Toelichting bij COM(2018)442 - Douane-programma voor samenwerking op het gebied van douane - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)442 - Douane-programma voor samenwerking op het gebied van douane. |
|---|---|
| bron | COM(2018)442   |
| datum | 08-06-2018 |
Op 2 mei 2018 heeft de Commissie een pakket voor het volgende meerjarige financiële kader voor de periode 2021-2027 1 vastgesteld. Daarin stelde zij een nieuwe, moderne langetermijnbegroting voor, die duidelijk is afgestemd op de politieke prioriteiten van de Unie van 27 landen. In de voorgestelde begroting moet een combinatie van nieuwe instrumenten met gemoderniseerde programma's ervoor zorgen dat de prioriteiten van de Unie efficiënt worden verwezenlijkt. Op deze grondslag heeft de Commissie haar voorstel voor een nieuw Douane-programma onder de rubriek 'Eengemaakte markt, innovatie en digitaal beleid' opgebouwd. Dit programma zal de werkzaamheden van en de samenwerking tussen de douaneautoriteiten ondersteunen, zoals beschreven in de mededeling bij het voorstel voor het meerjarige financiële kader 2 .
Dit voorstel, dat van toepassing zou moeten worden op 1 januari 2021, wordt voorgelegd voor een Unie van 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving die het Verenigd Koninkrijk op basis van artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft gedaan van zijn voornemen om zich uit de Europese Unie en uit Euratom terug te trekken, en die de Europese Raad op 29 maart 2017 heeft ontvangen.
• Motivering en doel van het voorstel
Al 50 jaar is de douane-unie een sprekend voorbeeld van geslaagde integratie in de EU. De douane-unie is een van de weinige gebieden waarop de EU exclusieve bevoegdheid heeft, zonder welke het niet mogelijk was geweest de binnengrenzen af te schaffen. De EU is het grootste handelsblok ter wereld en vertegenwoordigt 15 % van alle wereldhandel. De afgelopen vijf jaar is het totale aantal douaneaangiften steeds verder gestegen, tot 313 miljoen aangiften in 2016 ofwel 10 per seconde, waarbij 98 % langs elektronische weg wordt ingediend.
De douane helpt de financiële belangen van de Unie en van de lidstaten te vrijwaren en zij beschermt ook, als bewaker van de buitengrens van de EU wat het goederenverkeer betreft, de samenleving tegen terroristische dreigingen, gevaren voor de volksgezondheid en het milieu en andere risico's. De douane past een lijst van meer dan 60 andere wetten toe die niet op douanezaken betrekking hebben maar onder andere op goederen voor tweeërlei gebruik, vuurwapens, drugsprecursoren, verkeer van liquide middelen, intellectuele-eigendomsrechten, volksgezondheid, productveiligheid en consumentenbescherming, bescherming van wilde dieren en van het milieu. De rol van de douaneautoriteiten is ook cruciaal waar het erom gaat de integriteit van de toeleveringsketen te vrijwaren en te voorkomen dat terroristische organisaties ongehinderd hun financiële middelen kunnen verplaatsen. Het toekomstige ICS2 (invoercontrolesysteem 2) voor douanerisicobeheer zal een doorslaggevende bijdrage leveren aan de veiligheid van de Unie, haar burgers en bedrijven. Daarnaast wordt de druk om de douane-unie steeds beter te laten presteren en de douanediensten steeds meer taken toe te wijzen, almaar groter door nieuwe uitdagingen die zich aandienen in het spoor van snel veranderende technologieën (digitalisering, geconnecteerdheid, het internet der dingen, blockchain) en bedrijfsmodellen (e-commerce, optimalisatie van de toeleveringsketen), teruglopende overheidsmiddelen, toenemende wereldhandel en een aanhoudende grensoverschrijdende criminaliteits- en veiligheidsdreiging.
Sinds 2016 vormt het douanewetboek van de Unie het nieuwe rechtskader op het gebied van douane. De belangrijkste doelstellingen van het douanewetboek van de Unie bestaan erin een einde te maken aan de papieren procedures en de interactie tussen douane en bedrijven te digitaliseren, en ook het risicobeheer te versterken op basis van vooraf verstrekte vrachtgegevens. Het douanewetboek van de Unie heeft daarmee de aanzet gegeven tot een groots opgezet digitaliseringsproject met 17 verschillende elektronische systemen die voor het merendeel in 2020 klaar moeten zijn. Sommige van deze systemen zullen geleidelijk worden uitgerold tegen 2025. Alle douaneregelingen zullen worden afgehandeld via deze elektronische systemen, die daarmee de motor zullen vormen waarop de douane-unie draait. Het douanewetboek van de Unie zal, zodra het volledig ten uitvoer is gelegd, het concurrentievermogen van de Europese bedrijven versterken en het belangrijke evenwicht herstellen tussen douanecontroles en facilitering van het legitieme verkeer van goederen door, vanuit en naar de Unie.
Door het nakende vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU moet het land als lidstaat worden losgekoppeld van alle bestaande elektronische douanesystemen die met Douane 2020 gefinancierd zijn. De gevolgen en kosten hiervan kunnen evenwel niet precies worden geraamd en zijn dus niet meegenomen in dit document, omdat er nog grote onduidelijkheid over bestaat in deze fase van de lopende onderhandelingen tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk.
