Toelichting bij COM(2018)226 - Geharmoniseerde regels inzake de aanwijzing van wettelijke vertegenwoordigers ten behoeve van de bewijsgaring in strafprocedures - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)226 - Geharmoniseerde regels inzake de aanwijzing van wettelijke vertegenwoordigers ten behoeve van de bewijsgaring in ... |
|---|---|
| bron | COM(2018)226   |
| datum | 17-04-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Verleners van online diensten, zoals elektronische communicatiediensten of sociale netwerken en online marktplaatsen, en andere aanbieders van hostingdiensten zijn belangrijke motoren voor innovatie en groei in de digitale economie. Ze maken een ongekende toegang tot informatie mogelijk en maken het voor mensen gemakkelijker om met elkaar te communiceren. Deze diensten verbinden honderden miljoenen gebruikers met elkaar en verstrekken innovatieve diensten aan particulieren en ondernemingen. Ze genereren aanzienlijke voordelen voor de digitale interne markt en het economisch en sociaal welzijn van gebruikers binnen de Unie en daarbuiten. Het groeiende belang en de toenemende aanwezigheid van het internet en de communicatie en diensten van de informatiemaatschappij in ons dagelijks leven en de samenleving worden weerspiegeld in het exponentieel toenemende gebruik. Deze diensten kunnen echter ook worden misbruikt als instrumenten voor het plegen of faciliteren van misdrijven, waaronder ernstige misdrijven zoals terroristische aanslagen. Wanneer dit gebeurt zijn deze diensten en toepassingen ("apps") vaak de enige plaats waar onderzoekers aanwijzingen kunnen vinden om vast te stellen wie een misdrijf heeft gepleegd en om bewijsmateriaal te vergaren dat in een rechtszaak kan worden gebruikt.
Gezien het onbegrensde karakter van het internet, kunnen deze diensten in principe overal ter wereld worden verstrekt en zijn ze niet noodzakelijkerwijs gebonden aan een fysieke infrastructuur, de aanwezigheid van een onderneming of personeel in lidstaten waar de diensten worden aangeboden of op de interne markt als geheel. Het grensoverschrijdend aanbieden van deze diensten wordt binnen de EU vooral gestimuleerd en ondersteund door de vrijheid van dienstverrichting.
Dienstverleners die actief zijn op de interne markt zijn in drie hoofdcategorieën onder te verdelen: (1) dienstverleners met een hoofdkantoor in een lidstaat die diensten uitsluitend aanbieden op het grondgebied van die lidstaat; (2) dienstverleners met een hoofdkantoor in een lidstaat die diensten aanbieden in meerdere lidstaten; en (3) dienstverleners met een hoofdkantoor buiten de EU die diensten aanbieden in een of meer lidstaten van de EU, al dan niet met een vestiging in een of meer van deze lidstaten.
Bij gebrek aan een algemene verplichting voor dienstverleners om fysiek aanwezig te zijn op het grondgebied van de Unie, hebben lidstaten op nationaal niveau maatregelen genomen om de naleving te garanderen van nationale wettelijke verplichtingen die zij beschouwen als van essentieel belang en die in overeenstemming zijn met artikel 3, lid 4, van Richtlijn 2000/31/EG betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt ("richtlijn inzake elektronische handel") 1 . Deze maatregelen omvatten bijvoorbeeld toegang tot bewijsmateriaal of andere soorten informatie op verzoek van justitiële autoriteiten in strafzaken. De nationale aanpak van de afzonderlijke lidstaten loopt sterk uiteen en omvat maatregelen variërend van uitbreiding van handhavingsjurisdictie 2 tot de verplichting om een wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen binnen het grondgebied van de lidstaat voor bepaalde dienstverleners die daar hun diensten aanbieden. Zo heeft Duitsland onlangs de 'Netwerkhandhavingswet' aangenomen 3 . Deze wet verplicht aanbieders van sociale netwerken 4 om in Duitsland een persoon aan te wijzen die bevoegd is om verzoeken van rechtshandhavingsinstanties in ontvangst te nemen. In het kader van deze wet kunnen er boetes worden opgelegd van maximaal 500 000 EUR indien er geen vertegenwoordiger is aangesteld of indien de persoon die bevoegd is om justitiële documenten in ontvangst te nemen niet reageert op informatieverzoeken. In Italië zijn er besprekingen aan de gang over soortgelijke maatregelen 5 . Andere lidstaten, zoals België, stellen lokale vertegenwoordiging niet verplicht, maar trachten daarentegen om nationale verplichtingen via nationale procedures direct te doen gelden jegens aanbieders die in het buitenland zijn gevestigd 6 .
De lidstaten passen tevens een aantal verschillende aanknopingspunten toe om zich bevoegd te verklaren ten aanzien van een dienstverlener, zoals het hoofdkantoor, de plaats waar de diensten worden aangeboden, de locatie van de gegevens of een combinatie van factoren. Daarnaast zijn er uiteenlopende samenwerkingsmechanismen ingesteld en informele overeenkomsten aangegaan tussen de autoriteiten van bepaalde lidstaten en een aantal dienstverleners. Een aantal van de grootste dienstverleners raamde met het oog op de effectbeoordeling de jaarlijkse kosten om aan hun nationale wettelijke verplichtingen te voldoen op bijna tien miljoen euro. De kosten om te voldoen aan uiteenlopende nationale voorschriften, die waarschijnlijk wel in verhouding zouden staan met de aanwezigheid op de markt, kunnen voor kleinere dienstverleners toch buitensporig zijn.
