EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2019)161 - Uitvoering van Richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen.
bron	COM(2019)161
datum	29-03-2019

EUROPESE COMMISSIE

1. Brussel, 29.3.2019

COM(2019) 161 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de uitvoering van Richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen

I. INLEIDING

Het eerste verslag van de Commissie ("het verslag van 2011") ¹ betreffende de toepassing van Richtlijn 2003/109/EG ² ("de richtlijn") is op 28 september 2011 gepubliceerd uit hoofde van de verslagleggingsverplichting van artikel 24 van de richtlijn. Uit dit verslag is gebleken dat de onderdanen van derde landen algemeen te weinig geïnformeerd zijn over de status van langdurig ingezetene in de EU en de daaraan verbonden rechten, alsook dat er een aantal tekortkomingen zijn in de omzetting van de richtlijn in nationaal recht (bijvoorbeeld beperkende interpretatie van de werkingssfeer van de richtlijn, aanvullende voorwaarden voor toelating, hoge administratieve kosten, illegale belemmeringen voor de mobiliteit binnen de EU, verwateren van het recht op gelijke behandeling en bescherming tegen verwijdering).

Dit tweede verslag geeft een bijgewerkt overzicht van de wijze waarop de EU-lidstaten ³ de richtlijn hebben omgezet en toegepast en bevat voor de eerste keer informatie over de toepassing van Richtlijn 2011/51/EU ⁴ , die Richtlijn 2003/109/EG heeft gewijzigd door haar werkingssfeer uit te breiden tot personen die internationale bescherming genieten. De lidstaten moesten Richtlijn 2011/51/EU uiterlijk op 20 mei 2013 omzetten in hun nationale wetgeving. De Commissie leidde tegen elf lidstaten inbreukprocedures in, omdat zij de richtlijn niet tijdig hadden omgezet of de Commissie niet naar behoren in kennis hadden gesteld van de vastgestelde nationale wetgeving. Acht van deze zaken zijn gesloten.

Dit verslag is opgesteld op basis van een studie die in de periode 2014-2016 is verricht door een externe contractant en andere bronnen, waaronder klachten ⁵ , verzoekschriften, informatie-uitwisseling met lidstaten en inbreukprocedures.

2. Statistisch overzicht

In het verslag van 2011 werd gewezen op het geringe effect van de richtlijn in veel lidstaten. Er waren weinig EU-verblijfsvergunningen voor langdurig ingezetenen afgegeven en 80 % daarvan was afgegeven door slechts vier lidstaten ⁶ . Hoewel er in algemene zin een stijging kan worden gemeld (3 055 411 EU-verblijfsvergunningen voor langdurig ingezetenen in 2017 tegen 1 208 557 in 2008), waren dezelfde vier landen in 2017 goed voor een nog hoger percentage van deze afgegeven vergunningen (90 %), terwijl alleen Italië al circa 73 % daarvan voor zijn rekening nam ⁷ . Dit geringe aantal kan worden toegeschreven aan het feit dat niet alleen onderdanen van derde landen, maar ook de nationale migratie-autoriteiten te weinig geïnformeerd zijn over de status van langdurig ingezetene. Een andere oorzaak is de 'concurrentie' met reeds lang bestaande nationale regelingen, die zijn toegestaan op grond van artikel 13 van de richtlijn (21 van de 25 lidstaten hebben hun nationale regeling behouden).

II. NALEVING VAN DE OMZETTINGSMAATREGELEN

Werkingssfeer – artikel 3

In artikel 3 worden de werkingssfeer van de richtlijn en een aantal uitsluitingen (d.w.z. situaties waarin de richtlijn niet van toepassing is) omschreven. In het verslag van 2011 werd met name gewezen op een specifiek probleem met de toepassing in meerdere lidstaten, met betrekking tot de uitsluiting van onderdanen van derde landen die uitsluitend om redenen van tijdelijke aard in een lidstaat verblijven (artikel 3, lid 2, onder e)). Sommige lidstaten hebben namelijk een zeer ruime uitleg aan deze uitsluitingsgrond gegeven. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) heeft de betekenis van deze bepaling verduidelijkt, door te verklaren dat de richtlijn 'het verblijf van onderdanen van derde landen dat weliswaar legaal en eventueel ononderbroken is maar niet a priori blijk geeft van hun bedoeling om zich duurzaam op het grondgebied van de lidstaten te vestigen' uitsluit van de werkingssfeer ervan en dat "op basis van het enkele feit dat een verblijfsvergunning een formele beperking bevat niet [kan] worden uitgemaakt of deze onderdaan van een derde land zich, niettegenstaande het bestaan van een dergelijke beperking, duurzaam in de lidstaat zou kunnen vestigen" ⁸ . Hoewel het HvJ-EU uiteindelijk oordeelde dat het de verantwoordelijkheid van de nationale rechters is om de wettigheid van dergelijke uitsluitingen te beoordelen, heeft de Commissie geen klachten ontvangen over het vermeende misbruik van deze uitzondering door de lidstaten.