De implementatie van al deze aspecten is alleen mogelijk door intensieve operationele samenwerking tussen de douanediensten van de lidstaten onderling, tussen deze diensten en andere overheidsinstanties, alsook met bedrijven en andere betrokken partijen. Het voorgestelde programma, dat de opvolger is van Douane-2020, zal de samenwerking op het gebied van douane ondersteunen.
De douanesamenwerking en de capaciteitsopbouw zullen worden gegroepeerd rond acties ten behoeve van networking en competentieontwikkeling enerzijds en acties voor IT-capaciteitsopbouw anderzijds. In de eerste cluster zal de uitwisseling van goede praktijken en praktische kennis tussen de lidstaten en andere landen die aan het programma deelnemen, worden gestroomlijnd, waarbij in het bijzonder de nadruk wordt gelegd op projectgebaseerde gestructureerde samenwerking die verregaande en geïntegreerde vormen van samenwerking tussen de deelnemende landen mogelijk maakt, zodat de douane-unie zich verder kan ontwikkelen. Met de tweede cluster kunnen uit het programma een volledige IT-infrastructuur en een hele reeks IT-systemen worden gefinancierd, inclusief de digitalisering van de interactie tussen de douane en bedrijven en een versterkt risicobeheer dat de douanediensten van de Unie in staat zal stellen zich tot volwaardige e-overheidsdiensten om te vormen.
• Samenhang met bestaande beleidsbepalingen
Dit voorstel is in overeenstemming met het douanewetboek van de Unie 3 en andere wetgeving die door de douaneautoriteiten moet worden toegepast.
Dit voorstel is ook in overeenstemming met het huidige Douane 2020-programma, dat tot doel heeft het functioneren en het moderniseren van de douane-unie te ondersteunen, teneinde de interne markt te versterken door middel van samenwerking tussen de deelnemende landen, hun douaneautoriteiten en hun ambtenaren. Het zal namelijk ook het operationele, organisatorische, methodologische en budgettaire kader scheppen om de doelstellingen en activiteiten op het gebied van het douanebeleid van de EU ten uitvoer te leggen.
Het voorstel is daarmee een voortzetting van het huidige programma. Het zal evenwel ingrijpender zijn waar het gaat om de wijze van samenwerking en het aantal elektronische systemen alsook de mogelijkheid om rekening te houden met een bepaald niveau van innovatie.
• Samenhang met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel is in overeenstemming met andere beleidsterreinen van de Unie en met name met andere voorgestelde EU-acties, -programma's en -fondsen die soortgelijke doelstellingen hebben op gerelateerde bevoegdheidsterreinen.
Het programma hangt nauw samen met het nieuwe Instrument voor douanecontroleapparatuur (een van de twee onderdelen van het nieuwe Fonds voor geïntegreerd grensbeheer), dat de aankoop, het onderhoud en de modernisering van subsidiabele apparatuur zal ondersteunen. Met het Douane-programma zullen daarentegen alle gerelateerde acties worden ondersteund, zoals samenwerkingsactiviteiten voor de beoordeling van behoeften aan apparatuur, opleidingen met betrekking tot aangekochte apparatuur enz.
Het Douane-programma moet ook de douaneautoriteiten ondersteunen bij, onder andere, de bescherming van de financiële belangen van de EU, en er zijn verbanden met de activiteiten van het Europese Bureau voor fraudebestrijding wat betreft de bestrijding van fraude met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie in overeenstemming met artikel 325 VWEU en het EU-fraudebestrijdingsprogramma. Er zullen synergieën zijn tussen laatstgenoemd programma, dat specifiek tot doel heeft de financiële belangen van de Unie te beschermen, en het Douane-programma, dat de goede werking van de douane-unie ondersteunt en zo bijdraagt aan de bescherming van deze financiële belangen. Beide programma's zullen dus een verschillende nadruk leggen, maar met de mogelijkheid tot aanvullende acties. Er zullen ook synergieën mogelijk zijn met de activiteiten van het Europees Openbaar Ministerie en het programma 'Justitie' van het Fonds voor justitie, rechten en waarden op het gebied van opleiding over de toepassing van EU-douanewetgeving.
Het Douane-programma strekt er verder toe de productveiligheid en de bescherming van de Europese consument te waarborgen, alsook gelijke concurrentievoorwaarden voor de EU-industrie. Het sluit daarom aan bij de initiatieven in het kader van het Programma voor de eengemaakte markt die tot doel hebben het markttoezicht te versterken en ervoor te zorgen dat alleen conforme en veilige producten op de EU-markt komen.
Om veiligheidsuitdagingen het hoofd te bieden en criminele activiteiten tegen te gaan kan worden gezocht naar synergieën met het Fonds voor interne veiligheid. Schaalvoordelen zouden met name kunnen worden behaald bij de samenwerking tussen verschillende instanties, apparatuur voor douanecontroles en andere acties ten behoeve van capaciteitsopbouw.
