Toelichting bij COM(2018)338 - Wijziging van Verordening 883/2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) wat betreft samenwerking met het Europees Openbaar Ministerie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)338 - Wijziging van Verordening 883/2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) wat ... |
|---|---|
| bron | COM(2018)338   |
| datum | 23-05-2018 |
Motivering en doel van het voorstel
De Commissie voert een ambitieuze wetgevingsagenda uit om de bescherming van de financiële belangen van de Unie te versterken. In juli 2017 hebben het Europees Parlement en de Raad de richtlijn vastgesteld betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt.
In oktober 2017 heeft de Raad de verordening vastgesteld betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie ("het EOM"). De oprichting van het EOM is een belangrijke prioriteit van de Commissie op het gebied van strafrecht en de bestrijding van fraude die de Uniebegroting schaadt. Het EOM zal het institutionele kader voor fraudebestrijding van de EU significant veranderen. Het zal bevoegd zijn om strafrechtelijke onderzoeken te voeren en strafvervolgingen in te stellen voor de gerechten van de deelnemende lidstaten. Verwacht wordt dat het zal zorgen voor een samenhangender en doeltreffender vervolgingsbeleid voor misdrijven waardoor de Uniebegroting wordt geschaad, wat tot meer strafvervolgingen, veroordelingen en terugvorderingen zal leiden.
Ten gevolge van de vaststelling van de EOM-verordening moet Verordening nr. 883/2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) worden aangepast.
OLAF werd in 1999 opgericht met de taak, met name, administratieve onderzoeken te verrichten op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Binnen zijn administratief mandaat onderzoekt OLAF administratieve onregelmatigheden en ook strafbare gedragingen. Met zijn onderzoeken die financiële terugvorderingen, tuchtrechtelijke en administratiefrechtelijke acties alsook tenlasteleggingen en strafvervolgingen mogelijk moeten maken, speelt OLAF een belangrijke rol in de strijd tegen fraude, corruptie en andere onwettige activiteiten. OLAF heeft zijn deskundigheid op het gebied van onderzoek gebruikt in een context waarin de fraude ten nadele van de Uniebegroting voortdurend evolueert. Het aantal onderzoeken neemt toe, wat leidt tot een stijging van het aantal aanbevelingen en van de bedragen waarvoor terugvordering wordt aanbevolen.
Op het gebied van fraude zal de oprichting van het EOM de huidige situatie wezenlijk verbeteren. Vandaag verricht OLAF administratieve onderzoeken op basis van administratieve bevoegdheden die beperkt zijn in vergelijking met strafrechtelijke onderzoeken. Wanneer het op mogelijk strafbare feiten stuit, kan het alleen een aanbeveling doen aan de nationale gerechtelijke autoriteiten, echter zonder garantie dat er een strafrechtelijk onderzoek zal worden geopend. In de toekomst zal OLAF in de lidstaten die aan het EOM deelnemen, vermoedens van strafbare feiten aan het EOM melden en in het kader van zijn onderzoeken met het EOM samenwerken.
In de EOM-verordening zijn al bepalingen opgenomen inzake de band tussen het EOM en OLAF. Ze zijn gebaseerd op de beginselen van nauwe samenwerking, uitwisseling van informatie, complementariteit en geen dubbel onderzoek. Deze regels moeten worden weerspiegeld en aangevuld in Verordening nr. 883/2013. De aanpassing van het rechtskader van OLAF tegen het tijdstip waarop het EOM operationeel wordt, is dus de belangrijkste reden voor de wijziging van Verordening nr. 883/2013. Om een vlotte overgang naar het nieuwe kader te garanderen, moet de gewijzigde verordening in werking treden voordat het EOM operationeel wordt (wat gepland is voor het einde van 2020).
Het EOM en OLAF zijn beide, binnen hun respectieve bevoegdheden, belast met het mandaat de financiële belangen van de Unie te beschermen. Het EOM zal strafrechtelijke onderzoeken voeren om strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te onderzoeken en te vervolgen en de daders ervan (en hun medeplichtigen) voor de rechter te brengen, terwijl OLAF administratieve onderzoeken zal blijven verrichten die vooral erop gericht zijn administratieve terugvordering te faciliteren en verdere schade voor de EU-financiën door middel van administratieve maatregelen te voorkomen. De activiteiten van het toekomstige EOM en die van OLAF hebben dus een verschillende focus, hoewel ze een gemeenschappelijk doel dienen.
OLAF zal zijn onderzoeken voortzetten, op dezelfde manier als vandaag, in de lidstaten die in deze fase niet aan het EOM deelnemen. In deze lidstaten zouden zowel de nationale autoriteiten als OLAF moeten bijdragen aan de totstandbrenging van de voorwaarden om in de gehele EU een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen.
