Toelichting bij COM(2017)275 - Wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)275 - Wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde ... |
|---|---|
| bron | COM(2017)275   |
| datum | 31-05-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
Een efficiënt en betrouwbaar vervoerssysteem is essentieel voor de vlotte werking van de interne markt en een hoeksteen voor onze economie. Het wegvervoer speelt de hoofdrol op het gebied van vervoer over land maar ligt tegelijk aan de basis van een aantal maatschappelijke en milieuproblemen (b.v. klimaatverandering, luchtverontreiniging, geluidshinder, congestie). Rekeningrijden kan een sleutelrol vervullen bij het stimuleren van schoner en efficiënter vervoer. Een coherente ontwikkeling van dergelijke systemen is cruciaal om een billijke behandeling van de weggebruikers en een duurzame financiering van de wegeninfrastructuur te waarborgen.
Bij Richtlijn 1999/62/EG 1 is het juridisch kader gecreëerd voor de invoering van een tolheffing voor zware vrachtvoertuigen op bepaalde wegen. Het doel van de richtlijn is concurrentieverstoringen tussen vervoersondernemingen weg te werken dankzij een stapsgewijze harmonisatie van de belastingen op voertuigen en de invoering van billijke mechanismen voor infrastructuurheffingen. In de richtlijn zijn minimumtarieven vastgesteld voor de belasting op zware vrachtvoertuigen en zijn de modaliteiten voor infrastructuurheffingen bepaald, m.i.v. een variatie op basis van de milieuprestaties van voertuigen.
Tot dusver bevat de richtlijn echter geen elementen die specifiek bijdragen tot de vermindering van de CO2-uitstoot door vervoer. De CO2-uitstoot door het wegvervoer lag in 2014 nog steeds 17 % hoger dan in 1990. Het grootste deel van deze uitstoot is afkomstig van personenauto’s (meer dan 60 %), terwijl ook de uitstoot door vrachtwagens toeneemt. Als de huidige trend aanhoudt, zal de daling van de CO2-uitstoot niet volstaan om de EU-doelstellingen voor 2030 en 2050 te halen.
De staat van de wegeninfrastructuur gaat er in veel lidstaten op achteruit door gebrekkig onderhoud. In de EU zijn de overheidsuitgaven voor wegenonderhoud tussen 2006 en 2013 gedaald met ongeveer 30 %, tot ongeveer 0,5 % van het bbp in 2013 (tegenover 1,5 % in 1975 en 0,8 % in 2008). Dit leidt tot schadelijke gevolgen voor de economie, de maatschappij en het milieu, zoals de toename van de gebruikskosten van voertuigen, een stijging van de uitstoot en geluidshinder, langere reistijden en meer ongevallen.
De huidige wetgeving is uitsluitend van toepassing op zware vrachtvoertuigen, niet op alle andere voertuigen. Met name voor personenwagens en bij gebrek aan specifieke grenswaarden, bestaat het risico dat de prijs van kortetermijnvignetten verhoudingsgewijs te hoog ligt en dat incidentele, doorgaans buitenlandse, gebruikers worden gediscrimineerd. Een andere potentiële bron van discriminatie, voor alle typen voertuigen, is compensatie voor binnenlandse gebruikers bij de invoering van tijdsgebonden heffingen.
De negatieve effecten van het wegvervoer vertalen zich in een hoge maatschappelijke kostprijs. Hoewel auto’s en bestelwagens minder schade aan de infrastructuur veroorzaken dan zware bedrijfsvoertuigen (zware vrachtwagens, bussen en touringcars), liggen personenwagens aan de basis van 2/3 van de externe kosten van het wegvervoer (waaronder de kosten van de klimaatverandering, luchtvervuiling, lawaai, ongevallen en andere negatieve effecten), goed voor ongeveer 1,8 tot 2,4 % van het bbp.
Congestie blijft een hardnekkig probleem in en rond onze steden, maar wordt slechts sporadisch door de lidstaten aangepakt. De pieken in het wegverkeer leiden tot aanzienlijke maatschappelijke kosten, tot 1 % van het bbp van de EU. Twee derde van die kosten worden veroorzaakt door personenwagens en 20 tot 30 % door verkeer over lange afstand.
Met dit initiatief willen we stappen nemen naar de toepassing van de beginselen „de vervuiler betaalt” en „de gebruiker betaalt” en werk maken van een financieel en ecologisch duurzaam wegvoer dat maatschappelijk billijk is.
Het initiatief draagt bij aan het programma voor gezonde regelgeving (Refit), aangezien een aantal bepalingen van de richtlijn worden geactualiseerd en vereenvoudigd.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Dit initiatief heeft tot doel de tekortkomingen in de huidige wetgeving (Richtlijn 1999/62/EG) weg te werken, d.w.z. stappen nemen naar de verdere verwezenlijking van de doelstellingen van de wetgeving. De voorgestelde voorwaarden omvatten de vereenvoudiging van diverse bepalingen van de richtlijn. Dat gebeurt door het schrappen van de variatie van de toltarieven op basis van de euro-emissienormen, waarvan het voordeel in snel tempo kleiner wordt, en door het schrappen van omslachtige kennisgevingsverplichtingen, met name het in rekening brengen van de externe kosten.