Wat de uitvoerbaarheid betreft van de verzoeken die worden verzonden in het kader van dergelijke regelingen, bestaan er verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot de vraag of dienstverleners al dan niet verplicht zijn om mee te werken. Ook zijn de sancties en handhaving in het geval van niet-naleving onsamenhangend. Zelfs wanneer de dienstverlener voldoet aan het bevel tot oplegging van de sanctie, is het nog steeds moeilijk om het oorspronkelijke bevel voor het verstrekken van gegevens ten uitvoer te leggen.
Herhaaldelijk hebben de lidstaten beklemtoond dat deze uitdagingen belangrijke kwesties betreffen die gezamenlijk moeten worden aangepakt:
·op 22 maart 2016 werd in een gezamenlijke verklaring van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en van de vertegenwoordigers van de EU-instellingen over de terreuraanslagen in Brussel 7 benadrukt dat bij voorrang manieren moesten worden gezocht om sneller en doeltreffender digitaal bewijsmateriaal te verkrijgen en veilig te stellen, door intensievere samenwerking met derde landen en met dienstverleners die actief zijn op het Europese grondgebied, teneinde de EU- en de nationale wetgeving beter te doen naleven;
·in de conclusies van de Raad van 9 juni 2016 8 herhaalden de lidstaten dat ze vastbesloten waren om de rechtsstaat in de cyberruimte te handhaven en verzochten zij de Commissie om de ontwikkeling van een gemeenschappelijke EU-aanpak ter verbetering van het strafrecht in de cyberruimte als een prioriteit te behandelen.
Er is een tweeledige wetgevingsaanpak nodig om deze uitdagingen het hoofd te bieden. Dit voorstel bevat regels betreffende de wettelijke vertegenwoordiging in de Unie van bepaalde dienstverleners ten behoeve van de bewijsgaring in strafprocedures. Daarnaast is er een instrument nodig dat wordt aangenomen op grond van artikel 82, lid 1, VWEU, om in grensoverschrijdende situaties de directe betekening of kennisgeving van bevelen aan dienstverleners mogelijk te maken. De bovenstaande uitdagingen worden derhalve aangepakt door een combinatie van deze twee voorstellen. Er zij echter op gewezen dat het duidelijk is dat het hoofddoel van dit voorstel is, vast te stellen wie de adressaat is van door de autoriteiten van de lidstaten uitgevaardigde bevelen tot verkrijging van bewijs in strafzaken dat in het bezit is van dienstverleners. Daarom beoogt dit voorstel om een aantal belemmeringen weg te nemen waarop men stuit wanneer men zich richt tot dienstverleners, door het verschaffen van een gemeenschappelijke, EU-brede oplossing voor het afgeven van rechtelijke bevelen aan dienstverleners via een wettelijke vertegenwoordiger. Hierdoor worden individuele en ongecoördineerde nationale benaderingen overbodig en wordt de rechtszekerheid op EU-niveau gewaarborgd. Daartoe worden de lidstaten er krachtens dit voorstel toe verplicht om ervoor te zorgen dat dienstverleners bevoegde wettelijke vertegenwoordigers aanwijzen die namens deze dienstverleners wettelijk verantwoordelijk zijn voor het naleven van rechterlijke bevelen en beslissingen.
Daarnaast creëert een geharmoniseerde aanpak een gelijk speelveld voor alle ondernemingen die in de EU dezelfde soorten diensten aanbieden, ongeacht waar zij zijn gevestigd of van waaruit zij actief zijn, met inachtneming van het in artikel 3 van de richtlijn inzake elektronische handel vastgestelde beginsel van het land van oorsprong. Dit beginsel geldt alleen voor aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij die in de EU zijn gevestigd, en is bovendien onderworpen aan een aantal uitzonderingen en eventuele vrijstellingen. Geharmoniseerde regels op EU-niveau zijn niet alleen nodig om belemmeringen weg te nemen voor het verrichten van diensten en om te zorgen voor een betere werking van de interne markt, maar ook om te zorgen voor een meer samenhangende benadering van het strafrecht in de Europese Unie. Een gelijk speelveld is ook nodig voor andere fundamentele beginselen betreffende de goede werking van de interne markt, zoals de bescherming van de grondrechten van burgers en de eerbiediging van de soevereiniteit en het openbaar gezag als het gaat om de doeltreffende uitvoering en handhaving van nationale en Europese wetgeving.
• Verenigbaarheid met het bestaande EU-rechtskader op het beleidsgebied
De verplichting om een wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen voor dienstverleners die niet in de EU zijn gevestigd, maar in de EU diensten aanbieden, is reeds opgenomen in een aantal Unierechtelijke handelingen die van toepassing zijn op bepaalde gebieden. Dit is bijvoorbeeld het geval in de algemene verordening gegevensbescherming (EU) 2016/679 (artikel 27) 9 en Richtlijn (EU) 2016/1148 inzake maatregelen voor een hoog gemeenschappelijk niveau van beveiliging van netwerken en informatiesystemen in de Unie (artikel 18) 10 . Ook het voorstel van de Commissie voor een e-privacy-richtlijn bevat een dergelijke verplichting (artikel 3) 11 .
