Toelichting bij COM(2016)883 - Instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)883 - Instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van politiële samenwerking en ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)883  |
| datum | 21-12-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
De afgelopen twee jaar heeft de Europese Unie gewerkt aan een gelijktijdige aanpak van de afzonderlijke uitdagingen op het gebied van migratiebeheer, geïntegreerd beheer van de EU-buitengrenzen en bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende misdaad. Om krachtig op deze uitdagingen te reageren en om een echte en doeltreffende Veiligheidsunie tot stand te brengen, is het van essentieel belang dat de lidstaten zowel onderling als met de betrokken EU-agentschappen op een effectieve manier informatie uitwisselen.
Het Schengeninformatiesysteem (SIS) is het meest succesvolle instrument voor een doeltreffende samenwerking tussen immigratie-, politie-, douane- en gerechtelijke autoriteiten in de EU en de geassocieerde Schengenlanden. De bevoegde autoriteiten in de lidstaten, zoals de politie, de grenswacht en de douane, moeten toegang hebben tot kwalitatief hoogwaardige informatie over de personen of voorwerpen die zij controleren, met duidelijke instructies over wat er in elk specifiek geval moet gebeuren. Dit grootschalige informatiesysteem vormt de kern voor de samenwerking op Schengenniveau en speelt een cruciale rol bij het vergemakkelijken van het vrije verkeer van personen in het Schengengebied. De bevoegde autoriteiten kunnen in het systeem gegevens invoeren en raadplegen over gezochte personen, personen die wellicht geen recht op binnenkomst en verblijf in de EU hebben, vermiste personen – met name kinderen – en mogelijk gestolen, verduisterde of vermiste voorwerpen. Het SIS bevat niet alleen informatie over specifieke personen of voorwerpen, maar ook duidelijke instructies voor de bevoegde autoriteiten over wat zij met die personen of voorwerpen moeten doen zodra deze worden aangetroffen.
In 2016, drie jaar na de inwerkingtreding van de tweede generatie van het SIS, heeft de Commissie het systeem uitgebreid geëvalueerd 1 . Het SIS komt uit deze evaluatie naar voren als een echt operationeel succes. De nationale bevoegde autoriteiten hebben in 2015 bijna 2,9 miljard keer personen en voorwerpen getoetst aan data in het SIS, en meer dan 1,8 miljoen aanvullende informatie-elementen uitgewisseld. Dit neemt niet weg dat de doeltreffendheid en efficiëntie van het systeem, uitgaande van deze positieve ervaring, moeten worden verbeterd, zoals is aangekondigd in het werkprogramma van de Commissie voor 2017. Met dat doel voor ogen komt de Commissie, naar aanleiding van de reeds genoemde evaluatie, met een eerste reeks van drie voorstellen om het SIS te verbeteren en het gebruik ervan uit te breiden, en werkt zij tegelijkertijd voort aan een betere interoperabiliteit van bestaande en toekomstige systemen voor rechtshandhaving en grensbeheer, in aansluiting op de lopende werkzaamheden van de deskundigengroep op hoog niveau inzake informatiesystemen en interoperabiliteit.
Deze voorstellen hebben betrekking op het gebruik van het systeem (a) voor grensbeheer, (b) voor politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken, en (c) voor terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. De eerste twee voorstellen vormen samen de rechtsgrondslag voor de instelling, de werking en het gebruik van het SIS. Het voorstel inzake het gebruik van het SIS voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen vormt een aanvulling op het voorstel inzake grensbeheer en de daarin opgenomen bepalingen. Het voorstel bevat een nieuwe signaleringscategorie en draagt bij aan de uitvoering en monitoring van Richtlijn 2008/115/EG 2 .
Omdat niet alle lidstaten in dezelfde mate betrokken zijn bij het EU-beleid op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (de zogenoemde „variabele geometrie”), moeten drie afzonderlijke rechtsinstrumenten worden vastgesteld, die echter naadloos op elkaar zullen aansluiten, zodat het systeem optimaal kan werken en gebruikt worden.
Parallel met deze werkzaamheden heeft de Commissie in april 2016 een proces van reflectie over „sterkere en slimmere informatiesystemen voor grenzen en veiligheid” 3 opgestart om het informatiebeheer op EU-niveau te versterken en te verbeteren. De overkoepelende doelstelling bestaat erin te waarborgen dat de bevoegde autoriteiten stelselmatig beschikken over de nodige informatie uit verschillende informatiesystemen. Met het oog daarop heeft de Commissie de bestaande informatiearchitectuur doorgelicht op informatielacunes en blinde vlekken die terug te voeren zijn op gebrekkig functioneren van de bestaande systemen en op versnippering in de algemene EU-architectuur voor gegevensbeheer. De Commissie heeft ter ondersteuning van deze werkzaamheden een deskundigengroep op hoog niveau inzake informatiesystemen en interoperabiliteit opgericht en bij het opstellen van deze eerste reeks voorstellen rekening gehouden met de tussentijdse bevindingen van deze groep wat de kwaliteit van de gegevens betreft 4 . In zijn toespraak van september 2016 over de toestand van de Unie heeft voorzitter Juncker beklemtoond hoe belangrijk het is de bestaande tekortkomingen in het informatiebeheer weg te werken en de interoperabiliteit en interconnectiviteit van de bestaande informatiesystemen te verbeteren.
De deskundigengroep op hoog niveau inzake informatiesystemen en interoperabiliteit zal haar bevindingen in de eerste helft van 2017 voorleggen en naar aanleiding daarvan zal de Commissie zich medio 2017 buigen over een tweede reeks voorstellen om de interoperabiliteit tussen het SIS en andere IT-systemen verder te verbeteren. Een andere belangrijke component van deze werkzaamheden is de herziening van Verordening (EU) nr. 1077/2011 5 betreffende het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA). De Commissie zal hierover waarschijnlijk afzonderlijke voorstellen indienen, eveneens in de loop van 2017. Voor het aanpakken van de huidige uitdagingen op het gebied van veiligheid is het belangrijk te investeren in snelle, doeltreffende en kwalitatieve informatie-uitwisseling en een daarop afgestemd informatiebeheer, en te zorgen voor de interoperabiliteit van de databanken en informatiesystemen van de EU.
Dit voorstel maakt deel uit van een eerste reeks voorstellen 6 ter verbetering van de werking van het SIS en de toepassing ervan op het gebied van politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken. Het dient ter uitvoering van:
de aankondiging van de Commissie dat om op nieuwe dreigingen te kunnen reageren, de toegevoegde waarde van het SIS voor rechtshandhavingsdoeleinden moet worden vergroot 7 ;
de resultaten van het werk aan de implementatie van het SIS gedurende de afgelopen drie jaar, waarbij technische wijzigingen aan het centrale SIS zijn aangebracht om een aantal bestaande signaleringscategorieën uit te breiden en nieuwe functies te integreren;
de aanbevelingen voor technische en procedurele wijzigingen die zijn opgesteld naar aanleiding van een uitgebreide evaluatie van het SIS 8 ;
verzoeken van eindgebruikers van het SIS om technische verbeteringen aan te brengen; en
de tussentijdse bevindingen van de deskundigengroep op hoog niveau voor informatiesystemen en interoperabiliteit 9 met betrekking tot de kwaliteit van de gegevens.
Aangezien dit voorstel onlosmakelijk verbonden is met het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake de instelling, de werking en het gebruik van het SIS op het gebied van grenscontroles, overlappen de twee teksten elkaar gedeeltelijk, onder meer waar het gaat om maatregelen inzake het volledige gebruikstraject van het SIS van begin tot eind (dus niet alleen de werking van het centrale systeem en de nationale systemen, maar ook de behoeften van de eindgebruikers), om versterkte maatregelen voor de bedrijfscontinuïteit, om maatregelen inzake kwaliteit, bescherming en beveiliging van de gegevens, en om bepalingen inzake monitoring, evaluatie en rapportage. Het gebruik van biometrische gegevens is eveneens in beide voorstellen aan de orde 10 .
