Toelichting bij COM(2017)791 - Prudentieel toezicht op beleggingsondernemingen - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2017)791 - Prudentieel toezicht op beleggingsondernemingen.
bron	COM(2017)791
datum	20-12-2017

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•

Motivering en doel van het voorstel

De EU heeft stevigere kapitaalmarkten nodig om investeringen te bevorderen, nieuwe financieringsbronnen voor bedrijven aan te boren, huishoudens betere kansen te bieden en de economische en monetaire unie te versterken. Het is de vaste wil van de Commissie om voor alle resterende bouwstenen te zorgen, zodat de kapitaalmarktenunie (hierna 'KMU' genoemd) tegen 2019 kan worden voltooid ¹ .

Beleggingsondernemingen bieden een heel scala diensten aan waarmee beleggers toegang krijgen tot effecten- en derivatenmarkten (beleggingsadvies, portfoliomanagement, courtage, orderuitvoering enz.). Beleggingsondernemingen en de diensten die zij aanbieden, zijn onmisbaar voor het goede functioneren van het raderwerk van de KMU. Zij spelen een belangrijke rol bij het faciliteren van spaar- en beleggingsstromen binnen de EU, waarbij uiteenlopende diensten worden gebruikt om een effectieve kapitaalallocatie en effectief risicobeheer te ondersteunen.

In alle lidstaten zijn er beleggingsondernemingen. Volgens de informatie verzameld door de Europese Bankautoriteit (EBA) waren er eind 2015 binnen de Europese Economische Ruimte (EER) 6 051 beleggingsondernemingen ² . Daarbij ging het van ondernemingen die in hoofdzaak een beperkt aantal diensten aan retailcliënten aanbieden, over ondernemingen die een zeker aantal diensten aanbieden tot ondernemingen die een breed scala diensten voor retail, professionele en zakelijke klanten aanbieden.

Volgens de informatie van de EBA beperkt rond 85 % van de beleggingsondernemingen in de EER hun activiteiten tot:

·het aanbieden van beleggingsadvies;

·het ontvangen en doorgeven van orders;

·vermogensbeheer, en

·het uitvoeren van orders.

Als een belangrijke hub voor kapitaalmarkten en beleggingsactiviteiten heeft het Verenigd Koninkrijk het grootste aantal beleggingsondernemingen in de EER, met ongeveer de helft van de ondernemingen die daar gevestigd zijn, gevolgd door Duitsland, Frankrijk, Nederland en Spanje. De meeste beleggingsondernemingen in de EER zijn kleine of middelgrote ondernemingen. Volgens ramingen van de EBA controleren zo'n acht beleggingsondernemingen, grotendeels geconcentreerd in het Verenigd Koninkrijk, rond 80 % van de activa van alle beleggingsondernemingen in de EER.

Als een van de nieuwe prioritaire initiatieven om de kapitaalmarkten te versterken en een KMU uit te bouwen, heeft de Commissie daarom in haar tussentijdse evaluatie van het actieplan kapitaalmarktenunie ³ aangekondigd dat zij zou komen met een doeltreffender prudentieel en toezichtraamwerk voor beleggingsondernemingen, afgestemd op de omvang en de aard van beleggingsondernemingen, om de concurrentie te stimuleren en beleggers betere toegang te geven tot nieuwe kansen en betere methoden om hun risico's te beheren. Gezien de sleutelrol die beleggingsondernemingen uit het Verenigd Koninkrijk tot dusver op dit gebied spelen, maakt het besluit van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de EU terug te trekken de noodzaak alleen maar groter om de reguleringsarchitectuur binnen de EU te actualiseren en zo deze ontwikkeling te ondersteunen.

De voorstellen voor deze richtlijn en de daarbij behorende verordening (hierna 'de voorstellen' genoemd) zijn in het werkprogramma van de Commissie voor 2017 opgenomen als een REFIT-exercitie. Zij moeten ervoor zorgen dat voor beleggingsondernemingen kapitaal-, liquiditeits- en andere cruciale prudentiële vereisten en daarmee samenhangende toezichtregelingen gelden die aan hun activiteiten zijn aangepast, maar die wel voldoende robuust zijn om de risico's van beleggingsondernemingen op een prudentieel verantwoorde manier te ondervangen, om de stabiliteit van de financiële markten in de EU te beschermen. De voorstellen zijn de uitkomst van een herziening voorgeschreven door artikel 493, lid 2, artikel 498, lid 2, en artikel 508, leden 2 en 3, van Verordening (EU) nr. 575/2013 (Verordening kapitaalvereisten of VKV) ⁴ die, samen met Richtlijn 2013/36/EU (Richtlijn kapitaalvereisten IV of RKV IV) ⁵ , het huidige prudentiële raamwerk voor beleggingsondernemingen vormen. Toen de medewetgevers een akkoord bereikten over deze teksten, hebben zij besloten dat het raamwerk voor beleggingsondernemingen diende te worden herzien omdat de regels ervan grotendeels waren afgestemd op kredietinstellingen.

Anders dan kredietinstellingen aanvaarden beleggingsondernemingen geen deposito's of kennen zij geen leningen toe. Dit betekent dat zij veel minder zijn blootgesteld aan kredietrisico en aan het risico dat depositohouders hun gelden op korte termijn opvragen. Hun dienstverlening is toegespitst op financiële instrumenten die, anders dan deposito's, niet tegen nominale waarde betaalbaar zijn, maar fluctueren afhankelijk van de bewegingen op de markt. Zij concurreren wel met kredietinstellingen bij het verrichten van beleggingsdiensten, die kredietinstellingen hun cliënten kunnen aanbieden in het kader van hun bankvergunning. Kredietinstellingen en beleggingsondernemingen zijn dus twee kwalitatief verschillende instellingen met verschillende primaire bedrijfsmodellen, maar met een zekere overlapping in de diensten die zij kunnen aanbieden.