In deze omstandigheden is het essentieel dat het rechtskader van OLAF geschikt is voor het doel en OLAF in staat stelt zijn rol met betrekking tot het EOM, de lidstaten en de instellingen, organen en instanties van de Unie te vervullen. De evaluatie van de Commissie van Verordening nr. 883/2013 concludeerde dat de verordening OLAF in staat stelt concrete resultaten te blijven leveren op het gebied van de bescherming van de Uniebegroting. De wijzigingen van 2013 hebben tot duidelijke verbeteringen geleid wat het verloop van de onderzoeken, de samenwerking met de partners en de rechten van de betrokkenen betreft. Anderzijds wees de evaluatie op een aantal tekortkomingen die gevolgen hebben voor de doeltreffendheid en efficiëntie van onderzoeken. Deze bevindingen hebben betrekking op diverse punten, onder meer de onderzoeksinstrumenten van OLAF, de handhaving van de bevoegdheden van OLAF, uniforme voorwaarden voor interne onderzoeken, digitaal forensisch onderzoek, uiteenlopende follow-up die aan de aanbevelingen van OLAF wordt gegeven, de plicht tot samenwerking van de lidstaten en de instellingen, organen en instanties van de Unie, en de globale coherentie van het rechtskader.
Met dit voorstel worden echter niet alle bevindingen van de evaluatie aangepakt, omdat de herziene verordening van kracht moet zijn tegen het tijdstip waarop het EOM operationeel wordt. Het voorstel bevat dus een beperkt aantal gerichte wijzigingen, op basis van de meest ondubbelzinnige bevindingen van de evaluatie. Het gaat om essentiële wijzigingen die op korte termijn onontbeerlijk zijn om het kader voor de onderzoeken van OLAF te verstevigen, zodat OLAF krachtig en volledig kan blijven functioneren en de strafrechtelijke aanpak van het EOM kan aanvullen met administratieve onderzoeken, maar die geen wijziging van zijn mandaat of bevoegdheden behelzen.
De focus ligt op de punten waar vandaag het gebrek aan duidelijkheid van sommige bepalingen in de huidige verordening OLAF belemmert doeltreffend onderzoeken te verrichten, met name bij controles en verificaties ter plaatse of bij de toegang tot informatie over bankrekeningen. De voorgestelde wijzigingen willen de huidige bepalingen verduidelijken en minder dubbelzinnig maken voor de betrokken marktdeelnemers, voor de lidstaten en voor OLAF, en zo de rechtszekerheid vergroten. OLAF zou daardoor doeltreffend en coherenter kunnen optreden in al zijn onderzoeken. De wijzigingen hangen direct samen met de doelstelling van een stevige bescherming van de begroting in de hele Unie in combinatie met passende procedurewaarborgen voor de marktdeelnemers tegen wie een onderzoek is ingesteld.
De algemene doelstelling van het voorstel is de versterking van de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Die doelstelling zal worden bereikt door drie specifieke doelstellingen:
–aanpassing van de werking van OLAF aan de oprichting van het EOM;
–versterking van de onderzoekstaak van OLAF;
–verduidelijking en vereenvoudiging van specifieke bepalingen van Verordening nr. 883/2013.
In de evaluatie van de Commissie was al aangegeven dat het voorstel dat deze gerichte wijzigingen bevat, kan worden gevolgd door een verregaander proces om het kader van OLAF te moderniseren, dat, wat de kernelementen betreft, dateert van de oprichting van OLAF in 1999. Dit zou een goede gelegenheid zijn om zich, rekening houdend met de ervaring die op het gebied van de samenwerking tussen het EOM en OLAF zal zijn opgedaan, te beraden over andere, meer fundamentele wijzigingen gelet op de tendensen die zich in de 21e eeuw op fraudegebied aftekenen. Bovendien zou de aandacht dan kunnen worden toegespitst op andere bevindingen van de evaluatie, alsook op aspecten van het rechtskader die wellicht verdere reflectie en discussie behoeven.
Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De wijziging van Verordening nr. 883/2013 is een gevolg van de oprichting van het EOM, en is net bedoeld om de coherentie van het rechtskader voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie te garanderen. Het voorstel is een verdere stap, na de vaststelling van de richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt en van de EOM-verordening, in de richting van een steviger rechtskader dat garandeert dat in de strijd tegen fraude alle beschikbare middelen doeltreffend worden ingezet.
Dit is bijzonder relevant nu de Unie op het volgende meerjarig financieel kader afstevent. Een efficiënte en correcte besteding van de Uniebegroting is van cruciaal belang om de EU-burgers vertrouwen te geven en de meerwaarde van het Europese project te vergroten. De oprichting van het EOM en de versteviging van het rechtskader van OLAF dragen bij aan het doel van het Verdrag van een hoog niveau van bescherming van de Uniebegroting op het hele grondgebied van de Unie (artikel 325 VWEU).
Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit initiatief is verenigbaar met andere ontwikkelingen op het gebied van wetgeving om de inkomsten, de uitgaven en de activa van de Unie fraudebestendiger te maken en de samenwerking tussen rechtshandhavingsinstanties te verbeteren.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
Rechtsgrondslag
Dit voorstel is gebaseerd op artikel 325 VWEU en artikel 106 bis van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.
Subsidiariteit
OLAF voert een specifiek Europese taak uit - de bescherming van de financiële belangen van de Unie in het kader van de artikelen 317 en 325 VWEU - die niet op dezelfde manier op nationaal niveau kan worden uitgevoerd. Het voorstel heeft betrekking op onderzoeken door een agentschap van de Unie, die momenteel gereguleerd zijn in een verordening van de Unie. Het wijzigt niet de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de lidstaten in de bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, een verantwoordelijkheid die de lidstaten met de Unie delen, noch breidt het de bevoegdheden en het mandaat van OLAF uit.