Het huidige rechtskader voor de tweede generatie van het SIS – betreffende het gebruik van het systeem voor politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken – is gebaseerd op Besluit 2007/533/JBZ 11 , een instrument van de voormalige derde pijler, en Verordening (EG) nr. 1986/2006 12 , een instrument van de voormalige eerste pijler. In dit voorstel wordt de inhoud van de bestaande instrumenten geconsolideerd, terwijl tevens nieuwe bepalingen worden toegevoegd om
• de nationale procedures voor het gebruik van het SIS beter te harmoniseren, met name wat betreft terrorismegerelateerde strafbare feiten en kinderen die het gevaar lopen op ontvoering door een van de ouders;
• het toepassingsgebied van het SIS uit te breiden door biometrische identificatiemiddelen toe te voegen aan bestaande signaleringen;
• technische wijzigingen voor een betere beveiliging aan te brengen en de administratieve belasting te helpen reduceren, door nationale kopieën verplicht te maken en gemeenschappelijke technische normen voor de implementatie vast te stellen;
• het volledige gebruikstraject van het SIS aan te pakken, dus niet alleen het centrale systeem en de nationale systemen, maar ook ervoor te zorgen dat de eindgebruikers alle voor hun taken benodigde gegevens ontvangen en aan alle beveiligingsvoorschriften voldoen wanneer zij SIS-data verwerken.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie en met bestaande en toekomstige rechtsinstrumenten
Dit voorstel is nauw verbonden met en vormt een aanvulling op ander beleid van de Unie, meer bepaald inzake:
interne veiligheid; zoals onderstreept in de Europese veiligheidsagenda 13 en de werkzaamheden van de Commissie om een echte en doeltreffende Veiligheidsunie tot stand te brengen 14 , is het om terroristische misdrijven en andere ernstige strafbare feiten te voorkomen, op te sporen, te onderzoeken en te vervolgen noodzakelijk dat de rechtshandhavingsautoriteiten persoonsgegevens mogen verwerken van personen die verdacht worden van betrokkenheid bij dergelijke strafbare feiten;
gegevensbescherming; in de zin dat dit voorstel borg staat voor de bescherming van de grondrechten van personen van wie persoonsgegevens in het SIS worden verwerkt.
Voorts is het voorstel nauw verbonden met en een aanvulling op bestaande wetgeving van de Unie, meer bepaald inzake:
de Europese grens- en kustwacht; het personeel daarvan krijgt toegang tot het SIS met het oog op de toepassing van het voorgestelde Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie (ETIAS) 15 , en de Europese grens- en kustwachtteams, de teams van personeelsleden die betrokken zijn bij met terugkeer verband houdende taken en de leden van de ondersteuningsteams voor migratiebeheer, krijgen binnen de grenzen van hun mandaat het recht op toegang tot en bevraging van de gegevens in het SIS via een daarvoor bestemde technische interface;
Europol; door Europol, binnen de grenzen van zijn mandaat, aanvullende rechten te verlenen op toegang tot en bevraging van in het SIS opgenomen gegevens;
Prüm; voor zover de bepalingen van dit voorstel om identificatie van personen aan de hand van vingerafdrukken (alsmede gezichtsopnamen en DNA-profielen) mogelijk te maken, een aanvulling vormen op de bestaande Prümbepalingen 16 inzake wederzijdse grensoverschrijdende onlinetoegang tot bepaalde nationale DNA-databanken en geautomatiseerde vingerafdrukidentificatiesystemen.
Voorts is het voorstel nauw verbonden met en vormt het een aanvulling op toekomstige wetgeving van de Unie, meer bepaald inzake:
beheer van de buitengrenzen; het voorstel is een aanvulling op het nieuwe beginsel in de Schengengrenscode dat alle reizigers, inclusief EU-burgers, bij de inreis in en de uitreis uit het Schengengebied stelselmatig worden gecontroleerd aan de hand van de relevante databanken, dit in verband met de aanpak van buitenlandse terroristische strijders;
inreis-/uitreissysteem; het voorstel houdt rekening met het voorgestelde gebruik van een combinatie van vingerafdrukken en gezichtsopnamen als biometrische identificatiemiddelen voor de toepassing van het inreis-uitreissysteem (EES);
ETIAS; het voorstel houdt rekening met het voorgestelde ETIAS, dat voorziet in een grondige veiligheidsbeoordeling, inclusief verificatie in het SIS, voor van de visumplicht vrijgestelde onderdanen van derde landen die in de EU willen reizen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 82, lid 1, onder d), artikel 85, lid 1, artikel 87, lid 2, onder a), en artikel 88, lid 2, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zijn de rechtsgrondslagen voor de bepalingen van dit voorstel inzake politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken.
• Variabele geometrie
Dit voorstel bouwt voort op de bepalingen van het Schengenacquis die betrekking hebben op politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken. Er moet dan ook rekening worden gehouden met de hierna genoemde gevolgen van de diverse protocollen en overeenkomsten met geassocieerde landen.
Denemarken: overeenkomstig artikel 4 van Protocol nr. 22 bij de Verdragen, betreffende de positie van Denemarken, beslist Denemarken binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad over deze verordening heeft beslist of het dit voorstel, dat voortbouwt op het Schengenacquis, in zijn nationale wetgeving opneemt.
Verenigd Koninkrijk: het Verenigd Koninkrijk is gebonden door deze verordening overeenkomstig artikel 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gehecht, en artikel 8, lid 2, van Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis 17 .
Ierland: Ierland is gebonden door deze verordening overeenkomstig artikel 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gehecht, en artikel 6, lid 2, van Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis 18 .
Bulgarije en Roemenië: deze verordening vormt een rechtsbesluit dat op het Schengenacquis voortbouwt, of anderszins daaraan is gerelateerd in de zin van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte van 2005. Deze verordening moet worden gelezen in samenhang met Besluit 2010/365/EU van de Raad van 29 juni 2010 19 , waarbij de bepalingen van het Schengenacquis die betrekking hebben op het Schengeninformatiesysteem, met inachtneming van bepaalde beperkingen, toepasselijk zijn gemaakt in Bulgarije en Roemenië.
Cyprus en Kroatië: deze verordening vormt een rechtsbesluit dat op het Schengenacquis voortbouwt, of anderszins daaraan is gerelateerd in de zin van respectievelijk artikel 3, lid 2, van de Toetredingsakte van 2003 en artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte van 2011.
Geassocieerde Schengenlanden: op basis van de respectieve overeenkomsten met IJsland, Noorwegen, Zwitserland en Liechtenstein, waardoor deze landen bij de uitvoering, toepassing en ontwikkeling van het Schengenacquis worden betrokken, zal de voorgestelde verordening voor deze landen bindend zijn.
• Subsidiariteit
Met dit voorstel wordt het bestaande SIS, dat sinds 1995 operationeel is, verder ontwikkeld en uitgebouwd. Het oorspronkelijke intergouvernementele kader is per 9 april 2013 vervangen door instrumenten van de Unie (Verordening (EG) nr. 1987/2006 en Besluit 2007/533/JBZ van de Raad). Bij vorige gelegenheden is een uitvoerige subsidiariteitstoets uitgevoerd. Dit initiatief dient om de bestaande bepalingen te verfijnen, de lacunes op te vullen en de operationele procedures te verbeteren.
Gedecentraliseerde oplossingen zijn ontoereikend om een dermate intensieve informatie-uitwisseling via het SIS tussen de lidstaten in goede banen te leiden. Vanwege de omvang, de gevolgen en de impact van de geplande maatregel kan dit voorstel beter worden verwezenlijkt op het niveau van de Unie.
Het voorstel heeft onder meer tot doel technische verbeteringen aan te brengen om de doeltreffendheid van het SIS te verbeteren en het gebruik van het systeem in alle deelnemende lidstaten te harmoniseren. Omdat deze doelstellingen een grensoverschrijdende dimensie hebben en omdat het waarborgen van een doeltreffende grensoverschrijdende informatie-uitwisseling ter bestrijding van steeds weer andersoortige dreigingen met bepaalde uitdagingen gepaard gaat, bevindt de EU zich in een goede positie om oplossingen aan te dragen die niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt.
Indien de tekortkomingen van het SIS niet worden aangepakt, bestaat het risico dat tal van kansen op een maximale efficiëntie en Europese meerwaarde worden gemist en dat blinde vlekken de bevoegde autoriteiten beletten hun werk te doen. Om een voorbeeld te geven: het ontbreken van geharmoniseerde voorschriften over het wissen van overbodige signaleringen in het systeem kan een hinderpaal worden voor het vrije verkeer van personen – een fundamenteel beginsel van de Unie.
• Evenredigheid
Krachtens artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie mag het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. De vorm die voor dit EU-optreden is gekozen, moet het mogelijk maken de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken en het voorstel zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen. Het voorgestelde initiatief is een herziening van de bepalingen van het SIS die betrekking hebben op politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken.
Het voorstel is gebaseerd op de beginselen van „privacy door ontwerp”. Wat het recht op bescherming van persoonsgegevens betreft, wordt de evenredigheid gewaarborgd door specifieke regels voor het wissen van signaleringen en door de verplichting de verzameling en de opslag van gegevens te beperken tot wat strikt noodzakelijk is voor de werking en de doelstellingen van het systeem. Om rekening te houden met de operationele vereisten wordt in dit voorstel de bewaartermijn voor signaleringen van voorwerpen verkort en in overeenstemming gebracht met die voor signaleringen van personen, aangezien er veelal een verband is met persoonsgegevens zoals persoonlijke identificatiedocumenten en kentekenplaten. De ervaring van de politie leert dat gestolen goederen binnen relatief korte tijd kunnen worden teruggevonden, zodat een bewaartermijn van tien jaar voor signaleringen van voorwerpen onnodig lang is.