Zoals hierboven opgemerkt, is dit voorstel in overeenstemming met de richtlijn inzake elektronische handel, en in het bijzonder met het oorsprongslandbeginsel van artikel 3 van de richtlijn. Het laat de bepalingen van deze richtlijn, met inbegrip van de voorschriften inzake informatieverstrekking van artikel 5, onverlet.
• Samenvatting van de voorgestelde richtlijn (hoe deze het huidige rechtskader verbetert)
Lidstaten hebben momenteel verschillende benaderingen met betrekking tot de verplichtingen die worden opgelegd aan dienstverleners, met name in strafzaken. Deze benaderingen zijn in het bijzonder onsamenhangend op het gebied van elektronisch bewijsmateriaal, omdat bepaalde dienstverleners informatie opslaan die relevant kan zijn voor het onderzoeken en vervolgen van strafbare feiten. Dit gebrek aan samenhang creëert rechtsonzekerheid voor de betrokkenen en kan ertoe leiden dat dienstverleners te maken krijgen met verschillende en soms tegenstrijdige verplichtingen en sanctieregelingen, afhankelijk van of zij hun diensten nationaal, grensoverschrijdend binnen de Europese Unie of van buiten de Unie verrichten. Om de belemmeringen voor de vrijheid van dienstverrichting te beperken, voert deze richtlijn een verplichting in voor dienstverleners om een wettelijke vertegenwoordiger in de Unie aan te wijzen voor de ontvangst, de naleving en de tenuitvoerlegging van beslissingen die zijn gericht op de strafrechtelijke bewijsgaring door bevoegde nationale autoriteiten. De daaruit voortvloeiende beperking van belemmeringen zou zorgen voor een betere werking van de interne markt op een wijze die strookt met de ontwikkeling van een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
De verplichting voor alle dienstverleners die actief zijn in de Europese Unie om een wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen, zou ervoor zorgen dat er altijd een duidelijke adressaat is van bevelen die gericht zijn op de bewijsgaring in strafprocedures. Hierdoor zou het voor dienstverleners gemakkelijker worden om aan deze bevelen te voldoen, omdat de wettelijke vertegenwoordiger namens de dienstverlener verantwoordelijk zou zijn voor de ontvangst, de naleving en de tenuitvoerlegging van deze bevelen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor optreden op dit gebied zijn de artikelen 53 en 62 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, die voorzien in het nemen van maatregelen tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting.
In het onderhavige geval zou een verplichting tot het aanwijzen van een wettelijke vertegenwoordiger in de Unie met name helpen om belemmeringen voor de door artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting weg te nemen, zoals hierboven beschreven.
• Keuze van het instrument
Op grond van de artikelen 53 en 62 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, kan de Commissie richtlijnen en niet-bindende instrumenten, zoals aanbevelingen, voorstellen. Gezien de noodzaak om rechtszekerheid te bieden en belemmeringen voor de vrijheid van dienstverrichting weg te nemen, hetgeen niet kan worden bereikt door een nietbindend instrument aan te nemen, is gekozen voor de vorm van een richtlijn.
• Subsidiariteit
Dit voorstel heeft betrekking op dienstverleners die diensten aanbieden in de EU, ongeacht waar zij zijn gevestigd, d.w.z. binnen of buiten de EU. Wanneer er geen gemeenschappelijke EU-aanpak komt, kunnen ongecoördineerde nationale oplossingen met betrekking tot de ontvangst, de naleving en de tenuitvoerlegging van beslissingen in verband met de bewijsgaring in strafprocedures leiden tot versplintering, waardoor er voor aanbieders die actief zijn op verschillende markten een lappendeken van uiteenlopende en eventueel tegenstrijdige nationale verplichtingen ontstaat. Dit bemoeilijkt het aanbieden van diensten in de EU. Gezien de diversiteit van de juridische benaderingen en het grote aantal belanghebbenden is regelgeving op EU-niveau het meest geschikte middel om de vastgestelde problemen aan te pakken.
• Evenredigheid
Dit voorstel heeft tot doel een geharmoniseerde aanpak vast te stellen om de bestaande belemmeringen voor het verrichten van diensten weg te nemen en te voorkomen dat er op dit gebied nieuwe belemmeringen ontstaan met betrekking tot de ontvangst, de naleving en de tenuitvoerlegging van beslissingen gericht op de bewijsgaring in strafprocedures. De gekozen aanpak wordt geacht evenredig te zijn aan de opgelegde last. Gezien het toenemende belang en de groeiende aanwezigheid van internet en diensten van de informatiemaatschappij, is er een aantal opties om de huidige belemmeringen aan te pakken. Zoals meer in detail uiteengezet in de effectbeoordeling 12 bij het wetgevingsvoorstel, wordt met de verplichte aanwijzing van een wettelijke vertegenwoordiger voor bepaalde dienstverleners die actief zijn in de EU de doelstelling bereikt om een doeltreffend mechanisme te creëren om rechterlijke bevelen uit te voeren zonder dienstverleners onevenredig te belasten.