Voorts bestaan er op uitvoeringsniveau belangrijke synergieën met het Fiscalis-programma, dat de samenwerking op het gebied van de belastingen ondersteunt. Wat elektronische systemen betreft, is er sprake van kruisbestuiving en gezamenlijke financiering van gemeenschappelijke componenten zoals de infrastructuur van het datacentrum en het gemeenschappelijk communicatienetwerk. Beide programma's hebben dezelfde IT-beheersaanpak en gemeenschappelijke mechanismen voor horizontale ondersteuning. Zij maken gebruik van hetzelfde soort gemeenschappelijke acties en hebben een vergelijkbare aanpak wat betreft competentieontwikkeling en opleiding. Het programmabeheer is volledig gestroomlijnd op het gebied van voorstellen, beheer, beheer van acties, uitvoeringshandelingen en prestatiemeting. Tot slot is er een nieuwe en groeiende behoefte aan gemeenschappelijke activiteiten tussen belastingen en douane, met name op het gebied van e-commerce.
Beschikking nr. 70/2008/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 betreffende een papierloze omgeving voor douane en bedrijfsleven voorziet in de opstelling van een strategisch meerjarenplan (MASP) voor de douane met het oog op de coördinatie van de ontwikkeling en de exploitatie van de elektronische douanesystemen, die hoofdzakelijk uit het programma worden gefinancierd. Om de samenhang en de coördinatie tussen het programma en het MASP te waarborgen, zullen de desbetreffende bepalingen van de beschikking in het programma worden opgenomen. Dienovereenkomstig zal het nieuwe voorstel de huidige e-douanebeschikking 4 intrekken en wordt het programma dus de grondslag voor het strategische meerjarenplan voor de elektronische douanesystemen (MASP-C).
Ten slotte zouden er nog verdere synergieën op IT-gebied kunnen worden benut met andere initiatieven van de Unie, zoals het Digitaal Europa-programma 5 , alle programma's waarbij (belangrijke) elektronische systemen worden gebruikt, hergebruik van de bouwstenen 6 van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF), het Europees interoperabiliteitskader 7 , het voortschrijdend plan voor ICT-normalisatie 8 , het FinTech-actieplan 9 , Horizon Europa 10 , de werkzaamheden van het EU-blockchainwaarnemingscentrum en -forum 11 en andere initiatieven in verband met fraude en gevaren voor cyberveiligheid.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel vereist een combinatie van verschillende rechtsgrondslagen omdat het verschillende uiteenlopende maar toch met elkaar samenhangende doelstellingen heeft:
–artikel 33 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), krachtens welk de Unie maatregelen dient te nemen op het gebied van de douanesamenwerking en de EU-douane-unie;
–artikel 114 VWEU, krachtens welk de Unie maatregelen dient te nemen op het gebied van de interne markt; en
–artikel 207 VWEU, krachtens welk de Unie maatregelen dient te nemen op het gebied van het gemeenschappelijke handelsbeleid.
Artikel 33 VWEU dient voor de voortzetting van de douanesamenwerking in het kader van het huidige programma. Daarnaast is het voorstel, om voorbereid te zijn op en rekening te houden met het brede scala aan taken die de douaneautoriteiten moeten verrichten aan de grenzen op tal van gebieden die niet alleen maar douanesamenwerking behelzen, ook gebaseerd op artikel 114 VWEU en artikel 207 VWEU.
De EU dient ook maatregelen te nemen om te voldoen aan verplichtingen die voortvloeien uit internationale overeenkomsten, met name in het kader van de Wereldhandelsorganisatie.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Een optreden op Unieniveau in plaats van op nationaal niveau is noodzakelijk om de volgende redenen:
–De douane-unie is een exclusieve bevoegdheid van de Unie. Door bevoegdheden over te dragen aan de Unie, hebben de lidstaten ermee ingestemd dat maatregelen op douanegebied beter worden genomen op het niveau van de Unie. Het Uniewetgevingskader op zich is evenwel ontoereikend om de goede werking van de douane-unie te garanderen. Het moet worden aangevuld met ondersteunende maatregelen zoals die welke in het Douane-programma zijn vastgesteld, om te garanderen dat de douanewetgeving van de Unie op convergerende en geharmoniseerde wijze wordt toegepast.
–Vele activiteiten op het gebied van douane hebben een grensoverschrijdend karakter, waardoor ze betrekking hebben op en gevolgen hebben voor alle lidstaten; ze kunnen derhalve niet effectief en efficiënt worden verwezenlijkt door de lidstaten afzonderlijk. Een optreden van de Unie is noodzakelijk om de Europese dimensie van de douanewerkzaamheden te onderbouwen, verstoringen op de interne markt te vermijden en de doeltreffende bescherming van de buitengrenzen van de Unie te ondersteunen.
–In dit opzicht is een optreden van de Unie gerechtvaardigd om de goede werking en de verdere ontwikkeling van de douane-unie en het gemeenschappelijke wet- en regelgevingskader ervan te garanderen, omdat dit het meest efficiënte en effectieve antwoord is gebleken op tekortkomingen en uitdagingen bij de tenuitvoerlegging van de douane-unie en de douanesamenwerking.
• Evenredigheid
Een optreden op Unieniveau is veel efficiënter dan wanneer dit aan de lidstaten wordt overgelaten.