Het voorstel heeft betrekking op de band met het EOM, dat een orgaan van de Unie zal zijn dat op grond van een EU-verordening is opgericht. Met betrekking tot de samenwerking tussen OLAF en het EOM is bijgevolg optreden op Unieniveau vereist.
De wijzigingen, bedoeld om de verwijzingen naar het nationale recht in het rechtskader van OLAF (in verband met de controles en verificaties ter plaatse en de toelaatbaarheid van verslagen van OLAF als bewijs) en de bijstand van de lidstaten (met name om OLAF toegang te geven tot informatie over bankrekeningen) beter te kaderen, zijn nodig om ervoor te zorgen dat OLAF zijn onderzoeken doeltreffend en coherenter kan verrichten in de hele Unie. Ze zijn nodig opdat OLAF zijn onderzoeksinstrumenten doeltreffend kan inzetten in alle lidstaten met het oog op de bescherming van een Europees belang (de financiële belangen van de Unie), terwijl passende procedurewaarborgen worden gegarandeerd voor marktdeelnemers tegen wie OLAF een onderzoek instelt. Deze doelstellingen vergen optreden op EU-niveau.
Evenredigheid
De voorgestelde wijzigingen zijn beperkt tot wat nodig is om de voorgestelde doelstellingen te bereiken, en voldoen dus aan het beginsel van evenredigheid.
De wijzigingen met betrekking tot het EOM zijn het gevolg van de vaststelling van Verordening 2017/1939. Ze zijn beperkt tot wat nodig is om de werking van OLAF aan te passen aan de beginselen inzake de band tussen het EOM en OLAF die in die verordening zijn neergelegd.
Daarnaast komen bepaalde beperkte aspecten van de verordening aan bod wanneer in de praktijk is gebleken dat het bestaande systeem tekortkomingen heeft. Hoewel de conclusies van de evaluatie verreikend waren, worden alleen wijzigingen voorgesteld wanneer die op korte termijn essentieel zijn om de doeltreffendheid van de onderzoeken van OLAF te garanderen. De concrete wijzigingen gaan niet verder dan nodig is om deze doelstelling te bereiken en brengen de uiteenlopende betrokken wettige belangen in evenwicht. De bepalingen inzake de controles ter plaatse worden alleen gewijzigd in de mate waarin dat nodig is om te garanderen dat OLAF dit onderzoeksinstrument doeltreffend kan inzetten in alle lidstaten. Deze wijzigingen hebben geen effect op de toepassing van het nationale recht in de situaties waarin het relevant blijft, dat wil zeggen wanneer de nationale autoriteiten wordt gevraagd om OLAF bij te staan overeenkomstig hun nationale procedureregels. Dit beginsel geldt ook met betrekking tot de nieuwe bepaling inzake toegang tot informatie over bankrekeningen: in de verordening moest worden verduidelijkt dat de nationale bevoegde autoriteiten OLAF moeten bijstaan om toegang te krijgen tot dergelijke informatie, die essentieel is om veel soorten fraude op te sporen, maar de nationale autoriteiten zullen dit doen overeenkomstig hun nationale wetten.
Keuze van het instrument
Verordening nr. 883/2013 moet worden gewijzigd door hetzelfde type instrument.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
Evaluatie van Verordening nr. 883/2013
Op 2 oktober 2017 nam de Commissie haar verslag van de evaluatie van de toepassing van Verordening nr. 883/2013 aan. Het verslag ging vergezeld van een advies van het Comité van toezicht van OLAF.
De evaluatie concludeerde dat de verordening OLAF in staat stelt concrete resultaten voor te leggen op het gebied van de bescherming van de EU-begroting. De evaluatie wees ook op een aantal tekortkomingen die negatieve gevolgen hebben voor de doeltreffendheid van de onderzoeken van OLAF. Deze bevindingen betreffen diverse punten in verband met de toepassing van de verordening. Met dit voorstel worden de punten aangepakt die essentieel worden geacht om het kader voor de onderzoeken van OLAF op korte termijn te verstevigen; die punten worden hieronder samengevat.
Wat het verloop van de onderzoeken betreft, vloeien de onderzoeksbevoegdheden van OLAF voort uit diverse rechtshandelingen van de Unie, waaronder de verordening. In een aantal gevallen bepalen deze rechtshandelingen echter dat de uitoefening van deze bevoegdheden onderworpen is aan nationaalrechtelijke voorwaarden, met name wat betreft controles en verificaties ter plaatse van marktdeelnemers en digitaal forensisch onderzoek op het grondgebied van de lidstaten. Uit de evaluatie bleek dat het niet helemaal duidelijk is in welke mate Verordening nr. 883/2013 het nationale recht toepasselijk maakt. Verschillen in de interpretatie van de relevante bepalingen en in het nationale recht leiden tot versnippering in de uitoefening van de bevoegdheden van OLAF en maken het voor OLAF soms zelfs moeilijk om in alle lidstaten doeltreffend onderzoek te verrichten.
Uit de evaluatie kwam ook naar voren dat moet worden onderzocht in hoeverre het noodzakelijk en mogelijk is de toegang tot informatie over bankrekeningen onder passende voorwaarden te verbeteren. Dit zou een centrale rol kunnen spelen in de opsporing van talrijke gevallen van fraude of onregelmatigheden. Op het gebied van btw bleek dat het mandaat van OLAF zou moeten worden verduidelijkt en versterkt.