De signaleringen in het SIS bevatten uitsluitend gegevens die nodig zijn om een persoon of voorwerp te identificeren en te lokaliseren en om passende operationele maatregelen te nemen. Nadere gegevens worden verstrekt via de Sirene-bureaus in het kader van de uitwisseling van aanvullende informatie.
Bovendien moeten uit hoofde van het voorstel alle garanties worden geboden en alle mechanismen worden toegepast die nodig zijn om de grondrechten van de persoon op wie de gegevens betrekking hebben (de betrokkene), doeltreffend te beschermen, met name wat diens persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens betreft. Het voorstel bevat ook bepalingen die specifiek bedoeld zijn om de SIS-persoonsgegevens over individuen beter te beveiligen.
Voor de werking van het systeem zijn op EU-niveau geen verdere processen of harmonisatiemaatregelen nodig. De voorgenomen maatregel vereist geen verdere EU-actie om de gestelde doelen te bereiken, en is derhalve evenredig.
• Keuze van het instrument
De voorgestelde herziening neemt de vorm aan van een verordening, die in de plaats komt van Besluit 2007/533/JBZ en een groot deel van de inhoud daarvan behoudt. Besluit 2007/533/JBZ is aangenomen als een zogenoemd „instrument van de derde pijler” in het kader van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Dergelijke instrumenten werden door de Raad vastgesteld, zonder dat het Europees Parlement hierbij als medewetgever betrokken was. De rechtsgrondslag van het voorstel is opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 een einde is gekomen aan de pijlerstructuur. Uit hoofde van de rechtsgrondslag moet de gewone wetgevingsprocedure worden gevolgd. Omdat de bepalingen verbindend zijn en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat, is de keuze van een verordening als instrument verplicht.
Het met het voorstel beoogde doel – de verdere ontwikkeling en versterking van een bestaand gecentraliseerd systeem voor samenwerking tussen de lidstaten – vereist een gemeenschappelijke architectuur en bindende werkingsvoorschriften. Met betrekking tot de toegang tot het systeem, ook voor rechtshandhavingsdoeleinden, worden bindende regels vastgesteld die gelijk zijn voor alle lidstaten en voor het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht 20 (eu-LISA). Sinds 9 mei 2013 is eu-LISA verantwoordelijk voor het operationele beheer van het centrale SIS en moet het ervoor zorgen dat dit 24 uur per dag en 7 dagen per week volledig operationeel is. Het voorstel bouwt voort op de verantwoordelijkheden van eu-LISA in verband met het SIS.
Voorts worden rechtstreeks toepasselijke voorschriften voorgesteld op grond waarvan de betrokkene zijn eigen gegevens mag inzien en toegang krijgt tot rechtsmiddelen, zonder dat daarvoor verdere uitvoeringsmaatregelen moeten worden vastgesteld.
Derhalve kan alleen voor een verordening als rechtsinstrument worden gekozen.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1987/2006 en Besluit 2007/533/JBZ van de Raad heeft de Commissie drie jaar na de ingebruikneming van SIS II een algemene evaluatie opgesteld van het centrale SIS II en van de bilaterale en multilaterale uitwisseling van aanvullende informatie tussen de lidstaten.
Uit deze evaluatie kwam nadrukkelijk naar voren dat de rechtsgrondslag van het SIS moest worden aangepast om beter te kunnen reageren op nieuwe uitdagingen in het kader van veiligheid en migratie. Dit omvat bijvoorbeeld een voorstel om het volledige gebruikstraject van het SIS te verbeteren door de toepassing ervan door de eindgebruikers te reglementeren en normen inzake gegevensbeveiliging vast te stellen die ook voor eindgebruikerstoepassingen gelden, de bruikbaarheid van het systeem voor terrorismebestrijding te vergroten door in een nieuwe responsmaatregel te voorzien, meer duidelijkheid te brengen in de situatie van kinderen die door een van hun ouders dreigen te worden ontvoerd alsmede in het systeem meer biometrische identificatiemiddelen beschikbaar te stellen.
Uit de evaluatie bleek ook dat wetswijzigingen nodig zijn om de technische werking van het systeem te verbeteren en nationale processen te stroomlijnen. Door het gebruik van het SIS te vergemakkelijken en onnodige lasten te verminderen, zullen deze maatregelen het SIS efficiënter en doeltreffender maken. Daarnaast worden maatregelen voorgesteld om de kwaliteit van de gegevens en de transparantie van het systeem te verbeteren door de specifieke rapportageverplichtingen van de lidstaten en eu-LISA beter te omschrijven.
De voorgestelde maatregelen zijn gebaseerd op de resultaten van de algemene evaluatie (het evaluatieverslag en het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie zijn op 21 december 2016 aangenomen 21 ).
• Raadpleging van belanghebbenden
Naar aanleiding van haar evaluatie van het SIS heeft de Commissie overeenkomstig de procedure van artikel 67 van Besluit 2007/533/JBZ de relevante belanghebbenden, waaronder de afgevaardigden die in het SISVIS-comité zitting hebben, verzocht om commentaar en suggesties. De vertegenwoordigers van de lidstaten in dit comité gaan over operationele Sirene-aangelegenheden (grensoverschrijdende samenwerking met betrekking tot het SIS) en technische aangelegenheden op het gebied van ontwikkeling en onderhoud van het SIS en de betrokken Sirene-toepassing.
Als onderdeel van het evaluatieproces werden aan deze gedelegeerden gedetailleerde vragenlijsten voorgelegd. Verduidelijkingen of nadere toelichtingen werden gegeven via e-mail of in gerichte gesprekken. Dankzij dit interactieve proces konden alle aspecten van een onderwerp op een transparante manier aan de orde worden gesteld. Vervolgens zijn deze kwesties in de loop van 2015 en 2016 door de afgevaardigden in het SISVIS-comité besproken tijdens speciaal daarvoor georganiseerde bijeenkomsten en workshops.
De Commissie heeft ook gericht overleg gepleegd met de nationale gegevensbeschermingsautoriteiten en met leden van de coördinatiegroep voor toezicht SIS II op het gebied van gegevensbescherming. De lidstaten hebben aan de hand van een speciale vragenlijst verslag uitgebracht over hun ervaringen met inzageverzoeken van betrokkenen en het werk van de nationale gegevensbeschermingsautoriteiten. Bij het opstellen van het voorstel is rekening gehouden met de antwoorden op de desbetreffende vragenlijst van juni 2015.
Intern heeft de Commissie een horizontale stuurgroep opgezet met vertegenwoordigers van het secretariaat-generaal en van de directoraten-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken, Justitie en Consumenten, Personele middelen en veiligheid, en Informatica. Deze groep monitorde het evaluatieproces en gaf sturing waar dat nodig was.
In de evaluatiebevindingen zijn tevens gegevens verwerkt die tijdens evaluatiebezoeken aan de lidstaten zijn verzameld in het kader van een nauwgezet onderzoek naar het praktische gebruik van het SIS. Dit materiaal bestaat onder meer uit besprekingen en gesprekken met systeemgebruikers, personeel van Sirene-bureaus en nationale bevoegde autoriteiten.
Naar aanleiding van die opmerkingen worden in deze verordening maatregelen voorgesteld om de technische en operationele efficiëntie en doeltreffendheid van het systeem te verbeteren.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Naast de resultaten van de raadpleging van de belanghebbenden zijn ook de bevindingen van drie door de Commissie uitbestede studies in het voorstel verwerkt:
• Technische beoordeling van het SIS (Kurt Salmon) 22
Deze beoordeling legt de vinger op de belangrijkste knelpunten in de werking van het SIS, brengt de behoeften voor de toekomst in kaart en wijst vooral op de noodzaak de bedrijfscontinuïteit te optimaliseren en de algehele architectuur af te stemmen op de vereiste capaciteitsuitbreiding.
• Effectbeoordeling van mogelijke verbeteringen van de SIS II-architectuur op het gebied van ICT (Kurt Salmon) 23
Deze studie beoordeelt de huidige kosten van de werking van het SIS op nationaal niveau en evalueert twee mogelijke technische scenario’s om het systeem te verbeteren. Beide scenario’s bevatten een reeks technische voorstellen die vooral gericht zijn op verbeteringen in het centrale systeem en de algehele architectuur.
• „Effectbeoordeling van technische verbeteringen van de SIS II-architectuur op het gebied van ICT – eindverslag”, 10 november 2016 (Wavestone) 24
In deze studie wordt nagegaan wat de implementatie van een nationale kopie de lidstaten kost. Hiervoor worden drie scenario’s geanalyseerd: een volledig gecentraliseerd systeem, een gestandaardiseerde N.SIS-toepassing die door eu-LISA wordt ontwikkeld en de lidstaten ter beschikking wordt gesteld, en een afzonderlijke N.SIS-toepassing met gemeenschappelijke technische normen.
• Effectbeoordeling
De Commissie heeft geen effectbeoordeling uitgevoerd.
