Toelichting bij COM(2020)472 - EU-standpunt mbt wijzigingen bijlagen bij de Europese Overeenkomst betreffende ADR en van de bijlagen bij het Europees Verdrag inzake ADN - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)472 - EU-standpunt mbt wijzigingen bijlagen bij de Europese Overeenkomst betreffende ADR en van de bijlagen bij het Europees ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)472   |
| datum | 31-08-2020 |
Dit voorstel betreft het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen met betrekking tot de wijzigingen van de bijlagen bij de Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (ADR) en van de bijlagen bij het Europees Verdrag inzake het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de binnenwateren (ADN), zoals van toepassing vanaf 1 januari 2021, in verband met het geplande einde van de status-quo-periode gedurende welke de overeenkomstsluitende partijen die lid zijn van de werkgroep inzake het vervoer van gevaarlijke goederen (WP.15) en van het administratief comité van het ADN, bezwaar kunnen maken tegen de voorgestelde wijzigingen van de editie 2021.
2. Achtergrond van het voorstel
De bovengenoemde bijlagen, die algemeen bekend staan als de bijlagen bij de ADR en de bijlagen bij het ADN, regelen het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over respectievelijk de weg en de binnenwateren tussen de leden van de Economische Commissie van de Verenigde Naties voor Europa (VN-ECE) die ook overeenkomstsluitende partijen zijn bij de ADR en het ADN.
De ontwikkeling van het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg en over de binnenwateren, zowel binnen de Unie als tussen de Unie en haar buurlanden, is een essentieel element van het Europees gemeenschappelijk vervoersbeleid en verzekert de goede werking van alle industrietakken die goederen produceren of gebruiken die volgens de ADR en het ADN als gevaarlijk zijn ingedeeld. Voor de ontwikkeling van het vervoer en de aanverwante industrietakken in de economische keten is het daarom van wezenlijk belang dat die overeenkomsten worden aangepast aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang. Het doel van de wijzigingen is de ADR en het ADN in overeenstemming te brengen met de modelreglementen van de VN, met inbegrip van nieuwe definities, indelingscriteria en VN-nummers, verpakkings- en etiketteringsvoorschriften, actualisering van de toepasselijke normen en technische bepalingen, alsmede redactionele correcties.
De internationale bepalingen met betrekking tot het vervoer van gevaarlijke goederen zijn vastgelegd door diverse internationale organisaties, zoals de VN-ECE, de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF) en diverse gespecialiseerde organen van de Verenigde Naties. Aangezien de regels onderling verenigbaar moeten zijn, hebben de organisaties die bij deze werkzaamheden betrokken zijn een complex internationaal coördinatie- en harmonisatiesysteem ontwikkeld. De bepalingen worden om de twee jaar aangepast.
2.1.De Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (ADR)
Het doel van de Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (ADR) is het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg te regelen tussen de lidstaten van de VN-ECE en andere landen die de ADR toepassen (overeenkomstsluitende partijen van de ADR). De ADR is op 29 januari 1968 in werking getreden.
De Europese Unie is geen partij bij de overeenkomst, maar alle EU-lidstaten zijn dat wel.
2.2.Het Europees Verdrag inzake het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de binnenwateren (ADN)
Het doel van het Europees Verdrag inzake het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de binnenwateren (ADN) is het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de binnenwateren te regelen tussen de lidstaten van de VN-ECE die het ADN toepassen (overeenkomstsluitende partijen van het ADN). Het ADN is op 28 februari 2008 in werking getreden.
De Europese Unie is geen partij bij het verdrag, maar 13 EU-lidstaten zijn dat wel.
2.3.De werkgroep inzake het vervoer van gevaarlijke goederen (WP.15) en het administratief comité van het ADN
De werkgroep inzake het vervoer van gevaarlijke goederen (WP.15) en het administratief comité en het veiligheidscomité van het ADN (WP.15/AC.2) zijn instanties die in het kader van de VN-ECE zijn ingesteld om over de wijzigingen van de ADR en het ADN te besluiten. Zij bestaan uit vertegenwoordigers van de lidstaten van de VN-ECE die de ADR en het ADN toepassen. Elke overeenkomstsluitende partij bij de ADR en het ADN heeft één stem.