De evaluatie wees ook op een aantal gevallen in de samenwerking met de nationale autoriteiten waarin het voor OLAF moeilijk was om de nodige bijstand te krijgen, al werd tegelijk erkend dat de coördinatiediensten fraudebestrijding die bij Verordening nr. 883/2013 zijn ingevoerd, in dat opzicht een erg positieve ontwikkeling zijn.
Wat de follow-up van onderzoeken betreft, zijn volgens de evaluatie de regels inzake de toelaatbaarheid van door OLAF verzameld bewijsmateriaal in nationale gerechtelijke procedures de belangrijkste factor die de follow-up van de aanbevelingen van OLAF beïnvloedt. Krachtens de verordening zijn de verslagen van OLAF toelaatbare bewijsmiddelen, op dezelfde wijze en onder dezelfde voorwaarden als de door de nationale administratieve controleurs opgestelde administratieve verslagen. Uit de evaluatie kwam naar voren dat deze regel in sommige lidstaten de doeltreffendheid van de activiteiten van OLAF onvoldoende waarborgt.
De verordening geeft OLAF ook het mandaat de lidstaten bijstand te verlenen voor de coördinatie van hun acties ter bescherming van de financiële belangen van de Unie. Dit is een belangrijk onderdeel van het mandaat van OLAF om grensoverschrijdende samenwerking tussen de lidstaten te ondersteunen. De verordening bevat echter geen gedetailleerde bepalingen over de modaliteiten van samenwerking.
Ten slotte wees de evaluatie op een aantal bepalingen in de verordening die verduidelijkt zouden kunnen worden.
Raadpleging van belanghebbenden
Verordening nr. 883/2013 regelt het verloop van onderzoeken van OLAF en de samenwerkingsmechanismen met de institutionele partners. De groepen belanghebbenden waarvoor de verordening gevolgen heeft, zijn duidelijk omschreven, overwegend binnen het institutionele kader van de Unie en bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Het grote publiek kan niet worden geacht directe gevolgen te ondervinden van de bepalingen van de verordening of verantwoordelijk te zijn voor de toepassing daarvan, of in het bezit te zijn van specifiek bewijs dat voor de herziening nodig is. Daarom is geen openbare raadpleging gehouden.
Het publiek is gedurende vier weken in de gelegenheid gesteld feedback te geven op het stappenplan voor het initiatief: er werd geen feedback ontvangen.
Er vond een gerichte raadpleging van betrokken groepen belanghebbenden plaats:
–nationale autoriteiten (coördinatiediensten fraudebestrijding, gerechtelijke autoriteiten, handhavingsautoriteiten en beheersautoriteiten) werden geraadpleegd door middel van een enquête, die in alle lidstaten werd verspreid via de coördinatiediensten fraudebestrijding. Er werden 44 antwoorden uit 21 verschillende lidstaten ontvangen;
–instellingen, organen en instanties van de Unie werden geraadpleegd door middel van een enquête, waarop 28 antwoorden kwamen;
–academici en strafadvocaten gaven hun standpunten te kennen tijdens een speciale workshop.
De meeste geraadpleegde belanghebbenden stemden in met de mogelijke wijziging van Verordening nr. 883/2013 gelet op de toekomstige oprichting van het EOM, zodat OLAF en het EOM nauw kunnen samenwerken en elk van beide zijn mandaat doeltreffend kan uitvoeren. Er was een ruime consensus dat duidelijke regels nodig zijn om dubbel werk te voorkomen, en ook om maximale complementariteit te garanderen en leemten te voorkomen.
De geraadpleegde belanghebbenden stemden er in verschillende mate mee in dat Verordening nr. 883/2013 zou worden gewijzigd om de onderzoeken van OLAF doeltreffender te maken. De meeste respondenten waren het ermee eens dat OLAF beter in staat moet worden gesteld op doeltreffende en coherente wijze onderzoeken te verrichten in de lidstaten. De meeste respondenten waren ook voorstander van verduidelijking en versterking van de verordening wat btw en de toegang van OLAF tot bankgegevens betreft. De standpunten van de respondenten liepen uiteen over kwesties zoals de toelaatbaarheid in nationale procedures van verslagen van OLAF of de rol en het mandaat van de coördinatiediensten fraudebestrijding.
Op 16 februari 2018 bekrachtigde COREPER een 'resultaat van de bespreking van het verslag van de Commissie over de evaluatie van de toepassing van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013'. De Commissie werd verzocht zich bij voorrang te concentreren op de aspecten die noodzakelijk zijn voor een vlotte samenwerking van OLAF met het EOM, zonder evenwel de thans aan OLAF toegekende competenties en bevoegdheden uit te breiden. Daarnaast bevatte het resultaat een lijst van aspecten die bepaalde delegaties in het voorstel aan bod zouden willen zien komen.
De herziening van Verordening nr. 883/2013 werd ook besproken door de Ministers van Justitie van de lidstaten, eerst op hun informele bijeenkomst in Sofia op 26 januari 2018, vervolgens in de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken in Brussel op 8-9 maart 2018. De Raad beklemtoonde dat samenwerking tussen het EOM en OLAF essentieel is en gebaseerd moet zijn op een duidelijke verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden en complementariteit, en dat concurrentie of doublures moeten worden voorkomen. De bepalingen in de EOM-verordening betreffende de band tussen beide instanties moeten in Verordening nr. 883/2013 tot uitdrukking komen.
