werknemer uit hoofde van de Europese blauwe kaart een activiteit als zelfstandige uitoefenen. Dit kan dan gaandeweg leiden tot innovatief ondernemerschap. Dit recht doet niets af aan het feit dat onafgebroken moet zijn voldaan aan de toelatingsvoorwaarden voor de Europese blauwe kaart en dat de houder van die kaart dus actief moet blijven in een hooggekwalificeerde baan.

Net als bij Richtlijn 2009/50/EG is tijdelijke werkloosheid van een houder van een Europese blauwe kaart toegestaan zonder dat dit van invloed is op zijn/haar recht op verblijf. De werkloosheid mag niet langer duren dan drie maanden of mag niet meer dan eenmaal voorkomen tijdens de geldigheidsduur van de Europese blauwe kaart.

23.

De artikelen 15 en 16 - Gelijke behandeling en gezinsleden


De bepalingen betreffende gelijke behandeling van houders van een Europese blauwe kaart en onderdanen van de lidstaat die de kaart heeft afgegeven, vallen grotendeels samen met de rechten waarin in Richtlijn 2009/50/EG is voorzien, met uitzondering van enkele actualiseringen voor een betere overeenstemming met recentere richtlijnen.

Om de gezinshereniging van hooggekwalificeerde werknemers te vergemakkelijken, zijn afwijkingen van Richtlijn 2003/86/EG opgenomen. Net zoals bij Richtlijn 2009/50/EG mogen er geen wachttijden of integratiemaatregelen worden opgelegd voordat gezinshereniging is toegestaan. Een verdere versoepeling bestaat erin dat de gezinsleden het recht hebben hun vergunningen onmiddellijk te ontvangen op het moment van uitreiking van de Europese blauwe kaart, zodat ze de werknemer onmiddellijk kunnen vergezellen. Bovendien mogen de lidstaten geen beperkingen toepassen in verband met de toegang van gezinsleden tot de arbeidsmarkt, maar kan er wel een arbeidsmarkttoets worden verricht voordat die toegang wordt verleend.

De houders van een Europese blauwe kaart vallen niet onder deze bepalingen wanneer ze, in de domeinen die onder deze artikelen vallen, rechten genieten als begunstigden van het recht op vrij verkeer. Ook vallen personen die internationale bescherming genieten niet onder deze bepalingen, maar blijven op die personen de voorschriften van toepassing ten aanzien van de lidstaat die hun bescherming heeft verleend.

24.

De artikelen 17 en 18 - Status van langdurig ingezetene voor houders van een Europese blauwe kaart


Deze artikelen voorzien in afwijkingen van Richtlijn 2003/109/EG en geven houders van een Europese blauwe kaart gemakkelijker toegang tot de status van langdurig ingezetene. In vergelijking met Richtlijn 2009/50/EG worden er verdere versoepelingen ingevoerd op basis van het bestaande model. Om een voldoende niveau van integratie in de gastlidstaat te garanderen, kan toegang eerst en vooral worden verworven mits een onafgebroken verblijfsduur van drie jaar in een lidstaat als houder van een Europese blauwe kaart. Als de houder van een Europese blauwe kaart uit hoofde van de mobiliteitsbepalingen van de Europese blauwe kaart naar een andere lidstaat is verhuisd, kan deze status ook worden verkregen mits een onafgebroken verblijfsduur van vijf jaar die gecumuleerd is in verschillende lidstaten (ook een verblijf op grond van een andere verblijfsvergunning dan de Europese blauwe kaart wordt in aanmerking genomen). Om de band te versterken met het land dat de status van langdurig ingezetene verleent, moet de houder van een Europese blauwe kaart ten minste twee jaar onmiddellijk voorafgaand aan de aanvraag voor de status in de betrokken lidstaat hebben verbleven. Wanneer de periode van drie jaar geldt, kan de EU-status van langdurig ingezetene worden ingetrokken voordat een periode van het legale en ononderbroken verblijf van vijf jaar op het grondgebied van de lidstaten is bereikt, indien de onderdaan van een derde land werkloos wordt en onvoldoende middelen heeft om zichzelf en, in voorkomend geval, zijn/haar gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te doen op het socialebijstandsstelsel van de betrokken lidstaat, tenzij in geval van ziekte, ongeval, onvrijwillige werkloosheid of beroepsopleiding. Wanneer de periode van vijf jaar geldt, zijn langere afwezigheden van het grondgebied van de lidstaten toegestaan dan uit hoofde van het algemene stelsel bepaald in Richtlijn 2003/109/EG.