Overeenkomstig hoofdstuk VII — “Stemming” van het mandaat en het reglement van orde van de WP.15 hebben alleen volwaardige deelnemers één stem in de WP.15 en worden de besluiten van die werkgroep voornamelijk bij consensus genomen. De WP.15 stemt bij handopsteken.
Volgens artikel 17, lid 7, van het ADN heeft elke overeenkomstsluitende partij die op de zitting van het administratief comité van het ADN vertegenwoordigd is, een stem.
Tot de wijzigingen die tijdens het biënnium 2018-2020 zijn vastgesteld, behoren een heel aantal aanpassingen aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang.
Wat de ADR betreft, heeft de WP.15 tijdens elk van de in punt 2.4 genoemde zittingen een besluit genomen over die voorgestelde wijzigingen. Wat het ADN betreft, heeft het administratief comité een besluit over de wijzigingen genomen tijdens zijn 24e zitting op 31 januari 2020 in Genève.
Overeenkomstig artikel 14 van de ADR wordt een voorgestelde wijziging van de bijlagen bij de ADR, eenmaal daarover door de WP.15 is besloten, geacht te zijn aanvaard tenzij, binnen drie maanden vanaf de datum waarop de secretaris-generaal van de Verenigde Naties het voorstel heeft verspreid, ten minste een derde van de overeenkomstsluitende partijen, of vijf van hen als een derde dat aantal overstijgt, de secretaris-generaal schriftelijk in kennis hebben gesteld van hun bezwaar tegen de voorgestelde wijziging.
Overeenkomstig artikel 20 van het ADN wordt een wijziging, eenmaal daarover is besloten door het administratief comité van het ADN, geacht te zijn aanvaard tenzij, binnen drie maanden vanaf de datum waarop de secretaris-generaal van de Verenigde Naties het voorstel heeft verspreid, ten minste een derde van de overeenkomstsluitende partijen, of vijf van hen als een derde dat aantal overstijgt, de secretaris-generaal schriftelijk in kennis hebben gesteld van hun bezwaar tegen de voorgestelde wijziging.
De wijzigingen die door de WP.15 zijn aangenomen, zoals vermeld in de documenten in de bijlage bij het onderhavige voorstel, zijn aan de secretaris-generaal van de Verenigde Naties toegezonden zodat zij op 1 juli 2020 ter aanvaarding konden worden voorgelegd aan de overeenkomstsluitende partijen van de ADR, overeenkomstig de in artikel 14 van de ADR vastgelegde procedure, en zijn online beschikbaar 1 .
De wijzigingen die door het administratief comité van het ADN zijn aangenomen, zoals vermeld in de documenten in de bijlage bij het onderhavige voorstel, zijn op 1 juli 2020 door de secretaris-generaal van de Verenigde Naties ter aanvaarding voorgelegd aan de overeenkomstsluitende partijen van het ADN, overeenkomstig de in artikel 20 van het ADN vastgelegde procedure, en zijn online beschikbaar 2 .
Tot en met 30 september 2020 kan de secretaris-generaal van de Verenigde Naties, in zijn hoedanigheid van depositaris, bezwaren ontvangen tegen de wijzigingen van de ADR en het ADN, zoals vastgesteld in de onder punt 2.3 vermelde zittingen.
2.4.De beoogde handelingen van de WP.15 en het administratief comité van het ADN
Het doel van de beoogde handelingen is de bijlagen bij de ADR en het ADN aan te passen aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang.
