Toelichting bij COM(2021)202 - Verordening (EU) 2023/1230 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2023 betreffende machines en tot intrekking van Richtlijn 2006/42/EG van het Europees Parlement en de Raad en Richtlijn 73/361/EEG van de Raad - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)202 - Verordening (EU) 2023/1230 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2023 betreffende machines en tot intrekking van ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)202   |
| datum | 21-04-2021 |
1.1.Motivering en doel van het voorstel
De machinerichtlijn 1 voorziet overeenkomstig artikel 114 van het VWEU (onderlinge aanpassing van de wetgevingen) in een regelgevingskader voor het binnen de eengemaakte markt in de handel brengen van machines. De algemene doelstellingen van de machinerichtlijn zijn: i) het vrije verkeer van machines binnen de interne markt waarborgen; en ii) een hoog niveau van bescherming van gebruikers en andere blootgestelde personen waarborgen. De machinerichtlijn voldoet aan de beginselen van de “nieuwe aanpak” van EU-wetgeving. De richtlijn is opgesteld met als doel technologieneutraal te zijn, dat wil zeggen dat de essentiële gezondheids- en veiligheidseisen (hierna “veiligheidseisen” genoemd) waaraan moet worden voldaan erin zijn vastgesteld, maar dat niet wordt voorgeschreven welke technische oplossing moet worden gebruikt om aan die eisen te voldoen. De fabrikant kiest als enige de technische oplossing, hetgeen de ruimte laat voor innovatie en de ontwikkeling van nieuwe ontwerpen.
Tijdens de Refit-evaluatie 2 van de machinerichtlijn hebben alle belanghebbenden bevestigd dat de richtlijn een belangrijke wetshandeling is, maar er werd aangegeven dat de richtlijn moet worden verbeterd, vereenvoudigd en aangepast aan de behoeften van de markt. Sommige leden van het Europees Parlement hebben hun steun uitgesproken voor herziening van de machinerichtlijn, met name om de wetgeving geschikt te maken voor de 21e eeuw en om innovatie ten behoeve van de economie van de EU te bevorderen.
De herziening van Richtlijn 2006/42/EG 3 over de productveiligheid van machines vindt plaats in het kader van de prioriteit “een Europa dat klaar is voor het digitale tijdperk” van het werkprogramma van de Commissie voor 2020 en draagt bij aan de digitale transitie en het versterken van de eengemaakte markt. Wat betreft nieuwe technologieën en de gevolgen daarvan voor de veiligheidswetgeving, heeft de Commissie in februari 2020 een witboek over kunstmatige intelligentie gepubliceerd, dat vergezeld ging van een verslag over de gevolgen van kunstmatige intelligentie, het internet der dingen en robotica op het gebied van veiligheid en aansprakelijkheid 4 . In dat verslag, dat een analyse bevat van de gevolgen van nieuwe technologieën en de uitdagingen die deze met zich meebrengen voor de veiligheidswetgeving van de Unie, wordt geconcludeerd dat de huidige wetgeving inzake productveiligheid een aantal lacunes bevat die moeten worden aangepakt, met name in de machinerichtlijn. Dit is des te relevanter voor een duurzaam herstel van de COVID-19-pandemie, aangezien de machinebouwsector een essentieel onderdeel van de werktuigbouwsector is en een centrale plaats in de EU-economie inneemt.
Met het oog op de behandeling van de in de evaluatie uitgelichte en in het effectbeoordelingsverslag van de machinerichtlijn 5 uitgewerkte elementen en naar aanleiding van de beleidsdoelstellingen van de Commissie op het gebied van digitalisering, wordt met dit voorstel beoogd de volgende problemen aan te pakken.
Probleem 1: nieuwe risico’s als gevolg van opkomende technologieën worden onvoldoende gedekt door het toepassingsgebied van de machinerichtlijn.
Om het vertrouwen in digitale technologieën te verhogen, moet de machinerichtlijn rechtszekerheid met betrekking tot die technologieën bieden. Bestaande lacunes kunnen schadelijk zijn voor het gelijke speelveld voor fabrikanten, hetgeen negatieve gevolgen voor de efficiëntie van de machinerichtlijn zou hebben.
Binnen dit probleem zijn er verschillende aspecten die moeten worden aangepakt. Het eerste aspect heeft betrekking op de mogelijke risico’s van directe samenwerking tussen mensen en robots, aangezien het aantal collaboratieve robots (ook wel “cobots” genoemd) die ontworpen zijn om samen met mensen te werken exponentieel toeneemt. Onderling verbonden machines vormen een tweede bron van mogelijke risico’s. Een derde punt van zorg is de manier waarop software-updates het “gedrag” van machines beïnvloeden nadat die machines in de handel zijn gebracht. De mate waarin fabrikanten in staat zijn een volledige risicobeoordeling van toepassingen van machinaal leren uit te voeren voordat het product in de handel wordt gebracht, is een vierde reden tot zorg. Wat betreft autonome machines en toezichtstations op afstand, is volgens de huidige machinerichtlijn een bestuurder of bediener verantwoordelijk voor het verplaatsen van de machine. De bestuurder kan door de machine worden meegevoerd, de machine begeleiden of de machine op afstand bedienen, maar de mogelijkheid dat er geen bestuurder is, wordt niet overwogen en er worden geen eisen voor autonome machines vastgelegd.
Probleem 2: i) rechtsonzekerheid als gevolg van onduidelijkheid over het toepassingsgebied en de definities; en ii) mogelijke veiligheidslacunes met betrekking tot traditionele technologieën.
