Toelichting bij COM(2020)825 - Eengemaakte markt voor digitale diensten (wet inzake digitale diensten) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)825 - Eengemaakte markt voor digitale diensten (wet inzake digitale diensten). |
|---|---|
| bron | COM(2020)825   |
| datum | 15-12-2020 |
• Motivering en doel van het voorstel
Sinds de vaststelling van Richtlijn 2000/31/EG 1 (de “richtlijn inzake elektronische handel”) zijn er nieuwe en innovatieve (digitale) diensten van de informatiemaatschappij ontstaan, die het dagelijks leven van de Unieburgers veranderen en de manier waarop zij communiceren, verbinding maken, consumeren en zakendoen vormgeven en transformeren. Deze diensten leveren een grote bijdrage aan de maatschappelijke en economische veranderingen in de Unie en de rest van de wereld. Tegelijkertijd is het gebruik van die diensten ook de bron van nieuwe risico’s en uitdagingen geworden, zowel voor de samenleving als geheel als voor de afzonderlijke personen die van deze diensten gebruik maken. Digitale diensten kunnen helpen om doelstellingen van duurzame ontwikkeling te bereiken door bij te dragen aan economische, sociale en milieuduurzaamheid. De COVID-19-crisis heeft aangetoond hoe belangrijk digitale technologieën zijn in alle aspecten van het moderne leven. De crisis heeft duidelijk aangetoond dat onze economie en samenleving afhankelijk zijn van digitale diensten en heeft zowel de voordelen als de risico’s van het huidige kader voor het functioneren van digitale diensten benadrukt.
In haar mededeling “De digitale toekomst van Europa vormgeven” 2 heeft de Commissie zich ertoe verbonden de horizontale regels die de verantwoordelijkheden en verplichtingen van de aanbieders van digitale diensten vastleggen, en met name die van onlineplatforms, te actualiseren.
Daarbij heeft de Commissie rekening gehouden met de kwesties die in de initiatiefverslagen van het Europees Parlement aan de orde zijn gesteld en heeft zij de daarin vervatte voorstellen geanalyseerd. Het Europees Parlement heeft op grond van artikel 225 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) twee resoluties vastgesteld met betrekking tot de “Wet inzake digitale diensten: de werking van de eengemaakte markt verbeteren” 3 en de “Wet inzake digitale diensten: de bepalingen van het handelsrecht en het burgerlijk recht aanpassen voor commerciële entiteiten die online actief zijn”. 4 Het Europees Parlement heeft ook een resolutie vastgesteld in het kader van de niet-wetgevingsprocedure met betrekking tot de “Wet inzake digitale diensten: vragen over de grondrechten”. 5 De resoluties zijn inhoudelijk in veel opzichten complementair. Zo wordt er in alle resoluties sterk op aangedrongen om de kernbeginselen van de richtlijn inzake elektronische handel te behouden en de grondrechten in de onlineomgeving te beschermen, alsook om, waar dat technisch mogelijk is, de anonimiteit online te waarborgen. Zij roepen op tot transparantie, informatieverplichtingen en verantwoordingsplicht voor aanbieders van digitale diensten en pleiten voor effectieve verplichtingen om illegale online-inhoud aan te pakken. Ook pleiten zij voor publiek toezicht op EU- en nationaal niveau en voor samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten uit alle rechtsmachten bij de wetshandhaving, met name bij de aanpak van grensoverschrijdende kwesties.
In de resolutie over de “Wet inzake digitale diensten: de werking van de eengemaakte markt verbeteren” wordt aangedrongen op een ambitieuze hervorming van het bestaande EU-rechtskader voor elektronische handel, waarbij de kernbeginselen van de aansprakelijkheidsregeling, het verbod op algemeen toezicht en de internemarktclausule, die volgens de resolutie nog steeds geldig zijn, worden behouden. De resolutie bevestigt de doelstellingen van de richtlijn inzake elektronische handel en roept op tot maatregelen die de bescherming van de consument centraal stellen, door een gedetailleerd hoofdstuk over onlinemarktplaatsen op te nemen, en die het vertrouwen van de consument in de digitale economie waarborgen, met eerbiediging van de grondrechten van de gebruikers. In de resolutie wordt ook gepleit voor regels ter ondersteuning van een concurrerende digitale omgeving in Europa, en wordt de wet inzake digitale diensten als toonaangevend op wereldwijd niveau beschouwd.
De resolutie over de “Wet inzake digitale diensten: de bepalingen van het handelsrecht en het burgerlijk recht aanpassen voor commerciële entiteiten die online actief zijn” roept op tot meer billijkheid, transparantie en verantwoordingsplicht voor de procedures van inhoudsmoderatie van digitale diensten, waarbij ervoor moet worden gezorgd dat de grondrechten worden geëerbiedigd en een het aantekenen van onafhankelijk beroep bij de gerechtelijke instanties is gewaarborgd. De resolutie omvat ook het verzoek om een gedetailleerd mechanisme voor “melding en actie” om illegale inhoud aan te pakken, om algemene regels voor onlinereclame, met inbegrip van gerichte reclame, en om de ontwikkeling en het gebruik van slimme contracten mogelijk te maken.
In de niet-wetgevende resolutie over de “Wet inzake digitale diensten: vragen over de grondrechten” wordt gewezen op de noodzaak van juridische duidelijkheid voor platforms en gebruikers, en van eerbiediging van de grondrechten gezien de snelle ontwikkeling van de technologie. Hierin wordt aangedrongen op geharmoniseerde regels voor de aanpak van illegale online-inhoud en voor vrijstellingen van aansprakelijkheid en inhoudsmoderatie. De resolutie omvat eveneens verantwoordelijkheden inzake duidelijke rapportage en transparantie voor platforms en autoriteiten. In de conclusies van de Raad 6 wordt ook de aankondiging van de Commissie van een wet inzake digitale diensten toegejuicht, waarbij de “de noodzaak van duidelijke en geharmoniseerde empirisch onderbouwde regels inzake verantwoordelijkheden en verantwoordingsplicht voor digitale diensten, die internettussenpersonen een passend niveau van rechtszekerheid zouden bieden” wordt beklemtoond, en wordt benadrukt dat “dat de Europese vermogens en de samenwerking van nationale autoriteiten versterkt moeten worden om zo de grondbeginselen van de eengemaakte markt in stand te houden en te versterken, en dat de veiligheid van de burgers verbeterd moet worden en hun rechten in de digitale wereld in de hele eengemaakte markt moeten worden beschermd”. Deze oproep tot actie werd herhaald in de conclusies van de Raad van 2 oktober 2020. 7
Voortbouwend op de kernbeginselen van de richtlijn inzake elektronische handel, die nog steeds geldig zijn, wordt met dit voorstel beoogd de beste voorwaarden te scheppen voor de verlening van innovatieve digitale diensten op de interne markt, bij te dragen tot de onlineveiligheid en de bescherming van de grondrechten, en een robuuste en duurzame governancestructuur op te zetten voor een doeltreffend toezicht op aanbieders van tussenhandelsdiensten.