Het overgrote deel van de voorgestelde middelen zal worden besteed aan activiteiten voor IT-capaciteitsopbouw. Een sterk beveiligd en specifiek communicatienetwerk vormt de ruggengraat van de samenwerking op douanegebied. Dit gemeenschappelijke netwerk garandeert dat iedere nationale overheidsdienst slechts eenmaal verbinding hoeft te leggen met deze gemeenschappelijke infrastructuur om allerlei soorten inlichtingen te kunnen uitwisselen. Zonder een dergelijke infrastructuur zouden de lidstaten 26-maal een verbinding moeten maken met de nationale systemen van elke andere lidstaat. De gekozen aanpak is gebaseerd op een IT-architectuurmodel waarbij Europese elektronische systemen zijn opgebouwd uit een combinatie van gemeenschappelijke en nationale componenten. Dit model heeft de voorkeur gekregen boven een volledig gecentraliseerd IT-architectuurmodel omdat een deel van de budgettaire verantwoordelijkheid bij de lidstaten blijft, die de nationale elektronische componenten op nationaal niveau ontwikkelen ook rekening houdende met nationale voorkeuren, vereisten en beperkingen. De versterking van de interoperabiliteit en interconnectiviteit ten behoeve van de interne markt wordt aldus op een evenredige wijze gerealiseerd.
De Commissie oefent onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden coördinerende, uitvoerende en beheerstaken uit. De coördinatie door de Commissie dient te gebeuren met de nationale douaneautoriteiten, met gespecialiseerde vertegenwoordigers, op een operationeel niveau en op een langetermijnbasis, gelet op de huidige en toekomstige uitdagingen waarvoor de Unie staat op het gebied van douane. De diverse forums en instrumenten van het programma bieden de Commissie een passend kader om haar coördinerende taak op het gebied van douane te vervullen.
• Keuze van het instrument
Overeenkomstig de conclusie in de effectbeoordeling is een EU-optreden door middel van een financieringsprogramma een passend instrument. De Commissie legt een voorstel voor een opvolger van het Douane 2020-programma voor.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie achteraf van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In het voorstel wordt rekening gehouden met de aanbevelingen van de eindevaluatie van het Douane 2013-programma en met de voorlopige resultaten van de lopende tussentijdse evaluatie van het Douane 2020-programma. De bevindingen van de eindevaluatie 12 van Douane 2013 waren op hoofdlijnen positief wat betreft de bijdrage die het Douane 2013-programma aan de verwezenlijking van beleidsdoelstellingen levert en de ondersteuning die het douaneautoriteiten biedt om als één dienst te functioneren. De belangrijkste baten kunnen als volgt worden samengevat:
–Versterking van de veiligheid, daaronder begrepen de integrale implementatie van het invoercontrolesysteem en het douanerisicobeheersysteem en de integratie van het AEO-systeem en systemen van marktdeelnemers.
–Facilitering van het handelsverkeer, waardoor het vervoer, de vrijgave en de in- en uitklaring van goederen, inclusief goederen onder de regeling douanevervoer, binnen de douane-unie sneller kunnen verlopen terwijl ook de veiligheid van de goederen wordt gewaarborgd.
–Bescherming van de financiële belangen van de EU, dankzij het gebruik van gecentraliseerde databanken en de grotere doeltreffendheid van risicobeheersystemen.
Volgens de evaluatie waren de verwezenlijkingen in de onderzochte periode niet louter een verdere ontwikkeling van reeds bestaande trends. Integendeel, zij waren belangrijk en baanbrekend (met name wat betreft de invoering van elektronische systemen met betrekking tot veiligheid) en een teken van grote vooruitgang op weg naar de realisatie van de hoofddoelstellingen van het programma.
Uit de evaluatie is gebleken dat het programma op EU-niveau een duidelijke meerwaarde heeft, met name wat betreft de ondersteuning van de tenuitvoerlegging van EU-wetgeving op nationaal niveau. De elektronische systemen die met het programma gefinancierd worden, zijn zeer complementair aan nationale initiatieven en hebben veelal betrekking op de tenuitvoerlegging van dergelijke wetgeving. Daardoor zijn de administratieve kosten gedaald die elke lidstaat zou hebben moeten dragen als hij soortgelijke elektronische systemen op zichzelf had moeten ontwikkelen. Ook de networking die door de gemeenschappelijke acties van het programma wordt gestimuleerd, werd om verschillende redenen van cruciaal belang geacht, onder meer omdat het een consistente toepassing van gemeenschappelijke wetgeving waarborgt, beste praktijken helpt te verspreiden en bij de douanediensten het vertrouwen schept om op te treden alsof zij één dienst vormen.
De voorlopige bevindingen van de lopende tussentijdse evaluatie 13 van Douane 2020 kunnen als volgt worden samengevat:
–Relevantie: de belangstelling van de nationale douanediensten om actief aan het programma deel te nemen, wijst erop dat de programma-activiteiten op werkelijke behoeften zijn afgestemd. De nationale autoriteiten beschouwen werkbezoeken als de nuttigste vorm van gemeenschappelijke acties, op de voet gevolgd door seminars, workshops, projectgroepen en de nieuw geïntroduceerde deskundigenteams.