De oorspronkelijke uitsluiting van vluchtelingen van de werkingssfeer van de richtlijn is in 2011 opgeheven ⁹ . De richtlijn is echter nog steeds niet van toepassing op onderdanen van derde landen die een andere vorm van bescherming genieten dan is vastgesteld in de erkenningsrichtlijn ¹⁰ (artikel 3, lid 2, onder c)). De vraag hoe nationale beschermingsstatussen onderscheiden moeten worden van andere nationale statussen voor legaal verblijf is tot op heden geen volledige duidelijkheid verschaft door de jurisprudentie van het HvJ-EU of de nationale rechters.

Verblijfsduur – artikel 4

Onderdanen van derde landen moeten sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het verzoek tot toekenning van de status van langdurig ingezetene legaal en ononderbroken op het grondgebied hebben verbleven. In het verslag van 2011 werd erop gewezen dat sommige lidstaten het begrip 'legaal' verblijf op beperkende wijze kunnen blijven toepassen, met name door houders van specifieke visa of verblijfsvergunningen uit te sluiten. De Commissie heeft een van deze zaken onderzocht: een bepaling van nationaal recht waarin werd vereist dat aanvragers van de status van langdurig ingezetene in het bezit zijn van de nationale permanente verblijfsvergunning. Naar aanleiding van de uitwisseling van informatie met de Commissie heeft de lidstaat de bepaling in kwestie gewijzigd en in overeenstemming gebracht met de richtlijn.

Voor personen aan wie internationale bescherming is verleend, is in de richtlijn vastgelegd dat ten minste de helft van de periode tussen de datum van indiening van het verzoek om internationale bescherming en de datum van afgifte van de verblijfsvergunning in aanmerking wordt genomen, indien die periode de 18 maanden niet overschrijdt (artikel 4, lid 2). De meeste lidstaten nemen de helft van die periode in aanmerking, terwijl andere lidstaten ¹¹ hebben bepaald dat de hele periode in aanmerking wordt genomen.

Tot op heden heeft de Commissie geen klachten ontvangen over de onjuiste toepassing van artikel 4, lid 1 bis, waarin staat dat de lidstaten de status van langdurig ingezetene niet toekennen indien de internationale bescherming is ingetrokken in overeenstemming met de erkenningsrichtlijn.

Voorwaarden voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene – artikel 5

In artikel 5 staan de voorwaarden voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene, met name dat de aanvrager dient te bewijzen dat hij beschikt over vaste en regelmatige inkomsten, een ziektekostenverzekering en (optioneel) dat hij voldoet aan integratievoorwaarden.

De meeste lidstaten hebben het nationaal minimumloon of het bestaansminimum vastgesteld als drempelwaarde voor de beoordeling van de voorwaarde voor vaste en regelmatige inkomsten. Sommige lidstaten bepalen ook de vereiste financiële middelen voor de gezinsleden van langdurig ingezetenen. Zoals het HvJ-EU heeft verduidelijkt onder verwijzing naar de richtlijn inzake gezinshereniging 2003/86/EG ¹² , kunnen lidstaten geen minimuminkomen bepalen waaronder alle aanvragen worden geweigerd, zonder enige concrete beoordeling van de individuele zaak. Deze interpretatie kan ook worden toegepast op de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen.

De Commissie heeft bij verschillende lidstaten gecontroleerd of er een evenredigheidsbeoordeling wordt uitgevoerd bij de beoordeling van de voorwaarden voor inkomsten. In een van die gevallen heeft de desbetreffende lidstaat (MT) zijn wetgeving aangepast naar aanleiding van een inbreukprocedure, door een flexibiliteitsclausule op te nemen die de nationale bevoegde autoriteiten ertoe verplicht om alle relevante omstandigheden van de individuele zaak in aanmerking te nemen voordat wordt overgegaan tot de weigering of aanvaarding van de aanvraag.

In de meeste lidstaten moeten aanvragers van een langdurig verblijf voldoen aan integratievoorwaarden ¹³ , waarbij kennis van de officiële taal doorgaans een vereiste is. In sommige lidstaten is het ook verplicht om inburgeringscursussen te volgen ¹⁴ . In de zaak P&S ¹⁵ overwoog het HvJ-EU de mogelijkheid voor lidstaten om integratievoorwaarden vast te stellen na het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene, waarbij het oordeelde dat de richtlijn deze voorwaarden niet in de weg staat, zolang deze niet leiden tot de intrekking van de status.

Openbare orde en binnenlandse veiligheid – artikel 6

Alle lidstaten hebben deze optionele reden voor weigering omgezet in wetgeving, alleen vaak met gebruik van verschillende terminologie en met verschillende drempelwaarden voor eerdere strafrechtelijke veroordelingen. De overwegingscriteria van artikel 6, lid 1, tweede alinea, waarin wordt vereist dat bij het nemen van de desbetreffende beslissing rekening wordt gehouden met de persoonlijke situatie van de aanvrager, zijn echter niet door alle lidstaten ¹⁶ uitdrukkelijk omgezet. Dit kan nalevingsproblemen opleveren bij de concrete toepassing van weigeringsbesluiten door de bevoegde autoriteiten. De Commissie heeft tot op heden echter geen klachten over deze kwestie ontvangen.