In het voorstel worden de verantwoordelijkheden en de verantwoordingsplicht van aanbieders van tussenhandelsdiensten, en met name onlineplatforms zoals sociale media en marktplaatsen, goed omschreven. Door duidelijke zorgvuldigheidsverplichtingen voor bepaalde tussenhandelsdiensten vast te stellen, met inbegrip van meldings- en actieprocedures voor illegale inhoud en de mogelijkheid om de besluiten inzake inhoudsmoderatie van de platforms aan te vechten, beoogt het voorstel de onlineveiligheid van de gebruikers in de hele Unie en de bescherming van hun grondrechten te verbeteren. Bovendien zal een verplichting voor bepaalde onlineplatforms om informatie over handelaren die gebruik maken van hun diensten te ontvangen, op te slaan en gedeeltelijk te controleren en te publiceren, zorgen voor een veiligere en transparantere onlineomgeving voor de consument. Het voorstel erkent de bijzondere impact van zeer grote onlineplatforms op onze economie en samenleving en stelt een hogere norm voor transparantie en verantwoordingsplicht vast voor de wijze waarop de aanbieders van dergelijke platforms inhoudsmoderatie toepassen, alsook voor reclame en algoritmische processen. Het voorstel legt de aanbieders verplichtingen op om de risico’s van hun systemen te beoordelen teneinde passende risicobeheersinstrumenten te ontwikkelen om de integriteit van hun diensten te beschermen tegen manipulatief gedrag. De dienstverleners die feitelijk die onder deze verplichtingen vallen, omvatten de onlineplatforms die een aanzienlijk bereik in de Unie hebben, dat momenteel op ten minste 45 miljoen afnemers van de dienst is geraamd. Deze drempel staat in verhouding tot de risico’s die het bereik van de platforms in de Unie met zich meebrengt; wanneer het percentage van de bevolking van de Unie verandert, zal de Commissie het aantal afnemers dat voor de drempel in aanmerking wordt genomen, aanpassen, zodat deze constant overeenkomt met 10 % van de bevolking van de Unie. Bovendien zal in de wet inzake digitale diensten een achtervang op basis van coregulering worden vastgesteld, die onder meer voortbouwt op bestaande vrijwillige initiatieven.
Het voorstel handhaaft de aansprakelijkheidsregels voor de aanbieders van tussenhandelsdiensten zoals deze zijn vastgelegd in de richtlijn inzake elektronische handel, die inmiddels de basis is voor de digitale economie en een belangrijke rol speelt bij de bescherming van de grondrechten online. Deze regels zijn uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie en bieden zo waardevolle verduidelijkingen en richtsnoeren. Om te zorgen voor een doeltreffende harmonisatie in de Unie en om juridische versnippering te voorkomen, is het echter noodzakelijk deze regels in een verordening op te nemen. Er moeten ook bepaalde aspecten van de regels worden verduidelijkt om de bestaande hindernissen voor vrijwillig eigen onderzoek door aanbieders van tussenhandelsdiensten weg te nemen, teneinde de veiligheid van hun gebruikers te waarborgen en hun rol vanuit het oogpunt van de consument in bepaalde omstandigheden te verhelderen. Deze verduidelijkingen zouden kleinere, innovatieve dienstverleners moeten helpen op te schalen en te groeien dankzij een grotere rechtszekerheid.
Een diepere, grenzeloze eengemaakte markt voor digitale diensten vereist een intensievere samenwerking tussen de lidstaten om te zorgen voor een doeltreffend toezicht op de nieuwe regels van de voorgestelde verordening en voor de handhaving hiervan. In het voorstel worden duidelijke verantwoordelijkheden vastgesteld voor de lidstaat die toezicht houdt op de naleving van de verplichtingen van de voorgestelde verordening door de op zijn grondgebied gevestigde dienstverleners. Dit zorgt voor de snelste en meest doeltreffende handhaving van de regels en beschermt alle EU-burgers. Het is de bedoeling om zowel burgers als dienstverleners eenvoudige en duidelijke procedures te verschaffen en zo hun contacten met de toezichthoudende autoriteiten te vereenvoudigen. Wanneer zich in de Unie systeemrisico’s voordoen, voorziet de voorgestelde verordening in toezicht en handhaving op Unieniveau.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het huidige EU-rechtskader voor de regulering van digitale diensten is in de eerste plaats gebaseerd op de richtlijn inzake elektronische handel. De voorgestelde verordening doet geen afbreuk aan de richtlijn inzake elektronische handel en bouwt voort op de daarin vervatte bepalingen, met name op het in artikel 3 neergelegde internemarktbeginsel. De voorgestelde verordening voorziet in een samenwerkings- en coördinatiemechanisme voor het toezicht op de verplichtingen die zij oplegt. Wat betreft het horizontale kader van de aansprakelijkheidsvrijstelling voor aanbieders van tussenhandelsdiensten optreden, worden bij deze verordening de artikelen 12 tot en met 15 van de richtlijn inzake elektronische handel geschrapt en in de verordening overgenomen, waarbij de aansprakelijkheidsvrijstellingen voor deze aanbieders, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie, behouden blijven.
Afhankelijk van het rechtsstelsel van elke lidstaat en het betrokken rechtsgebied kunnen de nationale rechterlijke of administratieve instanties aanbieders van tussenhandelsdiensten bevelen op te treden tegen bepaalde specifieke illegale inhoud. Dergelijke bevelen moeten, met name wanneer zij de dienstverlener verplichten te voorkomen dat illegale inhoud opnieuw verschijnt, worden uitgevaardigd met inachtneming van het Unierecht, in het bijzonder met het verbod op algemene toezichtverplichtingen, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie. 8 Dit voorstel, en met name artikel 8 ervan, laat deze rechtspraak onverlet. Het voorstel moet de juiste grondslag vormen voor de ontwikkeling van solide technologieën om te voorkomen dat illegale informatie opnieuw verschijnt, en de hoogste garanties bevatten om te vermijden dat legale inhoud ten onrechte wordt geschrapt; dergelijke instrumenten moeten worden uitgewerkt op basis van vrijwillige overeenkomsten tussen alle betrokken partijen en moeten door de lidstaten worden aangemoedigd; het is in het belang van alle partijen die tussenhandelsdiensten leveren, om dergelijke procedures vast te stellen en toe te passen; de bepalingen van deze verordening over aansprakelijkheid staan de ontwikkeling en daadwerkelijke uitvoering door de betrokken partijen van de technische beschermings- en identificatiesystemen en systemen van automatische herkenning die de digitale technologie mogelijk heeft gemaakt, binnen de door de Verordening 2016/679 gestelde grenzen, niet in de weg.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De voorgestelde verordening voert een horizontaal kader in voor alle inhoudscategorieën, producten, diensten en activiteiten op het gebied van tussenhandelsdiensten. De illegale aard van dergelijke inhoud, producten of diensten wordt niet gedefinieerd in deze verordening, maar vloeit voort uit het Unierecht of uit het nationale recht in overeenstemming met het Unierecht.
De sectorspecifieke instrumenten vullen niet alle leemten in de regelgeving waarop in het effectbeoordelingsverslag is gewezen: zij voorzien niet in een volledige regelgeving inzake de procedurele verplichtingen in verband met illegale inhoud en zij omvatten slechts basisregels voor transparantie en verantwoordingsplicht van dienstverleners, alsook beperkte toezichtmechanismen. Daarnaast hebben sectorspecifieke wetten betrekking op situaties waarin een aangepaste aanpak is vereist. Ze zijn wat het toepassingsgebied betreft in twee opzichten beperkt. Ten eerste hebben de sectorspecifieke ingrepen betrekking op een kleine subgroep van kwesties (bv. inbreuken op het auteursrecht, terroristische inhoud, materiaal over seksueel misbruik van kinderen of illegale haatzaaiende uitlatingen, bepaalde illegale producten). Ten tweede hebben ze alleen betrekking op de verspreiding van dergelijke inhoud in het kader van bepaalde soorten diensten (bv. een subgroep van onlineplatforms voor inbreuken op het auteursrecht, platforms die alleen video’s delen en alleen met betrekking tot audiovisuele terroristische inhoud of haatzaaiende uitlatingen). Het is echter belangrijk de relatie tussen de nieuwe voorgestelde verordening en de sectorspecifieke instrumenten te verduidelijken.