Voorts wordt voorgesteld om autobussen, personenauto’s en bestelwagens op te nemen in het toepassingsgebied van de richtlijn, waardoor de infrastructuurheffingen voor het wegvervoer coherenter worden. Gelet op het hierboven geschetste probleem met de CO2-uitstoot wordt voorgesteld de uitstoot door te berekenen in de heffingen.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Het initiatief spoort met de inspanningen van de Commissie om een energie-unie tot stand te brengen, alsook met diverse voorstellen op het gebied van koolstofarm vervoer 2 , waaronder de herziening van de verordeningen inzake de CO2-uitstoot van auto’s en bestelwagens, voorstellen voor de certificering en de monitoring/rapportage van de CO2-uitstoot door vrachtwagens en bussen, alsmede daaraan gerelateerde initiatieven op het gebied van het wegvervoer, met name de herziening van de wetgeving inzake interoperabele elektronische tolheffingsdiensten en de regels inzake de interne markt voor het goederenvervoer over de weg en voor autobus- en touringcardiensten.
De voorgestelde wijzigingen sluiten aan bij de doelstellingen van het Witboek vervoer van 2011 3 , waarin werd gepleit voor de volledige toepassing van de beginselen „de vervuiler betaalt” (opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) en „de gebruiker betaalt” om de duurzaamheid van ons vervoer en de financiering van infrastructuur te waarborgen. Om heffingen op basis van de afgelegde afstand te vergemakkelijken wordt tegelijk de wetgeving betreffende de interoperabiliteit van elektronische tolsystemen 4 herzien. De voorgestelde wijzigingen zijn tevens in overeenstemming met de milieuwetgeving inzake voertuigemissies en lawaai.
Met de uitbreiding van het toepassingsgebied bouwt dit initiatief voort op de certificeringsprocedures die moeten worden vastgesteld met betrekking tot de CO2-uitstoot van zware bedrijfsvoertuigen en de regelgeving inzake de uitstoot van verontreinigende stoffen en CO2 door lichte voertuigen. Voor de toepassing op het wegennet wordt verwezen naar de herziene EU-richtsnoeren voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslagen van Richtlijn 1999/62/EG zijn de artikelen 71 en 93 van het EG-Verdrag (huidige artikelen 91 en 113).
Dit voorstel heeft betrekking op de bepalingen van de richtlijn inzake tolgelden en gebruiksrechten, een gebied waarop artikel 91 VWEU van toepassing is.
De bepalingen van hoofdstuk II van de richtlijn inzake de voertuigbelastingen vallen onder artikel 113 VWEU en worden gewijzigd middels een afzonderlijk wetgevingsvoorstel.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Op grond van artikel 4, lid 2, onder g), VWEU deelt de Unie de bevoegdheid op het gebied van vervoer met de lidstaten. De bestaande regels kunnen echter alleen door de Unie zelf worden aangepast. De uitbreiding van de EU-regels naar andere voertuigcategorieën wordt gerechtvaardigd door hun impact op de problemen op EU- en mondiaal niveau. De toepassing van de richtlijn op personenwagens, bestelwagens en minibussen zal helpen voorkomen dat incidentele gebruikers of in het buitenland ingeschreven voertuigen het risico lopen van een ongelijke behandeling door de lidstaten. De toepassing op autobussen/touringcars zal helpen om de concurrentieverstoring op de interne markt voor passagiersvervoer terug te dringen. Het wegvervoer geniet immers een voorkeursbehandeling (vrijstelling van infrastructuurheffingen) ten opzichte van het spoor, waarvoor wel infrastructuurheffingen moeten worden betaald.
In het algemeen is de toepassing van de richtlijn op al die voertuigen gerechtvaardigd omdat ze allemaal gebruik maken van dezelfde wegeninfrastructuur en bijdragen tot de uitstoot van CO2, luchtverontreiniging en congestie.
• Evenredigheid
De voorgestelde maatregelen dragen alleen bij aan de verwezenlijking van de geformuleerde doelstellingen, namelijk een consistente toepassing van de beginselen „de vervuiler betaalt” en „de gebruiker betaalt” en gaan niet verder dan hetgeen daarvoor noodzakelijk is.
De uitbreiding van de werkingssfeer tot andere voertuigen dan zware vrachtvoertuigen is nodig om ervoor te zorgen dat samenhangende regels voor alle wegvoertuigen gelden en om de problemen te kunnen aanpakken die niet uitsluitend of niet hoofdzakelijk worden veroorzaakt door het vrachtverkeer (slijtage van infrastructuur, hoge CO2-uitstoot door het wegvervoer, luchtverontreiniging, lawaai, congestie of de discriminatie van buitenlandse gebruikers).
De kosten voor de lidstaten, bedrijven en burgers zijn bescheiden in verhouding tot de potentiële baten. In het voorstel worden de lidstaten niet verplicht tolheffingen in te voeren, maar wordt de wijze waarop dergelijke heffingen moeten worden toegepast in de hele Unie geharmoniseerd. Het voorstel voorziet evenmin in de verhoging van de bestaande heffingen.
In het kader van de effectbeoordeling zijn een aantal mogelijke beleidsmaatregelen verworpen op grond van het evenredigheidsbeginsel, zoals de verplichte invoering van infrastructuur- of congestieheffingen.
• Keuze van het instrument
Aangezien de handeling die wordt gewijzigd een richtlijn is, moet de wijzigingshandeling in principe eveneens een richtlijn zijn.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
De Commissie heeft in 2013 haar evaluatie van Richtlijn 1999/62/EG 5 gepubliceerd. In januari 2014 is een externe evaluatie verschenen van de tenuitvoerlegging en effecten van het EU-beleid inzake infrastructuurheffingen sinds 1995 6 . Uit die evaluatie is gebleken dat het huidige regelgevingskader voor de infrastructuurheffing voor zware vrachtvoertuigen een aantal problemen oplevert.