Richtlijn 2009/50/EG erkende reeds een specifieke status voor langdurig ingezetenen die voormalige houders van een Europese blauwe kaart zijn. In het voorstel worden nieuwe bepalingen ingevoerd om te garanderen dat er tijdens deze overgang geen rechten verloren gaan: de kortdurende mobiliteitsrechten binnen de EU voor bedrijfsactiviteiten in een tweede lidstaat die een houder van een Europese blauwe kaart geniet, blijven behouden tot deze de status van langdurig ingezetene krijgt. Voor een verblijf in een tweede lidstaat geldt voor langdurig ingezetenen die voormalige houders van een Europese blauwe kaart zijn, het stelsel dat is vastgesteld bij Richtlijn 2003/109/EG, met afwijkingen wanneer de regelingen van de Europese blauwe kaart gunstiger zijn.

25.

Hoofdstuk V - MOBILITEIT TUSSEN LIDSTATEN


Artikel 19 - Bedrijfsactiviteit in een tweede lidstaat

Dit volledig nieuwe artikel staat houders van de Europese blauwe kaart toe naar andere lidstaten te reizen en er te verblijven om er een bedrijfsactiviteit te verrichten zoals gedefinieerd in artikel 2, onder 1). Tweede lidstaten mogen geen werkvergunning of andere vergunning verlangen dan de Europese blauwe kaart die door de eerste lidstaat is afgegeven voor het verrichten van een dergelijke activiteit. Wanneer de Europese blauwe kaart is afgegeven door een lidstaat die het Schengenacquis volledig toepast, kan de houder van de Europese blauwe kaart zich vrij bewegen in het Schengengebied en er gedurende 90 dagen in een periode van 180 dagen een bedrijfsactiviteit verrichten. Hij of zij kan gedurende dezelfde periode een bedrijfsactiviteit verrichten wanneer hij/zij verhuist naar lidstaten die deelnemen aan de Europese blauwe kaart, maar die het Schengenacquis niet volledig toepassen. Wanneer de Europese blauwe kaart is afgegeven door een lidstaat die het Schengenacquis niet volledig toepast, moet de tweede lidstaat de houder van de Europese blauwe kaart op grond van die kaart toegang verlenen om op zijn grondgebied een bedrijfsactiviteit te verrichten, zonder daarvoor een ander visum of een andere vergunning te vereisen, ook gedurende 90 dagen in een periode van 180 dagen. Dit artikel heeft vooral tot doel te garanderen dat bedrijfsactiviteiten binnen de EU, die mogelijk behoren tot de routinetaken van hooggekwalificeerde werknemers, kunnen worden verricht zonder rechtsonzekerheid of buitensporige administratieve lasten.

26.

De artikelen 20 en 21 - Verblijf in een tweede lidstaat voor houders van een Europese blauwe kaart en hun gezinsleden


In vergelijking met Richtlijn 2009/50/EG wordt de mobiliteit tussen de lidstaten nog vergemakkelijkt, teneinde van de Europese blauwe kaart een heuse EU-brede regeling te maken die beter toegerust is om de nodige hooggekwalificeerde werknemers naar Europa te lokken. De vereiste verblijfsduur in de eerste lidstaat wordt van 18 maanden teruggebracht tot 12 maanden en, in overeenstemming met het stelsel voor langdurige mobiliteit dat in het kader van Richtlijn 2014/66/EU tot stand werd gebracht, wordt een aanvrager van een Europese blauwe kaart in de tweede lidstaat van verschillende voorwaarden vrijgesteld. Er is met name geen arbeidsmarkttoets toegestaan voor mobiele houders van een Europese blauwe kaart als deze ook niet is ingevoerd voor aanvragen bij eerste binnenkomst, er zijn geen quota toegestaan en de tweede lidstaat mag de kwalificaties voor niet-gereglementeerde beroepen niet nogmaals controleren. De desbetreffende procedure wordt vereenvoudigd en versneld, en de werkzaamheden kunnen onmiddellijk worden aangevat na indiening van de aanvraag voor een Europese blauwe kaart. Gezinsleden kunnen zich onmiddellijk bij de houder van de Europese blauwe kaart voegen en zijn vrijgesteld van enkele voorwaarden voor hun verblijf in de tweede lidstaat.