De voorgestelde verordening vult de bestaande sectorspecifieke wetgeving aan en is niet van invloed op de toepassing van de bestaande EU-wetten die bepaalde aspecten van de levering van diensten van de informatiemaatschappij regelen en de status hebben van lex specialis. Zo blijven bijvoorbeeld de verplichtingen van Richtlijn 2010/13/EG, zoals gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2018/1808, betreffende aanbieders van videoplatforms (richtlijn audiovisuele mediadiensten) met betrekking tot audiovisuele inhoud en audiovisuele commerciële communicatie van toepassing. Deze verordening is echter alleen van toepassing op die aanbieders voor zover de richtlijn audiovisuele mediadiensten of andere handelingen van de Unie, zoals het voorstel voor een verordening betreffende de aanpak van de verspreiding van terroristische inhoud online, geen specifiekere bepalingen bevat die op hen van toepassing zijn.
Het kader dat is vastgesteld bij Verordening (EU) nr. 2019/1150 ter bevordering van billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten om ervoor te zorgen dat zakelijke gebruikers van dergelijke diensten en bedrijfswebsitegebruikers met betrekking tot onlinezoekmachines passende transparantie, billijkheid en doeltreffende verhaalmogelijkheden krijgen, zal van toepassing zijn als lex specialis.
Voorts zullen de in dit voorstel vastgestelde regels een aanvulling zijn op het acquis inzake consumentenbescherming en met name op Richtlijn (EU) 2019/2161 tot wijziging van Richtlijn 93/13/EEG van de Raad en Richtlijnen 98/6/EG, 2005/29/EG en 2011/83/EU, waarin specifieke regels zijn vastgesteld om de transparantie met betrekking tot bepaalde kenmerken van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij te vergroten.
Dit voorstel doet geen afbreuk aan Verordening (EU) nr. 2016/679 (de algemene verordening gegevensbescherming) en andere voorschriften van de Unie inzake de bescherming van persoonsgegevens en het privékarakter van communicatie. Zo vormen de maatregelen inzake reclame op onlineplatforms een aanvulling op de bestaande regels inzake toestemming en het recht om bezwaar te maken tegen de verwerking van persoonsgegevens, maar wijzigen zij die regels niet. Zij leggen transparantieverplichtingen op jegens de gebruikers van onlineplatforms, die door deze informatie ook in staat zullen zijn gebruik te maken van hun rechten als betrokkenen. Ook maken zij het mogelijk dat de autoriteiten en erkende onderzoekers kunnen controleren hoe reclame wordt weergegeven en gericht.
Dit voorstel zal worden aangevuld met verdere acties in het kader van het Europees actieplan voor de democratie (COM(2020) 790 final), dat burgers sterker moet doen staan en in de hele EU voor veerkrachtiger democratieën moet zorgen. Met name zouden de in deze verordening vastgestelde gedragscodes als basis kunnen dienen en worden aangevuld met een herziene en versterkte praktijkcode betreffende desinformatie, die voortbouwt op de richtsnoeren van de Commissie.
Het voorstel is ook volledig verenigbaar met en ondersteunt de door de Commissie in het kader van de Unie van gelijkheid vastgestelde strategieën voor gendergelijkheid. Het doet geen afbreuk aan het initiatief van de Commissie om de arbeidsomstandigheden van mensen die via digitale platforms werken, te verbeteren.
Tot slot bouwt de voorgestelde verordening voort op de aanbeveling inzake illegale inhoud van 2018. 9 Er wordt rekening gehouden met de ervaringen die zijn opgedaan met de door de Commissie gesteunde zelfreguleringsinitiatieven, zoals de productveiligheidsbelofte 10 , het memorandum van overeenstemming tegen namaakproducten 11 , de gedragscode tegen illegale haatzaaiende uitlatingen 12 en het EU-internetforum met betrekking tot terroristische inhoud.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van het voorstel is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat voorziet in de vaststelling van maatregelen om de werking van de interne markt te waarborgen.
Het primaire doel van dit voorstel is te zorgen voor de goede werking van de interne markt, met name met betrekking tot de levering van grensoverschrijdende digitale diensten (meer specifiek, tussenhandelsdiensten). In overeenstemming met deze doelstelling beoogt het voorstel te zorgen voor geharmoniseerde voorwaarden voor de ontwikkeling van innovatieve grensoverschrijdende diensten in de Unie, door het aanpakken en voorkomen van het ontstaan van belemmeringen voor dergelijke economische activiteiten als gevolg van verschillen in de wijze waarop de nationale wetgevingen zich ontwikkelen, rekening houdend met het feit dat verschillende lidstaten wetgeving hebben opgesteld of voornemens zijn dat te doen, over kwesties als de verwijdering van illegale online-inhoud, zorgvuldigheid, meldings- en actieprocedures en transparantie. Tegelijkertijd voorziet het voorstel in een passend toezicht op digitale diensten en in een samenwerking tussen autoriteiten op het niveau van de Unie, waardoor het vertrouwen, de innovatie en de groei in de interne markt worden ondersteund.
• Subsidiariteit
Rekening houdend met het feit dat het internet van nature grensoverschrijdend is, vormen de hierboven genoemde wetgevingsinitiatieven op nationaal niveau een belemmering voor de levering en ontvangst van diensten in de hele Unie en zijn ze niet doeltreffend om de veiligheid en de uniforme bescherming van de rechten van burgers en bedrijven van de Unie online te waarborgen. Het harmoniseren van de voorwaarden voor de ontwikkeling van innovatieve grensoverschrijdende digitale diensten in de Unie, waarbij een veilige onlineomgeving behouden blijft, kan alleen op Unieniveau worden bereikt.
Maatregelen op het niveau van de Unie zorgen voor voorspelbaarheid en rechtszekerheid en verminderen de nalevingskosten in de hele Unie. Tegelijkertijd wordt de gelijke bescherming van alle Unieburgers bevorderd door ervoor te zorgen dat er consistent wordt opgetreden tegen illegale online-inhoud door als aanbieders van tussenhandelsdiensten, ongeacht hun plaats van vestiging. Een goed gecoördineerd toezichtsysteem, dat op Unieniveau wordt versterkt, zorgt ook voor een coherente aanpak van de aanbieders van tussenhandelsdiensten in alle lidstaten.
Om de gebruikers online doeltreffend te beschermen en te voorkomen dat in de Unie gevestigde aanbieders van digitale diensten een concurrentienadeel ondervinden, moeten ook de buiten de Unie gevestigde dienstverleners die op de interne markt actief zijn, onder de regeling vallen.
• Evenredigheid
Het voorstel heeft tot doel verantwoordelijk en zorgvuldig gedrag van aanbieders van tussenhandelsdiensten optreden te bevorderen om te zorgen voor een veilige onlineomgeving, die de Unieburgers en andere partijen in staat stelt hun grondrechten, met name de vrijheid van meningsuiting en van informatie, vrij uit te oefenen. De belangrijkste kenmerken van het voorstel beperken de verordening tot wat strikt noodzakelijk is om deze doelstellingen te verwezenlijken.
Met name worden in het voorstel asymmetrische zorgvuldigheidsverplichtingen vastgesteld voor verschillende soorten aanbieders van digitale diensten, afhankelijk van de aard van hun diensten en hun omvang, om ervoor te zorgen dat hun diensten niet worden misbruikt voor illegale activiteiten en dat de aanbieders op verantwoorde wijze te werk gaan. Met deze benadering worden bepaalde problemen alleen daar aangepakt waar zij zich voordoen, zonder de aanbieders die niet met deze problemen te kampen hebben, te overbelasten. Bepaalde inhoudelijke verplichtingen zijn alleen beperkt tot zeer grote onlineplatforms, die door hun bereik een centrale, systemische rol hebben gekregen in het bevorderen van het publieke debat en economische transacties. Zeer kleine aanbieders zijn vrijgesteld van de verplichtingen.
Wat de buiten de Unie gevestigde aanbieders van digitale diensten die hun diensten in de Unie aanbieden betreft, voorziet de verordening de benoeming van een wettelijke vertegenwoordiger in de Unie om een doeltreffend toezicht en, waar nodig, handhaving te waarborgen.