Hoewel 24 lidstaten een of andere vorm van rekeningrijden hebben ingevoerd en er sprake is van een evolutie naar kilometerheffingen, verloopt deze omschakeling langzaam en blijven er binnen de EU hardnekkige discrepanties bestaan. De evaluatie heeft aan het licht gebracht dat het beleid van de lidstaten op het gebied van infrastructuurheffingen sterk verschilt en dat het gebrek aan harmonisatie van het type heffingen (al dan niet gevarieerde vignetten op basis van tijd of afstand) en de voor de tolsystemen gebruikte technologieën voor zowel de overheid als de gebruikers extra administratieve lasten en kosten met zich meebrengt.
Hoewel de richtlijn bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen, vertoont zij een aantal tekortkomingen:
·Het toepassingsgebied: vrachtwagens van minder dan 12 ton kunnen worden vrijgesteld, waardoor de concurrentie in het goederenvervoer wordt verstoord;
·De door de richtlijn toegestane tijdsgerelateerde heffingen zijn geen effectief instrument om de infrastructuurkosten te dekken, noch om schoner of efficiënter vervoer aan te moedigen of de congestie terug te dringen;
·De invoering van heffingen op basis van externe kosten is te complex. Voor de (verplichte) variatie op basis van de EURO-emissienormen is alleen de maximale variatie gedefinieerd en genieten de lidstaten binnen die grens alle vrijheid;
·Variabele heffingen om de congestie terug te dringen: de vereiste opbrengstneutraliteit blijkt in de praktijk te omslachtig en kan oneerlijk lijken omdat ze alleen voor zware vrachtwagens geldt terwijl congestie door alle weggebruikers wordt veroorzaakt.
Hoewel de evaluatie betrekking had op de huidige richtlijn, heeft de input van de belanghebbenden nog andere knelpunten aan het licht gebracht, zoals de noodzaak om de CO2-uitstoot van zware bedrijfsvoertuigen terug te dringen en de behoefte aan een kader voor heffingen voor personenwagens (en andere categorieën van voertuigen), met name om discriminatie van incidentele (buitenlandse) weggebruikers te voorkomen.
• Raadpleging van belanghebbenden
De belanghebbenden zijn geraadpleegd overeenkomstig de minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen als uiteengezet in de mededeling van de Commissie van 11 december 2002 (COM(2002) 704 definitief).
Er werd gebruik gemaakt van open en gerichte raadplegingsmethoden en -tools.
1) Via de website „Uw stem in Europa” is gedurende 12 weken een klassieke openbare raadpleging gehouden aan de hand van vragenlijsten.
De raadpleging liep van 8 juli tot en met 5 oktober maar laattijdige reacties werden ook nog meegenomen. De raadpleging bestond uit twee reeksen vragen: één reeks voor het grote publiek om inzicht te verwerven in de perceptie bij de gebruikers en een tweede, meer technische vragenlijst voor deskundigen.
De Commissie ontving 135 antwoorden op de vragenlijsten en 48 aanvullende documenten. De antwoorden waren afkomstig van een breed scala aan belanghebbenden, waaronder vervoersondernemingen (42 %), consumenten/burgers (14 %), overheden (13 %), de bouwsector (7 %), verenigingen van openbare vervoerbedrijven (4 %) en aanbieders van toldiensten en -systemen (4 %).
2) Tijdens de volledige raadplegingsprocedure vond gericht overleg plaats met specifieke belanghebbenden en deskundigen:
a) in september en oktober 2015 heeft de Commissie een reeks thematische seminars georganiseerd voor belanghebbenden en de lidstaten;
b) een conferentie over de initiatieven voor het wegvervoer op 19 april 2016;
c) 21 interviews met belanghebbenden die door de met de voorbereidende effectbeoordeling belaste contractant zijn geselecteerd op basis de behoefte aan specifieke gegevens.
Inhoudsopgave
Maatregelen om het gebruik van zuinige voertuigen te stimuleren genieten brede steun, hoewel niet iedereen er voorstander van is om dat via variabele tolheffingen te doen. Een groot aantal respondenten die geen lidstaat vertegenwoordigen, waren voorstander van een koppeling aan de CO2-uitstoot en de geleidelijke afschaffing van de variatie op basis van de Euro-emissienorm. Hoewel er twijfels bestaan over de haalbaarheid op korte termijn, was er geen openlijke tegenstand tegen een opbrengstneutrale variatie van de heffingen op basis van de CO2-uitstoot.
Met betrekking tot mogelijke maatregelen om de kwaliteit van de wegen te waarborgen, was er een duidelijk verschil tussen enerzijds de standpunten die werden geformuleerd in antwoord op de online raadpleging en het merendeel van de geïnterviewde belanghebbenden en anderzijds de standpunten die naar voren kwamen bij interviews met vertegenwoordigers van de lidstaten. De meeste respondenten uit de eerste groep waren voorstander van maatregelen om de kwaliteit van de wegeninfrastructuur te waarborgen. De meeste lidstaten zijn daar echter niet voor te vinden.