27.

Artikel 22 - Waarborgen en sancties


Er worden nieuwe waarborgen ingevoerd die passen bij de ruimere rechten die houders van een Europese blauwe kaart voortaan krijgen. De lidstaten mogen, wanneer de Europese blauwe kaart is uitgereikt door een lidstaat die het Schengenaquis niet volledig toepast, bewijsstukken verlangen van het doel van de reis wanneer een houder van een Europese blauwe kaart in het kader van mobiliteitsdoeleinden een buitengrens overschrijdt. Als een Europese blauwe kaart uiteindelijk niet wordt afgegeven door een tweede lidstaat, moet de eerste lidstaat de betrokkene en zijn/haar gezinsleden bovendien opnieuw toelaten op zijn grondgebied. Er zijn bijzondere waarborgen tegen refoulement voor situaties waarin de houder van een Europese blauwe kaart ook internationale bescherming geniet. Deze bepalingen zijn identiek aan die van Richtlijn 2011/51/EU, waarbij toegang tot de status van langdurig ingezetene, samen met de bijbehorende mobiliteitsrechten, werd uitgebreid naar personen die internationale bescherming genieten. De lidstaten krijgen de mogelijkheid om sancties op te leggen aan werkgevers die hun verplichtingen niet nakomen.

Hoofdstuk VI – SLOTBEPALINGEN

De artikelen 23, 24, 25 en 26 – Toegang tot informatie, statistieken, verslaglegging en samenwerking tussen contactpunten

Artikel 23 vereist - en dat is nieuw ten opzichte van Richtlijn 2009/50/EG - dat de lidstaten de aanvragers vlot toegankelijke informatie verstrekken over de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf, alsmede over de bijbehorende rechten. Het vereist ook dat de lidstaten de Commissie gegevens toezenden over een aantal aspecten, zoals de jaarsalarisdrempels, de lijst met knelpuntberoepen, de gevallen waarin de lidstaten gebruikmaken van de clausule in verband met een ethisch wervingsbeleid en de op hun grondgebied toegestane bedrijfsactiviteiten.


Op grond van artikel 23 moeten de lidstaten de Commissie statistieken toezenden over het aantal uitgereikte, geweigerde, verlengde of ingetrokken Europese blauwe kaarten, en over de vergunningen die zijn uitgereikt aan gezinsleden van houders van die kaarten. Die statistieken moeten worden uitgesplitst per geldigheidsduur van de vergunningen, geslacht en leeftijd van de aanvragers, en per economische sector. Ze moeten het ook mogelijk maken om een uitsplitsing te maken van onderdanen van derde landen die een Europese blauwe kaart gekregen hebben en die internationale bescherming of het recht op vrij verkeer genieten, en van houders van een Europese blauwe kaart die de status van langdurig ingezetene hebben verworven. Sommige statistieken zijn reeds vereist uit hoofde van Richtlijn 2009/50/EG, maar het voorstel legt de lidstaten meer verplichtingen op die van cruciaal belang zijn voor de monitoring van de uitvoering en ontwikkeling van de regeling.


Op grond van artikel 25 brengt de Commissie om de drie jaar aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de toepassing van deze richtlijn – en beoordeelt zij met name de effecten van de artikelen 5, 12, 19 en 20 – en stelt zij eventueel noodzakelijke wijzigingen voor. Dit is een standaardbepaling, maar vooral de nieuwe mobiliteitsregels zijn hier van bijzonder belang.


Artikel 26 vereist dat de lidstaten contactpunten aanwijzen voor de uitwisseling van informatie in verband met artikel 17 (status van langdurig ingezetene), artikel 19 (bedrijfsactiviteiten), artikel 20 (langdurige mobiliteit) en artikel 23 (uitvoeringsmaatregelen). Het is de bedoeling om de informatie-uitwisseling ten opzichte van Richtlijn 2009/50/EG te verruimen.

De artikelen 27, 28, 29 en 30 – Omzetting, inwerkingtreding, adressaten en intrekking

De artikelen 26, 27 en 28 zijn standaardbepalingen. Artikel 29 voorziet in de intrekking van Richtlijn 2009/50/EG, die wordt vervangen door het onderhavige voorstel.