Beleggingsondernemingen zijn sinds 1993, samen met kredietinstellingen, onderworpen aan prudentiële regels van de EU. In dat jaar werd het eerste EU-raamwerk van kracht dat de activiteiten van beleggingsondernemingen regelde. Dit raamwerk dat nu is vervangen door de richtlijn markten voor financiële instrumenten (MiFID) ⁶ en, vanaf januari 2018, door MiFID II / MiFIR ⁷ , bevat de vergunningvoorwaarden en de vereisten op het gebied van organisatie en bedrijfsvoering waarop beleggingsdiensten kunnen worden verleend aan beleggers, alsmede andere vereisten voor de ordelijke werking van financiële markten.

Het prudentiële raamwerk voor beleggingsondernemingen in VKV/RKV IV vormt een tweeluik met MiFID. Doorgaans zijn prudentiële vereisten voor financiële instellingen zodanig vormgegeven dat i) zij ervoor zorgen dat deze instellingen over voldoende middelen beschikken om financieel levensvatbaar te blijven en om hun diensten te blijven uitvoeren doorheen de conjunctuurcycli, of ii) zij een gecontroleerde afwikkeling mogelijk maken zonder dat buitensporige economische schade wordt berokkend aan hun cliënten of de stabiliteit van de markten waarop zij actief zijn. Dit betekent dat zij zouden moeten proberen om de risico's tot uiting te brengen die verschillende financiële instellingen lopen en inhouden, dat zij in verhouding moeten staan tot de kans dat de risico's zich voordoen en, meer algemeen, een evenwicht moeten proberen te vinden tussen het garanderen van de veiligheid en de gezondheid van verschillende financiële instellingen en het vermijden van buitensporige kosten die hen zouden kunnen afremmen bij het op levensvatbare wijze uitoefenen van hun activiteiten.

Systeemrelevante beleggingsondernemingen, waarvan er een aantal als mondiaal systeemrelevant kunnen gelden, of andere systeemrelevante instellingen in de zin van artikel 131 RKV IV dienen nog steeds onder het VKV/RKV IV-raamwerk te vallen, met inbegrip van de wijzigingen die de Commissie op 23 november 2016 heeft voorgesteld ⁸ , in overeenstemming met de herziene benadering om hen in die voorstellen als dusdanig aan te merken. Dit komt doordat deze ondernemingen meestal op een aanzienlijke schaal risico's lopen en aangaan over de hele eengemaakte markt. Hun activiteiten stellen hen bloot aan kredietrisico, vooral in de vorm van tegenpartijkredietrisico, alsmede marktrisico voor posities die zij innemen voor eigen rekening, hetzij namens cliënten hetzij voor henzelf. Daarom vormen zij, gezien hun omvang en hun onderlinge verbondenheid, een groter risico voor de financiële stabiliteit. In het licht van deze risico's en om een gelijk speelveld te garanderen dient dit soort systeemrelevante beleggingsondernemingen als kredietinstellingen te worden behandeld.

Zoals aangekondigd in de mededeling van de Commissie van september 2017 over de herziening van de Europese toezichthoudende autoriteiten ⁹ (ESA's), zou dit onder meer ook betekenen dat activiteiten van beleggingsondernemingen in lidstaten die deelnemen aan de bankenunie, onderworpen zijn aan het directe toezicht van de ECB in het kader van het gemeenschappelijk toezichtmechanisme (GTM). Momenteel zijn deze ondernemingen grotendeels geconcentreerd in het Verenigd Koninkrijk, maar zij zijn doende plannen te onderzoeken om delen van hun activiteiten over te brengen naar de EU-27, met name naar lidstaten die deelnemen aan de bankenunie. Hoewel het hier slechts een klein aantal ondernemingen betreft, vertegenwoordigen deze niettemin een omvangrijk aandeel in de totale activa en het totale activiteitenvolume van alle beleggingsondernemingen binnen de EU.

Voor andere beleggingsondernemingen is het problematischer dat het bestaande prudentiële raamwerk eerder is toegespitst op kredietinstellingen en de risico's die zij lopen en inhouden - en niet op beleggingsondernemingen. De diensten die deze ondernemingen verrichten en de risico's die zij kunnen doen ontstaan, komen voor het merendeel niet uitdrukkelijk aan bod in de bestaande regels. Van de acht beleggingsdiensten die beleggingsondernemingen in het kader van MiFID ¹⁰ mogen uitoefenen, zijn er alleen voor i) handelen voor eigen rekening en ii) het overnemen of plaatsen met plaatsingsgarantie van financiële instrumenten, duidelijke overeenkomstige vereisten onder VKV. Voor de overige beleggingsondernemingen (ontvangen en doorgeven van orders, orderuitvoering, vermogensbeheer, beleggingsadvies, plaatsen van instrumenten zonder plaatsingsgarantie, exploiteren van een multilaterale handelsfaciliteit) ontbreken dergelijke vereisten, waardoor de betrokken risico's maar onvolledig zijn gedekt. Hoewel de risico's in sommige gevallen beperkt zijn, worden de risico's die aan die activiteiten verbonden zijn voor de onderneming en, daardoor ook, voor de cliënten van de onderneming en de ruimere markten waarop zij opereren, dus niet gericht afgedekt.

Dit levert drie grote problemen op, die worden beoordeeld in het werkdocument van de diensten van de Commissie waarvan de voorstellen vergezeld gaan.

In de eerste plaats mag het raamwerk dan misschien wel tot op zekere hoogte in de vorm van vrijstellingen een oplossing bieden voor de uiteenlopende soorten ondernemingsprofielen van beleggingsondernemingen, toch maakt dit voor vele ondernemingen in het algemeen de regelgeving bijzonder complex. In de tweede plaats vormen de gedetailleerde vereisten en vrijstellingen een ruwe en risico-ongevoelige benadering voor de daadwerkelijke risico's die beleggingsondernemingen lopen en inhouden en die verschillen van die van banken. In de derde plaats zorgt, door de inherente complexiteit en het ontbreken van risicogevoeligheid, de toepassing ervan door de lidstaten voor versplintering in het algemene regelgevingslandschap voor beleggingsondernemingen, met ruimte voor schadelijke reguleringsarbitrage. Dit zou een bedreiging kunnen vormen voor de integriteit en het functioneren van de eengemaakte markt.