In verhouding tot de verplichtingen en rekening houdend met het grensoverschrijdende karakter van digitale diensten, zal het voorstel een samenwerkingsmechanisme tussen de lidstaten invoeren met een verscherpt toezicht op zeer grote onlineplatforms op het niveau van de Unie. Daarnaast brengt het voorstel geen wijzigingen aan in de sectorspecifieke wetgeving of in de handhavings- en bestuursmechanismen die in het kader daarvan zijn vastgesteld, maar voorziet het in een horizontaal kader waarop kan een beroep kan worden gedaan voor aspecten die verder gaan dan specifieke inhoud of subcategorieën van diensten die in sectorspecifieke wetten zijn geregeld.
Door een duidelijk kader vast te stellen, in combinatie met samenwerking tussen en met de lidstaten en met zelfregulering, beoogt dit voorstel de rechtszekerheid en de vertrouwensniveaus te vergroten, terwijl het op de lange termijn relevant en doeltreffend zal blijven vanwege de flexibiliteit van het samenwerkingskader.
• Keuze van het instrument
Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie geeft de wetgever de mogelijkheid om verordeningen en richtlijnen vast te stellen.
De Commissie heeft besloten een voorstel voor een verordening in te dienen om een consistent beschermingsniveau in de hele Unie te waarborgen en te voorkomen dat verschillen de vrije aanbieding van de betrokken diensten in de interne markt belemmeren, en om de uniforme bescherming van rechten en uniforme verplichtingen voor bedrijven en consumenten in de hele interne markt zeker te stellen. Dit is noodzakelijk om zowel marktdeelnemers als consumenten rechtszekerheid en transparantie te bieden. De voorgestelde verordening zorgt daarnaast voor een constant toezicht op de rechten en verplichtingen, en voor gelijkwaardige sancties in alle lidstaten, alsook voor een doeltreffende samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteiten van de verschillende lidstaten en op het niveau van de Unie.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Dit voorstel bouwt voort op de evaluatie van de richtlijn inzake elektronische handel, die als “back to back”-evaluatie is uitgevoerd met de effectbeoordeling die bij het voorstel is gevoegd. De specifieke doelstellingen van de richtlijn inzake elektronische handel waren het waarborgen van i) een goed functionerende interne markt voor digitale diensten, ii) de doeltreffende verwijdering van illegale online-inhoud met volledige inachtneming van de grondrechten, en iii) een passend niveau van informatie en transparantie voor de consument.
Wat betreft de doeltreffendheid van de richtlijn inzake elektronische handel, blijkt uit de evaluatie dat de richtlijn weliswaar een belangrijke stimulans voor de groei van de interne markt voor digitale diensten geeft en de intrede en uitbreiding van nieuwe aanbieders van dergelijke diensten mogelijk heeft gemaakt, maar dat de oorspronkelijke doelstellingen niet volledig zijn bereikt.
Met name de dynamische groei van de digitale economie en het verschijnen van nieuwe soorten dienstverleners brengen bepaalde nieuwe uitdagingen met zich mee, die door de lidstaten op uiteenlopende wijze worden aangepakt, waarvoor de oorspronkelijke doelstellingen moeten worden verduidelijkt. Bovendien komt de verwezenlijking van de reeds bestaande doelstellingen door deze ontwikkelingen nog meer onder druk te staan, zoals blijkt uit de toegenomen juridische versnippering.
Uit de evaluatie is ook gebleken dat verschillende nieuwe regelgevende instrumenten weliswaar een waardevolle bijdrage leveren aan de verwezenlijking van bepaalde beleidsdoelstellingen van de richtlijn inzake elektronische handel, maar dat zij alleen sectorspecifieke oplossingen bieden voor enkele van de onderliggende problemen (bv. bij het aanpakken van de proliferatie van specifieke soorten illegale activiteiten). Ze pakken dergelijke problemen dan ook niet consequent aan voor het gehele digitale ecosysteem, aangezien ze beperkt zijn tot bepaalde soorten diensten of bepaalde soorten illegale inhoud. Ook hebben zelfreguleringsinitiatieven over het algemeen positieve resultaten opgeleverd, maar kunnen zij niet wettelijk worden afgedwongen en hebben zij geen betrekking op alle deelnemers aan de digitale economie. Wat de efficiëntie van de richtlijn inzake elektronische handel betreft, heeft de richtlijn slechts beperkte extra kosten voor de overheidsdiensten van de lidstaten en de aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij met zich meegebracht. De evaluatie heeft geen bijzonder hoge of onevenredige kosten aan het licht gebracht en er is geen wezenlijke bezorgdheid geuit over de gevolgen voor de kleine en middelgrote ondernemingen. De grootste zorg in dit verband houdt verband met het gebrek aan duidelijkheid in het samenwerkingsmechanisme tussen de lidstaten waardoor lasten en dubbele kosten ontstaan, wat juist in strijd is met het doel van de richtlijn, met name wat betreft het toezicht op onlineplatforms. Dit heeft in wezen geleid tot een vermindering van efficiëntie bij het in stand houden van de werking van de interne markt.
Met betrekking tot vragen over de blijvende relevantie van de doelstellingen van de richtlijn inzake elektronische handel blijkt uit de evaluatie dat de doelstellingen van de richtlijn geldig blijven, terwijl er tegelijkertijd verschillende nieuwe ontwikkelingen zijn die niet goed tot uiting komen in de bestaande doelstellingen van het overheidsbeleid.
Ten eerste bevestigen de openbare raadpleging, de gerichte bijdragen van belanghebbenden, de verslagen van het Europees Parlement 13 en de conclusies van de Raad 14 dat de bestaande beginselen en doelstellingen van de richtlijn inzake elektronische handel ook nu nog geldig zijn. Sinds de inwerkingtreding van de richtlijn zijn er echter nieuwe informatieasymmetrieën en risico’s ontstaan, met name in verband met de opkomst van onlineplatforms, en vooral zeer grote platforms, en de omvang van de digitale transformatie. Dit is bijvoorbeeld het geval op het gebied van algoritmische besluitvorming (met gevolgen voor de manier waarop informatiestromen online worden gevoed), of onlinereclamesystemen.
Uit de evaluatie is gebleken dat de richtlijn inzake elektronische handel coherent is met andere EU-interventies die sinds de goedkeuring ervan hebben plaatsgevonden. De evaluatie heeft ook geen interne incoherenties van de richtlijn inzake elektronische handel aan het licht gebracht.
Afsluitend kan worden gezegd dat ten minste delen van de daadwerkelijke voordelen van de richtlijn inzake elektronische handel die in de evaluatie werden vastgesteld, kunnen worden beschouwd als een EU-meerwaarde. Het is waarschijnlijk dat de lidstaten hun eigen regelgevingssystemen zonder gemeenschappelijke beginselen zouden zijn blijven toepassen en dat sommige lidstaten helemaal geen horizontale regels zouden hebben ingevoerd. Bij gebrek aan degelijk feitenmateriaal kunnen echter geen definitieve conclusies worden getrokken over de omvang van deze EU-meerwaarde.
• Raadpleging van belanghebbenden
De afgelopen vijf jaar heeft de Commissie een groot aantal verschillende belanghebbenden geraadpleegd, waaronder aanbieders van digitale diensten zoals onlineplatforms en andere tussenhandelsdiensten, bedrijven die online handel drijven, media-uitgevers, merkeigenaren en andere bedrijven, sociale partners, gebruikers van digitale diensten, organisaties uit het maatschappelijk middenveld, nationale autoriteiten, de academische wereld, de technische gemeenschap, internationale organisaties en het grote publiek. Een reeks gerichte raadplegingsstappen heeft de afgelopen jaren de standpunten van de belanghebbenden over kwesties in verband met digitale diensten en platforms goed in kaart gebracht.
