Toelichting bij COM(2017)142 - Toekenning van bevoegdheden aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving en ter waarborging van de goede werking van de interne markt - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2017)142 - Toekenning van bevoegdheden aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving en ter ...
bron	COM(2017)142
datum	22-03-2017

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Algemene context

De lidstaten van de EU zijn onmisbare partners van de Europese Commissie bij de handhaving van de mededingingsregels van de EU. Sinds 2004 hebben de nationale mededingingsautoriteiten (NMA's) van de lidstaten bij Verordening (EG) nr.1/2003 van de Raad ¹ de bevoegdheid gekregen om naast de Commissie de mededingingsregels van de EU toe te passen. De NMA's zijn inderdaad verplicht de mededingingsregels van de EU toe te passen op overeenkomsten of praktijken die de handel tussen de lidstaten kunnen beïnvloeden. Al meer dan tien jaar zorgen zowel de Commissie als de NMA's, in nauwe samenwerking met het European Competition Network (ECN), voor de handhaving van de mededingingsregels van de EU. Het ECN is in 2004 speciaal voor dit doel opgericht.

De handhaving van de mededingingsregels van de EU door zowel de Commissie als de NMA's is een onmisbaar element voor een open, concurrerende en innovatieve interne markt en is essentieel voor nieuwe banen en groei in belangrijke sectoren van de economie, met name voor energie, telecommunicatie, digitale diensten en transport.

De mededingingsregels van de EU zijn een van de bepalende elementen van de interne markt: wanneer de mededinging wordt verstoord, kan de interne markt niet zijn volledige potentieel verwezenlijken en de juiste voorwaarden voor duurzame economische groei scheppen. Een sleutelaspect voor een diepere en eerlijkere interne markt is te waarborgen dat de regels voor de interne markt doeltreffend worden gehandhaafd zodat zij dicht bij de burger resultaten opleveren. De schaal waarop de handhaving van de mededingingsregels van de EU tegenwoordig gebeurt, had de Commissie alleen nooit kunnen bereiken. Sinds 2004 hebben de Commissie en de NMA's meer dan 1 000 handhavingsbesluiten genomen; 85 % daarvan is afkomstig van de NMA's. Het optreden van verschillende handhavingsinstanties is veel sterker, doeltreffender en afschrikkender voor ondernemingen die in de verleiding zouden kunnen komen om de mededingingsregels van de EU te overtreden. De Commissie onderzoekt doorgaans concurrentieverstorende praktijken of overeenkomsten die gevolgen hebben voor de mededinging in drie of meer lidstaten of wanneer het nuttig is om op Europees niveau een precedent te scheppen. De NMA's zijn gewoonlijk goed geplaatst om op te treden wanneer de mededinging op hun grondgebied ernstig wordt aangetast. De NMA's zijn de deskundigen die weten hoe de markten in hun eigen lidstaat functioneren. Die kennis is bijzonder waardevol voor de handhaving van de mededingingsregels. Het optreden op nationaal niveau bevordert een breed maatschappelijk draagvlak voor de handhaving van de mededingingsregels.

Motivering en doel van het voorstel

De NMA's beschikken nog over veel onaangeboord potentieel voor een doeltreffendere handhaving van de mededingingsregels van de EU. Verordening (EG) nr. 1/2003 gaat niet nader in op de middelen en instrumenten waarmee de NMA's de mededingingsregels van de EU toepassen. Vele mededingingsautoriteiten beschikken niet over alle middelen en instrumenten die zij nodig hebben om de artikelen 101 en 102 VWEU doeltreffend te handhaven.

1. Sommige NMA's beschikken niet over afdwingbare waarborgen om de mededingingsregels van de EU onafhankelijk en zonder instructies van publieke of private entiteiten toe te passen. Een aantal autoriteiten kampt met een gebrek aan personele en financiële middelen. Dit kan gevolgen hebben voor hun vermogen om voor doeltreffende handhaving te zorgen. Zo kunnen sommige NMA's niet gelijktijdig bij alle leden van een vermeend kartel inspecties uitvoeren, waardoor de andere leden de tijd krijgen om bewijsmateriaal te vernietigen zodat zij niet ontdekt worden. Andere hebben geen geschikte forensische IT-instrumenten om bewijsmateriaal van inbreuken op te sporen.

2. Talrijke NMA's hebben niet de noodzakelijke instrumenten om inbreuken op het mededingingsrecht doeltreffend op te sporen en aan te pakken. Sommige NMA's beschikken niet over de fundamentele onderzoeksbevoegdheden om bewijsmateriaal te verzamelen van mobiele telefoons, laptops, tablets enz. - een ernstige handicap in het digitale tijdperk. Hun onderzoeksbevoegdheden zijn vaak weinig daadkrachtig omdat deze niet worden ondersteund door doeltreffende sancties wanneer de ondernemingen de regels niet naleven.

3. Niet alle NMA's kunnen doeltreffende geldboetes opleggen: in sommige lidstaten belet het nationale recht dat NMA's bij inbreuken op het mededingingsrecht van de EU doeltreffende geldboeten opleggen, zo kunnen ondernemingen in sommige lidstaten via een herstructurering aan geldboeten ontsnappen. In sommige lidstaten staan er lage of helemaal geen geldboeten op inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU. De hoogte van de opgelegde geldboeten verschilt aanzienlijk: de boete voor eenzelfde overtreding kan in de ene lidstaat veel hoger zijn dan in de andere zonder dat dit verschil op grond van objectieve omstandigheden wordt verantwoord.

4. Clementieregelingen zijn belangrijke instrumenten voor het opsporen van kartels. Zij moedigen ondernemingen aan waardevolle informatie te verstrekken over de kartels waaraan zij hebben deelgenomen in ruil voor gedeeltelijke of volledige immuniteit tegen geldboeten. Ondernemingen die eventueel een beroep willen doen op clementie, moeten voldoende rechtszekerheid hebben voordat zij aangezet worden om met de autoriteiten samen te werken. Dat is met name het geval wanneer ondernemingen een beroep doen op clementie in verschillende lidstaten, omdat het kartel gevolgen heeft in verschillende rechtsgebieden. De verschillen tussen de clementieregelingen in heel Europa houden de ondernemingen echter tegen om schoon schip te maken en bewijzen aan te leveren van deze concurrentieverstorende praktijken.

5. De lacunes en beperkingen bij de instrumenten en waarborgen van de NMA's ondermijnen tevens het systeem van parallelle bevoegdheden voor de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU op basis van een nauwe samenwerking met het ECN. De autoriteiten moeten voor de werking van het systeem op elkaar kunnen rekenen om voor elkaars rekening onderzoeksmaatregelen uit te voeren. Maar dit functioneert niet goed wanneer er nog steeds NMA's zijn die geen passende onderzoeksinstrumenten hebben. Andere lacunes in de wederzijdse bijstand die de NMA's elkaar moeten bieden, ondermijnen het Europese systeem voor de handhaving van de mededingingsregels, dat ontworpen is om als een coherent geheel te functioneren. Zo kunnen administratieve NMA's hun geldboeten niet laten invorderen in het buitenland wanneer de dader juridisch niet op hun grondgebied aanwezig is. In het digitale tijdperk kunnen veel ondernemingen via internet in vele landen verkopen, terwijl ze juridisch misschien slechts in één lidstaat aanwezig zijn. Dergelijke ondernemingen hebben momenteel een veilig toevluchtsoord waar zij de geldboete niet betalen.

De lacunes en beperkingen bij de instrumenten en waarborgen van de NMA's betekenen dat de procedures van ondernemingen die gebruikmaken van concurrentieverstorende praktijken, zeer verschillend kunnen aflopen naargelang van de lidstaten waar zij actief zijn: het kan gebeuren dat zij helemaal niet geconfronteerd worden met handhaving op grond van de artikelen 101 of 102 VWEU, of met handhaving die onvolledig is, bijvoorbeeld omdat er van de concurrentieverstorende praktijken geen bewijs kan worden vergaard of omdat de ondernemingen kunnen ontsnappen aan de aansprakelijkheid voor geldboeten. Een ongelijke handhaving van de mededingingsregels van de EU verstoort de mededinging op de interne markt en ondermijnt het systeem van gedecentraliseerde handhaving dat bij Verordening (EG) nr. 1/2003 is ingesteld.