De verplichting om een wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen vormt een zwaardere last voor ondernemingen die niet in de EU zijn gevestigd, omdat die niet kunnen terugvallen op een bestaande vestiging in de EU. Aan de andere kant zou deze wettelijke vertegenwoordiger een derde kunnen zijn die wordt gedeeld door verschillende dienstverleners, met name kleine en middelgrote ondernemingen ("kmo's"), en kan deze wettelijke vertegenwoordiger verschillende functies combineren (bijvoorbeeld, naast wettelijk vertegenwoordiger in het kader van dit instrument, ook vertegenwoordiger in de zin van de algemene verordening gegevensbescherming of de e-privacy-richtlijn). De richtlijn zal alleen van toepassing zijn op kmo's die hun diensten aanbieden in de EU, en niet in het geval van incidentele gegevensverwerking binnen de EU.
3. RESULTATEN VAN EX-POST EVALUATIES, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Raadpleging van belanghebbenden
Tijdens een periode van anderhalf jaar heeft de Commissie alle relevante belanghebbenden geraadpleegd om problemen in kaart te brengen en oplossingen vast te stellen, waaronder de opties voor verbetering van de middelen voor interactie tussen autoriteiten en dienstverleners. Dit werd gedaan door middel van onderzoeken, variërend van een openbare raadpleging tot gerichte enquêtes bij de bevoegde overheidsinstanties. Ook werden er groepsvergaderingen met deskundigen en bilaterale vergaderingen georganiseerd om de mogelijke effecten van EU-wetgeving te bespreken. Daarnaast vonden er conferenties plaats over de grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijsmateriaal teneinde feedback over het initiatief te verzamelen.
Uit een gerichte enquête bij overheidsinstanties in de lidstaten bleek dat er geen gemeenschappelijke aanpak bestaat voor het verkrijgen van grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijsmateriaal. Elke lidstaat heeft eigen nationale praktijken. Dienstverleners reageren ook op uiteenlopende wijze op verzoeken van buitenlandse rechtshandhavingsinstanties, en de reactietijden variëren naargelang van de lidstaat die het verzoek doet.
Tijdens de raadpleging wezen de dienstverleners en enkele maatschappelijke organisaties op de noodzaak om, in directe samenwerking met overheidsinstanties, rechtszekerheid te creëren en om wetsconflicten te voorkomen. De belangrijkste kwesties waarop overheidsinstanties de aandacht vestigden waren het ontbreken van een betrouwbare samenwerking met dienstverleners, gebrek aan transparantie, en rechtsonzekerheid omtrent de bevoegdheid voor het nemen van onderzoeksmaatregelen. Enkele maatschappelijke organisaties waren van mening dat wetgeving op EU-niveau op dit gebied niet wenselijk was en spraken de voorkeur uit om de maatregelen van de EU te beperken tot het verbeteren van procedures voor wederzijdse rechtshulp, wat gelijktijdig ter hand zal worden genomen.
• Effectbeoordeling
De Raad voor regelgevingstoetsing heeft een positief advies uitgebracht over de effectbeoordeling 13 en heeft een aantal voorstellen voor verbetering gedaan 14 . Naar aanleiding van dit advies is de effectbeoordeling gewijzigd, zodat grondrechtenkwesties in verband met de grensoverschrijdende uitwisseling van gegevens nader aan de orde konden worden gesteld, met name de verbanden tussen de diverse maatregelen die deel uitmaken van de voorkeursoptie. De beoordeling werd ook gewijzigd om de standpunten van belanghebbenden en lidstaten en de wijze waarop daarmee werd rekening gehouden, beter in beeld te brengen. Bovendien werd de beleidscontext herzien zodat aanvullende verwijzingen naar diverse aspecten werden opgenomen, zoals discussies binnen groepen van deskundigen die aan de ontwikkeling van het initiatief hebben bijgedragen. De complementariteit tussen de verschillende maatregelen werd verduidelijkt met betrekking tot het toepassingsgebied, het tijdschema en de verstrekkendheid en het basisscenario werd zo herzien dat daarin de ontwikkelingen die zich waarschijnlijk los van de vaststelling van de voorgestelde maatregelen zullen voordoen, beter tot uitdrukking komen. Tot slot werden stroomschema’s toegevoegd om de procedures voor het delen van gegevens beter te beschrijven.
Naast het basisscenario (optie O) werden er vier beleidsopties onderzocht: een aantal praktische maatregelen ter verbetering van zowel procedures voor justitiële samenwerking als procedures voor directe samenwerking tussen overheidsinstanties en dienstverleners (optie A: niet-wetgevend); een optie die de praktische maatregelen van optie A combineert met internationale oplossingen (optie B: wetgevend); een optie die de eerder bedoelde maatregelen van optie B combineert met een Europees verstrekkingsbevel en een maatregel ter verbetering van de toegang tot gegevensbanken (optie C: wetgevend); en een optie die alle eerder bedoelde maatregelen van optie C combineert met wetgeving inzake directe toegang tot op afstand opgeslagen gegevens (optie D: wetgevend). In de effectbeoordeling werd er ook op gewezen dat het noodzakelijk is dat dienstverleners in de EU een wettelijke vertegenwoordiger in de Unie aanwijzen, en dit is opgenomen in de opties C en D.