Met name werd de vrijstelling voor door batterijen aangedreven dataloggers en volgsystemen voor vracht verduidelijkt en werden nieuwe definities ingevoegd (bv. “dosistempo”) of gewijzigd (bv. “zelfversnellende ontledingstemperatuur (SADT)” en “temperatuur van zelfversnellende polymerisatie (SAPT)”). In beide overeenkomsten zijn de regels voor de indeling van gevaarlijke goederen verduidelijkt, met name met betrekking tot explosieven, radioactief materiaal, corrosieve stoffen enz. In de lijst van gevaarlijke goederen werden verscheidene nieuwe punten ingevoegd, bv. UN 0511 ELEKTRONISCHE ONTSTEKERS, programmeerbaar voor detonatie, UN 3549 MEDISCH AFVAL, CATEGORIE A, GEVAARLIJK VOOR MENSEN, vast, of MEDISCH AFVAL, CATEGORIE A, uitsluitend GEVAARLIJK VOOR DIEREN, vast. In de bijzondere verpakkingsbepalingen werden verscheidene wijzigingen aangebracht en werden nieuwe regels vastgesteld voor verpakkingen voor een combinatie van lithiumbatterijen vervat in apparatuur en lithiumbatterijen verpakt met apparatuur, nitrocellulose en een gemengde lading van explosieve stoffen en voorwerpen.
Tijdens het opstellen van die wijzigingen is een groot aantal deskundigen uit de publieke en private sector geraadpleegd. Tijdens de opstelling van de wijzigingen vonden de volgende technische vergaderingen plaats:
— zittingen van het subcomité van deskundigen van de Economische en Sociale Commissie van de VN inzake het vervoer van gevaarlijke goederen:
1) 51e zitting in Genève, 3 t.e.m. 7 juli 2017;
2) 52e zitting in Genève, 27 november t.e.m. 6 december 2017;
3) 53e zitting in Genève, 25 juni t.e.m. 4 juli 2018;
4) 54e zitting in Genève, 26 november t.e.m. 4 december 2018;
— zittingen van de VN-ECE – OTIF gezamenlijke vergadering van de commissie van deskundigen van het RID en de WP.15:
1) najaarszitting 2018 in Genève, 17 t.e.m. 21 september 2018;
2) voorjaarszitting 2019 in Bern, 18 t.e.m. 22 maart 2019;
3) najaarszitting 2019 in Genève, 17 t.e.m. 26 september 2019;
— de WP.15 van de ADR:
1) 105e zitting in Genève, 6 t.e.m. 9 november 2018;
2) 106e zitting in Genève, 13 t.e.m. 17 mei 2019;
3) 107e zitting in Genève, 11 t.e.m. 15 november 2019;
4) 108e zitting in Genève, 11 t.e.m. 15 mei 2020. Deze zitting werd uitgesteld wegens de COVID-19-crisis; de lidstaten zijn echter via een schriftelijke procedure door de voorzitter van de WP.15 en het VN-ECE-secretariaat geraadpleegd over de redactionele wijzigingen die nog in de ADR 2021 moesten worden aangebracht. Aangezien opmerkingen uiterlijk 15 mei 2020 moesten worden ingediend, heeft de Commissie op 8 mei 2020 een videoconferentie gehouden. De lidstaten hebben de voorstellen voor redactionele wijzigingen positief onthaald en waren het unaniem eens over het schriftelijke definitieve voorstel van het VN-ECE-secretariaat;
— het veiligheidscomité van het ADN (WP.15/AC.2):
33e zitting in Genève, 27 t.e.m. 31 augustus 2018;
34e zitting in Genève, 21 t.e.m. 25 januari 2019;
35e zitting in Genève, 26 t.e.m. 30 augustus 2019;
36e zitting in Genève, 27 t.e.m. 31 januari 2020;
en de 24e zitting van het administratief comité van het ADN in Genève op 31 januari 2020.
Tijdens deze vergaderingen zijn de afzonderlijke voorstellen voor wijzigingen geanalyseerd en verwerkt door de commissies van deskundigen. In de meeste gevallen werd unaniem overeenstemming bereikt over de aanbevolen handeling. Sommige voorstellen zijn door een meerderheid van de deskundigen aanbevolen.
Tenzij de voorgestelde wijzigingen van de bijlagen bij de ADR, zoals bekendgemaakt door de secretaris-generaal van de Verenigde Naties, overeenkomstig artikel 14, lid 3, binnen drie maanden na de datum van de kennisgeving, d.w.z. op 1 oktober 2020, als verworpen worden beschouwd, treden de desbetreffende wijzigingen in werking op 1 januari 2021.