Daarom is een wetgevingsvoorstel noodzakelijk om de NMA's de bevoegdheden toe te kennen voor een betere handhaving van de mededingingsregels van de EU en om ervoor te zorgen dat de onafhankelijkheid van de NMA's gewaarborgd is en zij beschikken over de middelen en de bevoegdheden voor de handhaving en voor de oplegging van geldboeten. Het opheffen van nationale belemmeringen die een doeltreffende handhaving door de NMA's beletten, zal bijdragen om de verstoring van de mededinging op de interne markt op te heffen en zal consumenten en bedrijven, met inbegrip van kmo's, beschermen tegen de nadelen en de schade die dergelijke maatregelen meebrengen. Door de NMA's in staat te stellen elkaar op doeltreffende wijze wederzijdse bijstand te verlenen, wordt een gelijker speelveld gecreëerd en de nauwe samenwerking binnen het ECN gevrijwaard.

Dit voorstel maakt deel uit van het werkprogramma van de Commissie voor 2017 ² en is gebaseerd op de ervaring die in het ECN sinds 2004 met handhaving is opgedaan.

Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied

Het voorstel vormt een aanvulling op Verordening (EG) nr. 1/2003 aangezien het toekennen van bevoegdheden aan de NMA's voor een doeltreffendere handhaving betekent dat het volledige potentieel van het bij dit instrument ingestelde gedecentraliseerde systeem van handhaving wordt verwezenlijkt. Het zal met name invulling geven aan het voorschrift van artikel 35 van Verordening (EG) nr. 1/2003 dat de lidstaten de NMA's zodanig aanwijzen dat op afdoende wijze voldaan wordt aan de bepalingen van de verordening. Door ervoor te zorgen dat de NMA's doeltreffende bevoegdheden hebben om besluiten te nemen en boetes op te leggen, worden de voorschriften van artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1/2003 (dat de NMA's het recht toekent om op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU besluiten vast te stellen en boetes op te leggen) volledig nageleefd en nader uitgewerkt. Door de NMA's doeltreffende onderzoeksbevoegdheden te geven wordt volledige uitwerking gegeven aan de verplichting van artikel 22 van Verordening (EG) nr. 1/2003, dat voorschrijft dat NMA's dergelijke maatregelen kunnen uitvoeren namens de andere leden van het ECN. De Commissie onderstreept in haar mededeling uit 2016 over het EU-recht 'Betere resultaten door betere toepassing' ³ het belang van een degelijk, efficiënt en doeltreffend handhavingssysteem om ervoor te zorgen dat de lidstaten het EU-recht volledig toepassen, uitvoeren en handhaven. Er wordt benadrukt dan de handhaving van het EU-recht een uitdaging blijft en een sterkere focus op handhaving vergt om het algemeen belang te dienen.

Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Dit voorstel is volledig consistent en verenigbaar met het bestaande beleid van de Unie op andere beleidsdomeinen, met name wanneer dat de NMA's of het ECN een specifieke rol toekent bij overleg, samenwerking, monitoring, rapportage of besluitvorming ⁴ .

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

Dit voorstel is gebaseerd op zowel artikel 103 als artikel 114 VWEU, omdat het verschillende doelstellingen nastreeft die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, en met name: 1) de toepassing van de beginselen neergelegd in de artikelen 101 en 102 VWEU door de NMA's de bevoegdheden toe te kennen voor een betere handhaving; 2) de vrijwaring van de mededinging op de interne markt tegen vervalsing en de bescherming van consumenten en ondernemingen tegen de nadelen van nationale wetgeving en maatregelen die de NMA's beletten de mededingingsregels doeltreffend te handhaven; 3) de garantie dat dezelfde waarborgen en instrumenten beschikbaar zijn voor het nationale mededingingsrecht wanneer dat parallel met de artikelen 101 en 102 VWEU van toepassing is, om de rechtszekerheid en een gelijk speelveld te waarborgen; en 4) de vaststelling van doeltreffende regels voor wederzijdse bijstand om de goede werking van de interne markt en het systeem van nauwe samenwerking binnen het ECN te waarborgen.

Ervoor zorgen dat de NMA's over middelen en instrumenten beschikken om de artikelen 101 en 102 VWEU doeltreffender te handhaven, valt onder artikel 103, lid 1, VWEU, aangezien dit bevorderlijk is voor de volle werking van de mededingingsregels. Artikel 103, lid 1, verleent de Raad de bevoegdheid om verordeningen of richtlijnen vast te stellen die dienstig zijn voor de toepassing van de beginselen neergelegd in de artikelen 101 en 102. Dergelijke maatregelen kunnen met name worden genomen op grond van artikel 103, lid 2, onder e), VWEU om 'de verhouding vast te stellen tussen de nationale wetgevingen enerzijds en de bepalingen van deze afdeling, alsmede de uitvoeringsbepalingen van dit artikel anderzijds' en op grond van artikel 103, lid 2, onder a), om 'nakoming van de in artikel 101, lid 1, en in artikel 102 bedoelde verbodsbepalingen te verzekeren door de instelling van geldboeten en dwangsommen'.

Deze rechtsgrondslag volstaat op zich echter niet omdat de doelstelling en de inhoud van de voorgestelde richtlijn deze rechtsgrondslag overstijgen. De voorgestelde richtlijn heeft een afzonderlijke doelstelling die erop gericht is de werking van de interne markt te versterken door: 1) de nationale regels aan te pakken die de NMA's beletten de mededingingsregels doeltreffend te handhaven, en zo te zorgen voor een meer gelijkwaardige bescherming van ondernemingen en consumenten in Europa; 2) te vrijwaren dat dezelfde waarborgen en instrumenten beschikbaar zijn voor het nationale mededingingsrecht wanneer dat parallel met de artikelen 101 en 102 VWEU van toepassing is om de rechtszekerheid en een gelijk speelveld te waarborgen; en 3) doeltreffende regels voor wederzijdse bijstand vast te stellen om de goede werking van de interne markt en het systeem van nauwe samenwerking binnen het ECN te waarborgen.

In sommige lidstaten belet nationale wetgeving de NMA's om doeltreffende geldboeten op te leggen aan ondernemingen die de mededingingsregels van de EU schenden. Ondernemingen die inbreuken plegen en gevestigd zijn in lidstaten waar de NMA's geen doeltreffende bevoegdheid hebben om geldboeten op te leggen, zijn dus beschermd tegen sancties en worden weinig gestimuleerd om de mededingingsregels van de EU na te leven. Dit versterkt de marktverstoringen in heel Europa en ondermijnt de interne markt. De basisprincipes voor clementieregelingen in de lidstaten verschillen, waardoor ondernemingen anders behandeld kunnen worden naargelang van de autoriteit die optreedt. Enkel optreden op het niveau van de EU kan ervoor zorgen dat er gemeenschappelijke basisprincipes zijn om clementie te verlenen en op die manier een gelijker speelveld voor bedrijven te creëren.

Op dezelfde manier kunnen beperkingen of lacunes in nationale wetgeving de NMA's beletten op een doeltreffende manier bewijsmateriaal te verzamelen. Maatregelen die worden genomen met het doel de onafhankelijkheid van de NMA's te ondermijnen of de middelen ervan te beperken, zijn steeds afkomstig van de lidstaten zelf. Beperkingen op de onafhankelijkheid kunnen bijvoorbeeld gemotiveerd zijn door de wens meer controle uit te oefenen over de besluitvorming bij de autoriteit. Wanneer een regering invloed of druk kan uitoefenen op een NMA, kan dat ertoe leiden dat politieke overwegingen voorrang krijgen boven degelijke handhaving van de mededingingsregels op basis van juridische en economische argumenten, wat ten koste gaat van ondernemingen die op de interne markt actief zijn.

De lacunes en beperkingen bij de instrumenten en waarborgen van de NMA's betekenen dat het kan gebeuren dat de handhaving op grond van de artikelen 101 of 102 VWEU tegenover ondernemingen die gebruikmaken van concurrentieverstorende praktijken ondoeltreffend of zelfs onbestaand is, bijvoorbeeld omdat er van de concurrentieverstorende praktijken geen bewijs kan worden vergaard of omdat de ondernemingen kunnen ontsnappen aan de aansprakelijkheid voor geldboeten. Ondernemingen kunnen niet concurreren op basis van hun merites wanneer er vrijhavens voor concurrentieverstorende praktijken bestaan. Daardoor worden zij ontmoedigd om dergelijke markten te betreden en hun recht uit te oefenen zich daar zich te vestigen en goederen of diensten te leveren. Consumenten in lidstaten waar er minder handhaving is, missen de voordelen van doeltreffende handhaving van de mededingingsregels tegen concurrentieverstorende praktijken waarmee de prijzen voor goederen en diensten kunstmatig hoog worden gehouden. Ongelijke handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU in Europa vervalst dus de mededinging op de interne markt en ondermijnt de goede werking ervan.