De voorstellen moeten een antwoord bieden op de problemen van het bestaande raamwerk en tegelijk, waar mogelijk, voor beleggingsondernemingen de toegang tot en de uitoefening van hun activiteiten eenvoudiger maken. Meer bepaald wordt in de voorstellen een prudentieel raamwerk uitgetekend dat beter is aangepast aan hun bedrijfsmodellen. De voorstellen stellen beter geschikte en risicogevoeligere eisen aan beleggingsondernemingen, waardoor ze beter zijn toegesneden op de risico's die beleggingsondernemingen lopen en inhouden voor de verschillende soorten bedrijfsmodellen. Ten slotte krijgt het toezicht hiermee een beter gestroomlijnde gereedschapskist waarmee prudentiële toezichthouders hun toezichttaken daadwerkelijk kunnen uitvoeren.

Ten slotte zijn MiFID II en MiFIR goedgekeurd in de nasleep van de financiële crisis en willen zij effectenmarkten, beleggingstussenpersonen en handelsplatforms bestrijken. Het nieuwe kader versterkt en vervangt het huidige MiFID I-raamwerk. In het kader van de herziening van het prudentiële raamwerk voor EU-beleggingsondernemingen is het ontbreken van een vereiste inzake verplichte rapportage voor ondernemingen uit derde landen die via bijkantoren in lidstaten actief zijn, als een zwak punt geïdentificeerd. Nationale bevoegde autoriteiten kunnen niet op regelmatige basis een inschatting maken van het volume activiteiten voor financiële diensten dat door bijkantoren van ondernemingen uit derde landen op hun grondgebied wordt verricht. Met dit voorstel zouden bevoegde autoriteiten dus de nodige instrumenten krijgen om deze activiteiten te monitoren.

Zoals gevraagd in de artikelen van de VKV, is de herziening van het prudentiële raamwerk voor beleggingsondernemingen uitgevoerd in overleg met de EBA, de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) en de nationale bevoegde autoriteiten die in deze ESA's vertegenwoordigd zijn. Na een eerste call for advice van de Commissie in december 2014 heeft de EBA in december 2015 haar eerste verslag bekendgemaakt over het bestaande prudentiële raamwerk voor beleggingsondernemingen. Daarin pleitte zij voor aanpassingen van de bestaande benadering voor alle beleggingsondernemingen, met uitzondering van de grootste en meest systeemrelevante ondernemingen ¹¹ . Na een tweede call for advice van de Commissie in juni 2016 heeft de EBA in november 2016 een discussiestuk voor raadpleging gepubliceerd, waarin het vooral ging om een potentieel nieuw prudentieel regime voor de overgrote meerderheid van beleggingsondernemingen ¹² . De EBA heeft de feedback en de bijkomende gegevens die zij bij beleggingsondernemingen en nationale bevoegde autoriteiten had verzameld, meegenomen in haar definitieve aanbevelingen die zij in september 2017 heeft bekendgemaakt ¹³ . De voorstellen bouwen voor alle sleutelonderdelen voort op deze aanbevelingen, behalve waar het gaat om de identificatie van systeemrelevante beleggingsondernemingen. De redenen daarvoor worden toegelicht in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat hierbij gaat en dat in het deel 'effectbeoordeling' wordt samengevat.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel vormt een aanvulling op de lopende herziening van het VKV/RKV IV-regime voor kredietinstellingen na de voorstellen die de Commissie op 23 november 2016 heeft aangenomen en waarmee alle niet-systeemrelevante beleggingsondernemingen de mogelijkheid hebben gekregen van een opt-out uit de herziene bepalingen ervan ¹⁴ . Deze optie is ingevoerd omdat was gebleken dat die herziene bepalingen niet waren vormgegeven met de meeste beleggingsondernemingen in het achterhoofd en dat zij het bestaande rulebook alleen maar complexer zouden maken. De herziening van het prudentiële regime voor de meeste beleggingsondernemingen die ook in dit voorstel naar voren wordt geschoven, was op dat moment al goed gevorderd. Het werd toen onevenredig gevonden om deze beleggingsondernemingen, in afwachting van de toepassing van het nieuwe regime, te onderwerpen aan een nog complexer regime. Met dit voorstel komt er dus een nieuw regime voor het merendeel van de beleggingsondernemingen die nu volledig uit het VKV/RKV IVraamwerk worden gelicht, zodat alleen systeemrelevante beleggingsondernemingen blijven vallen onder het VKV/RKV IV-raamwerk, met zijn herziene bepalingen, in overeenstemming met de herziene benadering uit dit voorstel om hen als systeemrelevant te identificeren.

Het voorstel is ook verenigbaar met MiFID en MiFID II / MiFIR. Door prudentiële vereisten te bepalen die op maat zijn gesneden van de activiteiten en risico's van beleggingsondernemingen, komt er meer duidelijkheid over de vraag wanneer en waarom deze vereisten van toepassing zijn. Zodoende worden hiermee een aantal gevallen van arbitraire toepassing van prudentiële vereisten binnen het huidige raamwerk weggewerkt. Deze deden zich vooral voor met betrekking tot beleggingsondernemingen die in MiFID worden genoemd, en niet met de daadwerkelijke opbouw van risico's van het soort en de volumes activiteiten die beleggingsondernemingen verrichten.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Beleggingsondernemingen spelen een belangrijke rol bij het faciliteren van beleggingsstromen in de EU. Deze herziening maakt dan ook deel uit van de initiatieven van de Commissie om te zorgen voor een sterke en rechtvaardige eengemaakte markt met een goed functionerend financieel bestel en een goed functionerende KMU, om zo investeringen te mobiliseren en groei en banen te stimuleren ¹⁵ . Een geschikter prudentieel raamwerk en toezichtraamwerk met lagere compliancekosten voor beleggingsondernemingen moet helpen om i) het algemene ondernemingsklimaat te verbeteren, ii) markttoetreding en concurrentie tijdens het proces te bevorderen, en iii) beleggers betere toegang te bieden tot nieuwe kansen en betere methoden om hun risico's te beheren.