–Doeltreffendheid: de douaneautoriteiten zijn het ermee eens dat de gemeenschappelijke acties van het programma geholpen hebben om de inlichtingenuitwisseling tussen de douanediensten te verbeteren. De opleidingsmodules die in het kader van het programma zijn ontwikkeld, hebben tot grotere uniformiteit geleid bij de toepassing van de EU-douanewetgeving in de deelnemende landen.
–Efficiency: de procedures voor de opstelling van de programmacyclus en de jaarlijkse werkprogramma's worden op hoofdlijnen positief beoordeeld. In het kader voor prestatiemeting (PMF) wordt de implementatie van het programma grotendeels als geslaagd beschouwd. Hoewel de gegenereerde data voornamelijk uit eigen rapportage voortkomt, lijkt zij systematisch te worden verzameld en nuttige informatie op te leveren. Het is evenwel niet duidelijk in hoeverre PMF-data wordt gebruikt om beheersbeslissingen te nemen of aan de basis ligt van bijgestuurde programma-activiteiten. Het huidige systeem van toezicht moet worden vereenvoudigd, met name wat betreft het aantal effectindicatoren en de lengte van de formulieren voor de follow-up van acties.
–Samenhang: er bestaat brede overeenstemming over de bijdrage die gemeenschappelijke acties leveren aan nationale initiatieven, dankzij de ondersteuning van de consistente toepassing van het EU-recht en het beheer van de Europese elektronische systemen. Ook is erop gewezen dat door het programma ondersteunde initiatieven complementair zijn aan initiatieven op nationaal niveau.
–Meerwaarde van de EU: de nationale douanediensten zijn in het algemeen positief gestemd over de mate waarin het programma tot resultaten leidt die niet mogelijk waren geweest als de nationale douanediensten alleen hadden gehandeld. Een groot deel van de respondenten op de evaluatievragenlijsten is ook de mening toegedaan dat het programma vertrouwen helpt te scheppen en de samenloop van de uitvoeringspraktijk op het gebied van douane in de EU-lidstaten en andere deelnemende landen (kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaten) sterk in de hand werkt. Uit eerste interviews blijkt ook dat er efficiencywinsten zijn geboekt dankzij het samenbrengen van middelen, met name op IT-gebied (schaalvoordelen en lagere ontwikkelingskosten). De eerste bevindingen lijken er ook op te wijzen dat de nationale autoriteiten voor de uitdaging staan om nationale overwegingen in overeenstemming te brengen met EU-douanevereisten: uiteenlopende belangen kunnen soms de verwezenlijking van de meerwaarde op EU-niveau in de weg staan en enkele nationale autoriteiten hebben ook de frustratie geuit dat zij hun ambities naar beneden moesten bijstellen omdat andere nationale douanediensten minder ver waren gevorderd.
• Raadpleging van belanghebbenden
Ter ondersteuning van de effectbeoordeling heeft de Commissie een externe studie laten verrichten waarbij doelgerichte raadplegingen hebben plaatsgevonden om een algemener beeld van de standpunten van de belanghebbenden te krijgen. Gelet op het specifieke toepassingsgebied van het programma (de enige directe begunstigden zijn douanediensten) waren deze raadplegingen gericht op de douanediensten, in de vorm van discussies in een projectgroep, landenbezoeken/casestudy's en doelgerichte enquêtes. Aanvullend werden ook interviews afgenomen bij brancheverenigingen en marktdeelnemers, academici, deelnemers aan het Douane 2020-programma en internationale organisaties (zoals de Werelddouaneorganisatie).
Er werd een open publieke raadpleging verricht over 'EU-fondsen op het gebied van investeringen, onderzoek en innovatie, kleine en middelgrote ondernemingen en de eengemaakte markt'. Hierin werden de meningen van burgers gepeild, onder andere over beleidsuitdagingen en de behoefte aan een EU-optreden op het gebied van de douane-unie.
• Externe deskundigheid
Ter ondersteuning van deze effectbeoordeling heeft de Commissie een externe studie laten verrichten om kwantitatieve en kwalitatieve informatie te verzamelen. Het doel van deze studie bestond erin: 1) de belangrijkste factoren in kaart te brengen die het douanelandschap na 2020 zullen bepalen, en de problemen waarmee de douane-unie en de douanediensten van de lidstaten te maken zullen krijgen, alsook de doelstellingen voor een EU-optreden op basis van de in kaart gebrachte factoren en problemen; 2) de mogelijke EU-beleidsopties in kaart te brengen om de doelstellingen te verwezenlijken en een toekomstige EU-financieringsmaatregel op te zetten, en de verwachte economische, sociale en milieugevolgen van de in kaart gebrachte opties te beoordelen; en 3) de opties te vergelijken op basis van de vastgestelde criteria (zoals efficiency, doeltreffendheid, relevantie, samenhang) en een gemotiveerde rangschikking op te maken.
De externe studie en de daarmee samenhangende raadplegingsactiviteiten hebben bevestigd dat de douanediensten voor grote uitdagingen staan en dat er behoefte is aan een ambitieus programma rond twee belangrijke aspecten: enerzijds, continuïteit en versterking van de acties voor capaciteitsopbouw (IT en competenties) en samenwerking zodat de douane-unie overal op dezelfde wijze wordt geïnterpreteerd en geïmplementeerd en, anderzijds, intensivering van de operationele samenwerking en verbetering van de aanpak van innovatie.