De openbare raadpleging over de wet inzake digitale diensten heeft 14 weken geduurd, van 2 juni tot 8 september, en heeft 2 863 reacties en ongeveer 300 standpunten van een uiteenlopende groep belanghebbenden opgeleverd. De meeste feedback kwam van het grote publiek (66 % van de burgers van de Unie, 8 % van niet-EU-burgers), bedrijven/bedrijfsorganisaties (7,4 %), bedrijfsverenigingen (6 %) en ngo’s (5,6 %). Hierop volgden overheidsinstanties (2,2 %), academische/onderzoeksinstellingen (1,2 %), vakbonden (0,9 %) en consumenten- en milieuorganisaties (0,4 %).
Over het algemeen zijn de belanghebbenden het erover eens dat er actie moet worden ondernomen, zowel voor de aanpak van de onlineveiligheid als voor de verbetering van de interne markt voor digitale diensten.
De belanghebbenden zijn het erover eens dat de belangrijkste beginselen van de richtlijn inzake elektronische handel nog steeds relevant zijn en dat deze moeten worden gehandhaafd, met inbegrip van het internemarktbeginsel voor het toezicht op digitale diensten, de aansprakelijkheidsregeling en het verbod op algemene toezichtverplichtingen.
De belanghebbenden zijn het er ook in grote lijnen over eens dat het kader in het licht van de huidige uitdagingen moet worden verbeterd door duidelijke, in de hele EU geharmoniseerde verplichtingen voor dienstverleners vast te stellen. Een meerderheid van de respondenten, uit alle categorieën, gaf aan zowel schadelijke als illegale online-inhoud, -goederen of -diensten te hebben aangetroffen en wees met name op een alarmerende piek tijdens de Covid-19-pandemie. Een groot deel van de respondenten dat aangaf illegale inhoud of goederen aan de aanbieders van digitale diensten te hebben gemeld, verklaarde ontevreden te zijn over de reactie en de ondoeltreffendheid van de meldingsmechanismen na de aangifte. Bovendien ervaren de gebruikers dat er een scheve verhouding is tussen het door aanbieders verklaarde beleid en hun concrete acties.
Er bestaat een brede consensus, ook onder de dienstverleners die op de raadpleging hebben gereageerd, over de noodzaak van eenvoudige, gestandaardiseerde, transparante en in de hele interne markt geharmoniseerde meldings- en actieverplichtingen. Dit wordt als essentieel beschouwd om snel te kunnen reageren op illegale inhoud en om de juridische duidelijkheid te vergroten voor gebruikers van platforms en voor kleine platforms die willen groeien in de interne markt. De respondenten zijn het ook eens over het belang van verhaalmechanismen.
Wat onlinemarktplaatsen betreft, wezen verschillende belanghebbenden op de noodzaak van meer gerichte maatregelen, zoals de identificatie van de verkopers.
De respondenten zijn het er over het algemeen ook over eens dat het territoriale toepassingsgebied van deze verplichtingen alle spelers moet omvatten die goederen, informatie of diensten in de Unie aanbieden, ongeacht hun plaats van vestiging. Een groot deel van de respondenten wees erop dat deze kwesties met name van belang zijn wanneer het om grote platforms gaat.
De belanghebbenden zijn het er in het algemeen over eens dat “schadelijke” (maar niet, of in ieder geval niet noodzakelijkerwijs, illegale) inhoud niet in de wet inzake digitale diensten moet worden gedefinieerd en niet moet worden onderworpen aan verwijderingsverplichtingen, aangezien dit een delicaat gebied is met ingrijpende gevolgen voor de bescherming van de vrijheid van meningsuiting.
De manier waarop algoritmische systemen vormgeven aan informatiestromen online is echter een punt van zorg bij vele belanghebbenden uit meerdere categorieën. Verschillende belanghebbenden, met name het maatschappelijk middenveld en academici, hebben gewezen op de noodzaak van een algoritmische verantwoordingsplicht en transparantiecontroles, met name met betrekking tot de wijze waarop informatie prioriteit krijgt en wordt gericht. Ook wat betreft onlinereclame weerspiegelden de standpunten van de belanghebbenden de brede bezorgdheid over het gebrek aan “user empowerment” (overdracht van beslissingsbevoegdheid aan de gebruiker) en ontbreken van zinvol toezicht en handhaving.
Op het gebied van handhaving zijn de belanghebbenden het er in het algemeen over eens dat de samenwerking tussen de autoriteiten zowel grensoverschrijdend als binnen elke lidstaat moet worden verbeterd. Het EU-toezicht wordt als cruciaal beschouwd en de meerderheid van de respondenten lijkt de voorkeur te geven aan één enkele toezichthouder.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De voorbereidende stappen voor het voorstel berusten op een reeks studies en deskundige adviezen, waaronder een aantal juridische studies over de uitvoering van de richtlijn inzake elektronische handel en de stand van zaken met betrekking tot de juridische versnippering 15 , studies over algoritmische transparantie en verantwoordingsplicht 16 , alsmede interne studies over de kosten van inhoudsmoderatie, aansprakelijkheidsregelingen voor tussenpersonen en de kosten van een niet-geïntegreerd Europa, met de steun van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Europese Commissie. Om de standpunten en percepties van het grote publiek te verzamelen, heeft de Commissie in 2018 een Eurobarometer-enquête gehouden met een representatieve steekproef bij meer dan 33 000 respondenten uit alle lidstaten. 17
De juridische analyse berust ook op een rijke verzameling van rechterlijke uitspraken, met name van het Hof van Justitie van de Europese Unie, over verschillende bepalingen van de richtlijn inzake elektronische handel en daarmee verband houdende beslissingen, zoals bepalingen betreffende de uitlegging van het begrip “diensten van de informatiemaatschappij” 18 of bepalingen betreffende de aansprakelijkheid van aanbieders van tussenhandelsdiensten. 19 De Commissie heeft ook expertise en standpunten verzameld door middel van gerichte raadplegingen en betrokkenheidsactiviteiten, waaronder een reeks workshops, conferenties, interviews met deskundigen en rechters, raadplegingen van de deskundigengroep inzake elektronische handel, alsmede talrijke bilaterale bijeenkomsten en analyses van ad-hocstandpunten en onderzoeksverslagen van organisaties, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, het maatschappelijk middenveld en de academische wereld.
Tot slot berust de analyse op aanvullende literatuurstudies, studies en onderzoeksverslagen die door academici zijn ingediend in het kader van de openbare raadpleging en andere onafhankelijke studies, waaronder de verzameling van studies die voor het Europees Parlement zijn uitgevoerd. 20
• Effectbeoordeling
De Raad voor regelgevingstoetsing heeft een positief advies uitgebracht met voorbehoud bij de effectbeoordeling, met een aantal voorstellen voor verbetering. 21 Het effectbeoordelingsverslag is in die zin verder herzien, met name door de onderlinge verbanden tussen de wet inzake digitale diensten en het bredere regelgevingskader te verduidelijken, door meer gedetailleerde beschrijvingen van de beleidsopties te geven en door het onderliggende bewijsmateriaal dat in het herziene effectbeoordelingsverslag werd aangepakt, nader te analyseren.
Het belang in onze economie en samenleving, maar ook de toenemende risico’s die digitale diensten met zich meebrengen, zullen blijven toenemen. In het basisscenario zal de Commissie de bestaande regels blijven handhaven, ook met betrekking tot sectorspecifieke kwesties, en zal zij de bestaande inspanningen op het gebied van zelfregulering ondersteunen. Ten overstaan van de zich ontwikkelende problemen zullen de lidstaten echter onafhankelijk van elkaar wetgeving blijven opstellen. De juridische versnippering met de daaruit voortvloeiende lappendeken van nationale maatregelen zal er niet alleen niet in slagen illegale activiteiten doeltreffend aan te pakken en de grondrechten van de burgers in de hele EU te beschermen, maar zal ook verhinderen dat nieuwe, innovatieve diensten op de interne markt worden uitgebreid, waardoor de positie van de weinige spelers die zich de aanvullende nalevingskosten kunnen veroorloven, wordt versterkt. Dit laat de vaststelling en handhaving van de regels hoofdzakelijk over aan zeer grote particuliere ondernemingen, met een groeiende informatieasymmetrie tussen onlinediensten, hun gebruikers en de overheid.