Bewijsstukken – artikel 7, lid 1

Een problematische kwestie waarop in het verslag van 2011 werd ingegaan, was dat het ontbreken van bewijsstukken met betrekking tot passende huisvesting volgens de wetgeving van sommige lidstaten wordt beschouwd als grond voor het weigeren van een aanvraag. Uit de beschikbare informatie over de uitvoering van deze bepaling in de lidstaten die hebben gekozen voor een dergelijke documentatievereiste, blijkt dat het bewijs voor passende huisvesting in de meeste gevallen als voorwaarde wordt beschouwd voor het verkrijgen van de status. Bij gebreke van verduidelijking door het HvJ-EU van deze kwestie bestaat er in de academische literatuur geen consensus over of deze toepassing overeenstemt met de richtlijn ¹⁷ .

Naar aanleiding van een inbreukprocedure tegen Malta, omdat volgens de Maltese wetgeving huisvesting niet mocht worden gedeeld met personen die geen gezinsleden zijn, heeft Malta zijn wetgeving aangepast om deze in overeenstemming te brengen met de richtlijn.

Termijn voor de behandeling van de aanvraag – artikel 7, lid 2

Hoewel alle lidstaten de termijn van zes maanden voor de behandeling van aanvragen waarin artikel 7, lid 2, voorziet correct hebben omgezet, voldoen vele van hen in de praktijk niet aan deze uiterste termijn. Met name na de vluchtelingencrisis die in 2015 begon, zijn langere termijnen gemeld in de lidstaten waar de bevoegde nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de behandeling van aanvragen voor langdurig verblijf ook verantwoordelijk zijn voor de behandeling van asielaanvragen (bv. in Zweden).

Krachtens artikel 7, lid 2, vierde alinea, van de richtlijn moeten de gevolgen van het uitblijven van een beslissing bij het verstrijken van de termijn van zes maanden bij de nationale wetgeving worden geregeld. De meeste lidstaten hebben deze bepaling correct omgezet: in de meeste gevallen door te verwijzen naar algemene bestuursrechtelijke bepalingen en in andere gevallen ¹⁸ door middel van specifieke voorschriften. Zoals echter in het verslag betreffende de toepassing van de richtlijn betreffende een gecombineerde vergunning 2011/98/EU ¹⁹ naar voren is gebracht, lijken de rechtsmiddelen die in sommige lidstaten worden toegepast niet toereikend en kunnen deze leiden tot rechtsonzekerheid en buitensporige behandelingstermijnen.

3. Aanvraagkosten

In tegenstelling tot de recentere richtlijnen over legale migratie bevat de richtlijn inzake langdurig ingezetenen geen bepalingen over aanvraagkosten. In het verslag van 2011 werd evenwel onder de aandacht gebracht dat buitensporig hoge leges tegen het evenredigheidsbeginsel kunnen indruisen en gelijkstaan met een onrechtmatige aanvullende toelatingsvoorwaarde die het 'effet utile' van de richtlijn in gevaar brengt.

Het HvJ-EU heeft dit in twee arresten bevestigd ²⁰ , waarin het oordeelde dat "de hoogte van [de] leges niet tot doel en evenmin tot gevolg mag hebben dat het verkrijgen van de door die richtlijn verleende status van langdurig ingezetene daardoor wordt belemmerd, daar anders afbreuk wordt gedaan aan zowel de geest als de doelstelling van [de] richtlijn ²¹ ". Het Hof voegde hieraan toe dat om de proportionaliteit van dergelijke leges te beoordelen rekening moet worden gehouden met verschillende elementen, waaronder: 1) de financiële gevolgen van de leges voor de aanvrager; en 2) de reële administratieve leges voor de behandeling van een aanvraag en de afgifte van een vergunning, ook in vergelijking met de leges voor de afgifte van soortgelijke documenten aan onderdanen en EU-burgers.

Op basis hiervan heeft de Commissie inbreukprocedures ingeleid vanwege onevenredige leges (indien van toepassing ook met betrekking tot andere richtlijnen inzake legale migratie) ²² tegen een aantal lidstaten: Nederland, Italië, Bulgarije en Griekenland. Deze zaken zijn gesloten na de wijziging van de nationale wetgeving, waarbij de leges naar een proportioneel niveau zijn verlaagd. De procedure tegen Portugal loopt nog.

EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen – artikel 8

Alle lidstaten hebben de bepalingen van artikel 8 over de vorm en de geldigheid van de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen correct omgezet. Voor de geldigheid van de vergunning hebben de meeste lidstaten ²³ gekozen voor een geldigheidsduur van vijf jaar en andere lidstaten voor een geldigheidsduur van maximaal tien jaar of een onbeperkte duur ²⁴ .