De drie (in het onderdeel Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid genoemde) onafhankelijke beoordelingen zijn als basis gebruikt om de gevolgen van een wijziging van het systeem uit technisch oogpunt in kaart te brengen. Bovendien heeft de Commissie twee evaluaties van het Sirene-handboek opgesteld sinds 2013, d.w.z. sinds de ingebruikneming van SIS II op 9 april 2013 en het van kracht worden van Besluit 2007/533/JBZ. Dit evaluatieproces omvat een tussentijdse herziening die geleid heeft tot de invoering van een nieuw Sirene-handboek 25 op 29 januari 2015. Voorts heeft de Commissie een catalogus van beste praktijken en aanbevelingen 26 vastgesteld. Bovendien brengen eu-LISA en de lidstaten geregeld technische verbeteringen aan in het systeem. Er wordt van uitgegaan dat deze mogelijkheden inmiddels zijn uitgeput en dat de rechtsgrondslag aan een volledige herziening toe is. Om echt duidelijkheid te verschaffen over de toepassing van de eindgebruikersystemen en om nadere bepalingen over het wissen van signaleringen vast te stellen, is meer nodig dan louter een verbetering van de tenuitvoerlegging en de uitvoering.
Voorts heeft de Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 5, artikel 43, lid 3, en artikel 50, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en artikel 59, lid 3, en artikel 66, lid 5, van Besluit 2007/533/JBZ een algemene evaluatie van het SIS opgesteld en een bijbehorend werkdocument van de diensten van de Commissie bekendgemaakt. De voorgestelde maatregelen zijn gebaseerd op de resultaten van de algemene evaluatie (het evaluatieverslag en het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie zijn op 21 december 2016 aangenomen).
Op grond van het Schengenevaluatiemechanisme dat is vastgesteld in Verordening (EU) nr. 1053/2013 27 kan de werking van het SIS in de lidstaten op gezette tijden uit juridisch en operationeel oogpunt worden geëvalueerd. De evaluaties worden gezamenlijk door de Commissie en de lidstaten uitgevoerd. Via dit mechanisme doet de Raad aanbevelingen aan afzonderlijke lidstaten op basis van de evaluaties die in het kader van de meerjarenprogramma’s en jaarprogramma’s zijn opgesteld. Deze aanbevelingen zijn per definitie ad hoc van toepassing en kunnen bijgevolg niet de plaats innemen van juridisch bindende regels die tegelijkertijd van toepassing zijn op alle lidstaten die gebruikmaken van het SIS.
In het SISVIS-comité zijn regelmatig praktische operationele en technische kwesties aan de orde. Niettegenstaande de nuttige rol van deze bijeenkomsten in de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten bieden de resultaten van deze besprekingen (tenzij het gaat om wetswijzigingen) geen oplossing voor problemen als gevolg van, bijvoorbeeld, uiteenlopende nationale praktijken.
De in deze verordening voorgestelde wijzigingen hebben geen significante gevolgen voor de economie of het milieu. Op sociaal vlak daarentegen wordt van deze veranderingen wel een significant positief effect verwacht, aangezien zij zorgen voor meer veiligheid, door een betere identificatie mogelijk te maken van personen die zich van een valse identiteit bedienen, criminelen van wie de identiteit na het plegen van een ernstig strafbaar feit onbekend is gebleven, en minderjarigen die vermist zijn. De impact van deze wijzigingen op de grondrechten en de bescherming van gegevens is in beschouwing genomen en wordt verder toegelicht in het volgende punt (Grondrechten).
Het voorstel is opgesteld aan de hand van het omvangrijke corpus aan gegevens dat is verzameld toen, naar aanleiding van de algemene evaluatie van het SIS van de tweede generatie, werd onderzocht of het systeem naar behoren werkte en waar het eventueel kon verbeterd. Bovendien is een studie verricht naar de weerslag van de kosten, om te garanderen dat werd gekozen voor de meest passende en evenredige nationale architectuur.
• Grondrechten en gegevensbescherming
Dit voorstel is bedoeld om een bestaand systeem te ontwikkelen en te verbeteren, veeleer dan om een nieuw systeem in te voeren, en bouwt bijgevolg voort op belangrijke en doeltreffende garanties die nu reeds worden geboden. Dit neemt niet weg dat het voorgestelde systeem gevolgen kan hebben voor de grondrechten van een persoon, aangezien het naast de gebruikelijke persoonsgegevens ook nog andere categorieën gevoelige biometrische gegevens zal verwerken. Deze gevolgen zijn grondig onderzocht en er zijn aanvullende garanties opgenomen om de verzameling en verdere verwerking van gegevens te beperken tot wat strikt noodzakelijk en operationeel vereist is, en om de toegang tot die gegevens te beperken tot degenen die deze uit operationele noodzaak moeten verwerken. Het voorstel voorziet in duidelijke termijnen voor de bewaring van de gegevens, inclusief verkorte bewaartermijnen voor signaleringen van voorwerpen. Het voorstel voorziet ook in uitdrukkelijke erkenning en vaststelling van het recht van personen op inzage in hen betreffende gegevens en op rectificatie en wissing van die gegevens in overeenstemming met hun grondrechten (zie het deel over gegevensbescherming en veiligheid).
Het voorstel zet de bescherming van de grondrechten kracht bij, door de voorschriften voor het wissen van een signalering in wetgeving te verankeren en een evenredigheidsbeoordeling in te voeren voor het verlengen van een signalering. Door biometrische identificatiemiddelen te gebruiken voor vermiste personen die in bescherming moeten worden genomen en te waarborgen dat persoonsgegevens juist zijn en naar behoren worden beschermd, wordt betrouwbaardere identificatie van personen mogelijk gemaakt. De ruime en solide waarborgen inzake het gebruik van biometrische identificatiemiddelen moeten voorkomen dat onschuldige personen problemen ondervinden.
De verplichting het volledige traject van het systeem te beveiligen, staat borg voor een betere bescherming van de daarin opgeslagen gegevens. Dankzij de invoering van een duidelijke procedure voor incidentenbeheer en de verbetering van de bedrijfscontinuïteit van het SIS is dit voorstel met betrekking tot het recht op de bescherming van persoonsgegevens volledig in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 28 . Ook de veiligheid van personen in de samenleving gaat erop vooruit wanneer het SIS verder wordt ontwikkeld en doeltreffend zijn werk kan blijven doen.
Inzake biometrische identificatiemiddelen worden belangrijke wijzigingen voorgesteld. Naast vingerafdrukken zouden ook handpalmafdrukken moeten worden verzameld en opgeslagen indien aan de wettelijke vereisten wordt voldaan. Logbestanden van vingerafdrukken worden overeenkomstig de artikelen 26, 32, 34 en 36 gekoppeld aan alfanumerieke SIS-signaleringen. In de toekomst zou het mogelijk moeten zijn deze dactyloscopische gegevens (vinger- en handpalmafdrukken) te doorzoeken aan de hand van vingerafdrukken die op een plaats delict zijn aangetroffen, op voorwaarde dat het delict als een terroristisch misdrijf of ander ernstig strafbaar feit wordt beschouwd, en met een hoge mate van waarschijnlijkheid kan worden vastgesteld dat de afdrukken die van de dader zijn. Volgens het voorstel zouden verder de vingerafdrukken van zogeheten „onbekende gezochte personen” moeten worden bewaard; de voorwaarden komen uitvoerig aan de orde in punt 5, onder „Foto’s, gezichtsopnamen, dactyloscopische gegevens en DNA-profielen”. Indien de documenten van een persoon geen uitsluitsel geven over diens identiteit, zouden de bevoegde autoriteiten de vingerafdrukken van die persoon moeten toetsen aan de vingerafdrukken die zijn opgeslagen in de SIS-databank.
Op grond van het voorstel moeten extra gegevens worden verzameld en opgeslagen (zoals gegevens over de persoonlijke identificatiedocumenten) die het voor de functionarissen in het veld gemakkelijker maken de identiteit van een persoon vast te stellen.
Het voorstel waarborgt het recht van de betrokkene op beschikbare effectieve rechtsmiddelen om besluiten aan te vechten, waaronder een doeltreffende voorziening in rechte overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het SIS is één integraal informatiesysteem. Bijgevolg moeten de bedragen voor de uitgaven als genoemd in twee van de voorstellen (het onderhavige en het voorstel voor een verordening betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van grenscontroles) worden beschouwd als één bedrag, en niet als twee afzonderlijke bedragen. De informatie over de budgettaire gevolgen van de wijzigingen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van beide voorstellen, is gebundeld in één financieel memorandum.
Omdat het derde voorstel (inzake de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen) een aanvulling op de twee andere vormt, worden de desbetreffende budgettaire gevolgen afzonderlijk behandeld in een apart financieel memorandum dat uitsluitend betrekking heeft op de instelling van deze specifieke signaleringscategorie.