Er is meer rechtszekerheid in het toepassingsgebied en de definities van de machinerichtlijn nodig, aangezien fabrikanten moeite hadden met begrijpen welk rechtskader zij moesten toepassen. Er zijn overlappingen of tegenstrijdigheden met andere specifieke EU-wetgeving vastgesteld. Met betrekking tot de definities van de richtlijn, was de definitie van “niet voltooide machine” aanleiding tot zorg, met name wat de grens tussen die definitie en de definitie van “machine” betreft, en is de definitie van “machine” verduidelijkt. Daarnaast moet de uitsluiting van vervoermiddelen worden verduidelijkt en moet de uitsluiting van sommige producten die onder de laagspanningsrichtlijn (Richtlijn 2014/35/EU) 6 vallen en een wififunctie bevatten, samenhangender worden gemaakt.
Bovendien komt het vaak voor dat in de handel gebrachte machines worden gewijzigd om er bijvoorbeeld een functie aan toe te voegen of de prestaties ervan te verbeteren. Het probleem is dat de machine niet meer in overeenstemming met de essentiële gezondheids- en veiligheidseisen zou kunnen zijn als de machine een ingrijpende wijziging ondergaat zonder toestemming van de fabrikant. Een dergelijke situatie wordt met de huidige machinerichtlijn niet ondervangen.
Een aantal van de eisen voor traditionele technologieën die geen verband houden met nieuwe technologieën zijn onduidelijk of niet veilig genoeg, of te prescriptief en mogelijk innovatiebelemmerend, bevonden. Die eisen hebben betrekking op de installatie van hijs- en hefwerktuigen, langzame liften, zitplaatsen, bescherming tegen gevaarlijke stoffen, bovengrondse elektriciteitsleidingen en trillingen van met de hand vastgehouden en handgeleide draagbare machines.
Probleem 3: onvoldoende bepalingen voor machines met een hoog risico.
Volgens sommige lidstaten en belanghebbenden is conformiteitsbeoordeling door een derde partij een betere manier om de hoge risico’s van bepaalde groepen machines aan te pakken.
Een ander probleem is dat de huidige lijst van machines met een hoog risico in bijlage I 15 jaar geleden is opgesteld en dat de markt sindsdien sterk is geëvolueerd. Machines die niet langer worden geacht een hoog risico op te leveren, moeten uit de lijst worden geschrapt en nieuwe machines moeten in die lijst worden opgenomen (zoals machines met AI-systemen die een veiligheidsfunctie vervullen).
Probleem 4: geldelijke en milieukosten van uitgebreide documentatie op papier.
Volgens de machinerichtlijn moeten fabrikanten de nodige informatie over de machines, zoals instructies, verstrekken. Om ervoor te zorgen dat elke gebruiker van een machine toegang heeft tot de instructies, werd het voorzien in een gedrukte versie als de meest haalbare optie beschouwd. Sindsdien is het gebruik van het internet en digitale technologieën echter toegenomen. De eis om in gedrukte versies te voorzien, brengt meer kosten en administratieve lasten voor marktdeelnemers met zich mee en heeft negatieve gevolgen voor het milieu. Er moet echter ook rekening mee worden gehouden dat sommige gebruikers minder digitale vaardigheden hebben, dat in sommige gebieden de internettoegang beperkt is en dat de digitale handleiding mogelijk niet overeenstemt met de versie van het product.
Probleem 5: tegenstrijdigheden met andere wetgeving van de Unie inzake productveiligheid.
Het nieuwe wetgevingskader (NWK) is een pakket maatregelen waarmee wordt beoogd alle elementen samen te brengen die nodig zijn voor een doeltreffende werking van een omvattend regelgevingskader om ervoor te zorgen dat industriële producten veilig zijn en voldoen aan van de eisen die zijn vastgesteld ter bescherming van de verschillende openbare belangen en voor de goede werking van de eengemaakte markt. Een belangrijke doelstelling van de Commissie is de wetgeving inzake productharmonisering in overeenstemming te brengen met de referentiebepalingen van Besluit nr. 768/2008/EG. Hoewel de machinerichtlijn al een richtlijn volgens de nieuwe aanpak is, is de richtlijn nog niet in overeenstemming met het NWK.
Het feit dat de machinerichtlijn niet in overeenstemming met het NWK is, leidt tot tegenstrijdigheden met andere productwetgeving van de EU.
Probleem 6: uiteenlopende interpretaties als gevolg van omzetting.
Aangezien de huidige machinewetgeving een richtlijn is, kunnen de lidstaten de middelen om aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen zelf kiezen. Dit heeft geleid tot uiteenlopende interpretaties van de bepalingen van de machinerichtlijn, met rechtsonzekerheid en een gebrek aan samenhang binnen de eengemaakte markt tot gevolg. Bovendien zijn er in sommige lidstaten vertragingen bij de omzetting van de richtlijn opgetreden.
1.2.Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit initiatief is in overeenstemming met de wetgevingspakket eengemaakte markt 7 , waarin de nadruk werd gelegd op de noodzaak om het vertrouwen van de consument in de kwaliteit van producten op de markt te herstellen en op het belang van aanscherping van het markttoezicht. Daarom is de verordening machineproducten afgestemd op de bepalingen van Besluit nr. 768/2008/EG 8 .