Uit de effectbeoordeling bleek dat de opties waarin de wettelijke vertegenwoordiger is opgenomen (C en D) in vergelijking met de andere opties duidelijk toevoegde waarde zouden hebben. Hoewel de aanwijzing van een wettelijke vertegenwoordiger voor dienstverleners op de korte termijn extra kosten met zich zou brengen, zal een geharmoniseerd kader op EUniveau naar alle waarschijnlijkheid leiden tot een vermindering van de last voor dienstverleners, die momenteel op vrijwillige basis reageren op door rechtshandhavingsinstanties gedane verzoeken, die door hen moeten worden onderzocht in het kader van de verschillende rechtsstelsels van de lidstaten. Het kostenmodel dat in samenwerking met betrokken dienstverleners is vastgesteld en gevalideerd, toont aan dat het initiatief op de middellange en lange termijn leidt tot een aanzienlijke kostenbesparing en belemmeringen voor de interne markt wegneemt. Bovendien hebben de rechtszekerheid en de standaardisering van procedures ook positieve gevolgen voor kmo's, omdat dit zorgt voor verlichting van hun administratieve last. In zijn algemeenheid zal het initiatief naar verwachting ook voor hen besparingen opleveren.
• Grondrechten
De verplichting om een wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen heeft tot doel hinderpalen voor het vrij verrichten van diensten uit de weg te ruimen en aldus de uitoefening ervan te vergemakkelijken. In het bijzonder stelt het voorstel in de Unie gevestigde dienstverleners in staat om een bestaande vestiging aan te wijzen als wettelijke vertegenwoordiger, behalve, en dit is de enige uitzondering, wanneer deze vestiging zich bevindt in een lidstaat die niet deelneemt aan de instrumenten voor justitiële samenwerking die zijn aangenomen op grond van titel V van het Verdrag. Deze uitzondering heeft tot doel rekening te houden met de specifieke situatie die voortvloeit uit titel V van het Verdrag.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen voor controle, evaluatie en rapportage
De richtlijn moet worden uitgevoerd door de lidstaten. De Commissie zal dit uitvoeringsproces ondersteunen door een contactcomité in te stellen, dat moet zorgen voor een geharmoniseerde en coherente uitvoering en moet voorkomen dat er verschillende systemen van toepassing zijn op de verschillende dienstverleners. Indien nodig zal de Commissie richtsnoeren voor dienstverleners verstrekken. De Commissie zal uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn op basis van een gedetailleerde beoordeling van de werking een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad. Dat verslag zal zo nodig vergezeld gaan van voorstellen tot wijziging van deze richtlijn.
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
In artikel 1 wordt het onderwerp van de richtlijn vastgesteld, namelijk het vastleggen van regels betreffende de wettelijke vertegenwoordiging in de Unie van bepaalde dienstverleners ten behoeve van de bewijsgaring in strafprocedures.
Het soort verplichtingen dat wordt opgelegd aan dienstverleners kan verschillende vormen aannemen, zoals de ontvangst van een bevel in een strafprocedure van een officier van justitie of een rechter (wat rechtsgevolgen heeft), het verstrekken van gegevens die nodig zijn in het kader van deze strafprocedure, het nemen van bepaalde maatregelen voor bewaring van gegevens in strafprocedures of het instellen van een handhavingsprocedure in geval van niet-naleving. Als gevolg van hun commerciële en territoriale beleid kan het voor dienstverleners moeilijk zijn om te voldoen aan deze verschillende soorten verzoeken, die steeds vaker worden uitgevaardigd. Aan de andere kant moeten de bevoegde autoriteiten weten tot wie zij zich kunnen wenden bij dienstverleners die zijn gevestigd of diensten aanbieden op het grondgebied van de Unie en hoe zij dat kunnen doen.
De lidstaten mogen de onder deze richtlijn vallende dienstverleners geen andere verplichtingen opleggen dan de verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn zelf, zoals de verplichting om een wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen op hun eigen grondgebied in plaats van ergens anders in de Unie waar de dienstverleners diensten aanbieden.
Geharmoniseerde regels inzake wettelijke vertegenwoordiging mogen geen afbreuk doen aan de bevoegdheid van de betrokken autoriteiten om zich overeenkomstig het Unierecht en het nationale recht te richten tot op hun grondgebied gevestigde dienstverleners. Als de nationale autoriteiten in dergelijke gevallen beslissen om hun bevelen rechtstreeks te richten aan de vestiging van de dienstverlener, is de verantwoordelijkheid van de wettelijke vertegenwoordiger zoals omschreven in deze richtlijn niet van toepassing.
Artikel 2 bevat de definities die in dit instrument van toepassing zijn.
De wettelijke vertegenwoordiger kan een natuurlijke of rechtspersoon zijn die door de dienstverlener wordt aangewezen om namens hem te voldoen aan beslissingen van bevoegde rechtshandhavingsinstanties en justitiële autoriteiten betreffende de bewijsgaring in strafprocedures. Dienstverleners moeten de mogelijkheid hebben om een bestaande vestiging in een lidstaat, met inbegrip van hun hoofdvestiging of hoofdkantoor, aan te wijzen en om verschillende wettelijke vertegenwoordigers aan te wijzen.
De volgende categorieën dienstverleners vallen onder het toepassingsgebied van de richtlijn: aanbieders van elektronische communicatiediensten, aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij die als onderdeel van de dienstverlening aan de gebruiker gegevens opslaan, met inbegrip van sociale netwerken, online marktplaatsen en andere aanbieders van hostingdiensten en aanbieders van naam- en nummeringsdiensten voor internet.