Hoewel in artikel 8 wordt bepaald dat de vergunning ten minste vijf jaar geldig moet zijn, is de status van langdurig ingezetene, zodra deze is verkregen, permanent, met inachtneming van de intrekkingsvoorwaarden uit artikel 9.

Opmerkingen aan te brengen in EU-verblijfsvergunningen voor langdurig ingezetenen voor personen aan wie internationale bescherming is verleend – artikel 8, leden 4 tot en met 6 en artikel 19 bis

Wanneer de status van langdurig ingezetene wordt toegekend aan een persoon aan wie internationale bescherming is verleend, moet er een opmerking worden aangebracht in de vergunning, inclusief de naam van de lidstaat die de bescherming heeft verleend (of waaraan de bescherming is overgedragen, in gevallen van mobiliteit binnen de EU). Naar aanleiding van inbreukprocedures wegens niet-mededeling van de omzettingsmaatregelen van Richtlijn 2011/51/EU, hebben verschillende lidstaten hun wetgeving gewijzigd om te zorgen voor de volledige omzetting van de desbetreffende bepalingen. De Commissie heeft tot op heden geen klachten ontvangen met betrekking tot de correcte toepassing van deze bepalingen.

Intrekking of verlies van de status – artikel 9

Behoudens enkele kleine nalevingsproblemen hebben de lidstaten artikel 9 over het algemeen correct omgezet.

Krachtens artikel 9, lid 2, mogen de lidstaten bepalen dat afwezigheid van meer dan twaalf aaneensluitende maanden of afwezigheid om specifieke of uitzonderlijke redenen niet leidt tot intrekking of verlies van de status van langdurig ingezetene. Sommige lidstaten ²⁵ hebben dit zo ingevuld dat afwezigheid van twaalf aaneensluitende maanden van het grondgebied van de EU per definitie tot verlies van de status leidt, maar dat tegelijkertijd de mogelijkheid bestaat om vanwege uitzonderlijke omstandigheden een langere afwezigheid toe te staan. Andere lidstaten hebben echter voor een langere standaardperiode gekozen (Finland bijvoorbeeld voor een periode van twee jaar die om specifieke en uitzonderlijke redenen kan worden verlengd, en Frankrijk voor drie jaar).

Op grond van artikel 9, lid 3, mogen de lidstaten de status van langdurig ingezetene intrekken als de langdurig ingezetene een bedreiging vormt voor de openbare orde, maar een dergelijke bedreiging is geen grond voor verwijdering uit hoofde van artikel 12. Minder dan de helft van de lidstaten heeft ervoor gekozen om deze mogelijkheid over te nemen ²⁶ .

Op grond van artikel 9, lid 3 bis, hebben de lidstaten de mogelijkheid om de status van langdurig ingezetene in te trekken als deze op grond van internationale bescherming is verkregen en deze bescherming is ingetrokken op grond van bepaalde bepalingen van de erkenningsrichtlijn (omdat de betrokkene hiervan uitgesloten had moeten zijn, feiten verkeerd heeft weergegeven of heeft achtergehouden die doorslaggevend waren voor de verlening van de status). De Commissie heeft geen klachten ontvangen over de onjuiste toepassing van deze bepaling door de lidstaten.

In artikel 9, lid 5, wordt voorzien in een 'vereenvoudigde procedure' voor het opnieuw verkrijgen van de status van langdurig ingezetene. De lidstaten hebben grote vrijheid bij de uitvoering van deze bepaling, daar de voorwaarden en de procedure door de nationale wet worden bepaald. In sommige gevallen bestaan deze voorwaarden echter uit buitensporige vereisten die niet overeen lijken te stemmen met het doel van een vereenvoudigde procedure (BE vereist bijvoorbeeld een verblijf van vijftien jaar voorafgaand aan het vertrek).

Procedurele waarborgen – artikel 10

Wat betreft de procedurele waarborgen krachtens artikel 10 stellen sommige lidstaten ²⁷ bestuursrechtelijke regelingen voor langdurig ingezetenen vast in hun immigratiewetgeving en verwijzen andere lidstaten ²⁸ slechts naar algemene bestuursrechtelijke bepalingen. De Commissie heeft onlangs een inbreukprocedure tegen Roemenië ingeleid vanwege een vermeende schending van de verplichting om beslissingen tot afwijzing om redenen van openbare veiligheid met redenen te omkleden. De Commissie voert aan dat de aanvrager zelfs in gevallen waarin de desbetreffende informatie onder het staatsgeheim valt, het recht heeft om op de hoogte te worden gesteld van de kern van die informatie om het recht om tegen het besluit beroep in te stellen, te kunnen uitoefenen.