Een andere manier waarop onderlinge aanpassing van nationale wetgeving door de richtlijn aan de orde wordt gesteld, is via het toepassingsgebied, dat de toepassing van nationale mededingingsregels omvat. In de praktijk passen de meeste NMA's bepalingen uit het nationale mededingingsrecht en de artikelen 101 en 102 VWEU op dezelfde zaak parallel toe. De voorgestelde richtlijn zal onvermijdelijk gevolgen hebben voor de bepalingen van het nationale mededingingsrecht die door de NMA's parallel worden toegepast. Wanneer een NMA in een vroege fase van een zaak onderzoeksmaatregelen treft, is het bovendien vaak moeilijk om te weten of er gevolgen zijn voor de handel, waardoor het mededingingsrecht van de EU van toepassing wordt. Daarom moet de NMA ervan uitgaan dat beide van toepassing kunnen zijn. Wanneer de NMA's gebruikmaken van de bij dit voorstel ingestelde bevoegdheid om digitaal bewijsmateriaal te vergaren, betekent dit dat zij dat mogelijk doen voor de toepassing van zowel het EU-recht als het nationale recht. Het is daarom moeilijk, zo niet onmogelijk, om de parallelle toepassing van nationaal recht en van de artikelen 101 en 102 VWEU van elkaar los te koppelen. Indien dezelfde waarborgen en instrumenten niet beschikbaar zouden zijn voor het nationale mededingingsrecht wanneer dat parallel met de artikelen 101 en 102 VWEU van toepassing is, zou dit leiden tot rechtsonzekerheid en dreigt dit het gelijke speelveld te ondermijnen. Voor een zinvolle bescherming van elementen uit clementie- en schikkingdossiers moet die bovendien niet alleen gelden voor de duur van de procedure bij de NMA's op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU, maar ook voor de autonome toepassing van gelijkwaardige bepalingen van het nationale recht.

Lacunes en beperkingen in het vermogen van de NMA's om wederzijdse bijstand te bieden, ondermijnen het Europese systeem voor de handhaving van de mededingingsregels, dat ontworpen is om als een coherent geheel te functioneren. De meeste NMA's kunnen bijvoorbeeld in het buitenland geen kennisgeving doen van cruciale handhavingsmaatregelen of geldboeten laten invorderen wanneer de dader juridisch niet op hun grondgebied aanwezig is. Dergelijke ondernemingen hebben momenteel een veilig toevluchtsoord waar zij de geldboete niet betalen. De ondoeltreffende handhaving die daarvan het gevolg is, verstoort de mededinging voor ondernemingen die de regels naleven en ondermijnt het vertrouwen van de consument in de interne markt, met name in de digitale omgeving. Om in Europa een gelijk speelveld te verzekeren en verstoring van de mededinging te voorkomen, is het cruciaal deze verschillen aan te pakken door te voorzien in een systeem van grensoverschrijdende kennisgeving van voorlopige bezwaren tegen beweerde inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU en van besluiten op grond van deze artikelen, alsmede in de grensoverschrijdende handhaving van geldboeten die door administratieve NMA's zijn opgelegd. Op dezelfde manier moeten voor de goede werking van het systeem van parallelle bevoegdheden in het ECN de nationale regels voor verjaringstermijnen worden opgeschort voor de duur van de procedure bij de NMA van een andere lidstaat of bij de Commissie.

De onderlinge aanpassing van nationale wetgevingen met deze specifieke doelstellingen, die in de tekst van de voorgestelde richtlijn volledig worden weergegeven, gaat verder dan de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU en betreft veeleer de goede werking van de interne markt.

Het voorstel voor een richtlijn omvat dus zowel qua doelstelling als qua inhoud een dubbele strategie, die enerzijds betrekking heeft op de doeltreffende toepassing van het mededingingsbeleid van de EU en anderzijds op de goede werking van de interne markt. De volgende elementen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden: waarborgen dat de NMA's de bevoegdheden hebben voor een doeltreffende handhaving impliceert wetgevend optreden om belemmeringen in het nationale recht die tot ongelijke handhaving leiden en zo de mededinging op de interne markt verstoren, weg te nemen. Consumenten en bedrijven zullen geen nadelen ondervinden van nationale wetgeving en maatregelen die de NMA's beletten de mededingingsregels doeltreffend te handhaven. Aangezien er behoefte is aan rechtszekerheid en een gelijk speelveld, moeten voor de NMA's dezelfde waarborgen en instrumenten beschikbaar zijn voor de toepassing van het nationale mededingingsrecht, wanneer dat parallel met de artikelen 101 en 102 VWEU wordt toegepast. Tot slot is het noodzakelijk te voorzien in doeltreffende grensoverschrijdende mechanismen voor wederzijdse bijstand om een gelijker speelveld te waarborgen en het systeem van parallelle bevoegdheden binnen het ECN te vrijwaren. Deze onderscheiden doch onderling vervlochten doelstellingen kunnen niet afzonderlijk worden nagestreefd door twee verschillende instrumenten vast te stellen. Zo is het bijvoorbeeld niet mogelijk om de voorgestelde richtlijn op te splitsen in een eerste instrument op basis van artikel 103 VWEU dat de NMA's de middelen en de bevoegdheden toekent die zij nodig hebben voor de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU, en een tweede instrument op basis van artikel 114 VWEU, dat de lidstaten gelast in dezelfde regels te voorzien voor de toepassing van nationaal mededingingsrecht wanneer dat parallel met de mededingingsregels van de EU wordt toegepast. Om die redenen is het voorstel eveneens gebaseerd op artikel 114 VWEU.

Subsidiariteit

Bij Verordening (EG) nr. 1/2003 is een gedecentraliseerd systeem van handhaving van de mededingingsregels ingesteld, hoewel het volledige potentieel van dit systeem nog steeds niet is verwezenlijkt. De voorgestelde richtlijn zou ervoor zorgen dat de handhaving van de mededingingsregels doeltreffend resultaat oplevert op nationaal niveau door de NMA's de waarborgen en de instrumenten te geven die zij voor een doeltreffende handhaving nodig hebben.

NMA's passen regels toe die een grensoverschrijdend aspect hebben

De EU moet actie ondernemen om de vastgestelde problemen aan te pakken omdat de NMA's regels toepassen die een grensoverschrijdend aspect hebben. Handhaving door de NMA van één lidstaat kan gevolgen hebben voor de mededinging, bedrijven en consumenten in andere lidstaten: een nationaal kartel bijvoorbeeld sluit doorgaans de concurrenten uit andere lidstaten uit. Wanneer de NMA's niet beschikken over de noodzakelijke middelen en instrumenten voor de handhaving (bijvoorbeeld wanneer zij over onvoldoende middelen beschikken), kan dit niet alleen directe negatieve gevolgen hebben voor consumenten en bedrijven in de lidstaat van de betrokken NMA, maar ook in andere lidstaten, en ook voor het vermogen van de NMA's om in Europa samen te werken. Lidstaat Y kan niets ondernemen tegen het tekort aan middelen en instrumenten bij een NMA in lidstaat X. Daarom kan dit probleem enkel via het optreden van de EU worden aangepakt.

Doeltreffende werking van grensoverschrijdende samenwerking waarborgen

Enkel optreden op het niveau van de EU kan waarborgen dat het bij Verordening (EG) nr. 1/2003 ingestelde samenwerkingssysteem naar behoren werkt. Een van de belangrijkste elementen van Verordening (EG) nr. 1/2003 is dat deze voorziet in samenwerkingsmechanismen waarmee NMA's beweerde inbreuken kunnen onderzoeken buiten de grenzen van hun eigen lidstaat. De ene NMA kan de andere NMA verzoeken namens haar onderzoeksmaatregelen uit te voeren om bewijsmateriaal te verzamelen in een ander rechtsgebied. Zoals in het voorgaande werd opgemerkt, functioneert dit mechanisme niet goed als niet alle NMA's over doeltreffende bevoegdheden beschikken om inspecties uit te voeren of informatie te verlangen. Ook dit probleem kan moeilijk worden aangepakt op nationaal niveau. Wanneer bijvoorbeeld de NMA in lidstaat A de NMA in lidstaat B bewijsmateriaal wil laten verzamelen bij ondernemingen die zich op het grondgebied van lidstaat B bevinden, maar de NMA in lidstaat B daartoe geen doeltreffende bevoegdheid heeft, kan lidstaat A daar weinig aan doen.