Naast het basisscenario zijn er drie beleidsopties beoordeeld. Met optie één zou de aanbeveling van 2018 worden gecodificeerd: er zou een reeks procedurele verplichtingen voor onlineplatforms worden vastgesteld om illegale activiteiten van hun gebruikers aan te pakken. Deze verplichtingen zouden ook de nodige waarborgen bevatten om de grondrechten van de gebruikers te beschermen en te zorgen voor transparantie. Daarnaast zouden de administratieve samenwerkingsmechanismen voor de autoriteiten om grensoverschrijdende problemen op te lossen door middel van een digitaal “clearing house” worden verbeterd, waardoor de informatiestromen worden vergemakkelijkt. Optie twee zou, in aanvulling op de maatregelen van optie één, de belemmeringen voor dienstverleners om vrijwillige maatregelen tegen illegale inhoud te nemen, wegnemen en maatregelen invoeren om de transparantie rond aanbevelingssystemen en reclame te verbeteren. Het handhavings- en samenwerkingsmechanisme zou worden versterkt door de benoeming van een centrale coördinator in elke lidstaat. Optie drie, die voortbouwt op de in de vorige opties beschreven maatregelen, omvat gerichte, asymmetrische maatregelen met strengere verplichtingen voor zeer grote onlineplatforms, die de grootste risico’s voor de samenleving en de economie van de EU met zich meebrengen, evenals een beperkt aantal verduidelijkingen van de aansprakelijkheidsregeling voor aanbieders van tussenhandelsdiensten en een EU-governancesysteem met versterkte toezicht- en handhavingsbevoegdheden.
Uit de beoordeling van de vastgestelde economische en sociale effecten en de vergelijking van de doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en evenredigheid ervan is gebleken dat optie drie het meest doeltreffend aan de doelstellingen van het initiatief zou voldoen door een evenredig kader vast te stellen dat geschikt is voor de aanpassing aan nieuwe uitdagingen in de dynamische digitale wereld. De onderdelen van optie drie worden ook breed ondersteund door de belanghebbenden, waaronder de standpunten van het Europees Parlement en de lidstaten.
De voorkeursoptie zou een ondersteuning zijn voor de toegang tot de interne markt voor aanbieders van tussenhandelsdiensten van de Europese Unie, en voor hun vermogen om zich op te schalen door de kosten van juridische versnippering te beperken. Hoewel er kosten voor de naleving van de zorgvuldigheidsverplichtingen zijn voorzien, worden die naar verwachting gecompenseerd door de huidige versnippering door middel van harmonisatie te verminderen. Verwacht wordt dat deze optie een positief effect zal hebben op het concurrentievermogen, de innovatie en de investeringen in digitale diensten, met name voor startende en doorgroeiende ondernemingen in de Europese Unie die platformbedrijfsmodellen aanbieden, maar ook, in verschillende mate, voor sectoren die door de digitale handel worden ondersteund en versterkt.
De voorkeursoptie beoogt de juiste verdeling van de verantwoordelijkheden tussen aanbieders van tussenhandelsdiensten, de afnemers van de diensten en de autoriteiten bij de bestrijding van illegale online-inhoud vast te stellen. Daartoe wordt een asymmetrische benadering van de zorgvuldigheidsverplichtingen die aan zeer grote onlineplatforms worden opgelegd, ingevoerd: dit is een benadering van risicobeheer onder toezicht, waarin het governancesysteem voor handhaving een belangrijke rol speelt. De asymmetrische verplichtingen worden alleen opgelegd aan zeer grote onlineplatforms, die op basis van de huidige gegevens niet alleen het breedste bereik hebben, maar ook de grote bedrijven met een aanzienlijke omzet zijn. Bijgevolg zijn de gerichte maatregelen weliswaar restrictiever dan voor andere bedrijven, maar zijn ze evenredig aan het vermogen van de bedrijven om hieraan te voldoen.
Voor overheidsinstanties zou de voorgestelde optie de kosten verminderen die voortvloeien uit de inefficiëntie en de overlappingen in de bestaande opzet voor samenwerking tussen autoriteiten. Hoewel de lidstaten de kosten van de aanwijzing van een – nieuwe of reeds opgerichte – bevoegde autoriteit zouden dragen, zullen de efficiëntievoordelen naar verwachting opwegen tegen deze kosten: voor de afzonderlijke autoriteiten door middel van het onderling delen van middelen, betere informatiestromen en eenvoudige processen voor de interactie met hun tegenpartijen op de interne markt en met de dienstverleners.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
In de effectbeoordeling bij dit voorstel wordt de louter toegevoegde waarde van een optreden van de Unie dat het risico van juridische versnippering als gevolg van uiteenlopende regelgevings- en toezichtbenaderingen aanpakt (dus zonder de toegenomen veiligheid en het toegenomen vertrouwen in digitale diensten in aanmerking te nemen), vastgesteld op een mogelijke toename van de grensoverschrijdende digitale handel van 1 naar 1,8 %, d.w.z. het equivalent van een stijging van de grensoverschrijdende omzet van 8,6 miljard naar 15,5 miljard euro.
Wat de toegevoegde waarde bij de handhaving van de maatregelen betreft, zorgt het initiatief voor belangrijke efficiëntievoordelen in de samenwerking tussen de lidstaten en door het op EU-niveau onderling delen van bepaalde middelen voor technische bijstand, voor inspectie en controle van systemen voor inhoudsmoderatie, aanbevelingssystemen en onlinereclame op zeer grote onlineplatforms. Dit leidt vervolgens tot een grotere doeltreffendheid van de handhavings- en toezichtmaatregelen, aangezien het huidige systeem in grote mate berust op de beperkte toezichtmogelijkheden in een klein aantal lidstaten.
• Grondrechten
Burgers van de Unie en andere personen zijn steeds meer blootgesteld aan grote risico’s en schade online: van de verspreiding van illegale inhoud en activiteiten tot beperkingen om zich te uiten en andere maatschappelijke schade. De in dit wetgevingsvoorstel voorgenomen beleidsmaatregelen zullen deze situatie aanzienlijk verbeteren door een modern, toekomstbestendig bestuurskader te bieden, waarbij de rechten en gerechtvaardigde belangen van alle betrokken partijen, in de eerste plaats de burgers van de Unie, doeltreffend worden beschermd. Het voorstel introduceert belangrijke waarborgen om burgers in staat te stellen zich vrijelijk te uiten en tegelijkertijd de gebruikersvertegenwoordiging in de onlineomgeving te versterken, alsook de uitoefening van andere grondrechten, zoals het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, op non-discriminatie, de rechten van het kind en de bescherming van persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer online.