Advies nr. 2/2017 van het Comité van toezicht van OLAF over de toepassing van Verordening nr. 883/2013 werd ook in aanmerking genomen bij de voorbereiding van het voorstel. Het advies beklemtoont dat de gewijzigde verordening moet voorzien in eenvormige grondslagen voor alle onderzoeken teneinde versnippering en interpretatiemoeilijkheden te voorkomen en de wetgeving en de procedurewaarborgen duidelijker te maken. Het advies gaat verder in op de noodzaak toegang te krijgen tot informatie over bankrekeningen en geldovermakingen, en btw-fraude binnen de EU te onderzoeken. Het advies pleit ook voor gerechtelijke controle en versterking van de procedurewaarborgen en het toezicht daarop, met name in de context van de oprichting van het EOM en om de toelaatbaarheid van bewijsmateriaal van OLAF in gerechtelijke procedures te verbeteren. Het advies beklemtoont dat er in de toekomstige interactie tussen OLAF en het EOM duidelijkheid moet zijn. Ten slotte vraagt het advies om verduidelijking van de rol en het mandaat van het Comité van toezicht, en zijn toegang tot informatie met betrekking tot de onderzoeksfunctie van OLAF.
Daarnaast is het analysedocument bij het voorstel ook gebaseerd op de ruime raadpleging van belanghebbenden die al voor de evaluatie van de toepassing van Verordening nr. 883/2013 had plaatsgevonden.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Bij de voorbereiding van het voorstel werd gebruikgemaakt van de externe studie die voor de evaluatie van Verordening nr. 883/2013 was verricht, en verschillende onafhankelijke studies. Deskundigen werden in een speciale workshop geraadpleegd.
Effectbeoordeling
Een effectbeoordeling werd niet nodig geacht. Het voorstel gaat vergezeld van een analysedocument van de diensten van de Commissie dat in zeer ruime mate gebaseerd is op het evaluatieverslag, externe studies en de resultaten van de hierboven vermelde raadplegingen.
Grondrechten
De grondrechten worden beschermd in het kader van de onderzoeken van OLAF, onder meer door specifieke bepalingen betreffende procedurewaarborgen in Verordening nr. 883/2013 en in Verordening nr. 2185/1996 die van toepassing is op de controles en verificaties ter plaatse. Daarnaast moet OLAF in het algemeen garanderen dat zijn activiteiten de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde rechten eerbiedigen.
Toen Verordening nr. 883/2013 werd aangenomen, werd een nieuw artikel 9 betreffende procedurewaarborgen ingevoerd. Artikel 9 herbevestigt een reeks beginselen die essentieel zijn in de onderzoeken van OLAF, waaronder met name de verplichting van OLAF om zowel belastende feiten tegen als ontlastende feiten voor de betrokken persoon te zoeken, het recht op een objectief en onpartijdig onderzoek, het vermoeden van onschuld en het recht niet tegen zichzelf te getuigen. Artikel 9 bevat voorts specifieke bepalingen betreffende, onder meer:
·het recht van betrokken personen en getuigen op kennisgeving voorafgaand aan een onderhoud of alvorens te worden gehoord;
·voor betrokken personen, het recht hun oordeel te geven over de feiten van de zaak zodra het onderzoek afgelopen is en voordat conclusies worden getrokken, en de verplichting voor OLAF om in het eindverslag van het onderzoek naar dat oordeel te verwijzen;
·voor getuigen, het recht op beëindiging van een onderhoud wanneer tijdens dat onderhoud blijkt dat zij een betrokken persoon zouden kunnen zijn, en het recht in kennis te worden gesteld van hun rechten;
·het recht zich bij een onderhoud uit te drukken in een van de officiële talen van de instellingen van de Unie (van ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie kan worden verlangd dat zij zich uitdrukken in een officiële taal van de instellingen die zij goed beheersen) en het recht het verslag van het onderhoud goed te keuren of daarover hun oordeel te geven. Voor betrokken personen worden deze rechten aangevuld door het recht zich te laten bijstaan door een persoon naar keuze en het recht een afschrift van het verslag van het onderhoud te ontvangen;
·het recht van ambtenaren, andere personeelsleden, leden van een instelling of orgaan van de Unie, hoofden van instanties of agentschappen, of personeelsleden in kennis te worden gesteld wanneer uit een onderzoek blijkt dat zij een betrokken persoon zouden kunnen zijn, en het recht hun oordeel te geven wanneer OLAF nationale autoriteiten in kennis stelt vóór of tijdens een intern onderzoek.