Bovendien wordt de samenhang met de laagspanningsrichtlijn (Richtlijn 2014/35/EU) 9 verbeterd door rekening te houden met het feit dat elektrische en elektronische producten die van het toepassingsgebied van deze verordening worden uitgesloten, indien deze wifi bevatten, ook zullen worden uitgesloten van de richtlijn radioapparatuur (Richtlijn 2014/53/EU) 10 .
1.3.Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel is in overeenstemming met het beleid van de Unie inzake kunstmatige of artificiële intelligentie (AI) en met de aanstaande verordening betreffende artificiële intelligentie, waarmee de veiligheidsrisico’s van AI-systemen met een hoog risico in machines of van AI-systemen die veiligheidscomponenten in het kader van de nieuwe verordening machineproducten zijn, worden aangepakt.
Daarnaast is dit voorstel in overeenstemming met het beleid van de Unie inzake cyberbeveiliging en worden verbanden gelegd met de toekomstige cyberbeveiligingsregelingen overeenkomstig Verordening (EU) 2019/881, teneinde de overeenstemming met de toekomstige verordening machineproducten aan te tonen.
Bovendien draagt het voorstel bij tot vereenvoudiging van de regelgeving.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
2.1.Rechtsgrondslag
Dit voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangezien het doel van de verordening bestaat uit de harmonisering van de gezondheids- en veiligheidseisen voor machines in alle lidstaten en het wegnemen van belemmeringen voor de handel in machines tussen de lidstaten.
2.2.Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het subsidiariteitsbeginsel is met name relevant voor de nieuwe bepalingen ter verbetering van de doeltreffende handhaving van Richtlijn 2006/42/EG en de samenhang het beleid van de Unie op het gebied van AI. Als dit niet op Unieniveau wordt gereguleerd, zouden lidstaten uiteenlopende veiligheidseisen kunnen opleggen, met als gevolg verschillende veiligheidsniveaus van producten voor gebruikers en fabrikanten bij het verhandelen van machines tussen verschillende landen. In geval van software-updates die niet in de oorspronkelijke risicobeoordeling van de fabrikant zijn opgenomen maar wel gevolgen hebben voor de veiligheid, achtten sommige geraadpleegde markttoezichtautoriteiten het bijvoorbeeld noodzakelijk dat de machines in kwestie een conformiteitsbeoordelingsprocedure ondergaan die tot een nieuwe CE-markering leidt. Bovendien worden in de toekomstige verordening machineproducten in de hele Unie geldende eisen vastgesteld, die gestoeld zijn op de oplossingen in Europese normen. Met het oog op het brede niveau van normalisatieactiviteiten in de Unie moeten alle beslissingen met betrekking tot het toepassingsgebied of de eisen van de toekomstige verordening machineproducten op het niveau van de Unie worden genomen, om te voorkomen dat de markt wordt verstoord, belemmeringen voor het vrije verkeer van producten worden gecreëerd en de bescherming van de gezondheid en het welzijn van mensen wordt ondermijnd. Daarnaast worden de verplichtingen van de marktdeelnemers, de traceerbaarheidsbepalingen, de bepalingen inzake beoordeling en aanmelding van conformiteitsbeoordelingsinstanties en de bepalingen inzake markttoezicht door middel van de nieuwe bepalingen op elkaar afgestemd.
Wat betreft de meerwaarde van maatregelen op het niveau van de Unie, draagt regelgeving op het niveau van de Unie bij tot de ontwikkeling van de (digitale) eengemaakte markt, zorgt het voor rechtszekerheid en een gelijk speelveld binnen de sector, en zorgt het voor een hoge mate van vertrouwen onder gebruikers van machines.
2.3.Evenredigheid
Inhoudsopgave
- De voorkeursoptie is optie 3: lastenverlichting en meer veiligheid.
- Optie 1: zelfregulering door het bedrijfsleven en wijziging van de richtsnoeren
- Optie 2: lastenverlichting
- Optie 3: lastenverlichting en meer veiligheid
- Toepassingsgebied en definities
- Uitsluitingen
- Machines met een hoog risico
- Verplichtingen van marktdeelnemers
- Vermoeden van conformiteit van machines
- Conformiteitsbeoordeling
- Aangemelde instanties
- Markttoezicht in de Unie, controle van machines die de markt van de Unie binnenkomen en vrijwaringsprocedure van de Unie
- Essentiële gezondheids- en veiligheidseisen voor traditionele machines
- De beginselen van geïntegreerde veiligheid van veiligheidseis 1.1.2 zijn aangepast om de gebruikers van machines in staat te stellen de veiligheidsfuncties van de machines te testen.
- Cyberbeveiliging met gevolgen voor de veiligheid
- Interactie tussen mens en machine
- Machines met evoluerende capaciteiten
- Traceerbaarheid van machineveiligheid
- Gedelegeerde handelingen
- Evaluatie en toetsing
- Slotbepalingen
Met deze beleidsoptie worden alle geconstateerde problemen zo doeltreffend en efficiënt mogelijk aangepakt, en wordt een herziene machinerichtlijn voorgesteld die niet alleen geschikt is voor het heden, maar ook toekomstbestendig is, en die zorgt voor samenhang met bestaande wetgeving inzake productveiligheid en met het toekomstige AI-kader.