Gelijke behandeling – artikel 11

Zoals al werd belicht in het verslag van 2011 hebben verschillende lidstaten geen specifieke omzettingsmaatregelen over het beginsel van gelijke behandeling opgenomen in hun immigratiewetgeving, maar verlaten zij zich op algemene voorschriften over werk, onderwijs of sociale zekerheid, vaak in combinatie met het beginsel van non-discriminatie. Het ontbreken van uitdrukkelijke omzettingsmaatregelen kan leiden tot problemen in de juiste toepassing van het beginsel van gelijke behandeling op nationaal niveau, hetgeen is bevestigd door de talloze klachten die de Commissie hierover heeft gekregen.

Voor werkzaamheden als werknemer of zelfstandige hebben de meeste lidstaten ²⁹ voorschriften opgesteld die de toegang beperken tot activiteiten waarbij openbaar gezag wordt uitgeoefend, zelfs als dat slechts op incidentele basis gebeurt. De Commissie heeft stappen ondernomen tegen enkele lidstaten, als zij van mening was dat deze voorschriften buiten de werkingssfeer van de afwijking vielen. Naar aanleiding van uitwisselingen tussen de Commissie en de nationale autoriteiten in 2014, heeft een lidstaat de onderdelen van zijn wetgeving gewijzigd die onderdanen van derde landen, onder wie langdurig ingezetenen, geen toegang boden tot de openbaarvervoersector en de nationale hulpdiensten. In 2018 heeft de Commissie inbreukprocedures ingeleid tegen Hongarije met betrekking tot een nationale wet die langdurig ingezetenen de toegang tot het beroep van dierenarts ontzegde.

Wat betreft sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming heeft het HvJ-EU het toepassingsgebied van de afwijking van de 'belangrijkste prestaties' uit artikel 11, lid 4, verduidelijkt ³⁰ door aan te geven dat dit aldus moet worden begrepen dat de lidstaten op grond hiervan de gelijke behandeling mogen beperken, behalve voor de prestaties op het gebied van sociale bijstand of sociale bescherming die ertoe bijdragen dat de betrokkene in zijn elementaire behoeften als voeding, huisvesting en gezondheid kan voorzien.

Er was geen specifieke omzettingsvereiste nodig voor de bepaling van lid 4 bis, volgens welke beperkingen aangaande gelijke behandeling geen afbreuk doen aan de bepalingen van de erkenningsrichtlijn. De Commissie heeft geen klachten ontvangen over de onjuiste toepassing van deze bepaling.

Bescherming tegen verwijdering – artikel 12

De meeste lidstaten hebben artikel 12 van de richtlijn correct omgezet. Sommige lidstaten ³¹ hebben echter niet uitdrukkelijk omgezet dat de bedreiging voor de openbare orde of de openbare veiligheid actueel en voldoende ernstig moet zijn. Bovendien hebben sommige lidstaten ³² niet alle overwegingscriteria uit lid 3 volledig omgezet. In een recente zaak ³³ oordeelde het HvJ-EU dat de Spaanse wetgeving niet in overeenstemming was met de richtlijn voor zover deze niet voorzag in de beoordeling van de elementen uit artikel 12, lid 3, voor besluiten tot verwijdering vanwege een veroordeling voor een strafbaar feit dat wordt bestraft met een gevangenisstraf van meer dan een jaar.

Artikel 12 bevat in de leden 3 bis, 3 ter, 3 quater en 6 specifieke regels voor besluiten tot verwijdering van personen met een vergunning tot langdurig verblijf in een lidstaat die in een andere lidstaat internationale bescherming hebben verkregen. De Commissie heeft geen klachten ontvangen over de onjuiste toepassing van deze bepalingen.

Gunstiger nationale bepalingen/verband met de nationale permanente verblijfsvergunningen – artikel 13

In het verslag van 2011 werd gewezen op een risico van concurrentie tussen de nationale en EU-verblijfsvergunningen, dat er niet noodzakelijkerwijs toe leidt dat de meest gunstige bepalingen op de onderdaan van een derde land worden toegepast, vanwege de moeilijkheid om de voor- en nadelen van de twee vergunningen te vergelijken. Dit probleem werd bevestigd door de resultaten van een ad-hoconderzoek van het Europees migratienetwerk (EMN) uit 2016 ³⁴ , waarin naar voren kwam dat nationale vergunningen voor langdurig verblijf minder rechten op gelijke behandeling of minder bescherming tegen verwijdering boden, hoewel deze onder gunstigere voorwaarden waren toegekend (bv. minder dan vijf jaar verblijf, geen inkomstencriterium).

In dit verband heeft het HvJ-EU intussen duidelijkheid ³⁵ geschapen wat betreft de uitleg van artikel 13, dat de lidstaten, ondanks de titel, niet de mogelijkheid biedt om de status van langdurig ingezetene onder gunstigere voorwaarden toe te kennen, maar er veeleer op gericht is het mogelijk te maken dat er afzonderlijke nationale statussen voor langdurig of permanent verblijf naast elkaar bestaan. Op vier lidstaten na (Oostenrijk, Italië, Luxemburg en Roemenië) zijn in alle lidstaten parallelle nationale regelingen blijven bestaan.