Het nieuwe artikel 9 betreffende procedurewaarborgen wordt aangevuld met bepalingen over:
·de noodzaak van een schriftelijke machtiging van de directeur-generaal voor het verrichten van onderzoekstaken, waarin het voorwerp, het doel en de rechtsgrond voor het onderzoek en de daaruit voortvloeiende bevoegdheden zijn vermeld (artikel 7, lid 2);
·een wettigheidstoetsing (artikel 17, lid 7) voor de controle van de wettigheid (met inbegrip van de eerbiediging van de procedurewaarborgen en de grondrechten), de evenredigheid en de noodzaak van de onderzoeksactiviteiten, alvorens die worden verricht, en de algemene controle van de eindverslagen;
·vertrouwelijkheid en gegevensbescherming (artikel 10);
·diverse interne en externe controles (mogelijkheid voor een bij een onderzoek betrokken persoon om een klacht bij OLAF in te dienen, en controles die worden gevoerd door het Comité van toezicht, de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming, de Europese Ombudsman, de Europese Rekenkamer en het Hof van Justitie van de Europese Unie, in overeenstemming met hun respectieve mandaten).
Dit geheel van bepalingen en controles stelt een norm voor de bescherming van de procedurewaarborgen en grondrechten van bij onderzoeken van OLAF betrokken personen vast, die passend is gelet op het feit dat OLAF administratieve onderzoeken verricht waarbij het van zijn administratieve bevoegdheden gebruikmaakt. Na afloop van een onderzoek van OLAF worden een eindverslag en aanbevelingen opgesteld, naar aanleiding waarvan andere autoriteiten in voorkomend geval acties ondernemen. Wanneer die andere autoriteiten een besluit voorbereiden dat gevolgen heeft voor de rechtspositie van de betrokken personen, zijn verdere procedurerechten en -waarborgen van toepassing overeenkomstig het toepasselijke rechtskader.
In de evaluatie werd het rechtskader van de procedurewaarborgen in onderzoeken van OLAF, zoals dat in Verordening nr. 883/2013 is vastgelegd, algemeen aangemerkt als een verbetering op het gebied van de bescherming van de rechten van personen tegen wie OLAF een onderzoek heeft ingesteld. Uit de evaluatie bleek niet dat de bestaande bepalingen moeten worden herzien.
De voorgestelde wijzigingen hebben geen effect op het globale evenwicht tussen de onderzoeksbevoegdheden van OLAF en de procedurerechten van de personen tegen wie een onderzoek is ingesteld. De bevoegdheden van OLAF zullen niet wijzigen door dit initiatief, hoewel ze in verschillende gevallen worden verduidelijkt. De wijzigingen die in verband met controles en verificaties ter plaatse worden voorgesteld, handhaven de huidige bevoegdheden en zouden de toepassing van het nationale recht preciseren, waardoor er ook meer duidelijkheid komt over de toepasselijke waarborgen en rechten van de betrokken marktdeelnemers.
Voorts verduidelijkt het voorstel dat de procedurewaarborgen waarin Verordening nr. 883/2013 en ook andere Uniehandelingen voorzien, van toepassing zijn op de controles en verificaties ter plaatse. Dit omvat het recht niet tegen zichzelf te getuigen, het recht te worden bijgestaan door een persoon naar keuze en het recht zich uit te drukken in een taal van de lidstaat waar de controle wordt verricht. Wanneer de bijstand van nationale autoriteiten nodig is om de controle te verrichten omdat een marktdeelnemer zich verzet, of in andere gevallen waarin de autoriteiten van de lidstaten OLAF bijstand verlenen in het kader van een controle, zullen verdere waarborgen van toepassing zijn. In die gevallen zal het nationale recht van toepassing zijn, met inbegrip van de procedurewaarborgen, in de context van de algemene verplichting van de lidstaten te garanderen dat de actie van OLAF doeltreffend is.
De samenwerking tussen OLAF en het EOM en de nieuwe bepalingen inzake bijstand van de nationale autoriteiten om toegang te krijgen tot bankgegevens en inzake de samenwerking met Eurofisc kunnen met zich meebrengen dat persoonsgegevens moeten worden uitgewisseld. OLAF past de bepalingen van Verordening nr. 45/2001 op die doorgiften toe. Om met de huidige praktijk rekening te houden en om de gegevensbescherming te versterken, wijzigt het voorstel artikel 10, lid 4, op grond waarvan OLAF een functionaris voor gegevensbescherming kon aanwijzen: dit wordt nu een verplichting.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde wijzigingen van de verordening hebben geen gevolgen voor de Uniebegroting.
5. ANDERE ELEMENTEN
Uitvoeringsplannen en regelingen voor monitoring, evaluatie en rapportage
Overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving hoeft er geen uitvoeringsplan voor een verordening te worden voorbereid.
In de context van de oprichting van het EOM en de vaststelling van gedetailleerde modaliteiten van de operationele samenwerking zullen OLAF en het EOM werkafspraken moeten maken.
Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
I. De band met het EOM
Inhoudsopgave
- Algemene beginselen
- Melding aan het EOM
- Geen dubbel onderzoek, steun aan het EOM en aanvullende onderzoeken
- Andere bepalingen
- Controles en verificaties ter plaatse en bijstand van de nationale autoriteiten
- Informatie over bankrekeningen
- Btw
- Toelaatbaarheid van door OLAF verzameld bewijsmateriaal
- Coördinatiediensten fraudebestrijding
- Coördinatieactiviteiten
Artikel 1, lid 4 bis, en artikel 12 octies stellen de algemene beginselen vast voor de band tussen OLAF en het EOM. Ze zijn de weerspiegeling van artikel 101 van Verordening 2017/1939 dat een nauwe en complementaire band vereist opdat alle beschikbare middelen worden ingezet om de Uniebegroting te beschermen. Er wordt voorzien in werkafspraken omdat die nodig zullen zijn om de concrete modaliteiten van samenwerking en uitwisseling van informatie nader te bepalen.