Met beleidsoptie 3 worden op gerichte en evenredige wijze nieuwe eisen toegevoegd en bestaande eisen verduidelijkt, maar alleen wanneer dit noodzakelijk is en vaak van toepassing is op bepaalde soorten machines. In het toepassingsgebied, de definities en de eisen van de bestaande wetgeving, met inbegrip van de eisen in verband met risico’s die voortvloeien uit nieuwe technologieën en aanleiding vormen voor normalisatieactiviteiten op dit gebied, wordt meer rechtszekerheid geschapen, waarmee de veiligheid wordt verbeterd, meer vertrouwen wordt gecreëerd en het concurrentievermogen van de sector op de (digitale) markt wordt vergroot. Ook worden machines met een hoog risico aangepast aan de stand van de techniek, worden internecontrolemogelijkheden voor de conformiteitsbeoordeling van machines met een hoog risico geschrapt en wordt gezorgd voor volledige samenhang met het voorstel voor een AI-verordening. Er wordt een door de sector zeer gewenste maatregel voor lastenverlichting voorgesteld die inhoudt dat digitale documentatie wordt toegestaan, maar dat eindgebruikers en consumenten gratis een gedrukte versie kunnen krijgen als zij daarom verzoeken. Ten slotte zal de herziene machinerichtlijn samenhangender zijn en meer rechtszekerheid bieden doordat zij wordt afgestemd op het NWK en een verordening wordt. Om de evenredigheid te waarborgen, bevat deze beleidsoptie het normalisatieproces met een nieuw normalisatieverzoek van de Commissie voor de ontwikkeling van gedetailleerde technische oplossingen door de normalisatie-instellingen, en de machinerichtsnoeren voor gedetailleerde verduidelijking en voorbeelden.
Zoals in de effectbeoordeling wordt uitgelegd, is de voorkeursoptie in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. De voorgestelde wijzigingen van de veiligheidseisen zijn gericht op en beperkt tot bepaalde soorten machines: machines met nieuwe technologieën, specifieke machines en machines met een hoog risico. De maatregelen voor lastenverlichting zijn daarentegen gericht op alle soorten machines (bijvoorbeeld verduidelijking van het begrip “ingrijpende wijziging”, digitale documentatie, afstemming op het NWK, verandering in een verordening). De evenredigheid wordt ook gewaarborgd doordat de machinerichtlijn technologieneutraal is. De voorgestelde verduidelijkingen of aanvullingen van de veiligheidseisen worden in het voorstel strikt tot een minimum beperkt en moeten worden aangevuld met een nieuw normalisatieverzoek van de Commissie om de normalisatie-instellingen in staat te stellen vrijwillig technische oplossingen te ontwikkelen.
2.4.Keuze van het instrument
Het voorstel heeft de vorm van een verordening. De voorgestelde verandering van een richtlijn naar een verordening houdt rekening met de algemene doelstelling van de Commissie om de regelgeving te vereenvoudigen en de behoefte aan een eenvormige uitvoering van de voorgestelde wetgeving in de gehele Unie.
Daarnaast is de machinerichtlijn een richtlijn voor volledige harmonisatie, wat betekent dat zij een hoog veiligheidsniveau tot stand brengt en dat de lidstaten geen restrictievere verplichtingen mogen opleggen. Een verordening zou in dit verband, vanwege haar juridische aard, beter waarborgen dat de lidstaten geen nationale technische eisen opleggen die verder gaan dat de veiligheidseisen van bijlage I bij de huidige richtlijn en/of in strijd zijn met die veiligheidseisen.
De verandering van de richtlijn in een verordening leidt niet tot wijzigingen in de wetgevingsbenadering. De kenmerken van de nieuwe aanpak zullen volledig worden gehandhaafd, in het bijzonder de flexibiliteit voor fabrikanten in de keuze van de gebruikte middelen om te voldoen aan de essentiële eisen (geharmoniseerde normen of andere technische specificaties) en in de keuze uit de beschikbare beoordelingsprocedures om de conformiteit aan te tonen. De bestaande mechanismen ter ondersteuning van de uitvoering van de wetgeving (normalisatieproces, werkgroepen, markttoezicht, administratieve samenwerking tussen de lidstaten (AdCo), de ontwikkeling van richtsnoeren enzovoort) zijn niet afhankelijk van de aard van het rechtsinstrument en blijven op dezelfde wijze functioneren onder de verordening als momenteel onder de richtlijn.
Ten slotte voorkomt het gebruik van verordeningen voor wetgeving inzake de interne markt, ook in overeenstemming met de voorkeur van de belanghebbenden, het risico dat de lidstaten onnodige voorschriften toevoegen (“gold-plating”). Ook kunnen fabrikanten zo direct werken met de tekst van de verordening, in plaats van 27 omzettingswetten te moeten vinden en bestuderen. Derhalve wordt een verordening beschouwd als de meest passende oplossing voor alle betrokken partijen, aangezien de uitvoering van de voorgestelde wetgeving zo sneller en samenhangender kan plaatsvinden en er een duidelijker wetgevingskader voor marktdeelnemers wordt geschapen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
3.1.Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Uit de evaluatie van de richtlijn is gebleken dat een herziening gericht moet zijn op: i) het aanpakken van de risico’s in verband met nieuwe technologieën zonder dat dit de technische vooruitgang in de weg staat; ii) juridische verduidelijking van een aantal belangrijke concepten en definities in de huidige tekst van de richtlijn; iii) vereenvoudiging van de documentatie-eisen door digitale formaten toe te staan en zo de administratieve lasten voor de marktdeelnemers te verlichten en bovendien het milieu te sparen; iv) het waarborgen van samenhang met andere richtlijnen en verordeningen voor producten en het verbeteren van de handhaving van de wetgeving door die af te stemmen op het nieuwe wetgevingskader; v) terugdringing van omzettingskosten door van de richtlijn een verordening te maken.