Voorwaarden voor verblijf en werk in een andere lidstaat – artikelen 14, 15, 16 en 18

In het verslag van 2011 werd de omzetting en toepassing van de richtlijnbepalingen aangaande mobiliteit binnen de EU als een van de meest problematische kwesties aangemerkt. Ook het geringe aantal langdurig ingezetenen dat hun recht om in andere lidstaten te verblijven had uitgeoefend, werd vermeld (minder dan 50 per lidstaat). Volgens beschikbare (gedeeltelijke) gegevens van het EMN ³⁶ lijkt het erop dat de rechten op mobiliteit binnen de EU uit hoofde van de richtlijn nog altijd onderbenut worden. Dit kan deels het gevolg zijn van het feit dat het geen automatisch recht is, maar is onderworpen aan een aantal gespecificeerde voorwaarden (zie hieronder). Zoals is bevestigd door talloze klachten die de Commissie heeft ontvangen, maken deze voorwaarden en de strikte toepassing ervan door de meeste lidstaten het in de praktijk zeer moeilijk om de rechten op mobiliteit binnen de EU uit te oefenen.

In artikel 14, lid 2, is bepaald dat een langdurig ingezetene in een lidstaat op drie gronden in een tweede lidstaat mag verblijven: uitoefening van een economische activiteit; studie of beroepsopleiding; andere redenen. Hoewel sommige lidstaten ³⁷ geen gewag maken van 'andere redenen', lijken andere een uitputtend overzicht te geven ³⁸ , wat kan leiden tot een beperkende toepassing van de bepaling.

Een aantal lidstaten ³⁹ heeft er krachtens artikel 14, lid 3, voor gekozen om de situatie van de arbeidsmarkt te bezien voor langdurig ingezetenen van andere lidstaten die een verblijf aanvragen voor de uitoefening van een economische activiteit.

Op grond van artikel 14, lid 4, van de richtlijn mogen de lidstaten grenzen stellen aan het totale aantal personen dat een verblijfsrecht kan krijgen, als deze grenzen op het tijdstip van de vaststelling van de richtlijn reeds vastgelegd waren in de bestaande wetgeving. Slechts drie lidstaten ⁴⁰ hebben gebruik van deze optie gemaakt.

Krachtens artikel 14, lid 5, tweede alinea, mogen lidstaten langdurig ingezetenen uit andere lidstaten toestemming geven om te verblijven als seizoenwerker, een categorie die niet wordt gedekt door Richtlijn 2014/36/EU betreffende seizoenarbeiders, die uitsluitend van toepassing is op onderdanen van derde landen die buiten de EU verblijven. Deze optie is door vier lidstaten toegepast ⁴¹ .

Alle lidstaten hebben ervoor gekozen om de optie uit hoofde van artikel 15, lid 2, onder a), van de richtlijn toe te passen betreffende de voorwaarde voor aanvragers om te bewijzen dat zij vaste en regelmatige inkomsten hebben. Sommige lidstaten ⁴² hebben vaste bedragen vastgesteld (die overeenkomen met het nationale minimuminkomen), die om verenigbaar te zijn met het evenredigheidsbeginsel dat in de zaak Chakroun ⁴³ is bevestigd door het HvJ-EU, moeten worden toegepast met inachtneming van de specifieke omstandigheden van elk individueel geval.

In artikel 15, lid 3, van de richtlijn wordt bepaald dat de lidstaten mogen eisen dat langdurig ingezetenen die een verblijfsvergunning aanvragen voldoen aan integratievoorwaarden, als die langdurig ingezetene niet in de eerste lidstaat aan integratievoorwaarden heeft moeten voldoen. Vijf lidstaten ⁴⁴ hebben besloten om deze optie toe te passen.

Krachtens artikel 16, lid 1, van de richtlijn hebben echtgenoten en minderjarige kinderen het recht om de langdurig ingezetene te vergezellen of zich bij hem te voegen, als het gezin reeds was gevormd in de eerste lidstaat. Sommige lidstaten hebben aanvullende vereisten vastgesteld die een obstakel voor mobiliteit kunnen vormen. Tsjechië verplicht gezinsleden bijvoorbeeld om bij de aanvraag aanvullende documenten in te dienen, te weten een verklaring uit het strafregister en een uitgebreid medisch rapport. In Duitsland mogen gezinsleden zich uitsluitend bij de langdurig ingezetene voegen als hij voldoende leefruimte heeft. In Estland heeft de echtgenoot uitsluitend het recht om zich bij de langdurig ingezetene te voegen als hij al in de eerste lidstaat verbleef.

Artikel 16, lid 2, van de richtlijn biedt de mogelijkheid om het recht om de langdurig ingezetene te vergezellen en zich bij hem te voegen, uit te breiden tot andere gezinsleden dan echtgenoten en minderjarige kinderen. Enkele lidstaten hebben deze optie omgezet ⁴⁵ .

