Toelichting bij COM(2021)579 - Toepassing van een stelsel van algemene tariefpreferenties - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)579 - Toepassing van een stelsel van algemene tariefpreferenties. |
|---|---|
| bron | COM(2021)579   |
| datum | 22-09-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Europese Unie (EU) kent sinds 1971 door middel van het stelsel van algemene preferenties 1 (SAP) handelspreferenties toe aan ontwikkelingslanden. Dit stelsel maakt deel uit van haar gemeenschappelijke handelspolitiek, overeenkomstig de algemene bepalingen betreffende het externe optreden van de EU 2 .
Het SAP is een van de voornaamste handelsinstrumenten van de EU om ontwikkelingslanden te helpen integreren in de wereldeconomie, om armoede terug te dringen en om duurzame ontwikkeling te ondersteunen door het bevorderen van fundamentele mensenrechten en rechten van werkenden, milieubescherming en goed bestuur. Het SAP bestaat uit drie regelingen:
·de standaard-SAP-regeling (“standard GSP”): de regeling voor laaginkomenslanden en lagermiddeninkomenslanden, die voorziet in verlaging of volledige afschaffing van de douanerechten op twee derde van de EU-tarieflijnen;
·de SAP+-regeling: de bijzondere stimuleringsregeling voor duurzame ontwikkeling en goed bestuur, die voor grotendeels dezelfde tarieflijnen als bij de standaard-SAP-regeling de tarieven tot 0 % verlaagt. Die regeling geldt voor kwetsbare laaginkomenslanden en lagermiddeninkomenslanden die 27 internationale verdragen op het gebied van mensenrechten en rechten van werkenden, milieubescherming en goed bestuur uitvoeren;
·de EBA-regeling (Everything But Arms – Alles behalve wapens): de bijzondere regeling voor de minst ontwikkelde landen (MOL’s), die deze landen rechten- en contingentvrije toegang tot de EU-markt biedt voor alle producten, met uitzondering van wapens en munitie.
Het huidige stelsel geldt tot en met 31 december 2023. Tenzij een nieuwe verordening wordt aangenomen, zullen de standaard-SAP-regeling en de SAP+-regeling met ingang van 1 januari 2024 niet langer van toepassing zijn. De invoer uit ontwikkelingslanden in het kader van de standaard-SAP-regeling en de SAP+-regeling zou derhalve aan hogere rechten worden onderworpen. De invoer uit de MOL’s zou echter nog steeds worden bestreken door de EBA-regeling, waarvoor geen einddatum geldt. Met het voorstel voor een nieuwe SAP-verordening wordt beoogd het stelsel met nog eens tien jaar te verlengen. Het SAP is een volwassen onderdeel van het EU-instrumentarium voor het handelsbeleid. Met de herziening van het SAP moet de wijze van functioneren ervan worden fijngeregeld en moeten de efficiëntie en de doeltreffendheid ervan worden verbeterd. De gekozen reeks beleidsopties, die ook in de externe studie en de effectbeoordeling zijn omschreven en verder zijn onderzocht, is dan ook tot in de details uitgewerkt. Die beleidsopties beogen specifieke en beperkte verbeteringen, om ervoor te zorgen dat het SAP over het geheel genomen relevant blijft en om de ontwikkelings- en duurzaamheidsdoelstellingen ervan te verwezenlijken.
De overkoepelende doelstelling die de EU met de herziene SAP-verordening nastreeft is de essentiële kenmerken van de huidige verordening, namelijk de uitbanning van armoede en de ondersteuning van duurzame ontwikkeling en goed bestuur, te behouden, zonder dat de belangen van de EU in het gedrang komen. Tegelijkertijd wordt beoogd de algemene efficiëntie en doeltreffendheid van het SAP te verbeteren om in te spelen op toekomstige uitdagingen:
a) de toegang tot de SAP+-regeling vergemakkelijken voor het groeiend aantal MOL’s dat de EBA-status ontgroeit;
b) de drempels voor productgraduatie aanpassen om de preferenties beter af te stemmen op minder concurrerende producten en landen;
c) rekening houden met de veranderende prioriteiten, zoals die welke ten grondslag liggen aan de Europese Green Deal, door de negatieve conditionaliteit ook uit te breiden tot verdragen op het gebied van milieu en goed bestuur;
d) de lijst van internationale verdragen op gerichte en beheersbare wijze actualiseren zonder het monitoringproces in gevaar te brengen;
e) zorgen voor een procedure voor het intrekken van preferenties die beter inspeelt op dringende gevallen;
f) de monitoring en de uitvoering van de SAP+-verbintenissen verbeteren, bijvoorbeeld door grotere transparantie en meer participatie van de betrokken belanghebbenden, onder meer via het onlangs ingestelde mechanisme van het centrale toegangspunt (SEP, Single Entry Point) voor klachten in verband met niet-naleving.