De herziene benadering voor het identificeren van systeemrelevante beleggingsondernemingen die onder het VKV/RKV IV-raamwerk moeten blijven vallen, sluit ook aan bij de doelstelling om lacunes in het functioneren van de bankenunie te vermijden. Uit recente structurele marktontwikkelingen blijkt dat bankgroepen uit derde landen steeds complexere structuren in de EU hebben en actief zijn via entiteiten die ontsnappen aan het toezicht door de ECB in het kader van het gemeenschappelijk toezichtmechanisme (GTM). Zoals de Commissie in haar mededeling van oktober 2017 over de voltooiing van de bankenunie ¹⁶ heeft aangegeven, worden systeemrelevante beleggingsondernemingen doordat zij onder VKV/RKV IV blijven vallen volgens de benadering uit dit voorstel om hen als dusdanig te identificeren, ook onder het prudentieel toezicht gebracht van bankentoezichthouders en, voor hun activiteiten in lidstaten die aan de bankenunie deelnemen, onder het prudentieel toezicht van de ECB.

1. Rechtsgrondslag

, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•

Rechtsgrondslag

Door het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie wordt aan de Europese instellingen de bevoegdheid toegekend om door middel van richtlijnen passende maatregelen vast te stellen die voor personen de toegang tot en de uitoefening van zakelijke activiteiten in de hele EU moeten vergemakkelijken (artikel 53 VWEU). Dit omvat ook wetgeving over het prudentieel toezicht op financiëledienstverrichters, in dit geval beleggingsondernemingen. De bepalingen van dit voorstel voor een richtlijn vervangen die in VKV IV, die ook op artikel 53 VWEU waren gebaseerd, omdat deze betrekking hebben op beleggingsondernemingen.

•

Subsidiariteit

Het voorstel herziet en vereenvoudigt de bestaande EU-regels inzake de prudentiële behandeling van beleggingsondernemingen om i) risico's in hun bedrijfsmodellen beter op te vangen en aan te pakken, ii) het gelijke speelveld tussen beleggingsondernemingen te verbeteren, en iii) de convergentie in het toezicht te versterken. Om dit te bereiken dient een nieuw EU-raamwerk het bestaande te vervangen, liever dan deze keuzes door te schuiven naar de reguleringsraamwerken in de lidstaten. De reden hiervoor is dat beleggingsondernemingen met een vergunning op basis van MiFID vandaag routinematig hun diensten aanbieden aan klanten uit andere lidstaten. Afzonderlijke en geïsoleerde aanpassingen door lidstaten van de regels zouden concurrentiedistorsies en discriminatie kunnen veroorzaken, waardoor de eengemaakte markt uit elkaar zou vallen. Hierdoor zou het aantal gevallen van schadelijke reguleringsarbitrage kunnen toenemen, met mogelijk besmettingsgevaar voor de financiële stabiliteit en de beleggersbescherming in andere lidstaten in het geval van problemen. Ook zou hierdoor het scala en het soort beleggingsdiensten dat in een bepaalde lidstaat beschikbaar is, kunnen worden scheefgetrokken, met mogelijke schade voor de algemene marktefficiëntie en de keuze van beleggers. De herziene regels moeten buitensporige afwijkingen in het toezicht voorkomen en zorgen voor een gelijk speelveld voor alle vergunninghoudende ondernemingen binnen de eengemaakte markt.

•

Evenredigheid

Als REFIT-exercitie is de sleuteldoelstelling van de voorstellen om het nieuwe raamwerk geschikter, relevanter en evenrediger te maken dan het bestaande raamwerk voor beleggingsondernemingen. Daarom probeert het voorstel een evenwicht te vinden tussen het garanderen dat de vereisten tegelijk:

·omvattend en robuust genoeg zijn om de risico's van beleggingsondernemingen op een prudentieel verantwoorde manier te ondervangen, en

·flexibel genoeg zijn om een antwoord te bieden op de uiteenlopende soorten bedrijfsmodellen zonder dat ondernemingen worden belemmerd in hun mogelijkheden om commercieel levensvatbaar actief te zijn.

Het voorstel heeft er ook oog voor dat, om dit evenwicht te bereiken, de kosten van het regime in termen van zowel kapitaalvereisten als de daarmee samenhangende compliance- en administratieve kosten, die ontstaan door het beheer van personeelsleden en systemen die nodig zijn om de nieuwe vereisten toe te passen, maar ook om over compliance te rapporteren aan toezichthouders, tot een minimum worden beperkt.

Zoals aangegeven in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat hierbij gaat, is de verwachting dat die daaraan verbonden kosten steeds verder zullen dalen, met een aantal nieuwe, eenmalige kosten bij de aanvang. In termen van kapitaal is een overkoepelende beleidskeuze waarop herzieningswerkzaamheden zijn gebaseerd en die invloed heeft op het bovenstaande, de doelstelling om ervoor te zorgen dat geaggregeerde, EU-brede kapitaalvereisten voor beleggingsondernemingen niet te sterk toenemen. Een en ander vertaalt zich in verschillende distributie-effecten voor sommige types ondernemingen. Deze worden verzacht door de bepalingen in het voorstel zodat de grootste effecten worden ingefaseerd en gemaximeerd.

•

Keuze van instrumenten

Er is gekozen voor een richtlijn omdat de bepalingen ervan in de plaats komen van die in RKV IV met betrekking tot beleggingsondernemingen. Hierdoor kunnen die bepalingen door de lidstaten worden omgezet in overeenstemming met de desbetreffende nationale bestuursrechtelijke regelingen die aansluiten op de bestaande praktijk.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Ex-postbeoordeling van bestaande wetgeving

De beoordeling van het bestaande VKV/RKV IV-raamwerk, die met name is gebaseerd op de analyse uitgevoerd door de EBA en de ESMA in hun verslag van 2015 ¹⁷ en de parallelle werkzaamheden en analyse van de diensten van de Commissie, wordt samengevat in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat hierbij gaat.