In het voorstel is rekening gehouden met de resultaten van de evaluatie.
3.2.Raadpleging van belanghebbenden
Gedurende de hele voorbereiding van de herziening van de machinerichtlijn zijn belanghebbenden geraadpleegd, onder meer de lidstaten, fabrikantenverenigingen, consumenten- en werknemersorganisaties, aangemelde instanties en vertegenwoordigers van normalisatieorganisaties.
De raadpleging omvatte bijeenkomsten met een geselecteerde groep deskundigen evenals een raadpleging van de werkgroep machines en de AdCo-groep voor machines van de markttoezichtautoriteiten.
Sommige standpunten van de belanghebbenden zijn naar aanleiding van discussies in de werkgroep machines en bilaterale vergaderingen geëvolueerd, met name wat betreft de noodzaak om nieuwe risico’s die voortvloeien uit opkomende digitale technologieën aan te pakken.
·Specifieke doelstelling 1: nieuwe risico’s in verband met opkomende digitale technologieën aanpakken
Hoewel de meeste belanghebbenden van mening waren dat in de machinerichtlijn voldoende rekening wordt gehouden met innovaties, toonden sommige van hen zich bezorgd over de mogelijke gevolgen van opkomende digitale technologieën voor de veiligheid.
·Specifieke doelstelling 2: zorgen voor een samenhangende interpretatie van het toepassingsgebied en de definities, en de veiligheid van traditionele technologieën verbeteren
Wat het toepassingsgebied en de definities betreft, waren de meeste belanghebbenden het erover eens dat de huidige uitsluiting van onder de laagspanningsrichtlijn vallende producten op grond van artikel 1, lid 2, punt k), van de machinerichtlijn moet worden aangepast aan producten met geïntegreerde wifi, en dat de definitie van “niet voltooide machine” moet worden verduidelijkt. Wat betreft de invoering van conformiteitsbeoordelingsverplichtingen bij ingrijpende wijziging van in de handel gebrachte of in gebruik gestelde machines, lopen de standpunten van de belanghebbenden uiteen. De meeste belanghebbenden zijn het min of meer eens over de aanpassing van de essentiële gezondheids- en veiligheidseisen voor traditionele machines, behalve in enkele specifieke gevallen waarin zij vinden dat aanpassing niet nodig is omdat de risico’s reeds gedekt worden door de Uniewetgeving.
·Specifieke doelstelling 3: herbeoordeling van machines die geacht worden een hoog risico op te leveren en van de bijbehorende conformiteitsprocedures
Op de vraag of de mogelijkheid in bijlage I dat de fabrikant interne controles uitvoert, leidt tot veiligheidsproblemen, werd bij de openbare raadpleging verschillend geantwoord. In de antwoorden tijdens de interviews werd daarentegen vaak gewezen op de mogelijke voordelen van wijziging en regelmatige bijwerking van bijlage I.
·Specifieke doelstelling 4: terugdringing van eisen voor papieren documentatie
Vrijwel alle belangengroepen die de sector vertegenwoordigen, gaven aan voorstander te zijn van het toestaan van digitale formaten voor documentatie. De meeste lidstaten en consumentenorganisaties willen dat ook papieren documentatie beschikbaar blijft.
·Specifieke doelstelling 5: zorgen voor samenhang met andere wetgeving inzake productveiligheid
Afstemming op het nieuwe wetgevingskader kon op vrijwel unanieme steun rekenen.
·Specifieke doelstelling 6: voorkomen van uiteenlopende interpretaties als gevolg van omzetting
De meeste belanghebbenden willen de mogelijke uiteenlopende interpretaties van de machinerichtlijn als gevolg van omzetting terugdringen en wijzen op de mogelijke voordelen van het veranderen van de richtlijn in een verordening. Die verandering zou voor fabrikanten tot minder aanvullende kosten als gevolg van uiteenlopende interpretaties in de lidstaten kunnen leiden.
3.3.Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid — Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling van de herziening van de machinerichtlijn uitgevoerd. De Raad voor regelgevingstoetsing heeft op 5 februari 2021 advies uitgebracht over de ontwerpeffectbeoordeling. Het advies van de Raad voor regelgevingstoetsing, de definitieve effectbeoordeling en de samenvatting ervan worden samen met dit voorstel gepubliceerd.
In de effectbeoordeling zijn op basis van de verzamelde informatie vier opties om problemen en uitdagingen met betrekking tot de machinerichtlijn aan te pakken, onderzocht en vergeleken.
Optie 0: referentie — geen wijziging
Bij deze optie ontwikkelt het normalisatieproces zich zoals gewoonlijk, met speciale nadruk op risico’s als gevolg van nieuwe technologieën, en zonder bijzondere aandacht voor gebieden voor verbetering van traditionele technologieën. Ook zouden de richtsnoeren voor toepassing van de machinerichtlijn overeenkomstig het normale proces, zonder veel ambitie en zonder aan te dringen op consensus, worden herzien.
Bij deze optie zou de huidige wetshandeling niet worden gewijzigd. Er zouden verduidelijkingen worden aangebracht in de richtsnoeren voor toepassing van machinerichtlijn, waarmee wordt aangedrongen op consensus, om waar mogelijk de belangrijkste problemen als beschreven in deel 1.1 aan te pakken. Nieuwe risico’s die voortvloeien uit nieuwe technologieën (alsook bepaalde risico’s van traditionele technologieën) zouden worden aangepakt door een nieuw normalisatieverzoek van de Commissie uit te vaardigen om het normale normalisatieproces aan te jagen.