Het toepassingsgebied van deze richtlijn omvat aanbieders van elektronische communicatiediensten, zoals gedefinieerd [in de richtlijn tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie]. In plaats van gebruik te maken van traditionele communicatiediensten, vertrouwen consumenten en ondernemingen steeds meer op nieuwe online diensten voor interpersoonlijke communicatie, zoals spraakoverIP, instant messaging en e-maildiensten. Daarom vallen deze diensten onder dit voorstel, samen met sociale netwerken zoals Twitter en Facebook, die gebruikers de mogelijkheid geven om inhoud te delen.
In veel gevallen worden gegevens niet langer opgeslagen op het apparaat van de gebruiker, maar in een cloud-infrastructuur, waardoor ze in principe overal toegankelijk zijn. Dienstverleners hoeven niet in elke jurisdictie gevestigd te zijn of servers te hebben, maar kunnen voor het verstrekken van hun diensten gebruikmaken van gecentraliseerde systemen. Teneinde rekening te houden met deze ontwikkelingen, omvat de definitie clouddiensten die een scala aan computercapaciteit bieden zoals netwerken, servers of andere infrastructuur, opslag, apps en diensten die het mogelijk maken om gegevens op te slaan voor verschillende doeleinden. Het instrument is ook van toepassing op digitale marktplaatsen die consumenten en/of ondernemingen in staat stellen om via online verkoop- of dienstenovereenkomsten transacties af te sluiten. Dergelijke transacties worden afgesloten ofwel op de website van de online marktplaats ofwel op de website van de handelaar die gebruikmaakt van de computerdiensten die de online marktplaats aanbiedt. Het is daarom deze marktplaats die meestal het elektronisch bewijsmateriaal bezit dat in het kader van een strafprocedure kan worden gebruikt.
Het voorstel heeft geen betrekking op diensten waarvoor de opslag van gegevens geen bepalend onderdeel is. Hoewel de meeste diensten die dienstverleners tegenwoordig verlenen met enige vorm van opslag gepaard gaan, met name wanneer zij online op afstand worden verleend, kan er een onderscheid gemaakt worden met betrekking tot diensten waarvoor de opslag van gegevens geen hoofdkenmerk en dus slechts van ondergeschikt belang is, zoals juridische, architectonische, ingenieurs- en accountingdiensten die online op afstand worden verleend.
Gegevens die in het bezit zijn van aanbieders van internet infrastructuurdiensten, zoals registrators en registers van domeinnamen en aanbieders van privacy- en proxydiensten, of regionale internetregisters van internetprotocoladressen, kunnen voor strafprocedures relevant zijn omdat zij sporen kunnen opleveren die het mogelijk maken een bij criminele activiteiten betrokken persoon of entiteit te identificeren.
Bij de omschrijving van de dienstverleners die onder deze richtlijn vallen, moet tot uiting komen dat er een voldoende nauwe band moet zijn tussen de aanbieder en de Unie. In dit verband moet worden onderzocht of de dienstverlener natuurlijke of rechtspersonen in de Unie de mogelijkheid biedt om gebruik te maken van zijn diensten. Enkel de toegankelijkheid van de dienst (die ook het gevolg zou kunnen zijn van de toegankelijkheid van de website van de dienstverlener of een tussenpersoon of van een e-mailadres of van andere contactgegevens), mag echter niet voldoende zijn om de toepassing van deze richtlijn te rechtvaardigen. Bijgevolg is er een reële link met de Unie vereist. Indien een dienstverlener een vestiging heeft in de Europese Unie, is er zeker sprake van een dergelijke reële link. Wanneer er echter geen vestiging in de Unie is, moet het criterium van een reële link met de Unie worden beoordeeld op basis van het bestaan van een aanzienlijk aantal gebruikers in een of meer lidstaten, of activiteiten die gericht zijn op een of meer lidstaten. Het richten van activiteiten op een of meer lidstaten kan worden bepaald op basis van alle hiervoor relevante omstandigheden, waaronder factoren zoals het gebruik van een taal of munteenheid die in die lidstaat algemeen gangbaar is of de mogelijkheid om goederen of diensten te bestellen. Het richten van activiteiten op een lidstaat kan ook worden afgeleid uit de beschikbaarheid van een applicatie in de desbetreffende nationale app store, uit het aanbieden van nationale reclame of reclame in de taal die in een lidstaat gangbaar is, uit het tijdens het uitvoeren van zakelijke activiteiten gebruikmaken van informatie die afkomstig is van personen in lidstaten of uit het beheren van klantenrelaties, bijvoorbeeld door het aanbieden van klantenservice in de taal die in een lidstaat algemeen gangbaar is. Ook wordt aangenomen dat er een reële link bestaat wanneer een dienstverlener zijn activiteiten richt op een of meer lidstaten, als omschreven in artikel 17, lid 1, onder c), van Verordening (EU) nr. 1215/2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken.