Dat verslag concludeert dat de bestaande regels, die zijn gebaseerd op internationale toezichtnormen voor grote bankengroepen en die gericht zijn op de risico's van banken, slechts ten dele hun doelstellingen bereiken in termen van i) het borgen dat er voldoende kapitaal voor de risico's van de meeste beleggingsondernemingen is; ii) het onder controle houden van de compliancekosten; iii) het veilig stellen van een gelijk speelveld in de hele EU, en iv) het zorgen voor daadwerkelijk prudentieel toezicht. Vele van de bepalingen ervan worden op dit punt als ondoeltreffend en ondoelmatig beschouwd. De uitzondering zijn grote en systeemrelevante beleggingsondernemingen die door hun omvang, risicoprofiel en onderlinge verbondenheid met andere deelnemers op financiële markt, een 'bank-achtig' karakter krijgen.

Voor de rest zou het status quo volgens de beoordeling resulteren in i) buitensporige complexiteit en onevenredige compliancelasten, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen; ii) slecht afgestemde en risico-ongevoelige prudentiële maatstaven en vereisten om de risico's van beleggingsondernemingen adequaat in beeld te brengen, en iii) gevallen van afwijkende nationale tenuitvoerlegging van de regels en een verbrokkeld reguleringslandschap in de EU.

•

Raadpleging van belanghebbenden

Belanghebbenden zijn op diverse momenten tijdens de herziening geraadpleegd. In termen van de belangrijkste mijlpalen heeft de EBA in december 2015, na een eerste call for advice van de Commissie in december 2014, een verslag bekendgemaakt over het bestaande prudentiële raamwerk voor beleggingsondernemingen, met voorstellen voor wijzigingen. Dit is een omvattende en publiek beschikbare analyse van het status quo, met gegevens over cijfers en soorten beleggingsondernemingen in de lidstaten. Dankzij deze analyse kon de herziening worden uitgebreid tot belanghebbenden die misschien niet direct door de regels worden geraakt, en was dit voor hen een aanmoediging om zich bij het verdere overleg aan te sluiten.

Op 4 november 2016 heeft de EBA een discussiestuk voor raadpleging gepubliceerd dat vooral handelde over een potentieel nieuw prudentieel regime voor beleggingsondernemingen. De termijn om op dit stuk te reageren was drie maanden. De EBA heeft op 3 juli 2017 haar ontwerpaanbevelingen bekendgemaakt, met het verzoek aan belanghebbenden opmerkingen te maken. Deze werkzaamheden werden ondersteund door een exercitie om gedetailleerde gegevens te verzamelen, waarbij beleggingsondernemingen betrokken waren. Deze exercitie werd in twee fasen door nationale bevoegde autoriteiten namens de EBA uitgevoerd in 2016 en 2017.

Gezien de gedetailleerde publieke raadpleging en de gegevensverzameling door de EBA achtte de Commissie het niet nodig om, parallel hiermee, een algemene publieke raadpleging te organiseren. In plaats daarvan hebben de diensten van de Commissie belanghebbenden gericht geraadpleegd om verdere standpunten in te winnen over de belangrijkste onderdelen van de herziening. Daarbij ging het om:

·een rondetafel met belanghebbenden uit de sector (beleggingsondernemingen, beleggers, advocatenkantoren, consultants) op 27 januari 2017 over ontwerpvoorstellen van de EBA voor een toekomstig regime;

·een workshop over de kosten van het bestaande regime op 30 mei 2017, en

·een workshop over het ontwerp van definitieve aanbevelingen van de EBA van 17 juli 2017.

Over deze herziening vond met de lidstaten overleg plaats: in maart en oktober 2017 in het Comité financiële diensten en in juni en september 2017 binnen de deskundigengroep banken, betalingen en verzekeringen (EGBPI). Voorts is ook de input van belanghebbenden over de aanvangseffectbeoordeling die de Commissie in maart 2017 heeft bekendgemaakt ¹⁸ , meegenomen. Ten slotte hield de Commissie ook rekening met input die zij voordien had ontvangen tijdens de brede call for evidence over de doelmatigheid, consistentie en coherentie van het algemene EU-reguleringsraamwerk voor financiële diensten. Diverse respondenten vestigden daarbij de aandacht op uiteenlopende kwesties die voor de herziening relevant waren ¹⁹ .

Beleggingsondernemingen staan voor uiteenlopende bedrijfsmodellen en hun standpunten zijn vaak toegespitst op de aspecten van de voorstellen die hen specifiek aanbelangen. Dat maakt het alleen maar moeilijker om onderling vergelijkingen te maken van het relatieve gewicht van standpunten van belanghebbenden. Toch verwelkomt de overgrote meerderheid van belanghebbenden doorgaans een op maat gesneden prudentieel raamwerk dat beter aansluit op hun bedrijfsmodellen. Zij beklemtonen dat hun systemische relevantie beperkt is en dat bij kapitaalvereisten de insteek de mogelijkheden voor gecontroleerde afwikkeling dient te zijn. In termen van specifieke vereisten die gelden voor hun specifieke bedrijfsmodel, hadden beleggingsondernemingen die alleen als agent optreden die geen transacties in financiële instrumenten aangaan met hun eigen balans, doorgaans kritiek op de voorstellen om kapitaalvereisten te koppelen aan de omvang van de cliëntenportefeuille die zij lineair beheren. Talrijke ondernemingen die voor eigen rekening handelen, zijn het er weliswaar mee eens dat het bestaande raamwerk om marktrisico in beeld te brengen zo zijn verdienste heeft gezien de risico's die zij lopen en inhouden, maar andere handelende ondernemingen merken dan weer op dat hiermee de risico's worden overdreven van de methoden en de producten waarin zij handelen. Deze standpunten zijn meegenomen bij het kalibreren van de voorgenomen nieuwe risicomaatstaven (K-Factoren - zie verder) en de mogelijkheid om hogere vereisten in te faseren en te maximeren.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De herziening vond plaats op basis van uitgebreid advies van de EBA, in overleg met de ESMA, zoals voorgeschreven door de betrokken RKV-artikelen, die de rechtsgrondslag vormen voor deze herziening (met name artikel 508, leden 2 en 3). De belangrijkste publieke inputs van de EBA waren:

·het verslag van december 2015 waarin een omvattende beoordeling wordt gemaakt van het status quo en waarin eerste aanbevelingen voor aanpassingen worden gedaan;

·het discussiestuk van november 2016 dat is gepubliceerd met het oog op raadpleging over de krijtlijnen van een mogelijk nieuw regime, en

·het eindverslag van september 2017 met daarin gedetailleerde aanbevelingen.