Het idee achter deze optie is de lasten van marktdeelnemers te verlichten. Om die doelstelling te verwezenlijken, wordt met deze optie beoogd de rechtszekerheid van sommige bepalingen te vergroten en sommige administratieve plichten te vereenvoudigen.
Om de lasten van de marktdeelnemers zo veel mogelijk te verlichten, zouden de veiligheidseisen voor producten echter niet worden aangepast, en worden de plichten van de fabrikanten met betrekking tot het ontwerp en de fabricage van de machines dus niet aangepast. De nieuwe risico’s die voortvloeien uit nieuwe technologieën (alsook bepaalde risico’s van traditionele technologieën) zouden worden aangepakt door een daartoe bestemd normalisatieverzoek van de Commissie uit te vaardigen om het normale normalisatieproces zo veel mogelijk aan te jagen.
Met deze optie wordt beoogd de rechtszekerheid van sommige bepalingen te vergroten en sommige administratieve verplichtingen te vereenvoudigen. Daarnaast wordt ernaar gestreefd de veiligheid te verhogen door de veiligheidseisen aan te passen en de conformiteitsbeoordeling af te stemmen op het risico dat het machineproduct, met inbegrip van nieuwe technologieën, met zich meebrengt.
Optie 3 heeft de voorkeur, omdat:
optie 0 geen actie inhoudt en de vastgestelde problemen en uitdagingen niet aanpakt;
optie 1 beperkte resultaten oplevert en geen doeltreffende respons op de problemen vormt;
optie 2 het concurrentievermogen versterkt door de lasten voor fabrikanten te verlichten, maar het aantal onveilige producten op de markt niet terugdringt.
Optie 3 zorgt daarentegen zowel voor versterking van het concurrentievermogen door de lasten voor fabrikanten te verlichten, als voor meer veiligheid door bestaande eisen te verduidelijken of nieuwe eisen toe te voegen. Dit brengt extra nalevingskosten met zich mee, maar zorgt er ook voor dat er minder onveilige producten op de markt zijn. Dit is tevens de meest toekomstbestendige optie omdat de risico’s van nieuwe technologieën ermee worden aangepakt.
3.4.Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Door de afstemming van de richtlijn op het NWK kan deze beter functioneren en beter worden gehandhaafd en worden de lasten voor fabrikanten die te maken hebben met het feit dat meerdere productveiligheidswetten op hun producten van toepassing zijn (bv. machines die zowel onder de machinerichtlijn als onder de richtlijn radioapparatuur vallen), vereenvoudigd. Hierdoor wordt het proces van de vrijwaringsprocedures gestroomlijnd door fabrikanten en de lidstaten erbij te betrekken voordat de Commissie in kennis wordt gesteld, en hoeft de Commissie pas een beslissing te nemen als er sprake is van onenigheid tussen de lidstaten.
Een andere vereenvoudiging is de complementariteit tussen de voorgestelde wetgeving inzake AI en inzake machines, waarbij in de AI-verordening is bepaald dat de conformiteitsbeoordeling bij de machine plaatsvindt, zodat de risicobeoordeling voor de volledige machine met AI-systemen alleen in het kader van de toekomstige verordening machineproducten wordt uitgevoerd.
Ten slotte zorgt de verandering van een richtlijn in een verordening ervoor dat de lidstaten geen richtlijn meer hoeven om te zetten en dat de handeling op dezelfde wijze kan worden geïnterpreteerd en uitgevoerd.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
5.1.Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal de uitvoering, toepassing en naleving van deze nieuwe bepalingen controleren om de doeltreffendheid ervan te beoordelen. De verordening zal voorzien in regelmatige evaluatie en toetsing door de Commissie en de indiening van een openbaar verslag hierover aan het Europees Parlement en de Raad.
5.2.Artikelsgewijze toelichting
Het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening blijft hetzelfde, maar wordt verduidelijkt door het onderwerp in artikel 1 toe te voegen, het toepassingsgebied anders te formuleren en een nieuw streepje in de definitie van “machine” toe te voegen voor samenstellen waarop enkel software voor de specifieke toepassing ervan ontbreekt, om te voorkomen dat fabrikanten dergelijke samenstellen als niet voltooide machines classificeren. Bovendien is ook de definitie van “veiligheidscomponent” verduidelijkt, waardoor ook niet-fysieke componenten zoals software daaronder vallen.
Er is een nieuwe definitie van “ingrijpende wijziging” toegevoegd om ervoor te zorgen dat in de handel gebrachte en/of in gebruik gestelde machines die ingrijpend zijn gewijzigd in overeenstemming zijn met de essentiële gezondheids- en veiligheidseisen van bijlage III.
Daarnaast zijn de algemene definities van het NWK-besluit (Besluit nr. 768/2008/EG) ingevoegd.
In de verordening wordt ook de toepassing van andere specifieke harmonisatiewetgeving van de Unie verduidelijkt indien de risico’s van de machines niet in bijlage III aan de orde komen.
Om de rechtszekerheid te vergroten, worden nu ook vervoermiddelen voor vervoer over de weg uitgesloten die niet onder de typegoedkeuringswetgeving van de Unie vallen. Dit heeft tot doel te voorkomen dat vervoermiddelen die niet onder die wetgeving vallen automatisch onder machinewetgeving komen te vallen, aangezien deze wetgeving enkel is bedoeld om risico’s die voortvloeien uit de gebruiksfuncties van de machine (bijvoorbeeld zagen en graven) te reguleren, en niet de risico’s die uitsluitend voortvloeien uit het met de machine vervoeren van personen of goederen. Wat betreft de uitsluiting van de lijst van elektrische en elektronische producten die onder de laagspanningsrichtlijn vallen, moeten sommige van die producten, bijvoorbeeld wasmachines, aangezien die steeds vaker wififuncties krijgen en daarom als radioapparatuur onder Richtlijn 2014/53/EU van het Europees Parlement en de Raad 11 vallen, ook van het toepassingsgebied van deze verordening worden uitgesloten.