Verwevenheid van de clementieregelingen van de mededingingsautoriteiten in Europa

Clementieregelingen zijn onderling verweven omdat ondernemingen dergelijke verzoeken regelmatig in verschillende rechtsgebieden in de EU indienen en waarborgen moeten krijgen inzake grensoverschrijdende rechtszekerheid. Uit de ervaring van de afgelopen tien jaar is gebleken dat dergelijke grensoverschrijdende rechtszekerheid niet in voldoende mate kan worden bereikt door individuele lidstaten. Verschillen in clementieregelingen leiden voor de verzoekers nog steeds tot verschillende resultaten met betrekking tot de vraag of zij immuniteit tegen geldboeten genieten of überhaupt enige vermindering van de geldboeten krijgen. Ondernemingen die in verschillende rechtsgebieden kartelgedrag willen melden in ruil voor een mildere behandeling, missen de zekerheid over de vraag of en in welke mate zij daar baat bij zullen hebben. Optreden van de EU is nodig om ervoor te zorgen dat een clementiesysteem in alle lidstaten op dezelfde manier beschikbaar is en toegepast wordt.

Nationale wetgeving kan de NMA's beletten de mededingingsregels doeltreffend te handhaven

Zoals hierboven in het gedeelte over de rechtsgrondslag is uiteengezet, kan nationale wetgeving ervoor zorgen dat de NMA's niet voldoende onafhankelijk zijn en geen doeltreffende middelen hebben om inbreuken op het Europese mededingingsrecht op te sporen en ondernemingen doeltreffende geldboeten op te leggen wegens inbreuken daarop. Om dit probleem aan de orde te stellen, moeten maatregelen worden genomen op het niveau van de EU.

Uit de ervaring is gebleken dat het bij gebreke van EU-wetgeving onwaarschijnlijk is dat de NMA's alle noodzakelijke instrumenten krijgen

Hoewel er ruime toepassing is gemaakt van zachte actie om vrijwillig optreden op nationaal niveau te stimuleren, beschikken verscheidene NMA's nog steeds niet over de waarborgen en instrumenten de mededingingsregels doeltreffend te handhaven. De noodzakelijke veranderingen om het gedecentraliseerd handhavingssysteem van Verordening (EG) nr. 1/2003 beter te doen werken en de NMA's de bevoegdheden toe te kennen om de mededingingsregels doeltreffend te handhaven, lijken meer dan tien jaar later uit te blijven. Dit betekent dat talrijke NMA's steeds een aantal cruciale instrumenten zullen moeten missen om inbreuken op te sporen en te sanctioneren, of over onvoldoende middelen zullen beschikken, wat ten koste gaat van de goede werking van het bij Verordening (EG) nr. 1/2003 ingestelde gedecentraliseerde systeem.

Alles in overweging genomen, zullen de bestaande nationale mededingingskaders op zich de NMA's niet in staat stellen om de Europese mededingingsregels in de gehele EU doeltreffender te handhaven. Zolang er voor NMA's geen EU-voorschriften bestaan voor de instrumenten, middelen en institutionele structuur voor onderzoek en sanctionering bij de handhaving van de mededingingsregels van de EU, kan de Commissie die voorschriften ook niet opleggen. Daarom kan enkel een initiatief op EU-niveau de NMA's de bevoegdheden toekennen om de mededingingsregels doeltreffend te handhaven, door te waarborgen dat zij over doeltreffendere middelen en instrumenten beschikken om de mededingingsregels van de EU toe te passen.

Evenredigheid

Het voorstel zal voor de meeste aspecten minimumnormen vastleggen om de NMA's de bevoegdheden toe te kennen voor een doeltreffende toepassing van de mededingingsregels van de EU. Dit waarborgt een passend evenwicht tussen het bereiken van algemene en specifieke doelstellingen zonder nodeloos in te grijpen in nationale tradities. De lidstaten zullen nog steeds de mogelijkheid hebben om strengere normen vast te stellen en hun regels aan de nationale bijzonderheden aan te passen. Zo zullen de lidstaten de vrijheid behouden om hun nationale mededingingsautoriteiten naar eigen goeddunken te ontwerpen, te organiseren en te financieren, zolang de doeltreffendheid ervan gewaarborgd is. De voorgestelde richtlijn zorgt er tevens voor dat de keuze van de lidstaten die geopteerd hebben voor een gerechtelijk model voor de handhaving van de mededingingsregels volledig wordt geëerbiedigd.

Enkel de voorwaarden om aan geheime kartels clementie te verlenen, dienen nader te worden omschreven, willen zij bij de handhaving van de mededinging toegevoegde waarde krijgen. Ondernemingen zullen enkel open kaart spelen wat betreft kartels waaraan zij hebben deelgenomen, wanneer zij voldoende rechtszekerheid hebben over de vraag of zij immuniteit tegen geldboeten zullen genieten. De opvallende verschillen tussen de clementieregelingen die in de lidstaten van toepassing zijn, leiden tot rechtsonzekerheid bij mogelijke clementieverzoekers, waardoor hun stimulansen om clementie aan te vragen kunnen verzwakken. Indien lidstaten op grond van deze richtlijn voor clementie regels kunnen implementeren of toepassen die minder streng of juist strenger zijn, dan gaat dat niet alleen in tegen de doelstelling dat er voor de potentiële verzoekers stimulansen moeten blijven bestaan, zodat de handhaving van de mededinging in de Unie zo doeltreffend mogelijk wordt, maar dan zou dat tevens het risico inhouden dat het gelijke speelveld voor ondernemingen die actief zijn op de interne markt in het gedrang komt.

De aanpak van het voorstel zorgt voor een maximale verhoging van de doeltreffendheid van de NMA's terwijl minimaal wordt ingegrepen in de nationale bijzonderheden, door de meest gedetailleerde regels slechts op te leggen wanneer dit strikt noodzakelijk is om de handhaving doeltreffender te maken.

Een dergelijke aangepaste benadering vormt geen radicale breuk, maar een logische evolutie van het algemene Europese rechtsbeginsel dat lidstaten moeten voorzien in doeltreffende procedures en sancties om de EU-regels te handhaven. Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie dient het nationaal recht de volle werking van het mededingingsrecht van de Unie te garanderen ⁵ . Het Hof oordeelde tevens dat de gedetailleerde procedureregels voor de werking van de NMA's geen afbreuk mogen doen aan het doel van Verordening (EG) nr. 1/2003, namelijk de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU door die autoriteiten te verzekeren ⁶ .

Keuze van het instrument

Het doel van het voorstel voor een richtlijn is de doeltreffendheid van de NMA's te verbeteren, zonder eenvormige oplossingen op te leggen, zodat rekening kan worden gehouden met de juridische tradities en institutionele bijzonderheden van de lidstaten. Daarom is een richtlijn de beste manier om ervoor te zorgen dat de NMA's beschikken over de waarborgen die zij nodig hebben voor een doeltreffende handhaving, zonder nodeloos in te grijpen in nationale bijzonderheden en tradities. Anders dan bij een verordening kunnen de lidstaten de meest geschikte manier kiezen om de maatregelen van de richtlijn om te zetten. Een richtlijn is bovendien een flexibel instrument om ervoor te zorgen dat de onafhankelijkheid van de NMA's gewaarborgd is en zij beschikken over de middelen en de bevoegdheden voor de handhaving en voor de oplegging van geldboeten, en om de lidstaten tegelijk ruimte te laten om desgewenst verder te gaan.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

In 2013/2014 heeft de Commissie een beoordeling uitgevoerd van de werking van Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad. Op grond van de resultaten van deze analyse, is in de mededeling van de Commissie over tien jaar handhaving op grond van Verordening (EG) nr. 1/2003 besloten dat de NMA's nog ruimte hebben voor een doeltreffendere handhaving en is wat dat betreft een aantal actiegebieden aangestipt, door met name te waarborgen dat de NMA's: 1) passende middelen hebben en voldoende onafhankelijk zijn, 2) over een doeltreffend instrumentarium beschikken; 3) doeltreffende geldboeten kunnen opleggen; en 4) doeltreffende clementieregelingen ⁷ hebben.

De mededeling van 2014 is gebaseerd op het verslag over vijf jaar Verordening (EG) nr. 1/2003, waarin wordt geconcludeerd dat het toekennen aan de NMA's van de bevoegdheid om mee de mededingingsregels van de EU te handhaven een positieve bijdrage heeft geleverd tot een betere handhaving ⁸ . Volgens deze mededeling is er echter nog ruimte voor verbetering, met name om ervoor te zorgen dat de NMA's beschikken over doeltreffende handhavingsbevoegdheden en instrumenten voor de oplegging van geldboeten.

Raadpleging van belanghebbenden

Van 4 november 2015 tot en met 12 februari 2016 heeft de Commissie een openbare raadpleging gehouden in de vorm van een EU-enquête die uit twee delen bestond: een eerste deel met algemene vragen dat naar input van niet-gespecialiseerde belanghebbenden peilde, en een tweede deel voor belanghebbenden met diepgaandere kennis/ervaring inzake mededinging.