Dit initiatief ressorteert onder het programma voor gezonde regelgeving (Refit).
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De algemene doelstellingen van het SAP zijn verenigbaar met de analyse die de Commissie heeft verricht en de zienswijzen die zij heeft geformuleerd in haar mededeling met de titel “Evaluatie van het handelsbeleid – Een open, duurzaam en assertief handelsbeleid” van 18 februari 2021 3 . De evaluatie van het handelsbeleid bevestigt de doelstelling die met de herziening van het SAP wordt nagestreefd, namelijk het vergroten van de handelsmogelijkheden voor ontwikkelingslanden om de armoede terug te dringen en banen te scheppen op basis van internationale waarden en beginselen. Verder wordt erop gewezen dat de EU er belang bij heeft om kwetsbare ontwikkelingslanden te ondersteunen bij de integratie in de wereldeconomie en om het multilateralisme te bevorderen, alsmede om ervoor te zorgen dat de universele waarden worden geëerbiedigd, waarbij de nadruk komt te liggen op de uitdagingen op het gebied van klimaat en milieu, en tevens bereid te blijven om daadkrachtig op te treden als het erom gaat haar belangen te verdedigen.
Het initiatief strookt met de benoeming van de hoge ambtenaar voor handhaving van de handelsregels (CTEO, Chief Trade Enforcement Officer) en de oprichting van het SEP, de lopende ontwikkeling van wetgeving inzake passende zorgvuldigheid in de toeleveringsketen, de onlangs ingestelde wereldwijde EU-sanctieregeling voor de mensenrechten en de lopende programmering van ontwikkelingssamenwerking.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De voortzetting van het SAP maakt deel uit van het politieke engagement van de EU om wereldwijd duurzame ontwikkeling te ondersteunen, zoals dat tot uiting komt in de uitvoering van de Agenda 2030 van de Verenigde Naties voor duurzame ontwikkeling en de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s), waartoe alle leden van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) zich hebben verbonden. De doelstellingen van het SAP zijn ook in overeenstemming met de EU-beleidscoherentie voor ontwikkeling, die een belangrijke pijler vormt onder de inspanningen van de EU om het positieve effect en de doeltreffendheid van ontwikkelingssamenwerking te vergroten 4 . Voorts stroken die doelstellingen met de Verdragsbepalingen inzake de bevordering van duurzame ontwikkeling en mensenrechten door middel van extern optreden, de handelsbepalingen tot regulering van de invoer, de Green Deal-initiatieven van de EU en het EU-actieplan inzake mensenrechten en democratie.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor een nieuwe SAP-verordening is artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat betrekking heeft op de gemeenschappelijke handelspolitiek van de EU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De gemeenschappelijke handelspolitiek wordt in artikel 3 VWEU genoemd als een van de gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.
Ingevolge artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing op gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de EU vallen.
• Evenredigheid
Er wordt voldaan aan het evenredigheidsbeginsel, aangezien het voorstel slechts in beperkte aanpassingen op het gebied van doeltreffendheid en efficiëntie voorziet. Het voorstel gaat vergezeld van een effectbeoordelingsverslag, waarin de evenredigheid ter sprake komt in hoofdstuk 3 (Waarom zou de EU moeten optreden?), hoofdstuk 6 (Welke gevolgen hebben de beleidsopties?) en hoofdstuk 7 (Hoe verhouden de opties zich tot elkaar?). De praktische gevolgen van het initiatief worden besproken in bijlage 3 bij het effectbeoordelingsverslag (Wie wordt er getroffen en hoe?) dat bij het wetgevingsvoorstel is gevoegd. De beleidskeuzes in het voorstel worden beschreven in hoofdstuk 8 van het bijgevoegde effectbeoordelingsverslag (hoofdstuk 8 – Voorkeursopties) en kunnen als volgt worden samengevat:
–handhaving van de huidige structuur die uit drie regelingen bestaat;
–wijziging van de kwetsbaarheidscriteria (economische criteria voor het in aanmerking komen) voor de SAP+-regeling, zodat MOL’s die de MOL-status ontgroeien kunnen toetreden tot de SAP+-regeling;
–herziening van de drempels voor productgraduatie;
–uitbreiding van de negatieve conditionaliteit tot verdragen op het gebied van milieu en goed bestuur alsmede herziening van de lijst van internationale verdragen;
–uitbreiding en verbetering van de intrekkingsprocedure (uitvoeren van een sociaaleconomische effectbeoordeling, voorzien in een mechanisme voor snelle respons dat kan worden geactiveerd in geval van buitengewoon ernstige schendingen, uitbreiding van het toepassingsgebied van het instrument zodat het zich ook uitstrekt tot de beginselen van de verdragen op het gebied van milieu en goed bestuur en bijkomende gebieden zoals migratie);
–verbetering van de transparantie en de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld alsmede stroomlijning van de monitoringcyclus (rapportage om de 3 jaar).