De precieze kalibrering van de aanbevelingen voor nieuwe kapitaalvereisten werd geschraagd door een exercitie waarbij gedetailleerde gegevens werden verzameld en waarbij beleggingsondernemingen betrokken waren. Deze exercitie werd in twee fasen door nationale bevoegde autoriteiten namens de EBA uitgevoerd in 2016 en 2017. De Commissie was bij het hele proces betrokken en kon haar voordeel doen met het overleg waarin de voor- en nadelen van de gedetailleerde beleidsaanbevelingen werden beoordeeld naarmate deze meer en meer vaste vorm kregen.

•

Effectbeoordeling

Volgens de gereedschapskist voor beter regelgeven (gereedschap nr.

9) hoeft de Commissie geen effectbeoordeling te maken wanneer een EU-agentschap opdracht heeft gekregen om beleidsontwerp en daarmee samenhangende analyse uit te voeren, voor zover het voorstel van de Commissie niet sterk afwijkt van de aanbevelingen van het agentschap en de diensten van de Commissie die beoordeling als voldoende kwalitatief beschouwen.

De Raad voor regelgevingstoetsing had een ontwerpeffectbeoordeling voor dit initiatief onderzocht, maar een werkdocument van de diensten van de Commissie werd geschikter bevonden omdat de specifieke opdracht tot de herziening is gebaseerd op het advies van de ESA's, hun raadpleging van belanghebbenden en hun technische werkzaamheden. Het werkdocument van de diensten van de Commissie waarvan de voorstellen vergezeld gaan, dient om toelichting te geven bij het advies van de ESA's, met inbegrip van de uitkomsten van hun analyse en raadpleging, terwijl de diensten van de Commissie hun standpunt kunnen geven over de conclusies ervan, om zodoende de besluitvorming van de Commissie te sturen.

Wat betreft kapitaalvereisten schat de EBA in dat door haar advies deze vereisten voor alle niet-systeemrelevante EU-beleggingsondernemingen samen met 10 % zouden stijgen ten opzichte van pijler 1-vereisten vandaag, en dat ze met 16 % zouden dalen ten opzichte van de totale vereisten zoals die gelden als gevolg van pijler 2-opslagen. Hoe deze effecten verdeeld zijn over beleggingsondernemingen, hangt af van hun omvang, de beleggingsdiensten die zij verrichten en de wijze waarop de nieuwe kapitaalvereisten op hen van toepassing zullen zijn. Zoals nader aangegeven in het werkdocument van de diensten van de Commissie waarvan de voorstellen vergezeld gaan, met inbegrip van bijlage II daarbij, is deze totale toename met 10 % van pijler 1-vereisten de som van aanzienlijk lagere vereisten voor bepaalde ondernemingen en van stijgingen van meer dan 10 % voor andere ondernemingen. Wat betreft het beschikbare eigen vermogen, komt de EBA tot de bevinding dat slechts een paar ondernemingen onvoldoende kapitaal zouden hebben om probleemloos te voldoen aan de nieuwe vereisten; het betreft hier maar een beperkt aantal beleggingsadviseurs, handelende ondernemingen en multiserviceondernemingen. Voor ondernemingen in deze groep die te maken zouden krijgen met stijgingen van meer dan tweemaal hun bestaande vereisten, zou echter voor een aantal jaren een plafond kunnen worden toegestaan.

De conclusie van het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie is dat, al met al, de aanbevelingen van de EBA als een geschikt en evenwichtig middel kunnen gelden om de doelstellingen op een effectieve en efficiënte manier te bereiken - vergeleken met het status quo. Meer algemeen is het EBA-advies een duidelijke positieve stap voorwaarts naar een prudentieel raamwerk voor beleggingsondernemingen dat ervoor zorgt dat zij op een gezonde financiële basis kunnen opereren zonder dat zij in hun zakelijke vooruitzichten worden gehinderd. Hiermee zouden de doelstellingen van de herziening dus evenwichtig moeten worden ondersteund. Enerzijds moet dit ervoor helpen te zorgen dat de risico's van beleggingsondernemingen voor cliënten en markten gerichter worden aangepakt, zowel wat betreft hun lopende activiteiten als voor het geval zij moeten worden afgewikkeld. Anderzijds wordt zo ervoor gezorgd dat zij voluit hun rol kunnen spelen bij het faciliteren van beleggingsstromen binnen de EU, hetgeen spoort met de doelstellingen van de KMU om spaargelden en beleggingen te mobiliseren om groei en banen te stimuleren.

Het enige punt waarop van EBA-aanbevelingen wordt afgeweken is de identificatie van systeemrelevante beleggingsondernemingen. In plaats van dit uit te stellen totdat er, zoals de EBA aanbeveelt, duidelijkheid wordt gegeven via criteria ontwikkeld in technische regels voor de uitvoering van de voorstellen, werd het passender geacht om een en ander in de voorstellen zelf uiteen te zetten, om zo voor kredietinstellingen en systeemrelevante beleggingsondernemingen een gelijk speelveld tot stand te brengen op het gebied van regelgeving. Op dit punt gaan de voorstellen verder dan het advies van de EBA in haar standpunt over de herziening van beleggingsondernemingen. Daarmee zijn de voorstellen echter de vertolking van het standpunt van de EBA over kwesties met betrekking tot het besluit van het Verenigd Koninkrijk om de EU te verlaten ²⁰ .