De raadpleging sloot aan op de mededeling van de Commissie over tien jaar handhaving van Verordening (EG) nr. 1/2003 waarin een aantal actiegebieden werd aangestipt om de bevoegdheden van de NMA's voor de handhaving van de mededingingsregels van de EU te versterken. Het tweede deel van de raadpleging omvatte dan ook de volgende kernthema's: i) middelen en onafhankelijkheid van de NMA's; ii) handhavingsinstrumentarium van de NMA's; iii) bevoegdheden van NMA's om ondernemingen geldboeten op te leggen; en iv) clementieregelingen.

Er kwamen 181 antwoorden van verschillende belanghebbenden, gaande van individuele particulieren, advocatenkantoren en adviesbureaus, ondernemingen en brancheorganisaties, consumentenorganisaties, academici, niet-gouvernementele organisaties, denktanks en vakbonden tot overheidsdiensten, waaronder een aantal ministeries en NMA's van binnen en buiten de EU.

76 % van de respondenten was van mening dat de NMA's meer konden doen om de mededingingsregels van de EU te handhaven dan nu het geval is. Bovendien was 80 % het ermee eens dat er actie moest worden ondernomen om de handhaving door de NMA's te versterken. Volgens categorie van belanghebbenden: 100 % van de academische instellingen, consumentenorganisaties, vakbonden en NMA's die aan de openbare raadpleging hadden deelgenomen, waren het ermee eens dat er actie moest worden ondernomen; 86 % van de ngo's; 84 % van de adviesbureaus/advocatenkantoren; 77 % van de ondernemingen/kmo's/micro-ondernemingen/eenmanshandelszaken; 67 % van de denktanks en 61 % van de brancheorganisaties. 64% van de belanghebbenden die aan de openbare raadpleging hadden deelgenomen, waren het ermee eens dat dergelijke actie bij voorkeur een combinatie van optreden van de EU en van de lidstaten is, en de overige voorkeuren waren verdeeld over 19 % voorstanders van louter EU-optreden en slechts 8 % voorstanders optreden van de lidstaten alleen ⁹ .

Naast de openbare raadpleging hebben de commissie Economische en Monetaire Zaken van het Europees Parlement (ECON) en de Commissie op 19 april 2016 samen een hoorzitting georganiseerd om deskundigen en belanghebbende een extra gelegenheid te bieden hun standpunten met betrekking tot de openbare raadpleging kenbaar te maken. De hoorzitting werd gevolgd door twee paneldiscussies over de vier thema's die in de openbare raadpleging aan bod kwamen. De deelnemers aan deze discussies, waaronder zo'n 150 belanghebbenden uit de academische wereld, het bedrijfsleven (grote en kleine ondernemingen), consultancy, brancheorganisaties, advocatenkantoren, pers, individuele particulieren en overheidsdiensten, waren het over het algemeen eens met de doelstellingen van het initiatief en steunden die ook.

Tot slot werden twee bijeenkomsten georganiseerd met de relevante ministeries om hun voorlopige feedback te ontvangen. Op 12 juni 2015 zijn de ministeries in kennis gesteld van de voornaamste knelpunten die door de Commissie waren geïdentificeerd. Op 14 april 2016 werd een tweede bijeenkomst gehouden met de ministeries en de NMA's en zijn zij in kennis gesteld van de resultaten van de openbare raadpleging.

In het voorstel is rekening gehouden met de resultaten van de openbare raadpleging, de openbare hoorzitting en de bijeenkomsten met de ministeries.

Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

De Commissie heeft in samenwerking met alle NMA's op uitgebreide schaal gegevens verzameld om een gedetailleerd beeld te krijgen van de status quo.

Effectbeoordeling

Het door de Commissie voorbereide effectbeoordelingsverslag behandelt alle belangrijke aspecten in verband met dit voorstel. Er werden vier beleidsopties onderzocht. De voorkeursoptie, die in dit voorstel is uitgewerkt, behelst wetgevend optreden op het niveau van de EU om de NMA's te voorzien van een minimum aan middelen en instrumenten voor een doeltreffende handhaving, aangevuld met zowel zachte actie als nadere regels waar nodig.

Wat betreft de overige drie beleidsopties die in het effectbeoordelingsverslag zijn onderzocht: i) volgens het basisscenario waarbij geen actie op EU-niveau wordt ondernomen, is het bijzonder onwaarschijnlijk dat de beleidsdoelstellingen worden gehaald, en dit zou niet in overeenstemming zijn met de verwachtingen van de belanghebbenden; de optie van louter zachte actie biedt geen solide rechtsgrondslag om te waarborgen dat alle NMA's de nodige middelen en instrumenten hebben voor een doeltreffende handhaving. Bovendien zijn zachte maatregelen reeds enkele jaren beschikbaar, zonder dat de doelstelling is bereikt van een volledige verwezenlijking van het potentieel van het bij Verordening (EG) nr. 1/2003 ingestelde gedecentraliseerde systeem; iii) door de NMA's te voorzien van gedetailleerde en uniforme middelen en instrumenten door middel van wetgevend optreden op EU-niveau zou de meerwaarde ten opzichte van de voorkeursoptie slechts beperkt zijn, maar de inmenging in de nationale rechtsstelsels en juridische tradities zou veel groter zijn.

De beoordeling van de voordelen van de voorkeursoptie, zowel kwalitatief als kwantitatief (bijvoorbeeld de positieve effecten op de groei van de totale factorproductiviteit - een kernelement van het bbp), ¹⁰ toont aan dat de baten veel groter zullen zijn dan de kosten van de tenuitvoerlegging.

De Raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie heeft bij het ontwerp van de effectbeoordeling opmerkingen geformuleerd in september 2016, en in zijn gunstig advies in december 2016, en met die opmerkingen is naar behoren rekening gehouden ¹¹ . Gelet op deze opmerkingen worden in de definitieve effectbeoordeling alle beschikbare voorbeelden aangehaald om de oorzaak van de problemen te illustreren, worden nadere gegevens verstrekt over de beleidsopties die in overweging zijn genomen, en wordt een gedetailleerde analyse gemaakt van de kosten en de baten van de voorkeursoptie, waaruit blijkt dat de baten van het huidige voorstel ruimschoots opwegen tegen de kosten ervan. In de definitieve effectbeoordeling wordt bovendien dieper ingegaan op de beperkingen en onzekerheden van de kwantitatieve ramingen, worden de standpunten van de belanghebbenden uit de openbare raadpleging duidelijker weergegeven en wordt de verenigbaarheid van de in overweging genomen opties met het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel beter aangetoond.

Voor wie heeft dit gevolgen en hoe?

Als aan de NMA's de bevoegdheden worden toegekend voor doeltreffendere handhaving, zullen de consumenten en de ondernemingen, zowel de grote als de kleine, met inbegrip van kmo's, daarvan profiteren, doordat de handhaving van de mededinging doeltreffender en het speelveld gelijker wordt. Er hoeft dus niet in een gedifferentieerd toepassingsgebied te worden voorzien, door bijvoorbeeld een vrijstelling of een lichtere regeling inzake maatregele toe te passen voor kmo's.

NMA's

De NMA's zijn de voornaamste begunstigden van het initiatief, en zullen daarvan samen met bedrijven rechtstreeks de effecten merken. Na de tenuitvoerlegging zal het voorstel alle NMA's voorzien van doeltreffende middelen en instrumenten om bewijsmateriaal te vergaren over inbreuken, om ondernemingen die overtredingen begaan geldboeten op te leggen, om bij de handhaving van de mededingingsregels van de EU onafhankelijk op te treden en om voor de uitvoering van hun taken over de nodige middelen te beschikken, en om doeltreffender clementieregelingen ter beschikking te hebben. Dit stelt de NMA's in staat doeltreffende handhavingsmaatregelen te treffen en beter samen te werken met andere mededingingsautoriteiten in de EU, wat tot meer concurrentie om de markten zal leiden. Met name het bij Verordening (EG) nr. 1/2003 ingestelde systeem van grensoverschrijdende verzameling en uitwisseling van informatie zal hierdoor doeltreffend werken. Dit kan voor sommige overheidsdiensten extra kosten meebrengen, wanneer bijvoorbeeld in nieuwe IT-instrumenten moet worden voorzien, maar deze kosten zijn naar verwachting verwaarloosbaar. De gevolgen zullen niet voor alle NMA's dezelfde zijn, aangezien de vereiste aanpassingen afhankelijk zullen zijn van het vertrekpunt van elk nationaal rechtskader.