Met betrekking tot maatregelen om discriminatie te voorkomen en gelijke concurrentievoorwaarden te waarborgen, verschilden de lidstaten en andere belanghebbenden opnieuw van mening. De respondenten van de openbare online raadpleging waren grote voorstander van de toepassing van de beginselen „de gebruiker betaalt” en „de vervuiler betaalt” en van de vaststelling van evenredige vignetprijzen door de EU. In talrijke aanvullende bijdragen en door respondenten die geen lidstaat vertegenwoordigen werd gepleit voor de geleidelijke afschaffing van op tijd gebaseerde gebruiksrechten, zodat de heffingen uitsluitend op basis van de afstand worden berekend. Anderzijds verschilden de lidstaten van mening over de behoefte aan verdere actie op dit gebied.
Wat de efficiency van het vervoerssysteem betreft, was de meerderheid van de respondenten van de openbare onlineraadpleging van mening dat het wegwerken van congestie een verantwoordelijkheid van de lidstaten moet blijven. Congestieheffingen voor alle voertuigen genieten daarbij het meeste steun. Alle voorstanders van congestieheffingen benadrukten dat die heffingen voor alle voertuigen moeten gelden en niet alleen voor vrachtwagens. De meeste lidstaten pleitten voor meer flexibiliteit.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De probleemstelling is gebaseerd op evaluaties met input van externe deskundigheid (Evaluatie van de tenuitvoerlegging en de effecten van het EU-beleid inzake infrastructuurheffingen sinds 1995, actualisering van het handboek inzake de externe kosten van vervoer 7 ), aangevuld met extra onderzoek.
Voor de effectbeoordeling 8 , die in april 2017 is afgerond, is een beroep gedaan op ondersteuning door een externe contractant.
• Effectbeoordeling
Dit initiatief is onderbouwd met een effectbeoordeling, waarover de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies met voorbehoud heeft uitgebracht. De raad heeft aanbevelingen geformuleerd en aangedrongen op een betere motivering van de doelstellingen in verband met het terugdringen van de CO2-uitstoot en verduidelijking gevraagd op het gebied van:
–de gedifferentieerde behandeling van opbrengsten uit tolheffingen,
–de tekortkomingen van de huidige wetgeving,
–het verwerpen van bepaalde opties en
–de verwachte effecten.
Met die opmerkingen is rekening gehouden in de herziene effectbeoordeling, waarin nadere gegevens en toelichting zijn verstrekt, zoals aangegeven in bijlage I van de effectbeoordeling. Op de bovengenoemde knelpunten aan te pakken, worden onder meer de volgende wijzigingen aangebracht:
–De probleemstelling en beschrijving van de oorzaken is aangevuld met toelichting over de complementariteit met andere milieuheffingen/-belastingen en met de CO2-normen. Terwijl de andere instrumenten misschien doeltreffender zouden zijn, maar zouden ze de CO2-uitstoot door vervoer niet voldoende kunnen reduceren om de ervoor te zorgen dat de EU haar verbintenissen nakomt.
–Een toelichting over de redenen voor het verschil in behandeling van inkomsten uit de facultatieve congestieheffingen is toegevoegd in de bijlage met de beschrijving van de geselecteerde beleidsmaatregelen. Een van de belangrijkste redenen heeft te maken met het draagvlak, de billijkheid en de doelstelling om eventuele regressieve effecten van de heffing te compenseren.
–De beschrijving van de evaluatie en de tenuitvoerlegging van de huidige wetgeving en van de oorzaken van de problemen, is verder uitgediept met een specifieke verwijzing naar de rol van de wetgeving en de tekortkomingen op dat gebied.
–De beschrijving van de redenen voor het verwerpen van verplichte tolheffingen en een algemene toewijzing van inkomsten is aangevuld met nadere gegevens.
–In de relevante delen wordt dieper ingegaan op de verwachte effecten op de uitstoot van CO2, op de betrokken lidstaten, alsmede op de vereenvoudiging.
Er werden vier beleidsopties onderzocht, gaande van een beperkte tot sterke regelgevende aanpak en waarbij elke beleidsoptie voortbouwt op de vorige (BO1 tot BO4).
De eerste beleidsoptie (BO1) voorziet slechts in de bijwerking van een beperkt aantal bepalingen van de richtlijn en de uitbreiding van het toepassingsgebied tot bussen en touringcars, bestelwagens en personenwagens om de geconstateerde problemen aan te pakken. De wijzigingen hebben betrekking op het schrappen van vrijstellingen, de actualisering van de verslagleggingsverplichtingen en maximumwaarden voor externekostenheffingen en ten slotte de vereenvoudiging van de regels om de externe kosten in rekening te brengen. Deze optie voorziet ook in de invoering van het non-discriminatie- en evenredigheidsbeginsel voor heffingen voor lichte voertuigen.
BO2 focust ook op het probleem van de CO2-uitstoot en behelst de geleidelijke afschaffing van tijdsgerelateerde heffingen voor zware bedrijfsvoertuigen. Deze optie omvat regels inzake de variatie van de infrastructuurheffingen op basis van de CO2-uitstoot voor zware bedrijfsvoertuigen en de geleidelijke opheffing van de huidige verschillen op basis van de Euro-emissienorm.
BO3 (met varianten a en b) bevat aanvullende maatregelen voor lichte voertuigen, waarbij ook de congestie op het interstedelijk wegennet en de uitstoot van CO2 en verontreinigende stoffen door alle voertuigen (BO3 b) worden aangepakt. BO4 ten slotte voorziet in de verplichting om de externe kosten voor zware bedrijfsvoertuigen door te berekenen in de heffingen en, voor alle voertuigen, in de geleidelijke opheffing van de mogelijkheid om tijdsgerelateerde heffingen te hanteren, zodat alleen heffingen op basis van afstand mogelijk blijven.