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Zoals aangegeven in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat hierbij gaat, is de verwachting dat een vereenvoudiging van de prudentiële voorschriften voor de overgrote meerderheid van beleggingsondernemingen hun regel- en compliancedruk aanzienlijk zal verlichten. Diverse overbodige regel- en rapportagevereisten konden worden geschrapt, waardoor kapitaal dat voor toezichtdoeleinden wordt aangehouden, productiever kan worden ingezet. Doordat de voorstellen kapitaalvereisten en andere prudentiële vereisten (onder meer over beloning en governance) vaststellen die evenredig zijn aan beleggingsondernemingen, bevrijden zij deze ondernemingen voor het eerst van aanzienlijke kosten die deze moesten maken omdat in het bestaande regime de vereisten sterk op banken zijn afgestemd. Hiermee zou er een eind komen aan de complexe taak om zakelijke gegevens te matchen en te verzoenen met een slecht aangepast reguleringsraamwerk en rapportageregime.

Vooral beleggingsondernemingen die kleine en middelgrote ondernemingen zijn ²¹ , zullen hier waarschijnlijk hun voordeel mee doen. Een evenrediger en geschikter prudentieel raamwerk voor hen zou hen moeten helpen om de voorwaarden om zaken te doen, te verbeteren en de drempels zouden moeten verminderen. Door bijvoorbeeld het belastende rapportageraamwerk te stroomlijnen zouden de regel- en compliancekosten voor deze kleine en middelgrote ondernemingen moeten dalen, ook voor innovatieve ondernemingen die digitaal willen groeien. Ook zouden de voorstellen, doordat zij kleine en niet onderling verbonden beleggingsondernemingen vrijstellen van de huidige governance- en beloningsregels in het bestaande VKV/RKV IV-raamwerk, de regel- en compliancekosten voor deze ondernemingen moeten doen dalen. Gerekend moet worden met een aantal eenmalige kosten voor de overgang naar het nieuwe regime omdat ondernemingen hun risicobeheersystemen moeten aanpassen, complianceafdelingen moeten actualiseren en contracten moeten herzien met advocatenkantoren en andere dienstverrichters op wie zij momenteel een beroep doen om hen bij de compliance te helpen. Toch zouden de besparingen inzake compliancekosten de algemene KMU-doelstellingen moeten ondersteunen doordat ze beleggingsondernemingen helpen hun rol te spelen bij het mobiliseren van spaargelden van beleggers richting productieve doeleinden.

In termen van compliancekosten zouden ondernemingen, afhankelijk van het soort onderneming en de grootte, tienduizenden tot honderdduizenden euro's moeten gaan besparen. Hoe deze verminderingen in compliancekosten zich verhouden tot de aanpassingen in kapitaalvereisten voor verschillende soorten ondernemingen, is in dit stadium niet bekend, maar dat zou wel in beeld moeten komen bij toekomstige monitoring en evaluaties van het raamwerk.

• Grondrechten

Dit voorstel versterkt de uitoefening van het recht van verschillende beleggingsondernemingen om hun activiteiten te verrichten zonder te worden gehinderd door regels die in eerste instantie zijn ontworpen voor andere soorten deelnemers op financiële markten. De wetgevingsmaatregelen in de voorstellen die beloningsregels formuleren voor beleggingsondernemingen, nemen de beginselen in acht die zijn erkend door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name de vrijheid van ondernemerschap en het recht op collectieve onderhandelingen en op collectieve acties.

2. Gevolgen voor de begroting

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De met de voorstellen beoogde wijzigingen dienen te worden geëvalueerd om te bepalen in hoeverre de volgende doelstellingen zijn behaald:

·een eenvoudiger indeling van beleggingsondernemingen die hun verschillende risicoprofielen in beeld brengt;

·een stel prudentiële voorschriften, met name met betrekking tot vereisten inzake kapitaal, liquiditeit, beloning en governance, die passend zijn, evenredig en gevoelig voor de specifieke risico's waaraan beleggingsondernemingen zijn blootgesteld en die ervoor zorgen dat kapitaal wordt toegewezen waar dat nodig is;

·een raamwerk dat direct en duidelijk merkbaar beantwoordt aan de risico's die inherent zijn aan de aard en het scala activiteiten die beleggingsondernemingen ondernemen, en zodoende de toegang tot deze activiteiten ondersteunt, en

·een gestroomlijnde gereedschapskist voor het toezicht die een volledig en nauwgezet toezicht op de zakelijke praktijken en de daaraan verbonden risico's mogelijk maakt.

Met het oog daarop kan in het kader van een toekomstige doorlichting de volgende informatie worden verzameld, die kan dienen als indicatoren om de effecten van de voorgestelde veranderingen te beoordelen: i) compliancekosten in termen van personeelsleden, juridisch advies en toezichtrapportage; ii) de hoogte van kapitaalvereisten; iii) andere nieuwe kosten bijvoorbeeld als gevolg van liquiditeitsregels; iv) verloop van het aantal ondernemingen tussen de verschillende categorieën; v) verschuivingen in het gebruik van pijler-2-kapitaalopslagen door bevoegde autoriteiten; vi) gevallen en effecten van falende beleggingsondernemingen onder het nieuwe regime, en vii) ontwikkeling van de omvang van beleggingsondernemingen in termen van volumes activa en cliëntenorders.

•

Artikelsgewijze toelichting

Onderwerp en toepassingsgebied

Het voorstel bevat de vereisten voor de aanstelling van prudentiële toezichthoudende autoriteiten, het aanvangskapitaal van beleggingsondernemingen, de toezichtbevoegdheden en instrumenten voor het prudentiële toezicht op beleggingsondernemingen door de bevoegde autoriteiten, en de bekendmakingsvereisten voor bevoegde autoriteiten op het gebied van prudentiële regelgeving en prudentieel toezicht. De richtlijn geldt voor alle beleggingsondernemingen die onder MiFID II vallen. MiFID II zou vanaf januari 2018 moeten worden toegepast.