Het voorstel bevat classificatieregels voor machines met een hoog risico, waarmee de Commissie de bevoegdheid wordt verleend gedelegeerde handelingen vast te stellen om de lijst van machines met een hoog risico in bijlage I te wijzigen. Deze lijst is achterhaald en moet worden aangepast aan de technische vooruitgang en aan nieuwe soorten machines met een hoog risico, zoals machines die AI voor veiligheidsfuncties gebruiken.
Het voorstel bevat verplichtingen voor fabrikanten, importeurs en distributeurs die moeten worden afgestemd op het NWK-besluit (Besluit nr. 768/2008/EG). Hiermee worden de desbetreffende verplichtingen, die in verhouding staan tot de verantwoordelijkheden van de marktdeelnemers, verduidelijkt. Bovendien wordt degene die, overeenkomstig de definitie van “ingrijpende wijziging”, een machine ingrijpend wijzigt, fabrikant en moet diegene voldoen aan de desbetreffende verplichtingen. Aangezien de toeleveringsketen van machines steeds complexer wordt, moeten naast marktdeelnemers ook derde partijen die betrokken zijn bij de toeleveringsketen van machines meer samenwerken.
Het vermoeden van conformiteit van machines wanneer fabrikanten de relevante, in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakte, geharmoniseerde normen of delen daarvan toepassen, blijft gehandhaafd. Om het vermoeden van conformiteit te waarborgen als er geen sprake is geharmoniseerde normen, wordt de Commissie echter de bevoegdheid verleend technische specificaties vast te stellen. Dit is een noodoplossing die alleen mag worden gebruikt als de normalisatie-instellingen geen normen kunnen vaststellen of normen vaststellen die niet beantwoorden aan het normalisatieverzoek van de Commissie en de essentiële gezondheids- en veiligheidseisen van bijlage III.
Het voorstel handhaaft de optie voor interne controle door de fabrikant van machines die niet als machines met een hoog risico zijn geclassificeerd. Aangezien bijlage I indien nodig zal worden aangepast aan de technologische vooruitgang en zal worden afgestemd op het NWK, wordt voor machines met een hoog risico echter alleen certificering door een derde partij geaccepteerd, zelfs als fabrikanten de relevante geharmoniseerde normen toepassen.
Met het voorstel worden de desbetreffende modules in overeenstemming gebracht met het NWK-besluit (Besluit nr. 768/2008/EG).
Een goede werking van aangemelde instanties is van groot belang voor een hoog niveau van bescherming tegen gezondheids- en veiligheidsrisico’s, en voor het vertrouwen van alle belanghebbende partijen onder de nieuwe aanpak. Daarom bevat het voorstel in overeenstemming met het NWK-besluit eisen voor nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor conformiteitsbeoordelingsinstanties (aangemelde instanties). De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het aanwijzen en controleren van de aangemelde instanties wordt bij de afzonderlijke lidstaten gelegd.
Markttoezicht in de Unie, controle van machines die de markt van de Unie binnenkomen en vrijwaringsprocedure van de Unie
De bepalingen van het NWK-besluit (Besluit nr. 768/2008/EG) zijn in het voorstel verwerkt. Hierdoor wordt het markttoezicht versterkt en de vrijwaringsclausuleprocedure verduidelijkt. Besluiten van de Commissie over maatregelen van de lidstaten inzake producten die in de EU in de handel worden gebracht, zijn alleen vereist als andere lidstaten het niet eens zijn met een dergelijke maatregel, hetgeen de werkzaamheden van de Commissie zal vereenvoudigen.
In de voorgestelde verordening worden de volgende essentiële gezondheids- en veiligheidseisen aangepast of toegevoegd om de specifieke risico’s van machines aan te pakken.
De beginselen van geïntegreerde veiligheid van veiligheidseis 1.1.2 zijn aangepast om de gebruikers van machines in staat te stellen de veiligheidsfuncties van de machines te testen.
Punt 1.6.1, over onderhoud is aangepast om ervoor te zorgen dat bedieners tijdig en veilig kunnen worden gered als zij in de machine vast komen te zitten.
Digitale documentatie: met essentiële gezondheids- en veiligheidseis 1.7.4 over instructies en bijlage V over de conformiteitsverklaring van de fabrikant wordt ervoor gezorgd dat fabrikanten de instructies en de conformiteitsverklaring in digitaal formaat kunnen verstrekken. Desalniettemin moet een papieren versie worden verstrekt als daarom wordt verzocht.
De instructies van essentiële gezondheids- en veiligheidseis 1.7.4 zijn daarnaast aangepast om informatie over emissies van gevaarlijke stoffen van de machines op te vragen, en de gebruiksaanwijzingen in essentiële gezondheids- en veiligheidseisen 2.2.1.1 over van met de hand vastgehouden en handgeleide draagbare machines en 3.6.3.1 over de risico’s ten gevolge van trillingen zijn aangepast om het risico op beroepsletsel te beperken.