Uit de effectbeoordeling, uitgaande van de vervanging van de huidige tijdsgerelateerde tolsystemen door kilometerheffingen in BO2, 3 en 4, (waarbij het alternatief er voor de lidstaat in bestaat geen heffingen op te leggen), is duidelijk gebleken dat BO4 het doeltreffendst is maar tegelijk de hoogste kosten meebrengt. BO1 brengt nauwelijks kosten mee maar draagt slechts in zeer geringe mate bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen. Bij BO2 en BO3 waren de economische, maatschappelijke en milieueffecten evenwichtiger en staat tegenover de bereikte resultaten een redelijke kostprijs.
Uit de effectbeoordeling komt BO3b, de variante waarbij de heffingen voor lichte voertuigen worden gekoppeld aan de uitstoot van CO2 en verontreinigende stoffen, als voorkeuroptie naar voren, eventueel aangevuld met de verplichting om op minstens een deel van het wegennet de externe kosten van zware bedrijfsvoertuigen door te berekenen in de heffingen. Voor lichte voertuigen worden de tijdsgerelateerde heffingen over een voldoende lange periode uitgefaseerd. Die maatregelen zijn opgenomen in dit voorstel, dat zich tussen BO3b en BO4 situeert maar dichter aanleunt bij BO4.
BO3b en BO4 zouden de congestiekosten tegen 2030 met 2,5 tot 6 % doen dalen (9 tot 22 miljard EUR), jaarlijks tussen 10 en 63 miljard EUR extra tolinkomsten genereren en de investeringen in het wegennet met 25 tot 260 % doen toenemen ten opzichte van het referentiescenario.
Voorts zouden deze opties zorgen voor een aanzienlijke daling van de uitstoot van CO2, NOx en deeltjes door het wegvervoer. De positieve impact van deze optie op de volksgezondheid zou evenredig zijn met de afname van de luchtverontreiniging en ze zou de kosten van ongevallen en luchtverontreiniging tegen 2030 doen dalen met een bedrag tussen 370 miljoen EUR en 1,56 miljard EUR, uitgedrukt in contante waarde.
Dankzij BO3b en BO4 zouden tussen 62 000 en 152 000 nieuwe banen kunnen worden gecreëerd indien slechts 30 % van de extra tolinkomsten in wegenonderhoud worden geïnvesteerd. Bovendien zouden alle opties bijdragen tot de gelijke behandeling van EU-burgers door een halvering van de prijs van kortetermijnvignetten.
Door BO3 (a en b) zouden de kosten voor het goederenvervoer met 1,1 % stijgen, terwijl de kosten voor passagiersvervoer gelijk blijven. In BO4 zouden de kosten voor het passagiers- en goederenvervoer met 1,3 tot 2,0 % stijgen, afhankelijk van de mate waarin de lidstaten kilometerheffingen invoeren (m.i.v. landen waar bepaalde voertuigcategorieën nu nog zijn vrijgesteld). De lidstaten zouden de kosten moeten dragen voor de invoering van nieuwe tolsystemen of voor de uitbreiding van de bestaande. Voor alle betrokken lidstaten samen zou de totale kostprijs voor de periode tot 2030 tussen 2 en 3,7 miljard EUR bedragen. De uitbreiding van de tolheffing naar nieuwe delen van het wegennet en nieuwe groepen gebruikers zou de kosten voor de gebruikers vanaf 2025 doen stijgen van 198 miljoen tot 850 miljoen EUR/jaar.
De effecten voor het mkb, waaronder de hele wegvervoersbranche, zouden beperkt blijven omdat tolheffingen slechts een klein percentage van de totale vervoerskosten vertegenwoordigen. De stijging van de kosten kan worden doorberekend aan de klant (verlader) of worden gecompenseerd door belastingverlagingen, die mogelijk gemaakt worden door de wijziging van hoofdstuk II van de richtlijn inzake de belasting op voertuigen. Zelfs als de kosten 100 % worden doorberekend zouden de prijzen voor de consument gemiddeld met hooguit 0,1 % stijgen.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
Samen met de stijging van de uit het initiatief voortvloeiende regelgevingskosten, door de overschakeling naar kilometerheffingen, zouden ook de kosten voor een groot aantal marktspelers toenemen. Die kosten zouden worden gecompenseerd door een stijging van de inkomsten (voor de lidstaten en de instanties die tol heffen), een betere kwaliteit van de wegen en beter voorspelbare reistijden (weggebruikers), minder schade aan het milieu en de gezondheid (burgers) en een daling van de daaraan gerelateerde externe kosten die door de samenleving worden gedragen (belastingbetalers).
De REFIT-dimensie van dit voorstel is de vereenvoudiging en actualisering van de regels inzake wegentol zodat deze in overeenstemming worden gebracht met de doelstellingen:
·vervanging van het verouderde systeem van variatie op basis van Euro-emissieklassen voor zware bedrijfsvoertuigen door een meer adequate koppeling aan de CO2-uitstoot;
·vereenvoudiging van de doorberekening van de externe kosten van luchtverontreiniging en lawaai (een beter instrument dan een koppeling aan de euro-emissieklasse) door toe te staan dat, zonder verplichte berekeningen, gebruik wordt gemaakt van herziene referentiewaarden;
·vereenvoudiging en actualisering van de toepassing van verhogingen (toeslagen) en het faciliteren van de invoering van congestieheffingen.