Op basis van een beoordeling van al het werk dat aan het netwerk, aan het centrale SIS (door eu-LISA) en in de lidstaten moet worden verricht, wordt ervan uitgegaan dat voor de twee voorgestelde verordeningen een totaalbedrag van 64,3 miljoen EUR nodig zal zijn voor de periode 2018-2020.
Dit bedrag is inclusief de kosten voor het vergroten van de bandbreedte van het TESTA-NG-netwerk, dat als gevolg van deze voorstellen meer verwerkingsvermogen en capaciteit nodig heeft voor de doorzending van vingerafdrukbestanden en gezichtsopnamen (9,9 miljoen EUR). Eveneens verrekend in het hierboven genoemde bedrag zijn de kosten in verband met personeels- en operationele uitgaven (17,6 miljoen EUR). eu-LISA heeft de Commissie meegedeeld dat de aanwerving van drie nieuwe arbeidscontractanten gepland is voor januari 2018 en de ontwikkelingsfase dus op tijd van start kan gaan om de ingebruikneming van de bijgewerkte functies van het SIS in 2020 te waarborgen. Voor de toepassing van deze voorstellen moet het centrale SIS technisch worden aangepast om een aantal bestaande signaleringscategorieën uit te breiden en nieuwe functies in te bouwen. Deze aanpassingen zijn in aanmerking genomen in het financieel memorandum bij dit voorstel.
Bovendien heeft de Commissie een studie verricht naar de weerslag van de kosten die dit voorstel op nationaal niveau met zich meebrengt 29 . Deze kosten worden geraamd op 36,8 miljoen EUR en moeten worden vergoed in de vorm van een aan de lidstaten uit te keren forfaitair bedrag. Elke lidstaat zal 1,2 miljoen EUR ontvangen om zijn nationale systeem overeenkomstig de voorgestelde vereisten te upgraden, onder meer voor het opzetten van een gedeeltelijke nationale kopie wanneer dit nog niet is gebeurd, of voor een back-upsysteem.
Gepland wordt de rest van de begroting die in het Fonds voor interne veiligheid is geoormerkt voor slimme grenzen, te herprogrammeren om de upgrades en functies die in de twee verordeningen worden voorgesteld, te implementeren. De ISF-grenzenverordening 30 is het financiële instrument waarin het budget voor de tenuitvoerlegging van het slimmegrenzenpakket is opgenomen. In artikel 5 van de verordening is bepaald dat 791 miljoen EUR wordt aangewend door middel van een programma voor het opzetten van IT-systemen ter beheersing van de migratiestromen over de buitengrenzen onder de voorwaarden als bepaald in artikel 15. 480 miljoen EUR daarvan is gereserveerd voor de ontwikkeling van het inreis-uitreissysteem en 210 miljoen EUR voor de ontwikkeling van het Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie (ETIAS). De rest zal gedeeltelijk worden gebruikt ter dekking van de kosten die gepaard gaan met de in de twee SIS-voorstellen opgenomen wijzigingen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie, de lidstaten en eu-LISA zullen het gebruik van het SIS op gezette tijden evalueren en monitoren om ervoor te zorgen dat het systeem doeltreffend en efficiënt blijft functioneren. Voor de uitvoering van de voorgestelde technische en operationele maatregelen zal de Commissie worden bijgestaan door het SISVIS-comité.
In artikel 71, leden 7 en 8, van het verordeningsvoorstel is bovendien een procedure voor een regelmatige evaluatie en herziening vastgelegd.
eu-LISA moet om de twee jaar verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad over de technische werking – inclusief de beveiliging – van het SIS, de communicatie-infrastructuur ter ondersteuning van het SIS, en de bilaterale en multilaterale uitwisseling van aanvullende informatie tussen de lidstaten.
Voorts dient de Commissie om de vier jaar een algemene evaluatie van het SIS en de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten op te stellen, die zij moet meedelen aan het Parlement en de Raad. In deze evaluatie wordt nagegaan:
• hoe de bereikte resultaten zich verhouden tot de doelstellingen;
• of de uitgangspunten voor het systeem nog gelden;
• hoe de verordening wordt toegepast op het centrale systeem;
• hoe het staat met de beveiliging van het centrale systeem;
• welke de gevolgen zijn voor de toekomstige werking van het systeem.
eu-LISA krijgt nu ook tot taak dagelijkse, maandelijkse en jaarlijkse statistieken over het gebruik van het SIS te verstrekken, wat ervoor zorgt dat niet alleen het systeem zelf continu wordt gemonitord, maar ook de mate waarin het voldoet aan de beoogde doelstellingen.
• Nadere toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Inhoudsopgave
- Overlappingen tussen dit voorstel en het voorstel voor een verordening inzake de instelling, de werking en het gebruik van het SIS op het gebied van grenscontroles
- Volledig gebruikstraject van het SIS
- Bedrijfscontinuïteit
- Gegevenskwaliteit
- Toegang tot het SIS
- Institutionele gebruikers
- Specifieke wijzigingen van signaleringen
- Bescherming en beveiliging van gegevens
- Gegevenscategorieën en gegevensverwerking
- Bewaring
- Wissen
- Rechten van betrokkenen op inzage in hun gegevens, rectificatie van onjuiste gegevens en wissing van onrechtmatig opgeslagen gegevens
- Delen van gegevens met Interpol over verloren, gestolen, ongeldig gemaakte of verduisterde documenten
- Statistieken
- Monitoring en statistieken
Overlappingen tussen dit voorstel en het voorstel voor een verordening inzake de instelling, de werking en het gebruik van het SIS op het gebied van grenscontroles
• Algemene bepalingen (artikelen 1–3)
• Technische architectuur en werkwijze van het SIS (artikelen 4–14)
• Taken van eu-LISA (artikelen 15–18)
• Recht op toegang tot signaleringen en bewaring van signaleringen (artikelen 43, 46, 48, 50 en 51)
• Algemene regels voor de verwerking en bescherming van gegevens (artikelen 53–70)
• Monitoring en statistieken (artikel 71)
Het SIS wordt over heel Europa door meer dan 2 miljoen eindgebruikers bij de bevoegde autoriteiten gebruikt en vormt een doeltreffend instrument voor de uitwisseling van informatie. De voorgestelde regels bestrijken het volledige werkingstraject van het systeem – d.w.z. het centrale, door eu-LISA operationeel beheerde SIS, de nationale systemen en de applicaties voor de eindgebruikers – en hebben dus niet alleen betrekking op het centrale systeem en de nationale systemen, maar ook op de technische en operationele behoeften van de eindgebruikers.
Krachtens artikel 9, lid 2, moeten de eindgebruikers de gegevens ontvangen die zij voor de uitvoering van hun taken nodig hebben (met name alle gegevens die vereist zijn om de betrokkene te identificeren en om de gevraagde maatregel uit te voeren). Bovendien zorgt deze bepaling voor harmonisatie van de nationale systemen, door een blauwdruk vast te stellen voor de implementatie van het SIS door de lidstaten. Krachtens artikel 6 moet elke lidstaat ervoor zorgen dat de SIS-gegevens ononderbroken beschikbaar zijn voor de eindgebruikers, zodat de kans op storingen wordt beperkt en de operationele voordelen zodoende worden geoptimaliseerd.
Artikel 10, lid 3, garandeert dat de beveiliging van de gegevensverwerking ook de activiteiten op het gebied van de gegevensverwerking door de eindgebruiker omvat. Krachtens artikel 14 moeten de lidstaten ervoor zorgen dat personeelsleden die toegang hebben tot het SIS, regelmatig en permanent worden bijgeschoold over de regels voor gegevensbeveiliging en bescherming.
Als gevolg van de opneming van deze maatregelen biedt dit voorstel een meer omvattende dekking van het volledige werkingstraject van het SIS, met regels en verplichtingen die gelden voor de miljoenen eindgebruikers over heel Europa. Het doeltreffendst is het SIS als de lidstaten ervoor zorgen dat eindgebruikers die een nationale immigratie- of politiedatabank mogen bevragen, parallel daarmee ook telkens het SIS bevragen. Op die manier kan het SIS zijn beoogde functie als voornaamste compenserende maatregel in het gebied zonder binnengrenstoezicht vervullen en kunnen de lidstaten de grensoverschrijdende dimensie van de criminaliteit en de mobiliteit van criminelen beter aanpakken. Deze parallelle bevraging moet in overeenstemming zijn met artikel 4 van Richtlijn (EU) 2016/680 31 .
De voorstellen versterken de bepalingen met betrekking tot de bedrijfscontinuïteit, zowel op nationaal niveau als voor eu-LISA (artikelen 4, 6, 7 en 15) en moeten ervoor zorgen dat het SIS operationeel en toegankelijk blijft voor het personeel in het veld, ook wanneer het systeem problemen ondervindt.