In artikel 3, leden 1 en 2, is bepaald dat dienstverleners die diensten aanbieden in de Unie, moeten worden verplicht om een wettelijke vertegenwoordiger in de Unie aan te wijzen. In principe moeten dienstverleners vrij kunnen kiezen in welke lidstaat zij hun wettelijke vertegenwoordiger aanwijzen, en overeenkomstig artikel 1, lid 2, mogen lidstaten deze vrije keuze niet beperken door bijvoorbeeld een verplichting op te leggen om de wettelijke vertegenwoordiger op hun grondgebied aan te wijzen. Artikel 3, leden 1, 2 en 3, bevat echter bepaalde beperkingen ten aanzien van deze vrije keuze van aanbieders, met name dat de wettelijke vertegenwoordiger moet zijn gevestigd in een lidstaat waar de dienstverlener diensten aanbiedt of is gevestigd. Deze beperking, die een reeds bestaande band vereist tussen de dienstverlener en de lidstaat waar de wettelijke vertegenwoordiger wordt aangewezen, beperkt de mogelijkheid van dienstverleners om de lidstaat te selecteren op basis van overwegingen die indruisen tegen de doelstellingen van deze richtlijn, zoals de hoogte van geldboeten. Artikel 3, leden 1, 2 en 3, bepaalt welke lidstaten verantwoordelijk zijn voor het opleggen van de verplichting aan dienstverleners.
Artikel 3, lid 1, is van toepassing op dienstverleners die in de Unie zijn gevestigd. Zij moeten minstens een wettelijke vertegenwoordiger in de Unie aanwijzen, meer bepaald in een lidstaat waar zij diensten aanbieden of zijn gevestigd. De lidstaten waar dienstverleners zijn gevestigd, zijn verantwoordelijk voor het opleggen van deze verplichting.
Artikel 3, lid 2, is van toepassing op dienstverleners die niet in de Unie zijn gevestigd. Deze dienstverleners moeten een wettelijke vertegenwoordiger aanwijzen in een van de lidstaten waar zij diensten aanbieden. De lidstaten waar de dienstverlener diensten aanbiedt, zijn verantwoordelijk voor het opleggen van deze verplichting.
Artikel 3, lid 3, geldt in beide gevallen waarop artikel 3, leden 1 en 2, van toepassing is, en legt aanvullende eisen op om het probleem aan te pakken dat inherent is aan het samenspel tussen een instrument voor de interne markt en instrumenten voor justitiële samenwerking die worden aangenomen op grond van titel V van het Verdrag. Een wettelijke vertegenwoordiger die is aangewezen in een lidstaat die niet deelneemt aan een toepasselijk instrument voor justitiële samenwerking, kan zijn taak niet volledig vervullen, aangezien er uit hoofde van dit instrument geen bevelen aan hem kunnen worden gericht. Derhalve moeten dienstverleners die diensten aanbieden in lidstaten die deelnemen aan dergelijke instrumenten krachtens artikel 3, lid 3, een wettelijke vertegenwoordiger aanwijzen in een van deze lidstaten. Een dienstverlener die een wettelijke vertegenwoordiger aanwijst in een lidstaat die deelneemt aan een instrument voor justitiële samenwerking uit hoofde van titel V van het Verdrag, voldoet bijgevolg zowel aan, naar gelang het geval, zijn verplichtingen krachtens lid 1 of 2, als aan zijn verplichtingen krachtens lid 3. Aan de andere kant zou een dienstverlener die een wettelijke vertegenwoordiger aanwijst in een lidstaat die niet deelneemt aan een instrument voor justitiële samenwerking uit hoofde van titel V, als gevolg daarvan voldoen aan zijn verplichting krachtens lid 1 of 2, maar om ook te voldoen aan zijn verplichting krachtens lid 3, zou hij een andere wettelijke vertegenwoordiger moeten aanwijzen in een van de lidstaten die deelnemen aan een instrument voor justitiële samenwerking uit hoofde van titel V. De lidstaten die deelnemen aan een toepasselijk instrument en waar de dienstverlener diensten aanbiedt zijn verantwoordelijk voor het opleggen van deze verplichting.
Vanwege de 'variabele geometrie' op het gebied van het strafrecht, waarbij Denemarken niet deelneemt aan de uit hoofde van titel V aangenomen Uniewetgeving en het Verenigd Koninkrijk en Ierland een recht op deelneming ('opt-in') hebben, zijn er momenteel verschillende instrumenten die van toepassing zijn in de betrekkingen tussen de lidstaten met betrekking tot de bewijsgaring in strafprocedures. Deze instrumenten omvatten de richtlijn inzake het Europees onderzoeksbevel en de Overeenkomst van 2000 betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken. Het Europees overleggingsbevel zal een aanvulling vormen op deze veelzijdige regelgeving. Gezien de daaruit voortvloeiende complexiteit is de kans waarschijnlijk groter dat de lidstaten die deelnemen aan de verordening betreffende een Europese overleggingsbevel ongecoördineerde nationale maatregelen zullen nemen, wat zou leiden tot verdere versplintering en rechtsonzekerheid voor alle belanghebbenden. Daarom moeten alle lidstaten worden verplicht om ervoor te zorgen dat dienstverleners die niet in de Unie zijn gevestigd, maar wel diensten aanbieden in de Unie, een wettelijke vertegenwoordiger in de Unie aanwijzen. Deze vertegenwoordiger is dan de adressaat van directe verzoeken in grensoverschrijdende situaties en verzoeken op basis van justitiële samenwerking tussen justitiële autoriteiten. Om te voorkomen dat de doeltreffendheid van de op grond van titel V, hoofdstuk 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgestelde EU-rechtsinstrumenten voor de bewijsgaring in strafprocedures, waaraan slechts enkele lidstaten deelnemen, wordt verzwakt, moet bovendien een wettelijke vertegenwoordiger worden aangewezen in een van de lidstaten die aan die rechtsinstrumenten deelnemen.