De vereenvoudigingen zijn vooral relevant voor de nationale autoriteiten en in mindere mate voor het bedrijfsleven. Zoals reeds vermeld, gaan die wijzigingen echter gepaard met een afzonderlijk voorstel dat de mogelijkheid biedt de belasting op voertuigen te verlagen en de lasten voor de wegvervoerder en het mkb te verminderen. De totale kosten voor de weggebruikers, burgers en bedrijven zullen wellicht toenemen, zij het slechts in beperkte mate.
Het initiatief zal naar verwachting een bescheiden positief effect hebben op het concurrentievermogen dankzij de koppeling van de heffingen aan de CO2-uitstoot, waardoor het gebruik van emissiearme en emissievrije voertuigen licht zal toenemen en innovatie wordt gestimuleerd. Een toenemend gebruik van congestieheffingen zou gunstig zijn voor het concurrentievermogen van ondernemingen, met name voor ondernemingen die met een just-in-time productie werken.
• Grondrechten
Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen budgettaire gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
In het effectbeoordelingsverslag staat een lijst van 7 kernindicatoren die zullen worden gebruikt om de verwezenlijking van de belangrijkste beleidsdoelstellingen te toetsen: de ontwikkeling van de CO2-emissies door zware bedrijfsvoertuigen; de toestand van de wegeninfrastructuur waarop tol wordt geheven; de evenredigheid en dekking van de maatschappelijke kosten door de heffingen op het wegvervoer; en de congestiegraad op het interstedelijk wegennet in de EU.
Om de impact van de regelgeving te beoordelen, moet een grondige evaluatie worden gemaakt nadat alle wijzigingen zijn ingevoerd. Vijf jaar nadat het nieuwe kader volledig van toepassing is geworden, zou daarvoor een passende termijn zijn. De gevolgen van tussenstappen kunnen eerder worden beoordeeld.
Het voorstel bevat specifieke verslagleggingsverplichtingen voor de lidstaten met betrekking tot de inkomsten uit tolheffingen en het gebruik van die inkomsten, alsmede over de kwaliteit van de tolwegen.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Gezien het toepassingsgebied van het voorstel en het feit dat het slechts om een wijziging gaat van Richtlijn 1999/62/EG, die reeds volledig door de lidstaten is omgezet, lijkt een verplichting om aanvullende stukken in te dienen niet gerechtvaardigd of evenredig.
• Artikelsgewijze toelichting
De titel is aangepast aan de uitbreiding van het toepassingsgebied.
Artikel 1 – Onderwerp en toepassingsgebied
Dit artikel is gewijzigd om ook andere voertuigen dan zware vrachtvoertuigen op te nemen in het toepassingsgebied van de regels inzake tolgelden en gebruiksrechten. Dit wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om een oplossing te vinden voor een aantal problemen die niet alleen of zelfs niet hoofdzakelijk, door vrachtwagens worden veroorzaakt.
Artikel 2 – Definities
De volgende definities worden gewijzigd:
·„trans-Europees wegennet”: de definitie wordt in overeenstemming gebracht met de corridorbenadering die is geschetst in de herziene TEN-T-richtsnoeren in Verordening (EU) nr. 1315/2013;
·„tolgeld”: de definitie is geherformuleerd om rekening te houden met de mogelijkheid in artikel 7 quinquies bis om een congestieheffing in te voeren;
·„voertuig": de voorgestelde nieuwe definitie omvat alle „zware bedrijfsvoertuigen” en alle „lichte voertuigen”, d.w.z. naast de vrachtvoertuigen waarop de richtlijn nu al van toepassing is, voertuigen met een maximumgewicht van meer dan 3,5 ton, personenwagens, minibussen, bestelwagens, autobussen en touringcars;
·„EURO [X]-voertuig” en „type voertuig”: de definitie wordt herwerkt zodat ze ook van toepassing is op touringcars en autobussen.
Er worden definities van „congestie”, „congestieheffing”, „vervoerder”, verschillende voertuigtypen, m.i.v. „emissievrije voertuigen” en „ingrijpend gewijzigde tolregeling” toegevoegd ter wille van de juridische duidelijkheid van specifieke termen en met het oog op een betere afbakening van de werkingssfeer van sommige bepalingen.
De definitie van „gewogen gemiddelde externekostenheffing” wordt geschrapt omdat de verplichting om die heffing te berekenen wegvalt.
Artikel 7 — Tolgelden en gebruiksrechten
Lid 1 is opgesplitst in twee leden om een onderscheid te maken tussen de netwerken die voornamelijk worden gebruikt door internationaal verkeer (hoofdzakelijk het trans-Europese wegennet en de snelwegen) en andere wegen. Er wordt voorgesteld de bepalingen inzake non-discriminatie, evenredigheid van de heffingen alsmede de inning en betaling van tolgelden en gebruiksrechten eveneens toe te passen op de andere wegen.