Artikel 12 quater bevat een verplichting voor OLAF om het EOM zonder onnodige vertraging alle gedragingen te melden ten aanzien waarvan het EOM zijn bevoegdheid kan uitoefenen, zoals vereist door artikel 24 van Verordening 2017/1939. De melding moet de minimuminformatie van artikel 24 van Verordening 2017/1939 bevatten. OLAF mag overgaan tot een voorlopige evaluatie van binnenkomende informatie, om te garanderen dat de informatie die aan het EOM wordt gemeld, voldoende onderbouwd is en de nodige elementen bevat. Artikel 12 quater is ook een weerspiegeling van de bepaling in Verordening 2017/1939 dat instellingen, organen en instanties van de Unie OLAF kunnen vragen om die evaluatie namens hen te verrichten.
Artikel 12 quinquies weerspiegelt artikel 101, lid 2, van Verordening 2017/1939, dat bepaalt dat OLAF geen parallel onderzoek instelt als het EOM al een onderzoek voert met betrekking tot dezelfde feiten. Het voert ook een raadplegingsmechanisme in om na te gaan of het EOM een onderzoek voert.
Artikel 12 sexies bevat de specifieke procedureregels die van toepassing zijn op verzoeken van het EOM aan OLAF om de activiteit van het EOM overeenkomstig artikel 101, lid 3, van Verordening 2017/1939 te ondersteunen of aan te vullen.
Artikel 12 septies bepaalt dat OLAF, in naar behoren gerechtvaardigde gevallen, met het oog op het nemen van voorzorgsmaatregelen of het ondernemen van financiële, tuchtrechtelijke of administratiefrechtelijke acties een administratief onderzoek kan openen of voortzetten om een door het EOM gevoerd strafrechtelijk onderzoek aan te vullen. Dit is in overeenstemming met Verordening 2017/1939, die bepaalt dat alle beschikbare middelen moeten worden ingezet om de financiële belangen van de Unie te beschermen (artikel 101, lid 1) en dat de regel van geen dubbel onderzoek geen afbreuk mag doen aan de bevoegdheid van OLAF om op eigen initiatief een administratief onderzoek te openen, in nauw overleg met het EOM (overweging 103). Deze bepaling maakt administratieve onderzoeken mogelijk die niet tot doel hebben de mogelijke elementen van een strafbaar feit na te gaan, maar gericht zijn op mogelijke terugvordering of administratiefrechtelijke of tuchtrechtelijke actie. Gevallen waarin administratieve actie de activiteit van het EOM nuttig kan aanvullen, zijn bv. administratieve terugvordering wanneer er een risico van verjaring bestaat, wanneer de betrokken bedragen erg hoog zijn of wanneer door middel van administratieve maatregelen moet worden voorkomen dat in risicosituaties verdere uitgaven worden gedaan.
Om de doeltreffendheid van de onderzoeken en vervolgingen van het EOM te beschermen, stelt artikel 12 septies het EOM in staat bezwaar te maken tegen de opening of voortzetting van een onderzoek door OLAF of tegen het verrichten van bepaalde handelingen in dat onderzoek. Deze mogelijkheid spoort met artikel 101, lid 3, van Verordening 2017/1939, omdat in dergelijke gevallen de afwezigheid van een bezwaar van het EOM functioneel gezien gelijkwaardig is met een verzoek dat overeenkomstig die bepaling wordt gedaan.
Er worden verschillende aanpassingen van bestaande bepalingen van Verordening nr. 883/2013 voorgesteld om rekening te houden met de oprichting van het EOM (artikel 8, leden 1 en 4, artikel 9, lid 4, artikel 16, artikel 17, leden 5 en 8).
II. Verbetering van de doeltreffendheid van de onderzoeksactiviteit van OLAF
Het voorstel wil dubbelzinnigheden en belemmeringen wegnemen die in de evaluatie naar voren zijn gekomen, door de verwijzingen naar het nationaal recht beter te kaderen, ervoor te zorgen dat de bevoegdheid van OLAF controles en verificaties ter plaatse te verrichten doeltreffender en coherenter wordt toegepast, dit alles zonder de manier te veranderen waarop de verordening ten aanzien van de lidstaten werkt.
De wijziging van artikel 3 verduidelijkt dat wanneer een marktdeelnemer zich aan een controle en verificatie ter plaatse door OLAF onderwerpt, die controles en verificaties ter plaatse alleen onder het Unierecht vallen (Verordeningen nr. 883/2013 en nr. 2185/1996). Dit omvat de procedurewaarborgen van Verordening nr. 883/2013 en van Verordening nr. 2185/1996, waarvan de toepassing in het kader van controles en verificaties ter plaatse wordt verduidelijkt in artikel 3, lid 5. Wanneer een marktdeelnemer geen medewerking verleent en OLAF een beroep moet doen op de nationale autoriteiten, of om andere redenen hun bijstand krijgt, handhaven artikel 3, lid 7, en artikel 7, lid 3, het beginsel dat die bijstand zal worden verleend overeenkomstig het nationale recht. Artikel 3, lid 3, bepaalt dat marktdeelnemers OLAF medewerking moeten verlenen in de loop van zijn onderzoeken.