Dienstverleners moeten de vrijheid hebben om een van hun vestigingen in de Unie, met inbegrip van hun hoofdvestiging of hoofdkantoor, als hun wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen, met inachtneming van de voorwaarden van de richtlijn.
In artikel 3, lid 6, wordt verduidelijkt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat hun nationale recht voorziet in bepalingen op grond waarvan een aangewezen wettelijke vertegenwoordiger aansprakelijk kan worden gesteld voor niet-naleving, zonder afbreuk te doen aan de aansprakelijkheid van de dienstverlener zelf. Dienstverleners mogen niet kunnen aanvoeren dat zij niet aansprakelijk zijn voor bijvoorbeeld de niet-naleving van hun wettelijke vertegenwoordiger. Ook mogen zij hun aansprakelijkheid niet afwijzen door te wijzen op ontbrekende of ondoeltreffende interne procedures, omdat zij zelf verantwoordelijk zijn voor het ter beschikking stellen van de nodige middelen en bevoegdheden om de naleving van bevelen en nationale beslissingen te waarborgen. De wettelijke vertegenwoordiger mag zijn aansprakelijkheid ook niet afwijzen door bijvoorbeeld aan te voeren dat hij niet bevoegd is om gegevens te verstrekken.
Krachtens artikel 4 moeten de lidstaten ervoor zorgen dat dienstverleners een of meer wettelijke vertegenwoordigers aanwijzen en de contactgegevens verstrekken van deze vertegenwoordigers.
De kennisgeving moet ook informatie bevatten over de taal/de talen waarin er met de dienstverlener kan worden gecommuniceerd. Standaard wordt de officiële taal gebruikt van de lidstaat waar de wettelijke vertegenwoordiger is gevestigd. Indien er meerdere officiële talen zijn, kan de dienstverlener hieruit een of meerdere talen kiezen. Daarnaast kunnen de dienstverleners nog andere officiële talen van de Unie kiezen waarin er met hen kan worden gecommuniceerd door de bevoegde autoriteiten van alle lidstaten. Dit stelt dienstverleners in staat een taal te kiezen die bijvoorbeeld wordt gebruikt in de interne communicatie met het hoofdkantoor, of die momenteel veel gebruikt wordt in verzoeken, om zo te zorgen voor meer consistentie en zekerheid voor zowel de bevoegde autoriteiten als de dienstverleners.
Wanneer een dienstverlener meerdere wettelijke vertegenwoordigers aanwijst, kan deze dienstverlener ook criteria opgeven aan de hand waarvan kan worden bepaald tot welke wettelijke vertegenwoordiger men zich moet wenden. Deze criteria zijn niet bindend voor de autoriteiten van de lidstaten, maar moeten behalve in naar behoren gerechtvaardigde gevallen wel in acht worden genomen.
De dienstverleners zijn verantwoordelijk voor het openbaar maken van deze informatie, bijvoorbeeld op hun website, en voor het bijwerken van deze informatie. Bovendien moeten de lidstaten de desbetreffende informatie beschikbaar maken op speciale websites om de justitiële autoriteiten te helpen bij het identificeren van de juiste adressaat.
Ingeval de onder deze richtlijn vallende dienstverleners niet voldoen aan de nationale bepalingen die krachtens deze richtlijn worden aangenomen, moeten de lidstaten in hun nationale wetgeving doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties opnemen die kunnen worden opgelegd aan dienstverleners die geen wettelijke vertegenwoordiger in de zin van deze richtlijn aanwijzen of die niet voorzien in de noodzakelijke bevoegdheden, middelen en voorwaarden, zoals infrastructuur, die de wettelijke vertegenwoordiger in het algemeen in staat stellen om te voldoen aan de beslissingen van de nationale autoriteiten en om het gevraagde bewijsmateriaal te verstrekken.
Sancties of boetes voor niet-naleving door de wettelijke vertegenwoordiger van een bepaalde beslissing, zoals een bevel in een concrete procedure, worden daarentegen geregeld in andere specifieke instrumenten, zoals de verordening betreffende Europese bevelen tot overlegging en bewaring van elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken, of het nationale recht.
Om te zorgen voor een samenhangende aanpak voorziet de richtlijn in een coördinatiemechanisme op basis van door de lidstaten aangewezen centrale autoriteiten. Dit coördinatiemechanisme stelt de lidstaten in staat om informatie uit te wisselen, bijstand te verlenen en samen te werken bij hun handhavingsaanpak, bijvoorbeeld door te bepalen welke lidstaat het meest geschikt is om op te treden in een bepaald geval van niet-naleving.
Deze artikelen bevatten nadere bepalingen over de omzetting door de lidstaten, de evaluatie door de Commissie, de inwerkingtreding van de richtlijn en de adressaten van de richtlijn. De voorgestelde richtlijn zal in werking treden op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad. De lidstaten hebben zes maanden de tijd om de bepalingen van de voorgestelde richtlijn om te zetten in nationaal recht. De Commissie voert een evaluatie uit van deze richtlijn in overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie en overeenkomstig punt 22 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 15 .