• Effectbeoordeling
Op 27 april 2018 heeft de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies uitgebracht over de bijgaande effectbeoordeling, met een aanbeveling om het verslag op een aantal cruciale punten nog te verbeteren, onder andere met een verduidelijking van het onderdeel betreffende elektronische systemen ter verantwoording van de verhoging van de begroting, en om een nadere toelichting te geven op de vereenvoudiging van het toezichtsysteem en van de toezichtsindicatoren die verder gaan dan de wettelijke basisindicatoren.
Met deze twee punten is rekening gehouden in de eindversie van de effectbeoordeling. Om de aanzienlijke verhoging van de begroting te verklaren, zijn de wettelijke context (verplichtingen die met name voortvloeien uit het douanewetboek van de Unie) en de complexiteit van de Europese elektronische systemen verduidelijkt. De indicatoren om informatie over de prestaties te verstrekken, zullen worden vereenvoudigd omdat dit onderdeel van het toezichtsysteem de douanediensten en DG TAXUD veel werk kostte zonder dat dit tot grote verbeteringen leidde in de opzet en het beheer van het programma.
Er zijn vier hoofdscenario's geanalyseerd:
–Het basisscenario met de EU27: de Unie moet haar douanewetgeving herzien en de verbeteringen in de afhandeling van douanewerkzaamheden die met de vaststelling van het nieuwe DWU in 2016 werden doorgevoerd, grotendeels terugdraaien. Dit kan gevolgen hebben voor de internationale verplichtingen van de EU en ook afbreuk doen aan andere EU-beleidsdoelstellingen, met name de veiligheidsagenda.
–Het scenario van de 'kritische massa': na de tenuitvoerlegging is er geen verdere ontwikkeling meer mogelijk en de samenwerking blijft beperkt tot ondersteuning van de tenuitvoerlegging van het DWU. In wezen komt dit neer op een achteruitgang op het gebied van IT-afhandeling en afhandeling van douanewerkzaamheden in het algemeen.
–Het scenario van de 'continuïteit-plus': dit biedt zowel het noodzakelijke minimum voor de douane-unie - om te kunnen functioneren en haar doelstellingen te bereiken - als de volgende logische stap - na de vaststelling van het DWU.
–het scenario van de 'structurele centralisatie': centralisatie - met een overgangsfase dan wel onmiddellijk volledig structureel - kan de douanediensten in de EU beter helpen te presteren en de programmadoelstellingen te verwezenlijken. Dit zou evenwel een wijziging van de modus operandi vereisen, hetgeen niet zonder voorbereiding mogelijk is en dus voor het komende MFK zeer onrealistisch is.
Na analyse op het politieke niveau is gekozen voor het scenario van de 'continuïteit-plus'. De bestaande samenwerkingsmechanismen en -instrumenten moeten verder worden geoptimaliseerd om de voordelen van de douane-unie en de interne markt maximaal te realiseren: in overeenstemming met de internationale verplichtingen van de EU in de Wereldhandelsorganisatie dienen de douanediensten van de lidstaten te functioneren en op te treden alsof zij één dienst vormen. Hiermee wordt aangeknoopt bij de politieke boodschap in de recente mededeling van de Commissie over de ontwikkeling van de EU-douane-unie en haar governance. In tijden waarin meer dan ooit van de Unie wordt verwacht dat zij de grondslagen waarop ze gebaseerd is - en waarvan de douane-unie deel uitmaakt -, in de praktijk brengt, is het derhalve politiek en economisch van cruciaal belang om dit alles te verwezenlijken. Deze keuze is ook opgenomen in het pakket 14 met MFK-voorstellen voor de periode na 2020, dat de Commissie op 2 mei 2018 heeft voorgesteld.
Als reactie op een technische opmerking van de Raad voor regelgevingstoetsing is er een extra indicator voor de voltooiingsgraad van het DWU opgenomen, zodat ook inzicht kan worden verschaft in de ontwikkeling van de elektronische systemen van het DWU, die door het programma wordt ondersteund en een groot deel van de begroting in beslag neemt.
• Vereenvoudiging
Het lopende programma is al gestroomlijnd met een sterke nadruk op outputs en resultaten. Het implementeert alle vereenvoudigingen die in vorige evaluaties in kaart zijn gebracht. De belangrijkste extra vereenvoudiging die in kaart is gebracht, zou bestaan in een ruimer gebruik van vaste bedragen / eenheidskosten en de mogelijkheid om meerjarige werkprogramma's vast te stellen om de jaarlijkse administratieve lasten van de comitéprocedure te vermijden.
• Grondrechten
Het voorstel heeft geen bijzondere gevolgen voor de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het tijdschema voor de herziening van EU-financieringsprogramma's is gekoppeld aan het voorstel voor een nieuw meerjarig financieel kader, zoals gepresenteerd op 2 mei 2018 15 . Volgens dit voorstel is er voor deze verordening betreffende het Douane-programma voor de periode 2021-2027 een budget uitgetrokken van 950 miljoen euro (in huidige prijzen).
Het Douane–programma zal ten uitvoer worden gelegd volgens de methode van direct beheer en op basis van prioriteiten. In overleg met de belanghebbenden worden werkprogramma's opgesteld waarin de prioriteiten voor een bepaalde periode worden vastgelegd.