Het voorstel gaat uit van het beginsel dat de lidstaat, die de eigenaar is van de gegevens, ook verantwoordelijk is voor de accuraatheid van de in het SIS opgenomen gegevens (artikel 56). Dit neemt niet weg dat een centraal, door eu-LISA beheerd mechanisme moet worden opgezet om lidstaten in de gelegenheid te stellen signaleringen waarvan de gegevens in de verplichte velden kwalitatief twijfelachtig zijn, geregeld te herzien. Daarom geeft artikel 15 van het voorstel eu-LISA de bevoegdheid om op gezette tijden verslag over de gegevenskwaliteit uit te brengen aan de lidstaten. Een gegevensregister voor het opstellen van statistische verslagen en verslagen over gegevenskwaliteit kan daarbij van dienst zijn (artikel 71). Deze verbeteringen grijpen terug op de tussentijdse bevindingen van de deskundigengroep op hoog niveau voor informatiesystemen en interoperabiliteit.
Foto’s, gezichtsopnamen, dactyloscopische gegevens en DNA-profielen
De mogelijkheid om een persoon te identificeren door het systeem te bevragen aan de hand van vingerafdrukken, is al vastgelegd in artikel 22 van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en Besluit 2007/533/JBZ. Deze voorstellen maken deze bevraging verplicht indien de identiteit van de persoon op geen andere manier kan worden vastgesteld. Bovendien maken wijzigingen in artikel 22 en de nieuwe artikelen 40, 41 en 42 het mogelijk om naast vingerafdrukken ook gezichtsopnamen, handpalmafdrukken en DNA-profielen te gebruiken om personen te identificeren. Momenteel is het gebruik van gezichtsopnamen alleen toegestaan om de identiteit van een persoon na een alfanumerieke opzoeking te bevestigen, en dus niet als basis voor een bevraging. Dactyloscopie is de wetenschappelijke studie van vingerafdrukken als identificatie-instrument. Handpalmafdrukken, aldus deskundigen op het gebied van de dactyloscopie, zijn uniek en bevatten, net als vingerafdrukken, referentiepunten die accurate en definitieve vergelijkingen mogelijk maken. Handpalmafdrukken kunnen net als vingerafdrukken worden gebruikt om de identiteit van een persoon vast te stellen. Het nemen van handpalmafdrukken, naast de tien gerolde en de tien platte vingerafdrukken, behoort al tientallen jaren tot de vaste werkmethoden van de politie. Handpalmafdrukken worden voornamelijk voor twee doeleinden gebruikt:
i) voor het identificeren van personen die al dan niet opzettelijk de toppen van hun vingers hebben beschadigd, hetzij om te vermijden dat zij worden geïdentificeerd of dat hun vingerafdrukken worden genomen, hetzij als gevolg van een ongeval of zware handenarbeid. Tijdens de besprekingen over de technische voorschriften van het AFIS van het SIS deelde Italië mee dat men er in een aanzienlijk aantal gevallen in slaagt irreguliere migranten die hun vingertoppen opzettelijk hebben beschadigd om identificatie te voorkomen, alsnog te identificeren aan de hand van door de Italiaanse autoriteiten genomen handpalmafdrukken;
ii) latente afdrukken die op een plaats delict zijn aangetroffen. Een verdachte laat op de plaats van het delict vaak sporen achter die afdrukken van een handpalm blijken te zijn. De verdachte kan slechts worden geïdentificeerd doordat bij het wettig afnemen van vingerafdrukken ook routinematig een afdruk van de handpalm wordt gemaakt. De handpalmafdruk bevat ook vaak details van de basis van de vingers die vaak ontbreken op de gerolde en platte vingerafdrukken, aangezien die met name op de vingertoppen en de bovenste vingerkootjes gericht zijn.
Het gebruik van gezichtsopnamen voor identificatiedoeleinden zal ervoor zorgen dat het SIS beter aansluit op de voorstellen voor het inreis-/uitreissysteem van de EU, e-gates en zelfbedieningsloketten. Deze functie zal alleen beschikbaar zijn in reguliere grensdoorlaatposten.
Wanneer geen vinger- of handpalmafdrukken beschikbaar zijn, mogen voor vermiste personen die in bescherming moeten worden genomen, met name kinderen, overeenkomstig artikel 22, lid 1, onder b), ook DNA-profielen worden gebruikt. Deze functie zal alleen worden toegepast wanneer geen vingerafdrukken beschikbaar zijn, en zal slechts toegankelijk zijn voor bevoegde gebruikers. Deze bepaling staat toe dat om de vermiste persoon of het kind te identificeren en te lokaliseren, gebruik wordt gemaakt van DNA-profielen via de ouders, broers of zussen van de betrokken persoon. De lidstaten wisselen deze gegevens al op operationeel niveau uit door middel van de uitwisseling van aanvullende informatie. Dit voorstel biedt een regelgevingskader voor deze werkwijze, door deze op te nemen in de materiële rechtsgrondslag voor de werking en het gebruik van het SIS en te voorzien in duidelijke processen om de omstandigheden te bepalen waarin dergelijke profielen mogen worden gebruikt.
De voorgestelde wijzigingen staan ook toe dat op basis van vinger- of handpalmafdrukken SIS-signaleringen worden uitgevaardigd voor onbekende personen die gezocht worden in verband met een strafbaar feit (artikelen 40–42). Deze signaleringen mogen worden gecreëerd wanneer bijvoorbeeld op de plaats van een ernstig delict latente vinger- of handpalmafdrukken worden aangetroffen en er sterke aanwijzingen zijn dat deze van de dader afkomstig zijn. Wanneer vingerafdrukken bijvoorbeeld worden aangetroffen op een wapen dat bij het plegen van het delict is gebruikt of op een ander voorwerp dat de dader tijdens het plegen van het delict heeft gebruikt. Deze nieuwe signaleringscategorie vormt een aanvulling op de Prümbepalingen die de onderlinge koppeling van nationale strafrechtelijke vingerafdrukidentificatiesystemen toestaan. Via het Prümmechanisme kan een lidstaat een verzoek indienen om na te gaan of de dader van een strafbaar feit van wie vingerafdrukken zijn aangetroffen, bekend is in een andere lidstaat (doorgaans voor onderzoeksdoeleinden). Een persoon kan via het Prümmechanisme alleen worden geïdentificeerd indien in een andere lidstaat zijn vingerafdrukken zijn genomen in het kader van een strafrechtelijk onderzoek. Personen met een blanco strafblad kunnen dus niet worden geïdentificeerd. Dankzij de ontwikkelingen die in dit voorstel zijn opgenomen, d.w.z. de opslag van vingerafdrukken van onbekende gezochte personen, kunnen de vingerafdrukken van een onbekende dader naar het SIS worden geüpload, zodat deze als gezocht kan worden geïdentificeerd als hij in een andere lidstaat wordt aangetroffen. Deze functie mag alleen worden gebruikt als de lidstaat eerst alle beschikbare nationale en internationale bronnen heeft doorzocht, maar zo de identiteit van de betrokkene niet heeft kunnen vaststellen. Het voorstel bevat toereikende waarborgen om ervoor te zorgen dat onder deze categorie in het SIS slechts vingerafdrukken worden opgeslagen van personen tegen wie een ernstige verdenking van een terroristisch misdrijf of een ander ernstig strafbaar feit bestaat. Het gebruik van deze nieuwe signaleringscategorie is dus slechts toegestaan ingeval de onbekende dader een groot risico voor de openbare veiligheid vormt, dat rechtvaardigt dat diens vingerafdrukken met de vingerafdrukken van reizigers worden vergeleken, bijvoorbeeld om te voorkomen dat de persoon de ruimte zonder controles aan de binnengrenzen verlaat.
Deze bepaling staat eindgebruikers niet toe vingerafdrukken onder deze categorie op te nemen indien het verband met de dader niet kan worden vastgesteld. Voorwaarde is ook dat de identiteit van de persoon niet kan worden vastgesteld aan de hand van andere nationale, Europese of internationale databanken waarin vingerafdrukken zijn opgeslagen. Zodra de vingerafdruk in het SIS is opgeslagen, wordt hij gebruikt ter identificatie van personen van wie de identiteit niet op een andere wijze kan worden vastgesteld. Als deze controle tot een potentiële match leidt, voert de lidstaat verdere controles uit met de vingerafdrukken van die personen, eventueel met medewerking van vingerafdrukexperts, om vast te stellen of de in het SIS opgeslagen vingerafdrukken bij de betrokken persoon horen, en stelt de lidstaat de identiteit van de persoon vast. De procedures zijn onderworpen aan het nationale recht. De identificatie als een in het SIS opgenomen onbekende gezochte persoon kan tot aanhouding leiden.
In dit deel wordt beschreven wat er voor de bevoegde nationale autoriteiten en de EU-agentschappen (institutionele gebruikers) verandert op het gebied van toegangsrechten.