Bedrijven

Het initiatief zal eveneens aanzienlijke gevolgen hebben voor de bedrijven. Ten eerste hebben bedrijven, net als consumenten, te lijden onder de gevolgen van een suboptimaal niveau van handhaving van de mededingingsregels, door de negatieve gevolgen van hogere prijzen bij hun leveranciers, een lager niveau van innovatie en keuze, en pogingen van concurrenten die inbreuk maken op de mededingingsregels om hen van de markt te weren. Het voorstel zal de handhaving van de mededingingsregels door de NMA's in Europa versterken en een gelijker speelveld creëren waar een mededingingscultuur overheerst ten gunste van alle ondernemingen, zowel de kleine als de grote, en zij eerlijker op basis van hun merites kunnen concurreren en op de gehele eengemaakte markt kunnen groeien. Dit zal de bedrijven tevens aansporen om te innoveren en een beter gamma aan te bieden van hoogwaardige producten en diensten die aan de verwachtingen van de consumenten voldoen.

Ten tweede zal het voorstel enig voordeel opleveren voor bedrijven die te maken krijgen met een onderzoek naar beweerde inbreuken op de mededingingsregels van de EU. Met de invoering van de belangrijkste gemeenschappelijke doeltreffende middelen en instrumenten voor NMA's zullen de resultaten voor ondernemingen minder uiteenlopen, waardoor de toepassing van de mededingingsregels van de EU voorspelbaarder wordt en de rechtszekerheid in de gehele EU toeneemt. Bedrijven kunnen ook profiteren van betere procedurele rechten, met name in de rechtsgebieden waar er ruimte voor verbetering is, en van meer rechtszekerheid wanneer zij om clementie verzoeken. Bedrijven kunnen in het begin te maken krijgen met aanpassingskosten om de nieuwe procedureregels te leren kennen. Toch zullen voor bedrijven met grensoverschrijdende activiteiten op de eengemaakte markt de kosten om zich aan te passen aan verschillende rechtskaders in het algemeen wellicht ook verminderen.

Anderzijds zal het voor bedrijven die in bepaalde rechtsgebieden de wet overtreden, moeilijker worden om bewijsmateriaal te verbergen of aan geldboeten te ontsnappen, of te profiteren van lage geldboeten.

Consumenten

De consumenten zullen profiteren van de voordelen van ruimer keuze en beter producten die sterkere mededinging op de markt oplevert. Wanneer de NMA's onvoldoende middelen, instrumenten en capaciteit hebben om hun potentieel bij de handhaving van de mededingingsregels van de EU ten volle te verwezenlijken, betekent dat voor de consumenten dat zij de voordelen van de handhaving van de mededingingsregels mislopen. Het voorstel garandeert consumenten in heel Europa hetzelfde niveau van bescherming tegen bedrijfspraktijken die de prijzen van goederen en diensten kunstmatig hoog houden, en verruimt hun keuze aan innovatieve goederen en diensten tegen betaalbare prijzen.

Grondrechten

Het voorstel waarborgt de bescherming van de grondrechten van ondernemingen waartegen mededingingsprocedures lopen, met name (maar niet uitsluitend) de vrijheid van ondernemerschap, het recht op eigendom, het recht op behoorlijk bestuur en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte (de artikelen 16, 17, 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie). Het geeft de NMA's doeltreffende bevoegdheden om de mededingingsregels van de EU te handhaven voor zover dat noodzakelijk en evenredig is. Het verplicht de lidstaten om voor de uitoefening van deze bevoegdheden te voorzien in afdoende waarborgen die ten minste voldoen aan de normen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van EU-recht, met inbegrip van de eerbiediging van de rechten inzake gegevensbescherming van natuurlijke personen. Deze waarborgen moeten met name de rechten van de verdediging eerbiedigen van de ondernemingen tegen wie een procedure loopt voor de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU, en een essentieel onderdeel daarvan is het recht om te worden gehoord. Dit omvat het recht op formele kennisgeving van de bezwaren van de NMA's op grond van het mededingingsrecht van de EU en een doeltreffend recht op inzage van het dossier zodat de ondernemingen hun verdediging kunnen voorbereiden. De adressaten van definitieve besluiten van NMA's op grond van artikel 101 of artikel 102 VWEU moeten toegang hebben tot een doeltreffende voorziening in rechte om deze besluiten aan te vechten.

Het voorstel bevat tevens specifieke waarborgen voor de eerbiediging van de grondrechten. Zo mogen inspecties van andere dan bedrijfsruimten enkel worden uitgeoefend na voorafgaande machtiging door een gerechtelijke instantie. De waarborgen voor de grondrechten zijn ook in verschillende bepalingen opgenomen. Zo kunnen geldboeten, structurele maatregelen en maatregelen ter correctie van gedragingen alleen door de NMA's worden opgelegd op voorwaarde dat zij 'evenredig' zijn. NMA's zullen slechts inspecties kunnen uitvoeren en verzoeken om informatie kunnen uitvaardigen wanneer aan een 'noodzakelijkheidstoets' is voldaan.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Doeltreffende en efficiënte samenwerking en uitwisseling van informatie tussen lidstaten vereist beveiligde infrastructuur. Het ECN steunt voor zijn werking op interoperabiliteit. In het huidige meerjarig financieel kader (MFK) worden deze maatregelen voornamelijk gefinancierd uit het ISA2-programma ¹² mits het programma over voldoende middelen beschikt en de maatregelen voldoen aan de subsidiabiliteits- en prioriteringscriteria. De effecten van het voorstel op de begroting na 2020 zijn afhankelijk van de voorstellen van de Commissie voor het nieuwe MFK en van het eindresultaat van de onderhandelingen over het MFK na 2020. Een indicatief bedrag van 1 miljoen EUR per jaar is uitgetrokken voor het onderhoud, de ontwikkeling, de opslag, de exploitatie en de ondersteuning van een centraal informatiesysteem (European Competition Network System) overeenkomstig de relevante normen inzake vertrouwelijkheid en gegevensbeveiliging. Andere kosten in verband met de werking van het European Competition Network , bijvoorbeeld de organisatie van vergaderingen, het ontwikkelen en uitvoeren van opleidingsprogramma's en het uitbrengen van richtsnoeren en gemeenschappelijke beginselen worden op 500 000 EUR per jaar geraamd.

Met betrekking tot personeel is het voorstel begrotingsneutraal en vereist het geen aanvullende personeelsmiddelen. Details worden uiteengezet in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Commissie heeft een uitvoeringsplan opgesteld waarin de voornaamste uitdagingen zijn bepaald waarmee de lidstaten wellicht te maken krijgen bij de aanneming en de tenuitvoerlegging van de richtlijn, en een aantal maatregelen worden voorgesteld om deze aan te pakken.

Het uitvoeringsplan omvat i) één contactpunt met de Commissie via een functionele mailbox die de lidstaten kunnen gebruiken voor alle problemen in verband met de voorgestelde richtlijn, en ii) een aantal maatregelen van de Commissie en de lidstaten om de drie voornaamste uitdagingen bij de tenuitvoerlegging aan te pakken: a) uitvoering binnen het tijdschema, b) opleiding en ondersteuning voor NMA's en c) deugdelijke informatieverstrekking aan het bedrijfsleven.

De Commissie monitort de omzetting en de tenuitvoerlegging van de richtlijn, in de periode vóór en na de omzettingsdatum.

Vijf jaar na de datum van de omzetting zal een ex-postevaluatie van de richtlijn worden uitgevoerd.

Toelichtende stukken

De voorgestelde richtlijn stelt specifieke maatregelen vast om: 1) de onafhankelijkheid van de NMA's alsmede de middelen en de bevoegdheden voor de handhaving en voor de oplegging van geldboeten te waarborgen; 2) dezelfde waarborgen en instrumenten beschikbaar te stellen wanneer de NMA's het nationale mededingingsrecht parallel met de artikelen 101 en102 VWEU toepassen en 3) de NMA's in staat te stellen doeltreffende wederzijdse bijstand te verlenen met het oog op de goede werking van de interne markt en het systeem van nauwe samenwerking binnen het ECN. Uit de voorgestelde richtlijn vloeien verschillende wettelijke verplichtingen voort. Voor de effectieve omzetting ervan zullen dus specifieke en gerichte wijzigingen in de relevante nationale regels moeten worden aangebracht. Voor het toezicht van de Commissie op de correcte omzetting van de richtlijn is het dus niet voldoende dat de lidstaten de tekst van hun uitvoeringsbepalingen toesturen, aangezien een algemene beoordeling van de uiteindelijke nationale regeling noodzakelijk kan zijn. Daarom moeten de lidstaten de Commissie ook toelichtende stukken toesturen waaruit blijkt via welke bestaande of nieuwe bepalingen van nationaal recht zij de afzonderlijke maatregelen uit de richtlijn willen uitvoeren.

Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

Het voorstel telt 10 hoofdstukken en 34 artikelen.