Krachtens artikel 19, lid 2, van de richtlijn verstrekt de tweede lidstaat de langdurig ingezetene als aan de voorwaarden is voldaan een verblijfsvergunning die kan worden verlengd en dient deze de eerste lidstaat in kennis te stellen van zijn besluit. Sommige lidstaten ⁴⁶ hebben deze informatieverplichting echter niet omgezet in hun wetgeving.

Gelijke behandeling in de tweede lidstaat – artikel 21

Krachtens artikel 21 van de richtlijn hebben vergunninghouders en hun gezinsleden na ontvangst van de verblijfsvergunning in de tweede lidstaat recht op gelijke behandeling op de gebieden en onder de voorwaarden als bedoeld in artikel 11, met inbegrip van toegang tot de arbeidsmarkt. De lidstaten kunnen ervoor kiezen om de gelijke behandeling voor bepaalde activiteiten als werknemer of zelfstandige voor een periode van ten hoogste twaalf maanden te beperken. Naar aanleiding van uitwisselingen tussen de Commissie en de nationale autoriteiten heeft een lidstaat de onderdelen van zijn wetgeving gewijzigd die de gezinsleden van langdurig ingezetenen uit andere lidstaten ertoe verplichtten om een werkvergunning te hebben die slechts geldig was voor een specifieke baan of sector, ook na de eerste twaalf maanden van het verblijf.

Krachtens artikel 21, lid 2, kunnen lidstaten de toegang tot activiteiten als werknemer of zelfstandige beperken tot personen die een verblijfsvergunning hebben voor een studie of beroepsopleiding of voor andere doeleinden. Enkele lidstaten hebben deze optie toegepast ⁴⁷ .

III. CONCLUSIES

De stand van zaken van de toepassing van de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen in de EU is sinds 2011 verbeterd, mede dankzij de talloze inbreukprocedures die de Commissie heeft ingeleid en de arresten die het HvJ-EU heeft gewezen. Sommige lopende kwesties doen echter nog steeds afbreuk aan het volledig behalen van de belangrijkste doelstellingen van de richtlijn, te weten: het sorteren van effect voor de integratie van onderdanen van derde landen die langdurig in de lidstaten verblijven ⁴⁸ ; en bijdragen aan de totstandbrenging van een interne markt ⁴⁹ .

Met betrekking tot de eerste doelstelling is opgemerkt dat de meeste lidstaten het gebruik van de status van langdurig ingezetene niet actief bevorderen en vrijwel uitsluitend nationale vergunningen voor langdurig verblijf blijven afgeven, tenzij onderdanen van derde landen uitdrukkelijk vragen om de EU-vergunning. In 2017 bevonden zich in de 25 lidstaten waarvoor de richtlijn geldt circa 3,1 miljoen onderdanen van derde landen met een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen, tegenover circa 7,1 miljoen onderdanen van derde landen met een nationale vergunning voor langdurig verblijf ⁵⁰ . Als er, zoals in de academische literatuur naar voren is gebracht, voor zou worden gezorgd dat de nationale immigratieautoriteiten de nationale vergunning actief zouden promoten in plaats van de EU-vergunning, zou dit het effet utile van de richtlijn in gevaar brengen ⁵¹ .

De Commissie zal dit aspect van de toepassing van de richtlijn blijven volgen en zal de lidstaten aanmoedigen om de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in te zetten als instrument dat de integratie van onderdanen van derde landen ten goede komt.

Met betrekking tot de tweede doelstelling heeft de wijze waarop de meeste lidstaten de bepalingen inzake mobiliteit binnen de EU toepassen, niet echt bijgedragen aan de totstandbrenging van een interne markt in de EU. Slechts enkele langdurig ingezetenen hebben het recht om zich te verplaatsen naar andere lidstaten uitgeoefend. Dit is mede het gevolg van het feit dat aan de uitoefening van het recht in sommige gevallen evenveel voorwaarden worden gesteld als aan een nieuwe aanvraag voor een verblijfsvergunning, of van de omstandigheid dat de bevoegde nationale autoriteiten onvoldoende kennis van de procedures hebben of het moeilijk vinden om samen te werken met hun collega's in andere lidstaten. De Commissie zal de lidstaten aanmoedigen om de toepassing van de bepalingen inzake mobiliteit binnen de EU te verbeteren, onder andere door de samenwerking en uitwisseling van informatie tussen nationale autoriteiten te bevorderen.

De Commissie blijft de toepassing van de richtlijn door de lidstaten volgen in overeenstemming met haar bevoegdheden uit hoofde van de verdragen en kan gepaste maatregelen treffen, waaronder, indien nodig, de inleiding van inbreukprocedures.