Nationale autoriteiten – immigratieautoriteiten
Om het SIS zo efficiënt mogelijk te gebruiken, worden in het voorstel toegangsrechten toegekend aan de nationale autoriteiten die belast zijn met het onderzoek van de voorwaarden en het nemen van besluiten inzake binnenkomst, verblijf en terugkeer van onderdanen van derde landen op het grondgebied van de lidstaten. Daardoor kan het SIS worden geraadpleegd in verband met irreguliere migranten die geen reguliere grenscontroles hebben ondergaan. Het voorstel zorgt ervoor dat onderdanen van derde landen die de buitengrenzen via reguliere grensdoorlaatposten overschrijden (en dus worden onderworpen aan de controles die voor onderdanen van derde landen gelden) dezelfde behandeling krijgen als onderdanen van derde landen die irregulier het Schengengebied binnenkomen.
Dit voorstel waarborgt bovendien dat de autoriteiten die belast zijn met de registratie van voertuigen (artikel 44), vaartuigen en luchtvaartuigen, in beperkte mate toegang krijgen tot het systeem met het oog op de uitvoering van hun taken, mits deze autoriteiten overheidsdiensten zijn. Dit helpt voorkomen dat de genoemde vervoermiddelen worden geregistreerd als zij in een andere lidstaat zijn gestolen en als gezocht te boek staan. Dit initiatief is niet nieuw wat de autoriteiten voor de registratie van voertuigen betreft; deze hadden namelijk reeds toegang tot het SIS uit hoofde van artikel 102 bis van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en Verordening (EG) nr. 1986/2006 32 . Volgens dezelfde redenering voorziet het voorstel in de toegang van de met de registratie van (lucht)vaartuigen belaste autoriteiten tot SIS-signaleringen van (lucht)vaartuigen.
Europol (artikel 46), Eurojust (artikel 47) en het Europees Grens- en kustwachtagentschap – en de bijbehorende teams, teams van personeelsleden die betrokken zijn bij met terugkeer verband houdende taken, en leden van het ondersteuningsteam voor migratiebeheer (artikelen 48 en 49) – hebben toegang tot het SIS en de SIS-gegevens die zij nodig hebben. Passende waarborgen zorgen voor een adequate bescherming van de gegevens in het systeem (onder meer door deze instanties uitsluitend toegang te geven tot de gegevens die zij nodig hebben om hun taken uit te voeren – artikel 50).
Als gevolg van de wijzigingen krijgt Europol, met het oog op een optimaal gebruik van het SIS bij het uitvoeren van zijn taken, tevens toegang tot signaleringen van vermiste personen, en worden er nieuwe bepalingen toegevoegd om het Europees Grens- en kustwachtagentschap en zijn teams toegang tot het systeem te verschaffen bij de uitvoering van de verschillende activiteiten in het kader van hun mandaat ter ondersteuning van de lidstaten. In de context van de werkzaamheden van de deskundigengroep op hoog niveau inzake informatiesystemen en interoperabiliteit zal de Commissie, om de informatie-uitwisseling inzake terrorisme verder te stimuleren, beoordelen of Europol automatisch van het SIS een kennisgeving moet krijgen wanneer een signalering wegens terrorismegerelateerde activiteiten wordt gecreëerd.
In het kader van het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie (ETIAS) 33 zal de centrale ETIAS-eenheid van het Europees Grens- en kustwachtagentschap via het ETIAS in het SIS verifiëren of een onderdaan van een derde land die een reisautorisatie aanvraagt, in het SIS is gesignaleerd. Met het oog daarop krijgt de centrale ETIAS-eenheid ook volledige toegang tot het SIS.
Artikel 26 bepaalt dat de lidstaten signaleringen met het oog op aanhouding (bij een lopende politieactie of onderzoek) tijdelijk kunnen opschorten, zodat deze gedurende beperkte tijd slechts zichtbaar zijn voor Sirene-bureaus, maar niet voor agenten op straat. Zo wordt voorkomen dat een vertrouwelijke politieactie voor de aanhouding van een gevaarlijke crimineel in gevaar wordt gebracht door een politieagent die niet op de hoogte is.
De artikelen 32 en 33 betreffen signaleringen van vermiste personen. Door wijziging hiervan worden preventieve signaleringen mogelijk gemaakt wanneer er een groot risico van ontvoering door een van de ouders bestaat en kunnen signaleringen van vermiste personen preciezer in een categorie worden ingedeeld. Ontvoering door een van de ouders wordt vaak van tevoren precies gepland, met de bedoeling om de lidstaat waar de voogdijregeling is overeengekomen, snel te kunnen verlaten. De wijzigingen pakken een lacune in de huidige wetgeving aan, waardoor signaleringen van kinderen pas kunnen worden uitgevaardigd als zij vermist zijn. De autoriteiten in de lidstaten kunnen hiermee aangeven dat een kind een bijzonder risico loopt. De wijzigingen houden in dat wanneer er een groot risico bestaat dat een ouder een kind binnen korte tijd dreigt te ontvoeren, de grenswacht en de politie opmerkzaam worden gemaakt op het risico, zodat zij de omstandigheden waarin het aan dat risico blootstaande kind reist, nader kunnen onderzoeken en het kind zo nodig in beschermende hechtenis kunnen nemen. Via de Sirene-bureaus wordt aanvullende informatie verstrekt, onder meer over het besluit van de bevoegde gerechtelijke autoriteit die om de signalering heeft verzocht. Het Sirene-handboek zal in deze zin worden aangepast. Voor deze signalering is een passend besluit van de gerechtelijke autoriteiten vereist waarbij de voogdij aan slechts één van de ouders wordt toegekend. Ook geldt de voorwaarde dat er sprake moet zijn van een onmiddellijk ontvoeringsgevaar. Indien van toepassing wordt de status van een signalering van een vermist kind automatisch geactualiseerd wanneer het kind meerderjarig wordt.
Artikel 34 maakt het mogelijk om gegevens over voertuigen aan een signalering toe te voegen als er duidelijke aanwijzingen zijn dat deze verband houden met de gezochte persoon.
Artikel 37 voorziet in een nieuwe vorm van controle: de ondervragingscontrole. Deze controle is met name bedoeld ter ondersteuning van maatregelen om terrorisme en zware criminaliteit te bestrijden. De ondervragingscontrole staat de autoriteiten toe de betrokkene staande te houden en te ondervragen. Deze vorm van controle is grondiger dan de al bestaande onopvallende controle, maar de betrokkene wordt niet gefouilleerd of aangehouden. De controle kan echter voldoende informatie opleveren om te beslissen over verdere actie. Artikel 36 wordt gewijzigd door opneming van bepalingen over deze aanvullende vorm van controle.
Dit voorstel voorziet in SIS-signaleringen met betrekking tot blanco officiële documenten en op naam gestelde identiteitsdocumenten (artikel 36) en voertuigen, inclusief vaartuigen en luchtvaartuigen (artikelen 32 en 34) indien deze verband houden met signaleringen van personen die uit hoofde van deze artikelen gesignaleerd zijn. Artikel 37 wordt gewijzigd met bepalingen over de naar aanleiding van deze signaleringen te ondernemen actie. Het gaat daarbij louter om onderzoek; de autoriteiten kunnen zo situaties aanpakken waarin verschillende personen gebruikmaken van authentieke documenten die toebehoren aan een persoon op wie zij lijken en waarvan zij dus niet de rechtmatige houders zijn.
Artikel 38 bevat een lijst van voorwerpen waarvoor signaleringen kunnen worden opgenomen, die is uitgebreid met vervalste documenten, voertuigen ongeacht hun aandrijvingssysteem (d.w.z. zowel elektrische auto’s als auto’s met een benzine- of dieselmotor e.d.), vervalste bankbiljetten, IT-apparatuur en identificeerbare onderdelen van voertuigen en industriële apparatuur. Signaleringen van betaalmiddelen zijn van de lijst afgevoerd, aangezien dit type signalering erg inefficiënt bleek en nauwelijks tot treffers leidde.
De te volgen procedure nadat een gesignaleerd voorwerp is aangetroffen, is verduidelijkt. Artikel 39 is daartoe gewijzigd en bevat nu de bepaling dat voorwerpen overeenkomstig het nationale recht in beslag moeten worden genomen en dat daarnaast de signalerende autoriteit in kennis moet worden gesteld.
Dit voorstel verduidelijkt wie verantwoordelijk is voor de preventie van, rapportage over en reactie op incidenten die de beveiliging of de integriteit van de SIS infrastructuur en van de in het SIS opgenomen gegevens of aanvullende informatie kunnen aantasten (artikelen 10, 16 en 57).
Artikel 12 bevat bepalingen over het bijhouden en doorzoeken van logbestanden met het relaas van de signaleringen.
Artikel 12 bevat tevens bepalingen over het geautomatiseerd scannen van kentekenplaten van motorvoertuigen met behulp van systemen voor automatische kentekenplaatherkenning, die voorschrijven dat de lidstaten van deze bevragingen overeenkomstig het nationale recht een register bijhouden.