Hoofdstuk I – Voorwerp, toepassingsgebied en definities

Dit hoofdstuk bepaalt het toepassingsgebied en de voornaamste begrippen die in het voorstel worden gebruikt. De gebruikte definities komen in grote mate overeen met die van Verordening (EG) nr. 1/2003 en Richtlijn 2014/104/EU inzake schadevorderingen wegens inbreuken op het mededingingsrecht ¹³ .

Hoofdstuk II – Grondrechten

De lidstaten moeten voorzien in afdoende waarborgen voor de uitoefening van de bevoegdheden waarin deze richtlijn voorziet. Deze waarborgen moeten ten minste voldoen aan de normen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de algemene beginselen van EU-recht ¹⁴ . Tijdens de openbare raadpleging drongen juristen, bedrijven en bedrijfsorganisaties aan op een evenwicht tussen doeltreffende handhavingsbevoegdheden voor NMA's en procedurele waarborgen.

Hoofdstuk III – Onafhankelijkheid en middelen

Dit hoofdstuk zorgt ervoor dat de onafhankelijkheid van de NMA's gewaarborgd is. Het voert met name waarborgen in die het personeel en het beheer van NMA's bij de handhaving van de mededingingsregels van de EU beschermen tegen externe invloeden doordat: i) zij hun taken en bevoegdheden zonder politieke of andere externe inmenging moeten uitoefenen; ii) instructies van overheidsinstanties of andere publieke of private entiteiten uitdrukkelijk worden uitgesloten; iii) zij zich moeten onthouden van elk optreden dat niet verenigbaar is met de uitoefening van hun taken en bevoegdheden; iv) ontslag hun bestuurders om redenen in verband met de besluitvorming in specifieke zaken is verboden; v) zij de bevoegdheid krijgen om in individuele zaken hun prioriteiten te bepalen, waaronder de bevoegdheid om klachten te verwerpen wegens die prioriteiten. Wat dit laatste aspect betreft, doet het voorstel geen afbreuk aan de prerogatieven van de lidstaten om algemene beleidsdoelstellingen te bepalen. De meeste belanghebbenden die aan de openbare raadpleging deelnamen, steunden maatregelen op al deze gebieden. Met name de bedrijven gaven aan dat de NMA's zich niet kunnen concentreren op de inbreuken die de mededinging het meeste schaden omdat zij hun prioriteiten niet volledig zelf kunnen bepalen.

Dit hoofdstuk voert daarnaast de expliciete verplichting in dat de lidstaten erop toezien dat de NMA's beschikken over de nodige personele, financiële en technische middelen om hun kerntaken op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU uit te voeren. De relevante bepalingen laten de lidstaten ruimte om rekening te houden met economische schommelingen zonder de doeltreffendheid van de NMA's in het gedrang te brengen.

Hoofdstuk IV – Bevoegdheden

De belangrijkste werkinstrumenten van de mededingingsautoriteiten zijn de bevoegdheden en de procedures voor onderzoek en besluitvorming. Op dit ogenblik vormen die bevoegdheden in Europa een ware lappendeken, en hebben veel NMA's niet de nodige bevoegdheden. De reikwijdte van de onderzoeks- en beslissingsbevoegdheden van de NMA's varieert sterk, wat significante gevolgen voor de doeltreffendheid ervan kan hebben.

Daarom voorziet het voorstel in een minimum aan doeltreffende kernbevoegdheden inzake onderzoek (de bevoegdheid om bedrijfsruimten en andere ruimten te onderzoeken, verzoeken om informatie) en besluitvorming (de bevoegdheid om een verbod uit te vaardigen, met inbegrip van de bevoegdheid tot oplegging van structurele maatregelen en maatregelen ter correctie van gedragingen, toezeggingsbesluiten, en voorlopige maatregelen). Tijdens de openbare raadpleging was er veel steun voor maatregelen om de NMA's dergelijke doeltreffende instrumenten te geven. De belanghebbenden, en met name de bedrijven, wezen erop dat het feit dat NMA's geen structurele maatregelen kunnen opleggen bijzonder problematisch was voor de ondernemingen die door concurrentieverstorend gedrag schade hebben geleden.

Het voorstel zorgt ervoor dat deze instrumenten slagkracht krijgen door te voorzien in sancties bij niet-naleving. Om zinvol te zijn, worden zij berekend naar evenredigheid met de totale omzet van de betrokken onderneming, maar de lidstaten krijgen flexibiliteit voor de omzetting hiervan (zo zijn er geen specifieke percentages bepaald voor de hoogte van de geldboete).

Hoofdstuk V - Geldboeten en dwangsommen

De mogelijkheid voor mededingingsautoriteiten om geldboeten op te leggen aan ondernemingen die inbreuk maken op het mededingingsrecht, is een centraal instrument voor de handhaving. Het doel van geldboeten is het bestraffen van ondernemingen die de mededingingsregels hebben geschonden en diezelfde en andere ondernemingen ervan te weerhouden onrechtmatige gedragingen te stellen of voort te zetten. In 2009 oordeelde het Hof van Justitie van de Europese Unie dat de doeltreffendheid van de door de NMA's en de Commissie opgelegde sancties dus een voorwaarde voor de coherente toepassing van de mededingingsregels van de EU is ¹⁵ . Er zijn echter enkele problemen die gevolgen hebben voor de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU, waardoor ondernemingen zeer lage of helemaal geen geldboeten krijgen naargelang van de autoriteit die optreedt, en het afschrikkend effect en het gelijke speelveld in het gedrang komen.

Ten eerste verschilt de aard van de geldboeten die door de NMA's worden opgelegd wegens inbreuken op het mededingingsrecht van de EU van lidstaat tot lidstaat. Geldboeten kunnen worden opgelegd bij administratieve procedures (door de NMA), bij niet-strafrechtelijke gerechtelijke procedures (door gerechtelijke instanties) of bij strafrechtelijke of quasi-strafrechtelijke procedures (voornamelijk door gerechtelijke instanties of soms door de NMA, maar dan volgens quasi-strafrechtelijke procedures voor overtredingen). In de meeste lidstaten zijn geldboeten administratieve geldboeten. Burgerrechtelijke geldboeten ¹⁶ komen voor in drie lidstaten. In vijf lidstaten worden geldboeten opgelegd bij (quasi-) strafrechtelijke procedures. In de meeste lidstaten waar geldboeten voornamelijk in (quasi-) strafrechtelijke procedures worden opgelegd, worden de mededingingsregels van de EU onvoldoende gehandhaafd; of, zelfs indien er gehandhaafd wordt, zijn er in de periode 2014-2013 nauwelijks sancties opgelegd. De meeste belanghebbenden hebben bij de openbare raadpleging aangegeven dat strafrechtelijke systemen minder geschikt zijn om de mededingingsregels van de EU doeltreffend te handhaven. Om de problemen van een te zwakke handhaving aan te pakken en toch de flexibiliteit van de lidstaten te bewaren, zorgt het voorstel ervoor dat in de lidstaten waar de administratieve NMA vandaag geen besluiten tot oplegging van een geldboete kan vaststellen, de bevoegdheid om zelf dergelijke besluiten vast te stellen aan de NMA's wordt toegekend, ofwel dat de lidstaten ervoor zorgen dat dergelijke besluiten kunnen worden genomen door een gerechtelijke instantie bij niet-strafrechtelijke gerechtelijke procedures. De noodzakelijke veranderingen worden dus tot het minimum beperkt.

Ten tweede zijn er verschillen in berekeningsmethode voor geldboeten die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de hoogte van de geldboeten die door de NMA's worden opgelegd. Deze verschillen hebben vooral te maken met: 1) de maximale geldboete die kan worden opgelegd (het wettelijke maximum) en 2) de parameters voor de berekening van de geldboete. Die verschillen verklaren gedeeltelijk hoe geldboeten op dit ogenblijk met een factor 25 kunnen verschillen naargelang van de autoriteit die optreedt. Voor dezelfde inbreuk kunnen zeer lage geldboeten worden opgelegd, waardoor het afschrikkend affect van geldboeten in Europa aanzienlijk varieert. Dit probleem werd ook tijdens de openbare raadpleging gesignaleerd. De opgelegde geldboeten weerspiegelen misschien niet de schade die de mededinging door het concurrentieverstorende gedrag heeft opgelopen.Om ervoor te zorgen dat de NMA's op basis van een gemeenschappelijke reeks kernparameters afschrikkende geldboeten kunnen opleggen, moet ten eerste een gemeenschappelijk maximumbedrag worden vastgesteld dat ten minste 10 % van de wereldwijde omzet van de betrokken onderneming bedraagt, en ten tweede moeten de NMA's bij het bepalen van de geldboete rekening houden met de kernfactoren 'ernst' en 'duur' van de inbeuk.