Met het oog op de geleidelijke invoering van de beginselen „de vervuiler betaalt” en „de gebruiker betaalt” en om de verschillen tussen de verschillende heffingsregelingen stapsgewijs weg te werken worden de leden 6 en 7 toegevoegd met het oog op de geleidelijke opheffing van tijdsgebonden gebruiksrechten (vignetten) op de netwerken voor het internationaal vervoer, in eerste instantie voor zware vrachtwagens, bussen en touringcars, in een latere fase voor personenwagens en bestelwagens. De voorgestelde termijnen bieden de lidstaten desgevallend voldoende tijd om hun systemen aan te passen. De verschillende behandeling van zware bedrijfsvoertuigen en lichte voertuigen wordt gerechtvaardigd door hun verschillende impact op de infrastructuur en de beperktere ervaring met heffingen voor lichte voertuigen.
Lid 9 is toegevoegd om de eerlijke behandeling van vervoersondernemingen te waarborgen door het schrappen van de mogelijkheid om de tolheffing niet toe te passen op vrachtwagens van minder dan 12 ton en door de tolregeling ook toe te passen op bussen en touringcars. Dit laatste wordt gerechtvaardigd door de vergelijkbare impact van autobussen/touringcars op de weg.
Artikel 7 bis — Gebruiksrechten: evenredigheid en non-discriminatie
In artikel 7 bis zijn maximumwaarden vastgesteld voor de gebruiksrechten en voor het relatieve prijsverschil tussen het jaartarief en tarieven voor kortere periodes. In dit verband worden de volgende wijzigingen voorgesteld:
Lid 1 wordt gesplitst in twee afzonderlijke leden teneinde te specificeren dat de bestaande voorschriften van toepassing zijn op zware vrachtwagens en bussen/touringcars.
Het nieuwe lid 3 heeft betrekking op personenwagens en specificeert het maximale relatieve prijsverschil tussen jaarvignetten en vignetten voor kortere periodes, rekening houdend met relevante gebruikspatronen en op basis van beschikbare gegevens 9 . Er is ook bepaald tegen welke termijn de bestaande vignetregelingen moeten worden aangepast. Lid 4 regelt dezelfde aspecten voor minibussen en bestelwagens.
Artikel 7 quater — In rekening brengen van de externe kosten
Met betrekking tot lid 1 wordt voorgesteld om referentiewaarden te hanteren in plaats van maximumwaarden (in bijlage III b). Lid 5 wordt toegevoegd en voorziet in de verplichte de doorberekening van de externe kosten op minstens die delen van het tolwegennet waar de door zware bedrijfsvoertuigen veroorzaakte luchtverontreiniging en geluidshinder het grootst is, bijvoorbeeld vanwege de omvang van de blootgestelde bevolking.
Artikel 7 quinquies bis — In rekening brengen van congestiekosten
Op grond van het nieuwe artikel 7 quinquies bis kunnen bovenop de infrastructuurheffingen congestieheffingen worden ingevoerd om de congestie op het interstedelijk wegennet aan te pakken. Om elke discriminatie van gebruikers van voertuigcategorieën te voorkomen, moeten congestieheffing op evenwichtige en evenredige wijze gelden voor alle voertuigcategorieën. De maximale heffingsniveaus en equivalentiefactoren tussen voertuigen zijn gespecificeerd in de bijlagen V en VI.
Artikel 7 septies — Verhogingen
Er wordt voorgesteld om ook in andere dan berggebieden verhogingen (toeslagen) mogelijk te maken, zonder afbreuk te doen aan de andere voorwaarden voor de toepassing daarvan (regelmatige congestie of aanzienlijke milieuschade en de herinvestering van de opbrengsten in een TEN-T-project). Lid 4 wordt geschrapt omdat het niet heeft bijgedragen tot de financiering van prioritaire projecten maar wel een belemmering kan vormen voor de doorberekening van externe kosten. Aangezien zowel de toeslagen als congestieheffingen tot doel hebben de congestie terug te dringen, mogen beide niet worden gecumuleerd (punt 5).
Artikel 7 octies — Variatie van de heffingen, met name voor zware bedrijfsvoertuigen
Er wordt voorgesteld de variatie van de heffing op basis van de euro-emissieklasse van het voertuig te laten uitdoven. Er wordt een nieuw lid 4 toegevoegd om de infrastructuurheffing te variëren op basis van de CO2-uitstoot van zware bedrijfsvoertuigen, zo snel mogelijk nadat de vereiste gecertificeerde CO2-emissiegegevens beschikbaar zijn. Zodra deze variatie van toepassing is, zal zij het gebruik van de schoonste en efficiëntste zware bedrijfsvoertuigen aanmoedigen.
Aangezien voor congestieheffingen een afzonderlijke regeling wordt voorgesteld (nieuw artikel 7 quinquies bis, zie hierboven), wordt ook voorgesteld om geleidelijk af te stappen van de mogelijkheid om de heffingen op inkomstenneutrale wijze te variëren naargelang het tijdstip van de dag, het soort dag of het seizoen (zie amendement van lid 1, voorheen lid 3).
Artikel 7 octies bis — Variatie van de heffingen voor lichte voertuigen
In het nieuwe artikel 7 octies bis worden de modaliteiten vastgesteld voor de variatie van tolgelden en gebruiksrechten op basis van de milieuprestaties van personenwagens, minibussen en bestelwagens. De variatie wordt gebaseerd op de emissies van CO2 en luchtverontreinigende stoffen, als gespecificeerd in bijlage VII. Deze bepaling moet het gebruik van schonere en efficiëntere voertuigen aanmoedigen.
Artikel 7 novies — Kennisgevingen
Er wordt voorgesteld om lid 3 te wijzigen en de voorafgaande kennisgeving aan de Commissie inzake de geplande doorberekening van de externe kosten tot de essentie te beperken. Om de invoering van heffingen op basis van de externe kosten te faciliteren, wordt voorgesteld om lid 4 inzake het vereiste voorafgaandelijk besluit van de Commissie te schrappen.