De voorgestelde verordening zal de risico’s van onjuiste of ongerechtvaardigde blokkering van de meningsuiting beperken, de beklemmende effecten op de meningsuiting aanpakken, de vrijheid om informatie te ontvangen en een mening te hebben stimuleren, en de verhaalmogelijkheden van de gebruikers versterken. Specifieke groepen of personen kunnen kwetsbaar of benadeeld zijn in het gebruik van onlinediensten vanwege hun geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. Zij kunnen onevenredig zwaar worden getroffen door beperkingen en verwijderingsmaatregelen als gevolg van (onbewuste of bewuste) vooroordelen die mogelijk in de meldingssystemen zijn ingebed door gebruikers en derden en die worden gerepliceerd in de door platforms gebruikte geautomatiseerde instrumenten voor inhoudsmoderatie. Het voorstel zal risico’s op discriminatie beperken, met name voor die groepen of personen, en zal bijdragen tot de bescherming van de rechten van het kind en het recht op menselijke waardigheid online. Het voorstel zal alleen de verwijdering van illegale inhoud vereisen en zal verplichte waarborgen opleggen wanneer de informatie van de gebruikers wordt verwijderd, waaronder het verstrekken van verklarende informatie aan de gebruiker, klachtenmechanismen die door de dienstverleners worden ondersteund en een extern mechanisme voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting. Bovendien zal het ervoor zorgen dat EU-burgers ook zijn beschermd wanneer zij gebruik maken van diensten die worden geleverd door aanbieders die niet in de Unie zijn gevestigd maar actief zijn op de interne markt, aangezien deze aanbieders ook onder de betreffende wetgeving vallen.
Wat de vrijheid van ondernemerschap van de dienstverleners betreft, worden de kosten voor het bedrijfsleven gecompenseerd door de versnippering van de interne markt te verminderen. Het voorstel voert waarborgen in om de lasten voor dienstverleners te verlichten, onder meer door middel van maatregelen tegen herhaalde ongerechtvaardigde meldingen en door het door overheidsinstanties natrekken van betrouwbare “flaggers”. Daarnaast zijn bepaalde verplichtingen gericht op zeer grote onlineplatforms, waar zich vaak de ernstigste risico’s voordoen en die de capaciteit hebben om de extra last te absorberen.
De voorgestelde wetgeving zal het verbod op algemene toezichtverplichtingen van de richtlijn inzake elektronische handel behouden, wat op zich al cruciaal is voor een noodzakelijk goed evenwicht van de grondrechten in de onlinewereld. De nieuwe verordening verbiedt algemene toezichtverplichtingen, aangezien deze de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid om informatie te ontvangen van de gebruikers onevenredig kunnen beperken en de dienstverleners overmatig kunnen belasten en zo hun vrijheid van ondernemerschap onnodig belemmeren. Het verbod beperkt ook de stimulansen voor onlinebewaking en heeft positieve gevolgen voor de bescherming van persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer.
Alle maatregelen in het voorstel zijn volledig in overeenstemming met en afgestemd op de hoge norm voor de bescherming van persoonsgegevens en de privacy van communicatie en het privéleven die in de EU-wetgeving is vastgesteld.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De gevolgen van het voorstel voor de begroting zullen worden gedekt door de toewijzingen waarin het meerjarige financiële kader 2021-27 voorziet op grond van de budgetten van het programma Digitaal Europa en het programma voor de eengemaakte markt, zoals uiteengezet in het financieel memorandum bij dit verordeningsvoorstel. Deze gevolgen vereisen ook een nieuwe planning van rubriek 7 van de financiële vooruitzichten.
Het financieel memorandum bij dit voorstel voor een verordening heeft betrekking op de gevolgen voor de begroting van de verordening zelf.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal een alomvattend kader vaststellen voor een permanente controle van de output, de resultaten en het effect van dit wetgevingsinstrument vanaf de datum van toepassing. Op basis van het vastgestelde controleprogramma is het de bedoeling dat het instrument binnen vijf jaar na de inwerkingtreding ervan wordt geëvalueerd.
• Artikelsgewijze toelichting
Hoofdstuk I bevat algemene bepalingen, waaronder het onderwerp en het toepassingsgebied van de verordening (artikel 1) en de definities van de belangrijkste termen die in de verordening worden gebruikt (artikel 2).
Hoofdstuk II bevat bepalingen over de aansprakelijkheidsvrijstelling van aanbieders van tussenhandelsdiensten. Meer in het bijzonder bevat het de voorwaarden waaronder verleners voor “mere conduit” (artikel 3), “caching” (artikel 4) en hostingdiensten (artikel 5) zijn vrijgesteld van aansprakelijkheid voor de informatie van derden die zij doorgeven en opslaan. Ook wordt hierin bepaald dat de aansprakelijkheidsvrijstellingen niet buiten toepassing mogen worden gelaten wanneer aanbieders van tussenhandelsdiensten, vrijwillig op eigen initiatief onderzoek verrichten of de wet naleven (artikel 6) en wordt een verbod ingesteld op algemeen toezicht of op verplichtingen om actief naar feiten te zoeken voor deze aanbieders (artikel 7). Ten slotte legt het de aanbieders van tussenhandelsdiensten een verplichting op met betrekking tot bevelen van de nationale rechterlijke of administratieve instanties om maatregelen te nemen tegen illegale inhoud (artikel 8) en om informatie te verstrekken (artikel 9).
In hoofdstuk III worden de zorgvuldigheidsverplichtingen voor een transparante en veilige onlineomgeving in vijf verschillende afdelingen uiteengezet.
Afdeling 1 bevat verplichtingen die van toepassing zijn op alle aanbieders van tussenhandelsdiensten, en met name: de verplichting om één enkel contactpunt op te richten om de rechtstreekse communicatie met de autoriteiten van de lidstaten, de Commissie en de Raad voor digitale diensten te vergemakkelijken (artikel 10); de verplichting om een wettelijke vertegenwoordiger in de Unie aan te wijzen voor dienstverleners die niet in een lidstaat zijn gevestigd, maar hun diensten in de Unie aanbieden (artikel 11); de verplichting om in hun algemene voorwaarden alle beperkingen op te nemen die zij aan het gebruik van hun diensten kunnen opleggen en om verantwoordelijk te handelen bij de toepassing en handhaving van die beperkingen (artikel 12); en de rapportageverplichtingen in het kader van transparantie met betrekking tot het verwijderen en ontoegankelijk maken van informatie die als illegale inhoud wordt beschouwd of in strijd is met de algemene voorwaarden van de dienstverleners (artikel 13).
In afdeling 2 zijn naast de in afdeling 1 genoemde verplichtingen, de verplichtingen vastgelegd die van toepassing zijn op aanbieders van hostingdiensten. Die afdeling verplicht de voornoemde aanbieders met name om mechanismen in te stellen waarmee derden de aanwezigheid van vermeende illegale inhoud kunnen melden (artikel 14). Indien een dergelijke aanbieder besluit specifieke informatie die door een afnemer van de dienst is verstrekt, te verwijderen of ontoegankelijk te maken, wordt hierin bovendien de verplichting opgelegd om die afnemer de motivering hiervoor op te geven (artikel 15).
Afdeling 3 bevat verplichtingen die van toepassing zijn op alle onlineplatforms, naast de verplichtingen van de afdelingen 1 en 2. In deze afdeling wordt aangegeven dat zij niet van toepassing is op onlineplatforms die micro- of kleine ondernemingen zijn in de zin van de bijlage bij Aanbeveling 2003/361/EG (artikel 16). De afdeling legt de verplichting vast voor onlineplatforms om een intern klachtenafhandelingssysteem in te voeren met betrekking tot beslissingen die worden genomen in verband met vermeende illegale inhoud of informatie die onverenigbaar is met hun algemene voorwaarden (artikel 17). Ook verplicht zij de onlineplatforms ertoe om zich te wenden tot gecertificeerde organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting om eventuele geschillen met gebruikers van hun diensten op te lossen (artikel 18). Voorts worden de onlineplatforms verplicht ervoor te zorgen dat meldingen die worden gemaakt door entiteiten die de status van betrouwbare flaggers bezitten, met voorrang worden behandeld (artikel 19) en worden de maatregelen beschreven die de onlineplatforms moeten nemen om misbruik tegen te gaan (artikel 20). Daarnaast is in deze afdeling bepaald dat onlineplatforms de bevoegde rechtshandhavingsinstanties moeten informeren wanneer zij kennis krijgen van informatie die een vermoeden doen ontstaan van ernstige strafbare feiten die een bedreiging vormen voor het leven of de veiligheid van personen (artikel 21). De afdeling verplicht de onlineplatforms ook om specifieke informatie over de handelaren die gebruik maken van hun diensten te ontvangen, op te slaan, hiervan redelijkerwijze de betrouwbaarheid te beoordelen en deze te publiceren wanneer die onlineplatforms consumenten in staat stellen overeenkomsten op afstand met deze handelaren te sluiten (artikel 22). Die onlineplatforms zijn verplicht hun interface zodanig te organiseren dat de handelaren de consumenten- en productveiligheidswetgeving van de Unie kunnen naleven (artikel 22a). Onlineplatforms zijn ook verplicht om verslagen te publiceren over hun activiteiten met betrekking tot het verwijderen en ontoegankelijk maken van informatie die als illegale inhoud of in strijd met hun algemene voorwaarden wordt beschouwd (artikel 23). De afdeling bevat eveneens transparantieverplichtingen voor onlineplatforms met betrekking tot onlinereclame (artikel 24).