(1) Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de toepassing van Richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, COM(2011) 585 definitief.
(2) Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB L 16 van 23.1.2004, blz. 44).
(3) De richtlijn is niet bindend voor Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk.
(4) Richtlijn 2011/51/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van Richtlijn 2003/109/EG van de Raad teneinde haar werkingssfeer uit te breiden tot personen die internationale bescherming genieten, PB L 132 van 19.5.2011, blz. 1.
(5) De meeste klachten die de Commissie heeft ontvangen, hebben betrekking op: aanvragen die op verschillende gronden zijn afgewezen (bv. in verband met de vervulling van de voorwaarden voor het toekennen van de status van langdurig ingezetene, met name vaste en regelmatige inkomsten en perioden van afwezigheid); onevenredige administratieve kosten; het beginsel van gelijke behandeling; de vorm van de vergunning, erkenning van beroepskwalificaties; en mobiliteit binnen de EU.
(6) AT, CZ, EE, IT.
(7) Gegevens van Eurostat, appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui
(8) Arrest van 18 oktober 2012 in zaak C-502/10 (Singh).
(9) Door Richtlijn 2011/51/EU.
(10) Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (herschikking).
(11) DE, EE, FI, FR, IT, PT, RO, SK, SE.
(12) Arrest van 4 maart 2010 in zaak C-578/08 (Chakroun).
(13) AT, BE, CY, EE, EL, FR, HR, IT, LT, LV, LU, MT, NL, PT, RO.
(14) BE – Vlaanderen, FR, HR, LT, LU, RO.
(15) Arrest van 4 juni 2015 in zaak C-579/13 (P&S).
(16) ES, FR, HU, PL, RO, SI.
(17) Zie Hailbronner/Thym, EU Immigration and Asylum Law. Commentary, 2e druk, blz. 468.
(18) BE, CY, FR, MT, PT.
(19) Verslag betreffende de toepassing van Richtlijn 2011/98/EU, COM(2019)160.
(20) Arrest van 26 april 2012, C-508/10 (Commissie/Koninkrijk der Nederlanden) en arrest van 2 september 2015, C-309/14 (CGIL & INCA).
(21) C-508/10, punt 69.
(22) Te weten Richtlijn 2004/114/EG betreffende studenten, Richtlijn 2005/71/EG betreffende onderzoekers, Richtlijn 2009/50/EG betreffende de blauwe kaart, Richtlijn 2011/98/EU betreffende een gecombineerde vergunning, Richtlijn 2014/36/EU betreffende seizoenarbeiders en Richtlijn 2014/66/EU betreffende overplaatsingen binnen een onderneming.
(23) AT, BE, BG, CY, EL, ES, HR, HU, IT, LT, MT, NL, PL, PT, RO.
(24) CZ, DE, SI, FI, FR, SK.
(25) AT, BE, CZ, DE, EE, ES, LU, LV, MT, PT, SI.
(26) AT, CY, CZ, EE, EL, FR, IT, LU, NL, RO, SE, SI.
(27) CY, EL, IT, MT, RO.
(28) AT, BG, CZ, EE, FI, HR, HU, LV, NL, SI, SK.
(29) BG, CY, DE, EE, EL, FI, FR, HR, HU, IT, LT, LU, MT, PL, PT, SK.
(30) Arrest van 24 april 2012, zaak C-571/10 (Kamberaj).
(31) BG, FR, IT, LT, LV, RO, SI, SK.
(32) AT, BG, DE, EE, FR, HR, LT, LV, NL, SE, SI, SK.
(33) Arrest van 7 december 2017, zaak C‑636/16 (Wilber López Pastuzano).
(34) Ad-hoconderzoek van het EMN nr. 2016.1000 naar nationale verblijfsvergunningen met een permanente of onbeperkte geldigheidsduur.
(35) Arrest van 17 juli 2014, zaak C-469/13 (Tahir).
(36) Intra-EU mobility of third-country nationals, EMN Study 2013, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/doc_centre/immigration/docs/studies/emn-synthesis_report_intra_eu_mobility_final_july_2013.pdf , blz. 48-49.
(37) EE, EL.
(38) HR, RO.
(39) AT, CY, CZ, DE, FI, FR, IT, MT, NL, PT, RO, SI, SK.
(40) AT, IT, RO.
(41) DE, EE, ES, HR.
(42) BE, CZ, EL, ES, HR, IT, NL, PL, PT.
(43) Arrest van 4 maart 2010 in zaak C-578/08 (Chakroun).
(44) AT, DE, FR, MT, NL.
(45) AT, BE, CZ, EE, ES, FI, HR, IT, LT, LU, PT.
(46) AT, EE, EL, ES, FR, IT, LT, LV, RO.
(47) AT, DE, EL, ES, FI, FR, HR, IT, MT, NL.
(48) Overweging 12, bekrachtigd door het HvJ-EU in Commissie/Nederland, C-508/10, punt 66.
(49) Overweging 18, bekrachtigd door het HvJ-EU in Commissie/Nederland, C-508/10, punt 66.
(50) Gegevens van Eurostat, appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui
(51) Zie Hailbronner/Thym, blz. 497.