Artikel 7 undecies — Invordering en betaling van tolgelden en gebruiksrechten
Er wordt voorgesteld om de leden 3 en 4 aan te vullen met een verwijzing naar congestieheffingen om ervoor te zorgen dat alle mogelijke heffingselementen op coherente wijze worden geïnd en betaald.
Artikel 7 duodecies — Compensaties
Er wordt voorgesteld om compensatie alleen toe te staan bij de invoering van tolgelden (in tegenstelling tot gebruiksrechten). Het doel is potentiële discriminatie van niet-ingezeten gebruikers uit te sluiten.
Artikel 9 — Gebruik van opbrengsten
In het nieuwe lid 3 is bepaald dat inkomsten uit congestieheffingen moeten worden gebruikt om congestieproblemen aan te pakken, bv. door het ondersteunen van alternatieve vervoersoplossingen of het wegwerken van knelpunten.
Er wordt voorgesteld lid 1 te wijzingen om de herzieningsclausule bij te werken en in overeenstemming te brengen met de vereenvoudiging van bijlage III ter.
Artikel 11 – Verslaglegging
Lid 1 wordt gewijzigd om de verslagleggingsverplichtingen inzake tolgelden, inkomsten uit tolheffingen en het gebruik van de opbrengsten te actualiseren en aan te vullen met informatie over de kwaliteit van tolwegen. In lid 2 wordt het bestaande punt e) geschrapt en vervangen door de nieuwe punten e) t.e.m. i) teneinde informatie toe te voegen over inkomsten uit congestieheffingen, over de totale inkomsten uit wegenheffingen en over het gebruik van die inkomsten, aangevuld met een evaluatie van het wegenonderhoud en van de congestie. Er wordt een lid 3 toegevoegd met de minimale reeks indicatoren om de kwaliteit van tolwegen te beoordelen. De leden 4 en 5 zijn toegevoegd om de Commissie in staat te stellen middels een uitvoeringshandeling geharmoniseerde indicatoren vast te stellen en verslag uit te brengen over de toepassing van die indicatoren door de lidstaten.
Er wordt voorgesteld om de verwijzing naar “EEV-voertuig” in deel 3 van bijlage 0 te schrappen en een tabel toe te voegen met de emissiegrenswaarden voor Euro VI-voertuigen teneinde rekening te houden met Verordening (EG) nr. 595/2009.
De voorgestelde wijzigingen van bijlage III vloeien voort uit de opneming van touringcars en bussen in het toepassingsgebied van de richtlijn.
Er wordt voorgesteld om de delen 2, 3 en 4 van bijlage III bis te beperken tot gevallen waarin de lidstaten hogere externekostenheffingen wensen te hanteren dan de in bijlage III ter gespecificeerde referentiewaarden. Een aantal bepalingen van punt 4.2 zijn aangepast aan de recente regelgeving inzake het geluidsniveau van motorvoertuigen.
Er wordt voorgesteld de maximale gewogen gemiddelde externekostenheffing voor luchtverontreiniging en geluidshinder in bijlage III ter te vervangen door referentiewaarden voor de doorberekening van de externe kosten, m.i.v. de door zware vrachtwagens (tabel 1) en bussen (tabel 2) veroorzaakte kosten van luchtverontreiniging en geluid. De waarden zijn berekend in het licht van de “Update of the Handbook on External Costs of Transport” 10 . De waarden mogen niet alleen in berggebieden, maar ook rond stedelijke agglomeraties worden vermenigvuldigd met 2.
In bijlage IV wordt voorgesteld om de tabel van voertuigcombinaties aan te vullen met de verwijzing naar 7-, 8- of 9-assige combinaties.
De nieuwe bijlage V houdt verband met het voorgestelde artikel 7 quinquies bis (inzake congestieheffingen) en bevat de minimumvoorschriften voor de invoering van een congestieheffing, o.a. inzake de delen van het netwerk en de toepassingstijden. Wegen worden ingedeeld in grootstedelijke en niet-grootstedelijke wegen om een onderscheid te maken op basis van de bevolkingsdichtheid. Om een evenwichtige en evenredige prijsstelling te waarborgen worden voor verschillende voertuigcategorieën equivalentiecoëfficiënten vastgesteld. In punt 2 is bepaald dat de berekening van rechten op transparante wijze moet gebeuren en dat de tarieven per voertuigcategorie en tijdsvenster voor elk wegvak openbaar moeten worden gemaakt en regelmatig moeten worden bijgewerkt om ervoor te zorgen dat de regeling doeltreffend blijft.
In de nieuwe bijlage VI, die eveneens verband houdt met artikel 7 quinquies bis, wordt het tarief van de congestieheffing per km beperkt tot de marginale congestiekosten in de “Update of the Handbook on External Costs of Transport”.
De nieuwe bijlage VII is gerelateerd aan het voorgestelde artikel 7 octies bis, wat betreft de variatie van de tolgelden en gebruiksrechten voor lichte voertuigen op basis van hun milieuprestaties en preciseert de emissiecategorieën voor de toepassing van dergelijke afwijkingen. Er wordt verwezen naar de emissies van CO2 en luchtverontreinigende stoffen, rekening houdend met de EU-normen en de recentste en meest nauwkeurige meetmethoden.