Artikel 15, lid 3, is identiek aan artikel 15, lid 3, van Besluit 2007/533/JBZ van de Raad en bepaalt dat de Commissie verantwoordelijk blijft voor het contractuele beheer van de communicatie-infrastructuur, met inbegrip van begrotingsuitvoeringstaken en aanschaf en vernieuwing. Deze taken zullen aan eu-LISA worden overgedragen in het kader van de tweede reeks SIS-voorstellen, die is gepland voor juni 2017.
De reeds bestaande, aan de lidstaten opgelegde eis om voorafgaand aan de opneming van een signalering de gepastheid, de relevantie en het belang van de zaak na te gaan, wordt bij artikel 21 uitgebreid tot besluiten over het al dan niet verlengen van de geldigheidsduur van een signalering. Nieuw in dit verband is dat de lidstaten op grond van dit artikel verplicht worden om onder alle omstandigheden een signalering te creëren uit hoofde van artikel 34, 36 of 38 voor personen van wie de activiteiten vallen onder de artikelen 1 tot en met 4 van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad inzake terrorismebestrijding, of voor met deze personen verband houdende voorwerpen.
Voorgesteld wordt het aantal toegestane gegevens (artikel 20) over gesignaleerde personen uit te breiden met de volgende informatie:
• of de persoon betrokken is bij activiteiten die vallen onder de artikelen 1 tot en met 4 van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad;
• andere opmerkingen betreffende de persoon; de reden van signalering;
• gegevens betreffende het nationale registratienummer van de betrokkene en de plaats van registratie;
• categorie van de zaak inzake een vermiste persoon (uitsluitend signaleringen krachtens artikel 32);
• gegevens van het identiteits- of reisdocument van de persoon;
• kleurenkopie van het identiteits- of reisdocument van de persoon;
• DNA-profielen (slechts indien geen voor identificatie bruikbare vingerafdrukken beschikbaar zijn).
De lijst van persoonsgegevens die in het SIS mogen worden opgenomen en verwerkt met het oog op de behandeling van gevallen van identiteitsmisbruik, wordt uitgebreid (artikel 59). Deze gegevens mogen slechts met de instemming van het slachtoffer van het identiteitsmisbruik worden opgenomen. De bestaande lijst gegevens wordt aangevuld met:
• gezichtsopnamen;
• handpalmafdrukken;
• gegevens van identiteitsdocumenten;
• het adres van het slachtoffer;
• de naam van de vader en de moeder van het slachtoffer.
Krachtens artikel 20 moet in de signaleringen meer informatie worden opgenomen dan tot dusverre het geval was. Deze informatie omvat gegevens over de persoonlijke identificatiedocumenten van de betrokkenen en eventueel de categorisering van vermiste kinderen volgens de oorzaak van vermissing (niet-begeleide minderjarigen, ontvoering door een van de ouders, weglopers enz.). Deze gegevens hebben de eindgebruikers nodig om snel de voor de bescherming van deze kinderen vereiste maatregelen te kunnen nemen. Dankzij deze extra informatie kan de betrokken persoon beter worden geïdentificeerd en kunnen de eindgebruikers met meer kennis van zaken een besluit nemen. Ter bescherming van de eindgebruikers die de controles uitvoeren, zal het SIS ook aangeven of de gesignaleerde persoon valt onder een van de categorieën als bedoeld in de artikelen 1 tot en met 4 van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad inzake terrorismebestrijding 34 .
In het voorstel wordt duidelijk gemaakt dat lidstaten gegevens die door een andere lidstaat zijn ingevoerd, niet naar andere nationale gegevensbestanden mogen kopiëren (artikel 53).
De maximale bewaartermijn voor signaleringen van personen wordt verlengd tot vijf jaar, met uitzondering van signaleringen met het oog op onopvallende controle, ondervragingscontrole of gerichte controle, waarvoor de bewaartermijn één jaar blijft. De lidstaten kunnen altijd een kortere termijn vaststellen. De verlengde maximumtermijn volgt de nationale praktijk dat de verstrijkingstermijn wordt verlengd indien het doel van de signalering nog niet is bereikt en de persoon nog steeds gezocht wordt. Het is bovendien noodzakelijk de bewaartermijn in het kader van het SIS aan te passen aan die waarin is voorzien bij andere instrumenten, zoals de terugkeerrichtlijn en Eurodac. Omwille van transparantie en duidelijkheid moet voor signaleringen van personen, met uitzondering van signaleringen met het oog op onopvallende controle, ondervragingscontrole of gerichte controle, dezelfde bewaartermijn worden vastgesteld. De verlenging van de bewaartermijn doet geen afbreuk aan de belangen van de betrokkene, aangezien een signalering niet langer mag worden bewaard dan noodzakelijk is met het oog op het doel ervan. De regels voor het wissen van signaleringen worden uitdrukkelijk beschreven in artikel 52. In artikel 51 wordt de bewaartermijn voor het toetsen van signaleringen vastgesteld, en met name de verkorte bewaartermijn van signaleringen van voorwerpen. Aangezien er geen operationele noodzaak is om voor voorwerpen een langere bewaartermijn te handhaven, is de termijn nu op vijf jaar gesteld, dezelfde termijn als voor signaleringen van personen. De verstrijking van de bewaartermijn voor op naam gestelde en blanco documenten blijft echter op tien jaar staan omdat de geldigheidsduur van documenten tien jaar bedraagt.
Artikel 52 bepaalt onder welke voorwaarden signaleringen moeten worden gewist en brengt zodoende meer uniformiteit in de nationale procedures op dit gebied. Krachtens de bijzondere bepalingen van artikel 51 kan het personeel van de Sirene-bureaus signaleringen die niet langer nodig zijn, proactief wissen, indien geen antwoord is ontvangen van de bevoegde autoriteiten.
Rechten van betrokkenen op inzage in hun gegevens, rectificatie van onjuiste gegevens en wissing van onrechtmatig opgeslagen gegevens
De nadere bepalingen over de rechten van de betrokkenen zijn niet gewijzigd, aangezien de bestaande regels reeds een hoog niveau van bescherming waarborgen en in overeenstemming zijn met Verordening (EU) 2016/679 35 en Richtlijn 2016/680 36 . Voorts wordt in artikel 63 bepaald onder welke omstandigheden de lidstaten kunnen besluiten geen informatie aan de betrokkenen mee te delen. Een dergelijke maatregel moet gebaseerd zijn op een van de in het artikel vastgestelde redenen en dient overeenkomstig het nationale recht evenredig en noodzakelijk te zijn.
Delen van gegevens met Interpol over verloren, gestolen, ongeldig gemaakte of verduisterde documenten
In artikel 63 wordt artikel 55 van Besluit 2007/533/JBZ volledig overgenomen. De betere interoperabiliteit van het onderdeel van het SIS inzake documenten en de Interpoldatabank voor gestolen en verloren reisdocumenten komt namelijk aan de orde in de mededeling van de groep van deskundigen op hoog niveau en de tweede reeks SIS-voorstellen die voor juni 2017 is gepland.
Om een overzicht te geven van de praktische toepassing van rechtsmiddelen, voorziet artikel 66 in een standaard statistisch systeem voor jaarlijkse rapportage over het aantal:
• door betrokkenen ingediende verzoeken om inzage;
• verzoeken om onjuiste gegevens te rectificeren en onrechtmatig opgeslagen gegevens te wissen;
• bij de rechter aanhangig gemaakte zaken;
• zaken waarin de rechter de verzoeker in het gelijk heeft gesteld, en
• opmerkingen over zaken waarin ten aanzien van een door het signalerende land gecreëerde signalering onherroepelijke beslissingen door rechtbanken of autoriteiten van andere lidstaten zijn vastgesteld die wederzijds zijn erkend.
Artikel 71 bepaalt welke monitoringregelingen voorhanden moeten zijn om het SIS naar behoren te toetsen aan de voor het systeem vastgestelde doelstellingen. Daartoe krijgt eu-LISA tot taak dagelijkse, maandelijkse en jaarlijkse statistieken te verstrekken over de manier waarop het systeem wordt gebruikt.
Krachtens artikel 71, lid 5, moet eu-LISA statistische verslagen opstellen en voorleggen aan de lidstaten, de Commissie, Europol, Eurojust en het Europees Grens- en kustwachtagentschap, en kan de Commissie verzoeken om aanvullende statistische verslagen en verslagen over gegevenskwaliteit betreffende de communicatie in het kader van het SIS en Sirene.
Krachtens artikel 71, lid 6, moet een centraal gegevensregister worden opgezet en beheerd, als onderdeel van het werk van eu-LISA op het gebied van de monitoring van de werking van het SIS. Via dit register krijgen daartoe bevoegde personeelsleden van de lidstaten, de Commissie, Europol en het Europees Grens- en kustwachtagentschap toegang tot de in artikel 71, lid 3, bedoelde gegevens die nodig zijn voor het opstellen van de vereiste statistieken.