Het Douane-programma zal gevolgen hebben voor de inkomsten van de Unie en de lidstaten. Hoewel deze niet kwantificeerbaar zijn, zal het programma het werk van de douaneautoriteiten bij de inning van douanerechten en van btw en accijnzen bij invoer vergemakkelijken en stroomlijnen. Doordat de combinatie van samenwerking, IT-capaciteitsopbouw en competentieontwikkeling tot een betere kwaliteit van het verrichte werk zal leiden, zullen de douanediensten de financiële belangen van de Unie en de lidstaten efficiënter beschermen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De effecten van het voorgestelde Douane-programma zullen worden beoordeeld in een tussentijdse en een eindevaluatie, alsook aan de hand van een permanent toezicht op een reeks bovengeschikte prestatiekernindicatoren. Deze evaluaties zullen worden verricht in overeenstemming met punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 16 , waarin de drie instellingen hebben bevestigd dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis moeten vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere acties. In de evaluaties zullen de effecten van het instrument in de praktijk worden beoordeeld, uitgaande van indicatoren en streefdoelen en van een grondige analyse van de vraag in hoeverre het instrument als relevant, doeltreffend en efficiënt kan worden aangemerkt, voldoende meerwaarde voor de EU biedt en in overeenstemming is met ander EU-beleid. Er zal worden gekeken naar de opgedane ervaring om leemten/problemen in kaart te brengen, of ook mogelijkheden om acties en de resultaten ervan in de toekomst te verbeteren of zoveel mogelijk effect te laten sorteren. Ook de regelgevingskosten, baten en besparingen zullen geïdentificeerd en gekwantificeerd worden.
Het evaluatierapportagesysteem moet garanderen dat de gegevens voor de evaluatie van het programma efficiënt, doeltreffend, tijdig en op het juiste niveau van granulariteit worden verzameld. De betreffende gegevens en informatie moeten aan de Commissie worden verstrekt in overeenstemming met andere wettelijke bepalingen - zo nodig moeten bijvoorbeeld persoonsgegevens geanonimiseerd worden. Te dien einde moeten evenredige rapportagevereisten worden opgelegd aan de ontvangers van middelen van de Unie.
De resultaten en outputs van het programma zullen regelmatig worden beoordeeld via een alomvattend toezichtsysteem, op basis van vastgestelde indicatoren, om rekenschap af te leggen over de kosten en baten.
Gegevens voor prestatiemetingen zullen worden gehaald uit diverse elektronische systemen en instrumenten voor gegevensverzameling. Daarbij wordt thans in eerste instantie gedacht aan formulieren voor de follow-up van acties, beoordelingsformulieren voor activiteiten en regelmatige peilingen van douaneambtenaren.
Aangezien het programma een ondersteunende rol vervult waarbij het de diensten van de deelnemende landen helpt informatie te delen en hun capaciteit te versterken, is het toezichtsysteem gericht op het volgen van de voortgang in de programma-activiteiten, op basis van indicatoren op outputniveau. Waar mogelijk worden ook indicatoren gevolgd op gebieden die verband houden met de bovengeschikte doelstellingen van het programma.
De Commissie zal elk jaar een voortgangsverslag over het programma opstellen met een samenvatting van de vorderingen die zijn geboekt op weg naar de doelstellingen van het programma, en de desbetreffende output- en resultaatindicatoren.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Hoofdstuk I – Algemene bepalingen
Het voorgestelde programma zal de douane-unie en de douaneautoriteiten ondersteunen bij hun taak om de financiële en economische belangen van de Unie en haar lidstaten te beschermen, de Unie tegen oneerlijke en illegale handel te beschermen en de legale handel te ondersteunen, de veiligheid van de Unie en haar inwoners te garanderen en een billijk evenwicht te handhaven tussen de douanecontroles en de facilitering van de legale handel. Deze doelstelling is aangepast zodat er bredere steun aan de douane-unie en de douaneautoriteiten kan worden verleend voor het volledige pakket taken dat hun is toevertrouwd, zoals omschreven in het douanewetboek van de Unie, en rekening kan worden gehouden met opkomende behoeften, zoals nader beschreven in de effectbeoordeling.
Net als bij het huidige Douane 2020-programma zal aan het nieuwe programma kunnen worden deelgenomen door de lidstaten, toetredingslanden, kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaten. In overeenstemming met het algemene beleid van de Unie zullen ook de landen van het Europese nabuurschapsbeleid en derde landen, overeenkomstig de voorwaarden die in specifieke overeenkomsten tussen de Unie en die landen zijn vastgesteld, de kans hebben om onder bepaalde voorwaarden aan het programma deel te nemen.
Zoals in het verleden zal in het kader van het programma financiering worden verstrekt in een van de vormen die zijn vastgesteld in het Financieel Reglement, met name subsidies, aanbestedingen en vergoeding van kosten. Als dat passend wordt geacht, kunnen voor specifieke acties ook prijzen worden overwogen, in welk geval de uitvoeringscriteria en -voorwaarden in de werkprogramma's zullen worden omschreven.