Aanstelling en bevoegdheden van toezichthoudende autoriteiten

Volgens het voorstel moeten lidstaten een autoriteit aanstellen die de bevoegdheden voor het prudentieel toezicht in het kader van deze richtlijn uitoefent. Hiermee worden de toepasselijke bepalingen van RKV IV ondergebracht in deze richtlijn. Lidstaten kunnen deze bevoegdheden toevertrouwen aan een bestaande autoriteit in de functie en met de bevoegdheden volgens RKV IV, of zij kunnen een nieuwe autoriteit daarmee belasten.

Aanvangskapitaal

De bedragen aan aanvangskapitaal, op basis van de diensten en activiteiten die beleggingsondernemingen in overeenstemming met MiFID mogen verrichten, worden herzien en geharmoniseerd in de hele EU op basis van de niveaus die in RKV IV waren bepaald, om zo rekening te houden met de inflatie sinds deze bedragen werden bepaald. In overgangsregelingen wordt voorzien om met name kleinere ondernemingen in de gelegenheid te stellen, wanneer nodig, de nieuwe niveaus aan aanvangskapitaal te bereiken.

Bevoegdheidsverdeling tussen lidstaat van herkomst en lidstaat van ontvangst

Bevoegdheden overeenkomstig RKV IV worden voor het prudentieel toezicht op beleggingsondernemingen overgedragen aan autoriteiten in de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst. In dat verband dienen samenwerkingsregelingen te worden vastgelegd tussen de betrokken autoriteiten.

Uitwisseling van informatie en beroepsgeheim

Voor de uitwisseling van informatie tussen bevoegde autoriteiten worden met betrekking tot het prudentieel toezicht en het beroepsgeheim bepalingen ingevoerd die zijn gebaseerd op RKV IV en een aanvulling bieden op MiFID II.

Sancties

In lijn met RKV IV moeten de lidstaten bestuursrechtelijke sancties en andere bestuurlijke maatregelen invoeren die doeltreffend, evenredig en ontradend zijn om inbreuken op de bepalingen van deze richtlijn en van [Verordening (EU) nr. ----/--] te bestraffen.

Interne kapitaaltoereikendheid en toetsing en evaluatie door de toezichthouder

Voor beleggingsondernemingen en bevoegde autoriteiten worden vereenvoudigde vereisten, die zijn gebaseerd op die uit RKV IV, ingevoerd om de toereikendheid te beoordelen van regelingen en procedures die moeten borgen dat ondernemingen de bepalingen van deze richtlijn en van [Verordening (EU) nr. ----/--] in acht nemen.

Bevoegde autoriteiten dienen over de bevoegdheid te beschikken om de prudentiële situatie van beleggingsondernemingen te toetsen en te evalueren en om, waar nodig, bevoegdheden uit te oefenen om veranderingen te eisen op het gebied van onder meer interne governance en controle, risicobeheersingsprocessen en -procedures en om, waar nodig, extra eisen te stellen, met name onder meer kapitaal- en liquiditeitseisen.

Governance en beloning

Aansluitend bij de beoordeling door de EBA in haar advies ²² en de evaluatie van deze EBAbeoordeling die de diensten van de Commissie hebben gemaakt in het hierbij gaande werkdocument van de diensten van de Commissie, worden de regels inzake corporate governance en beloning herzien om ervoor te zorgen dat beleggingsondernemingen ordelijk functioneren en om te voorkomen dat hun personeelsleden buitensporige risico's nemen.

Tegelijkertijd willen deze regels de verschillen in risico's tot uiting brengen die uitgaan van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen. Het wordt niet evenredig geacht om de vereisten van deze richtlijn toe te passen op governanceregelingen en beloningsbeleid en praktijken van kleine en niet onderling verbonden beleggingsondernemingen. Doel van dit voorstel is voor belonings- en governanceregels tot coherentie te komen tussen de verschillende onderdelen van de wetgeving, zoals RKV IV, Richtlijn 2009/65/EG (icbe's) en Richtlijn 2011/61/EU (AIFM-richtlijn).

In het voorstel wordt geen specifiek maximum bepaald voor de verhouding tussen variabele en vaste componenten van variabele beloning, maar wordt van beleggingsondernemingen verwacht dat zij zelf passende ratio's vaststellen. Hiermee wordt rekening gehouden met het potentiële effect dat van het bepalen van één ratio kan uitgaan voor de kostenflexibiliteit en winstgevendheid van bepaalde beleggingsondernemingen.

Uit de bevindingen van verslag COM(2016) 510 van de Commissie is gebleken dat de vereisten inzake uitstel en uitbetaling in financiële instrumenten meestal niet efficiënt zijn als het gaat om kleine en niet-complexe beleggingsondernemingen en voor personeelsleden van wie de beloning beperkt variabel is. Daarom stelt de Commissie voor om op het niveau van de onderneming en het personeel een drempel vast te leggen. Onderschrijden beleggingsondernemingen en/of personeelsleden die drempel, dan zullen zij aanspraak kunnen maken op de afwijkingen van de toepassing van de regels inzake uitstel en uitbetaling in financiële instrumenten.

Derde landen

De Unie kan met derde landen overeenkomsten sluiten over de methoden om toe te zien op de inachtneming van het groepskapitaalcriterium. De lidstaten en de EBA kunnen met toezichthoudende autoriteiten uit derde landen samenwerkingsregelingen aangaan om de informatie-uitwisseling te bevorderen.

Systeemrelevante beleggingsondernemingen

Het voorstel voor een verordening waarvan dit voorstel voor een richtlijn vergezeld gaat, bevat een bepaling om de definitie van kredietinstellingen aan te passen zodat deze ook ondernemingen omvat waarvan de activiteiten handel voor eigen rekening of het overnemen of plaatsen met plaatsingsgarantie van financiële instrumenten omvat, wanneer de totale waarde van de activa van de onderneming meer dan 30 miljard EUR bedraagt. Dit voorstel voor een richtlijn bevat aanvullende bepalingen voor de procedure om een vergunning als kredietinstelling aan te vragen.