Het derde aspect heeft te maken met beperkingen van wie aansprakelijk kan worden gehouden voor de betaling van de geldboete. Het begrip 'onderneming' in de zin van het mededingingsrecht van de EU is bepaald in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het houdt in dat verschillende juridische entiteiten die tot eenzelfde 'onderneming' behoren; hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld voor alle geldboeten die aan die 'onderneming' zijn opgelegd ¹⁷ . Dit is een duidelijk signaal voor de hele ondernemingsgroep dat een gebrek aan goede corporate governance of naleving van het mededingingsrecht niet onbestraft zal blijven. Daardoor kunnen geldboeten de algemene toestand van de ondernemingsgroep weerspiegelen, en niet enkel die van de dochteronderneming, waardoor zij zinvoller en afschrikkender worden. Toch kunnen sommige NMA's vandaag moederondernemingen niet aansprakelijk stellen voor inbreuken door dochterondernemingen waarover zij controle hebben. Verschillende NMA's kunnen geen rechtsopvolgers of economische opvolgers van overtreders aansprakelijk stellen voor geldboeten, of zijn hierover niet zeker, ondanks de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Dit betekent dat ondernemingen aan geldboeten kunnen ontsnappen door fusie met andere ondernemingen of door herstructurering. Om dit aan de orde te stellen, bepaalt het voorstel dat voor de oplegging van geldboeten het begrip onderneming wordt toegepast op moederondernemingen, rechtsopvolgers en economische opvolgers van ondernemingen.

Hoofdstuk IV – Clementie

Ondernemingen zullen enkel open kaart spelen wat betreft kartels waaraan zij hebben deelgenomen wanneer zij voldoende rechtszekerheid hebben over de vraag of zij immuniteit tegen geldboeten zullen genieten. Dit hoofdstuk moet voor ondernemingen die om clementie wensen te verzoeken de rechtszekerheid vergroten en dus hun stimulansen vrijwaren om met de Commissie en met de NMA's samen te werken, door de huidige verschillen tussen de clementieregelingen in de lidstaten te verminderen. Met het oog hierop zet het voorstel de voornaamste principes van de ECN-modelclementieregeling om in wetgeving, zodat alle NMA's immuniteit tegen en vermindering van geldboeten kunnen verlenen en onder dezelfde voorwaarden beknopte verzoeken kunnen aanvaarden. Bij de openbare raadpleging vond 61 % van de belanghebbenden het problematisch dat de ECN-modelclementieregeling door de lidstaten onvoldoende werd geïmplementeerd.

Dit hoofdstuk zorgt er bovendien voor dat de verzoekers vijf dagen de tijd krijgen om beknopte verzoeken in te dienen en verduidelijkt dat zij geen parallelle veeleisende vragen van NMA's behoren te krijgen terwijl de zaak bij de Commissie in behandeling is. Voorts moeten de indieners van dit beknopt verzoek, zodra de Commissie heeft beslist de zaak niet geheel of gedeeltelijk in behandeling te nemen, de gelegenheid krijgen om bij de relevante NMA's een volledig clementieverzoek in te dienen.

Ten slotte waarborgt dit hoofdstuk dat werknemers en directeuren van ondernemingen die om immuniteit verzoeken, beschermd worden tegen individuele sancties, voor zover die bestaan, mits zij met de autoriteiten samenwerken. Dit is belangrijk opdat bedrijven gestimuleerd zouden blijven om om clementie te verzoeken, omdat hun verzoeken vaak afhankelijk zijn van de volledige medewerking van de werknemers, zonder angst voor sancties.

Ook personen die kennis hebben van het bestaan of de werking van een kartel of van andere soorten schendingen van de mededinging, moeten worden aangemoedigd om die informatie mee te delen, bijv. door het instellen van betrouwbare en vertrouwelijke kanalen voor aangifte. Daarom hebben of overwegen vele NMA's doeltreffende middelen om personen die informatie over schendingen van het mededingsrecht van de EU aangeven of bekendmaken, te beschermen tegen sancties zoals disciplinaire maatregelen door hun werkgever. Zo heeft de Commissie op 16 maart 2017 een anoniem instrument voor klokkenluiders in mededingingszaken ingevoerd ¹⁸ . De Commissie onderstreept het belang van de bescherming van klokkenluiders en onderzoekt de mogelijkheid van horizontale of verdere sectorale actie op EU-niveau ¹⁹ .

Hoofdstuk VII – Wederzijdse bijstand

Dit hoofdstuk zorgt ervoor dat de ambtenaren van de verzoekende NMA bij een verzoek van de ene NMA aan een andere NMA om namens haar onderzoeksmaatregelen uit te voeren voor het verzamelen van bewijsmateriaal in een ander rechtsgebied, het recht hebben om die inspectie bij te wonen en actief bijstand te verlenen. Daardoor wordt de uitvoering van dergelijke inspecties efficiënter en doeltreffender.

Bovendien worden in dit hoofdstuk regelingen ingevoerd waarmee de NMA's wederzijdse bijstand kunnen vragen en bieden voor de kennisgeving van besluiten en voor de invordering van geldboeten wanneer ondernemingen juridisch niet op het grondgebied van de verzoekende NMA aanwezig zijn of niet over voldoende activa beschikken om de geldboete op dat grondgebied te kunnen invorderen. Die wederzijdse bijstand is ontworpen om zo weinig mogelijk in te grijpen in het nationale recht, en bevat een aantal kernwaarborgen: i) kennisgeving en handhaving gebeuren in overeenstemming met het recht van de aangezochte lidstaat; ii) besluiten tot oplegging van geldboeten kunnen enkel worden gehandhaafd wanneer zij definitief zijn en daartegen geen gewone rechtsmiddelen meer openstaan; iii) verjaringstermijnen worden beheerst door het recht van de verzoekende lidstaat; iv) de aangezochte autoriteit is niet verplicht besluiten tot oplegging van geldboeten te handhaven indien dit kennelijk in strijd is met de openbare orde van die lidstaat; en v) geschillen met betrekking tot de rechtmatigheid van een maatregel vallen onder de bevoegdheid van de verzoekende lidstaat terwijl geschillen met betrekking tot de kennisgeving of de in de aangezochte lidstaat getroffen handhavingsmaatregelen onder de bevoegdheid van de aangezochte lidstaat vallen.

Wederzijdse bijstand is een kernelement van dit voorstel omdat dit onontbeerlijk is voor de nauwe samenwerking binnen het ECN en dus voor het succes van het gedecentraliseerde systeem waarop de doeltreffende toepassing van het mededingingsrecht van de EU gestoeld is. Zonder doeltreffende wederzijdse bijstand kan er geen gelijk speelveld zijn voor ondernemingen die in meer dan een lidstaat activiteiten ontplooien en wordt de goede werking van de interne markt bijgevolg belemmerd.

Hoofdstuk VIII – Verjaringstermijnen

Dit hoofdstuk zorgt ervoor dat de verjaringstermijnen voor andere NMA's die met betrekking tot dezelfde overeenkomsten, beslissingen of onderling afgestemde feitelijke gedragingen van een ondernemersvereniging procedures kunnen inleiden, worden opgeschort voor de duur van de procedure die bij een NMA of voor de Commissie hangende is. Dit zorgt ervoor dat het systeem van parallelle bevoegdheden binnen het ECN doeltreffend werkt en andere NMA's er niet van worden weerhouden aansluitend op te treden omdat hun procedure is verjaard. De lidstaten blijven vrij om de duur van de verjaringstermijnen in hun rechtsstelsel te bepalen of om absolute verjaringstermijnen in te voeren, mits deze de doeltreffende handhaving van het mededingingsrecht van de EU niet praktisch onmogelijk of buitensporig moeilijk maken.

Hoofdstuk IX– Algemene bepalingen

Dit hoofdstuk zorgt ervoor dat administratieve NMA's, die het meest geschikt zijn om hun besluiten toe te lichten, zelf de bevoegdheid hebben om in procedures bij gerechtelijke instanties als aanklager of verweerder op te treden ²⁰ . Dit voorkomt dubbele kosten en inspanningen wanneer een andere instantie deze zaken verdedigt.

Dit hoofdstuk voorziet tevens in de cruciale waarborg dat de op grond van de voorgestelde richtlijn verzamelde informatie enkel kan worden gebruikt voor het doel waarvoor de informatie is verzameld, en niet kan worden gebruikt om natuurlijke personen sancties op te leggen.

Tot slot waarborgt dit hoofdstuk dat bewijs toelaatbaar is, ongeacht het medium waarop de informatie is opgeslagen, om ervoor te zorgen dat de procedureregels compatibel zijn met digitale informatie.