Tenzij de voorgestelde wijzigingen van de bijlagen bij het ADN overeenkomstig artikel 20, lid 5, binnen drie maanden na de datum van de kennisgeving, d.w.z. op 1 oktober 2020, als verworpen worden beschouwd, treden de desbetreffende wijzigingen in werking op 1 januari 2021.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
De Europese Unie is geen overeenkomstsluitende partij bij de ADR en het ADN. Dat de Europese Unie niet aan een internationale overeenkomst deelneemt, verhindert evenwel niet dat zij haar bevoegdheid uitoefent door via haar instellingen een standpunt vast te stellen dat namens haar moet worden ingenomen in het orgaan dat volgens die overeenkomst is opgericht, met name via de lidstaten die partij zijn bij die overeenkomst en die gezamenlijk optreden in het belang van de Unie (zie Duitsland/Raad, C-399/12 (“OIV”), punt 52 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
Momenteel zijn er 52 partijen bij de ADR, en alle lidstaten van de EU zijn partij bij die overeenkomst. Er zijn 18 partijen bij het ADN, en 13 lidstaten van de EU zijn partij bij dat verdrag.
Sinds 1 januari 1997 past de Europese Unie de bepalingen van de ADR toe op het vervoer van gevaarlijke goederen op het grondgebied van de EU, aanvankelijk krachtens Richtlijn 94/55/EG van de Raad van 21 november 1994 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg 3 . In 2008 is Richtlijn 94/55/EG vervangen door Richtlijn 2008/68/EG 4 , die dezelfde beginselen nastreeft. Sinds 1 januari 2009 past de Europese Unie de bepalingen van het ADN toe op het vervoer van gevaarlijke goederen over de binnenwateren.
In artikel 4 van Richtlijn 2008/68/EG (derde landen) is bepaald dat “vervoer van gevaarlijke goederen tussen lidstaten en derde landen wordt toegestaan indien wordt voldaan aan de ADR, het RID of het ADN, tenzij in de bijlagen anders is vermeld”.
Bovendien zullen de bovengenoemde wijzigingen gevolgen hebben voor de werking van Richtlijn 2008/68/EG met het oog op artikel 8 ervan. Krachtens die bepaling is de Commissie bevoegd om bijlage I, deel I.1, en bijlage III, deel III.1, van Richtlijn 2008/68/EG aan te passen aan de wetenschappelijke en technische vooruitgang, “teneinde rekening te houden met wijzigingen van de ADR, (…) en het ADN”.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van de “standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het lichaam dan wel partij is bij de overeenkomst 5 .
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat ook handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dat begrip vallen ook instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die een “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 6 .
De WP.15 is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, namelijk de Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (ADR).
Het administratief comité van het ADN is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, namelijk het Europees Verdrag inzake het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de binnenwateren (ADN).
De handelingen die door de WP.15 en het administratief comité van het ADN zijn vastgesteld, zijn handelingen met rechtsgevolgen. Onder de hierboven beschreven voorwaarden zullen de vastgestelde handelingen overeenkomstig artikel 14 van de ADR en artikel 20 van het ADN volkenrechtelijk bindend zijn en kunnen zij een beslissende invloed hebben op de inhoud van de EU-regelgeving, namelijk Richtlijn 2008/68/EG. Volgens artikel 1 van Richtlijn 2008/68/EG is het gebruik van deze regels immers verplicht voor het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg en de binnenwateren binnen en tussen de lidstaten, en in artikel 4 (derde landen) van de richtlijn is bepaald dat “vervoer van gevaarlijke goederen tussen lidstaten en derde landen wordt toegestaan indien wordt voldaan aan de ADR, het RID of het ADN, tenzij in de bijlagen anders is vermeld”.
De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt moet worden ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
De hoofddoelstelling en de inhoud van het besluit hebben betrekking op het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg en de binnenwateren. De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 91 VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit van de Raad is artikel 91 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.
5. Bekendmaking van de beoogde handeling
Omwille van de transparantie en een correcte verwijzing worden de besluiten van de werkgroep inzake het vervoer van gevaarlijke goederen (WP.15) en het veiligheidscomité van het ADN bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, met vermelding van hun inwerkingtreding.