Essentiële gezondheids- en veiligheidseis 2.2 over met de hand vastgehouden en/of handgeleide draagbare machines is aangepast om de emissies van gevaarlijke stoffen af te vangen of te verminderen.
Deel 3, over het verhelpen van de gevaren die te wijten zijn aan de mobiliteit van machines, is aangepast om de risico’s van autonome machines en toezichtstations op afstand te ondervangen.
Essentiële gezondheids- en veiligheidseis 3.2.2 inzake zitplaatsen voor mobiele machines is aangepast om de veiligheid van de bestuurders te verbeteren.
Essentiële gezondheids- en veiligheidseis 3.5.4 over risico’s van contact met onder stroom staande bovengrondse elektriciteitsleidingen is toegevoegd om ongelukken te voorkomen wanneer machines in aanraking komen met bovengrondse leidingen.
Essentiële gezondheids- en veiligheidseis 6.2 over bedieningsorganen is aangepast om waar mogelijk het gebruik van andere bedieningsorganen dan die van het “hold-to-run”-type mogelijk te maken op langzame liften, ten behoeve van de innovatie.
Installatie van hijs- en hefwerktuigen: om de markttoezichtactiviteiten te vereenvoudigen, hoeft het adres waar een machine permanent is geïnstalleerd alleen in de conformiteitsverklaring van de fabrikant te worden aangegeven als het hijs- of hefwerktuig in een gebouw of bouwwerk is geïnstalleerd.
Essentiële gezondheids- en veiligheidseisen voor machines met nieuwe digitale technologieën:
De risicobeoordeling die fabrikanten moeten uitvoeren voordat de machine in de handel wordt gebracht of in gebruik wordt gesteld moet ook de risico’s omvatten die zich als gevolg van het evoluerende en autonome gedrag ervan voordoen nadat de machine in de handel is gebracht.
Om de risico’s die voortvloeien uit kwaadwillige acties van derden die van invloed zijn op de veiligheid van de machines aan te pakken, wordt in het voorstel de nieuwe essentiële gezondheids- en veiligheidseis 1.1.9 opgenomen en wordt essentiële gezondheids- en veiligheidseis 1.2.1 inzake de veiligheid en betrouwbaarheid van de besturingssystemen verduidelijkt.
Machines worden steeds krachtiger en autonomer, en sommige lijken zelfs al op mensen. Daarom moeten de essentiële gezondheids- en veiligheidseisen die betrekking hebben op het contact tussen mens en machine, dat wil zeggen essentiële gezondheids- en veiligheidseisen 1.1.6 inzake ergonomie en 1.3.7 inzake risico’s in verband met bewegende delen, worden aangepast.
Hoewel de risico’s van AI-systemen onder de Uniewetgeving inzake AI komen te vallen, moet er in het voorstel voor worden gezorgd dat de volledige machine veilig is en moet rekening worden gehouden met de interactie tussen de machineonderdelen, met inbegrip van AI-systemen. Daarom zijn de volgende essentiële gezondheids- en veiligheidseisen aangepast: algemene beginselen, 1.1.6 inzake ergonomie, 1.2.1 inzake de veiligheid en betrouwbaarheid van de besturingssystemen, en 1.3.7 inzake risico’s in verband met bewegende delen en psychologische stress.
De veiligheid van machines is in toenemende mate afhankelijk van het gedrag van de software zodra de machine in de handel is gebracht. Om het conformiteitsbeoordelingsproces en het markttoezicht te ondersteunen, zijn in essentiële gezondheids- en veiligheidseis 1.2.1 inzake de veiligheid en betrouwbaarheid van de besturingssystemen en aan het technisch dossier van bijlage IV enkele nieuwe eisen toegevoegd.
Uitvoeringshandelingen
In het voorstel wordt de Commissie de bevoegdheid verleend om in voorkomend geval uitvoeringshandelingen vast te stellen om ervoor te zorgen dat deze verordening op eenvormige wijze wordt toegepast. Deze uitvoeringshandelingen worden vastgesteld overeenkomstig de bepalingen betreffende uitvoeringshandelingen van Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.
In het voorstel wordt de Commissie de bevoegdheid verleend om gedelegeerde handelingen vast te stellen om de lijst van machines met een hoog risico in bijlage I aan te passen, teneinde rekening te houden met de vooruitgang van de technische kennis of nieuw wetenschappelijk bewijs, alsook om de indicatieve lijst van veiligheidscomponenten in bijlage II aan te passen.
De Commissie zal de uitvoering, toepassing en naleving van deze nieuwe bepalingen controleren om de doeltreffendheid ervan te beoordelen. De verordening voorziet in regelmatige evaluatie en toetsing door de Commissie en de indiening van een openbaar verslag hierover aan het Europees Parlement en de Raad.
De voorgestelde verordening zal 30 maanden na haar inwerkingtreding van toepassing worden om de fabrikanten, aangemelde instanties en lidstaten de nodige tijd te geven om zich aan te passen aan de nieuwe eisen. De vrijwaringsclausuleprocedure moet echter kort na de inwerkingtreding van deze verordening worden toegepast om het mechanisme te vereenvoudigen. Er zijn overgangsbepalingen opgenomen voor de producten die zijn gefabriceerd en de certificaten die door aangemelde instanties zijn afgegeven overeenkomstig Richtlijn 2006/42/EG, zodat de voorraden kunnen worden geabsorbeerd en de overgang naar de nieuwe eisen soepel verloopt. Richtlijn 2006/42/EG wordt ingetrokken en vervangen door de voorgestelde verordening.