Inhoudsopgave
Het soort acties dat in aanmerking komt voor financiering uit het programma, is in wezen vergelijkbaar met het soort acties in het huidige programma. De verschillende soorten zijn evenwel vereenvoudigd en het aantal werd beperkt om meer flexibiliteit te bieden. De indicatieve lijst in bijlage I bevat een overzicht van concrete acties die in het kader van het programma kunnen worden gefinancierd.
Op basis van de ervaring die is opgedaan met het huidige instrument 'deskundigenteams' van het lopende Douane 2020-programma, legt het voorstel bijzondere nadruk op projectgebaseerde gestructureerde samenwerking om een stimulans te geven aan intensievere operationele samenwerking, die verregaande en geïntegreerde vormen van samenwerking tussen de deelnemende landen mogelijk maakt, zodat de douane-unie zich verder kan ontwikkelen.
Nieuw ten opzichte van het lopende Douane 2020-programma is dat in het programma acties zijn opgenomen ter aanvulling of ondersteuning van de acties die uitvoering geven aan de doelstellingen van het nieuw gecreëerde Instrument voor douanecontroleapparatuur, dat deel uitmaakt van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer. Met het Instrument voor douanecontroleapparatuur zal met name alleen steun worden verleend voor de aankoop, het onderhoud en de modernisering van in aanmerking komende apparatuur, terwijl met het Douane-programma alle gerelateerde acties zullen worden ondersteund, zoals samenwerkingsactiviteiten voor de beoordeling van behoeften aan apparatuur of, in voorkomend geval, opleidingen met betrekking tot aangekochte apparatuur.
Gelet op het belang van de mondialisering zal het programma de mogelijkheid blijven bieden om een beroep te doen op vertegenwoordigers van overheidsinstanties, ook van derde landen, en vertegenwoordigers van internationale organisaties, marktdeelnemers of de civil society als externe deskundigen wanneer dit de acties die uitvoering geven aan de doelstelling van het programma, ten goede komt.
Het programma zal ten uitvoer worden gelegd met behulp van de vaakst gebruikte uitgavenmechanismen van de Uniebegroting, namelijk overheidsopdrachten en subsidies. Wat subsidies betreft, is in het voorstel bepaald dat er geen oproep tot het indienen van voorstellen zal worden gepubliceerd wanneer de subsidiabele entiteiten douaneautoriteiten zijn.
Zoals in het verleden is het de bedoeling dat het programma acties tot 100 % financiert gelet op hun grote EU-meerwaarde. Wanneer voor acties subsidies moeten worden verleend, zal in de werkprogramma's het toepasselijke medefinancieringspercentage worden vastgesteld.
De bepalingen in dit hoofdstuk strekken ertoe het kader en de governance voor de in het kader van dit programma opgezette acties voor IT-capaciteitsopbouw te versterken. Voortbouwend op de ervaringen van eerdere Douane-programma's en gelet op het stijgende aantal Europese elektronische systemen zijn enkele nieuwigheden voorgesteld. De definitie van de 'gemeenschappelijke componenten' en de 'nationale componenten' van de Europese elektronische systemen is aangepast en sluit nu beter aan bij de werkelijkheid van elektronische systemen en de kenmerken daarvan. Voorts is een lijst opgesteld van de taken die aan de Commissie zijn toevertrouwd, enerzijds, en die welke aan de lidstaten zijn toevertrouwd, anderzijds. Tot slot zal een strategisch meerjarenplan voor de douane (MASP-C), dat door de Commissie moet worden opgesteld in partnerschap met de lidstaten, een betere planning van de budgettaire en personele middelen mogelijk maken, zowel op nationaal als op EU-niveau. Er is voorzien in bijbehorende rapportageverplichtingen die voor een beter toezicht op de acties voor IT-capaciteitsopbouw moeten zorgen.
Gelet op het middellange- tot langetermijnkarakter van de nagestreefde doelstellingen en rekening houdende met de eerder opgedane ervaring moeten de werkprogramma's worden opgesteld voor meerdere jaren. Dit is nieuw ten opzichte van het lopende Douane 2020-programma, waarvoor jaarlijks een werkprogramma wordt opgesteld. De overschakeling van jaarlijkse naar meerjarige werkprogramma's zal de administratieve lasten voor de Commissie en de lidstaten verlichten.
In bijlage 2 is een lijst van kernindicatoren opgenomen ter verbetering van het toezicht op het programma en de prestaties ervan van bij de start. De Commissie zal de bevoegdheid krijgen gedelegeerde handelingen vast te stellen om de bepalingen voor een toezichts- en evaluatiekader op te stellen, inclusief via wijzigingen van bijlage 2 waarbij de lijst van indicatoren zo nodig wordt herzien en/of aangevuld.
Er zal tijdig een tussentijdse en een eindevaluatie worden verricht zodat de resultaten daarvan in de besluitvorming kunnen worden meegenomen.
De Commissie zal de bevoegdheid krijgen gedelegeerde handelingen vast te stellen om het kader voor het toezicht op de prestaties en de desbetreffende indicatoren te herzien.
De Commissie zal worden bijgestaan door een Comité Douane-programma (onderzoeksprocedure).
Hoofdstuk VII – Overgangs- en slotbepalingen
Er zal op samenhangende, doeltreffende en evenredige wijze doelgerichte informatie worden verstrekt aan diverse doelgroepen, waaronder de media en het grote publiek.