In afdeling 4 worden, naast de in de afdelingen 1 tot en met 3 vastgelegde verplichtingen, verplichtingen vastgesteld voor zeer grote onlineplatforms (zoals gedefinieerd in artikel 25) teneinde systeemrisico’s te beheren. Zeer grote onlineplatforms zijn verplicht om risicobeoordelingen uit te voeren met betrekking tot de systeemrisico’s die voortvloeien uit of verband houden met de werking en het gebruik van hun diensten (artikel 26) en om redelijke en doeltreffende maatregelen te nemen om deze risico’s te beperken (artikel 27). Ook moeten zij zich aan externe en onafhankelijke controles onderwerpen (artikel 28). De afdeling bevat daarnaast een specifieke verplichting in het geval dat zeer grote onlineplatforms gebruikmaken van aanbevelingssystemen (artikel 29) of onlinereclame op hun online-interface weergeven (artikel 30). Voorts bevat de afdeling de voorwaarden waaronder zeer grote onlineplatforms toegang tot gegevens verlenen aan de coördinator voor digitale diensten van de plaats van vestiging of aan de Commissie en erkende onderzoekers (artikel 31), de verplichting om een of meer nalevingsfunctionarissen aan te stellen om te zorgen voor de naleving van de in de verordening neergelegde verplichtingen (artikel 32) en specifieke, aanvullende rapportageverplichtingen met het oog op transparantie (artikel 33).
Afdeling 5 bevat transversale bepalingen betreffende zorgvuldigheidsverplichtingen, namelijk de processen waarvoor de Commissie de ontwikkeling en toepassing van geharmoniseerde Europese normen zal ondersteunen en uitvoeren (artikel 34); het kader voor de ontwikkeling van gedragscodes (artikel 35); en het kader voor de ontwikkeling van specifieke gedragscodes voor onlinereclame (artikel 36). Daarnaast bevat zij een bepaling inzake crisisprotocollen voor het aanpakken van buitengewone omstandigheden die van invloed zijn op de openbare veiligheid of de volksgezondheid (artikel 37).
Hoofdstuk IV bevat de bepalingen betreffende de uitvoering en handhaving van deze verordening.
In afdeling 1 zijn de bepalingen vastgelegd betreffende de nationale bevoegde autoriteiten, waaronder de coördinatoren voor digitale diensten, die de belangrijkste nationale autoriteiten zijn die door de lidstaten zijn aangewezen voor de coherente toepassing van deze verordening (artikel 38). De coördinatoren voor digitale diensten zijn, net als alle andere aangewezen bevoegde autoriteiten, onafhankelijk en voeren hun taken tijdig en op onpartijdige en transparante wijze uit (artikel 39). De lidstaten waar zich de hoofdvestiging van de dienstverlener bevindt, heeft rechtsmacht om deze verordening te handhaven (artikel 40). De coördinatoren voor digitale diensten krijgen specifieke bevoegdheden toegewezen (artikel 41). De lidstaten moeten regels vaststellen voor de sancties op inbreuken op de verplichtingen van de aanbieders van tussenhandelsdiensten in het kader van deze verordening (artikel 42). De coördinatoren voor digitale diensten kunnen klachten ontvangen ten aanzien van aanbieders van tussenhandelsdiensten wegens inbreuken op de in deze verordening vastgestelde verplichtingen (artikel 43). De coördinatoren voor digitale diensten moeten jaarverslagen over hun activiteiten publiceren (artikel 44) en samenwerken met de coördinatoren voor digitale diensten van andere lidstaten (artikel 45). De coördinatoren voor digitale diensten kunnen ook deelnemen aan gezamenlijke onderzoeken met betrekking tot kwesties die onder de verordening vallen (artikel 46).
In afdeling 2 zijn bepalingen opgenomen betreffende de Europese Raad voor digitale diensten, een onafhankelijke adviesgroep van coördinatoren voor digitale diensten (artikel 47). Ook worden hierin de structuur (artikel 48) en de taken (artikel 49) van deze raad vastgesteld.
Afdeling 3 heeft betrekking op het toezicht, het onderzoek, de handhaving en de controle op zeer grote onlineplatforms. Zij voorziet in verscherpt toezicht in het geval dat dergelijke platforms inbreuk maken op de bepalingen van hoofdstuk III, afdeling 4 (artikel 50). Ook voorziet deze afdeling in de mogelijkheid voor de Commissie om op te treden ten aanzien van zeer grote onlineplatforms indien de inbreuken voortduren (artikel 51). De Commissie kan in die gevallen onderzoeken uitvoeren, onder meer door middel van verzoeken om inlichtingen (artikel 52), interviews (artikel 53) en inspecties ter plaatse (artikel 54); zij kan voorlopige maatregelen nemen (artikel 55), toezeggingen van zeer grote onlineplatforms verbindend maken (artikel 56) en de naleving van de verordening controleren (artikel 57). In geval van niet-naleving kan de Commissie besluiten vaststellen inzake niet-naleving (artikel 58), evenals boeten (artikel 59) en dwangsommen (artikel 60) voor inbreuken op de verordening door zeer grote onlineplatforms en voor het verstrekken van onjuiste, onvolledige of misleidende informatie in het kader van het onderzoek. De verordening stelt ook de verjaring vast voor het opleggen van sancties (artikel 61) en voor de handhaving ervan (artikel 62). Tot slot worden in de verordening de procedurele waarborgen ten aanzien van de Commissie vastgesteld, met name het recht om te worden gehoord en het recht op toegang tot het dossier (artikel 63) en de bekendmaking van besluiten (artikel 64). In deze afdeling worden ook de samenwerking van de Commissie met de nationale rechterlijke instanties (artikel 65) behandeld en worden uitvoeringshandelingen voor de praktische regeling van de procedures vastgesteld (artikel 66).
Afdeling 4 omvat de gemeenschappelijke bepalingen inzake handhaving. Allereerst worden regels vastgesteld voor een systeem van informatie-uitwisseling ter ondersteuning van de communicatie tussen de coördinatoren voor digitale diensten, de Commissie en de Raad voor digitale diensten (artikel 67). Hieronder valt ook het recht van afnemers van tussenhandelsdiensten om een orgaan, organisatie of een vereniging te machtigen hun rechten namens hen uit te oefenen (artikel 68).
Afdeling 5 heeft betrekking op de vaststelling van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen overeenkomstig respectievelijk de artikelen 290 en 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (artikelen 69 en 70).
Tot slot bevat hoofdstuk V de slotbepalingen van deze verordening, die betrekking hebben op de schrapping van de artikelen 12 tot en met 15 van de richtlijn inzake elektronische handel, aangezien deze in de verordening zijn opgenomen (artikel 71), de wijzigingen van Richtlijn 2020/XX/EG (artikel 72), de evaluatie van de verordening (artikel 73) en de inwerkingtreding en toepassing ervan (artikel 74).