Deze wijzigingen van artikel 3, met betrekking tot het op controles en verificaties ter plaatse toepasselijke recht, zijn verduidelijkingen die stroken met de uitlegging van Verordening nr. 883/2013 die het Gerecht heeft gegeven in zijn recente arrest van 3 mei 2018 in zaak T-48/16, Sigma Orionis/Europese Commissie 1 . Het gerecht heeft geoordeeld dat in het geval dat de betrokken marktdeelnemer zich niet verzet, controles en verificaties ter plaatse door OLAF worden verricht op grond van Verordening nr. 883/2013 en Verordening nr. 2185/1996, en van de schriftelijke machtiging van de directeur-generaal van OLAF. Het Unierecht heeft voorrang boven het nationale recht wanneer een aangelegenheid is geregeld door Verordening nr. 883/2013 of Verordening nr. 2185/1996. Voorts heeft het Gerecht geoordeeld dat de bepalingen (in Verordening nr. 2185/96) betreffende een mogelijk verzet van de betrokken marktdeelnemer tegen een controle geen 'recht op verzet' inhouden, maar alleen voorzien in het gevolg van een dergelijk verzet, namelijk dat de controle hem kan worden opgelegd met de bijstand van de nationale autoriteiten (onder de door het nationale recht gestelde voorwaarden). Wat procedurewaarborgen betreft, herinnert het Gerecht eraan dat OLAF de in het Unierecht neergelegde grondrechten, met name in het Handvest, moet eerbiedigen.
De wijzigingen van artikel 8, leden 2 en 3, en artikel 12, lid 3, zijn bedoeld om te garanderen dat de acties van OLAF doeltreffend zijn, in gevallen waarin de verordening naar de toepassing van het nationale recht verwijst.
Artikel 7, lid 3, wordt gewijzigd ter verduidelijking van de verplichting van de lidstaten om OLAF bijstand te verlenen bij het doorgeven van informatie over bankrekeningen. Om de onderzoeken van OLAF doeltreffender te maken, moet die bijstand de informatie over de houders van bankrekeningen omvatten die is opgenomen in centrale nationale registers van bankrekeningen en systemen voor gegevensontsluiting in de lidstaten (vijfde antiwitwasrichtlijn, waarover de medewetgevers van de Unie in december 2017 overeenstemming hebben bereikt). In die gevallen waarin vanwege de werkwijze van de onderzochte fraude dit soort kennis nodig is, moet ook informatie over financiële transacties worden doorgegeven. Het al in de verordening verankerde beginsel dat die bijstand zal worden verleend overeenkomstig het nationale recht, zal gehandhaafd blijven.
Artikel 3, lid 1, wordt verduidelijkt om te garanderen dat OLAF op alle gebieden van zijn mandaat controles en verificaties ter plaatse kan verrichten. Om een doeltreffende samenwerking met de lidstaten mogelijk te maken, kan OLAF daarnaast door de wijziging van artikel 12, lid 5, informatie uitwisselen met het Eurofisc-netwerk dat bij Verordening nr. 904/2010 is opgericht.
De wijziging van artikel 11, lid 2, handhaaft het beginsel van gelijkwaardigheid voor de regels die van toepassing zijn op de door administratieve controleurs opgestelde administratieve verslagen in het kader van strafrechtelijke procedures. De wijziging voert een beginsel van toelaatbaarheid in voor verslagen van OLAF - die alleen op hun authenticiteit worden gecontroleerd - in gerechtelijke procedures van niet-strafrechtelijke aard voor nationale gerechten en in administratieve procedures in de lidstaten. Ten slotte wordt bepaald dat de verslagen toelaatbaar zijn in administratieve en gerechtelijke procedures op Unieniveau. Hierdoor zullen de resultaten van onderzoeken van OLAF doeltreffender kunnen worden gebruikt, echter zonder in te grijpen in de beoordeling van dat bewijs.
Artikel 12 bis bepaalt nader de rol van de coördinatiediensten fraudebestrijding in de lidstaten teneinde te garanderen dat OLAF de bijstand krijgt die het nodig heeft om doeltreffend onderzoeken te kunnen verrichten. Hun organisatie en bevoegdheden blijven binnen de bevoegdheid van elke lidstaat. De coördinatiediensten fraudebestrijding kunnen OLAF ondersteunen in externe en interne onderzoeken en in coördinatieactiviteiten, en ook onderling samenwerken.
Artikel 12 ter voert een nieuwe bepaling in waarin de coördinatieactiviteiten die OLAF kan verrichten, worden gespecificeerd.
III. Verduidelijking en vereenvoudiging
De wijziging van artikel 4, lid 2, past het verrichten van digitaal forensisch onderzoek aan de technologische vooruitgang aan.
De wijzigingen van artikel 3, lid 9, artikel 11, lid 3, en artikel 12, lid 1, zorgen voor meer coherentie van de regels betreffende interne en externe onderzoeken.
De wijziging van artikel 7, lid 6, verduidelijkt dat de instellingen, organen en instanties van de Unie OLAF te allen tijde kunnen raadplegen om te besluiten over voorzorgsmaatregelen.
.