• Keuze van het instrument
De SAP-verordening is de enige passende maatregel die de Unie kan nemen om voor ontwikkelingslanden eenzijdige, niet-wederkerige preferentiële toegang tot de markt van de Unie tot stand te brengen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In 2018 is een evaluatie halverwege (MTE, mid-term evaluation) van de huidige SAP-verordening afgerond 5 . In de MTE werd geconcludeerd dat de doelstellingen van het SAP over het algemeen werden gehaald 6 en dat het niet nodig was de verordening vóór het verstrijken van de geldigheidsduur ervan op 31 december 2023 te wijzigen. In de MTE werden echter verschillende aanbevelingen gedaan om de doeltreffendheid en de efficiëntie van het stelsel te verbeteren. Op basis van deze aanbevelingen zijn de problemen in kaart gebracht die in detail zijn beschreven in punt 2 van het effectbeoordelingsverslag bij dit voorstel.
Het MTE-projectteam heeft de volgende aanbevelingen gedaan: 1) de SAP-monitoring en de SAP+-monitoring door de EU transparanter maken en daaraan meer bekendheid geven; 2) de vrijwaringsbepalingen doeltreffender toepassen; 3) de tijdelijke intrekking van tariefpreferenties doeltreffender inzetten; 4) de lijst van verdragen inzake fundamentele mensenrechten en rechten van werkenden, milieu en beginselen van goed bestuur actualiseren; 5) beoordelen of de standaard-SAP-regeling nog steeds relevant is als aparte regeling naast de SAP+-regeling, en overwegen om de voorwaarden in verband met verdragen uit te breiden; 6) de balans opmaken van de ontheffing voor diensten van de WTO ten behoeve van de MOL’s, en 7) het vraagstuk van de samenhang tussen het SAP en de regelingen in het kader van de vrijhandelsovereenkomsten/preferentiële handelsovereenkomsten onderzoeken. Sommige van deze aspecten zijn aan bod gekomen tijdens de uitvoering van de SAP-verordening, met name via het SAP Hub-project inzake transparantie en bewustmaking. Het vrijwarings- en het intrekkingsmechanisme werden eveneens sinds de MTE toegepast; de uit de toepassing daarvan getrokken lessen worden gepresenteerd in de bij dit voorstel gevoegde effectbeoordeling.
• Raadpleging van belanghebbenden
Van 11 maart 2020 tot en met 15 juli 2020 is een openbare raadpleging over het SAP en de voorgestelde hervormingsopties gehouden. Een gedetailleerde samenvatting van de raadpleging van belanghebbenden is opgenomen in bijlage 2 bij het bijgevoegde effectbeoordelingsverslag.
Er zijn 512 reacties op de openbare raadpleging binnengekomen. Bij 54 % van de respondenten gaat het om belanghebbenden uit de EU, bij 41 % om belanghebbenden uit SAP-landen en bij de overige 5 % om belanghebbenden uit andere landen (waaronder het VK). Opgesplitst naar type respondent zijn de meeste reacties afkomstig van “bedrijven/brancheorganisaties” (28 %), gevolgd door bedrijfsverenigingen (24 %), EU-burgers (17 %), de overheidssector (12 %), het maatschappelijk middenveld (ngo’s, milieu- en consumentenorganisaties en de academische wereld) (8 %) en anderen (waaronder vakbonden) (7 %).
Een grote meerderheid, d.w.z. ongeveer 70 %, van de respondenten is van mening dat internationale handel een belangrijke bijdrage kan leveren aan de uitbanning van armoede in ontwikkelingslanden en nog eens 10 % denkt dat internationale handel een kleine bijdrage daaraan kan leveren; 17 % denkt dat internationale handel niet kan bijdragen tot armoedebestrijding. De SAP-landen zijn duidelijk positiever gestemd over de rol van handel bij armoedebestrijding: in dit verband geeft 92 % van de respondenten aan dat handel een belangrijke bijdrage kan leveren, tegenover 52 % van de EU-respondenten; omgekeerd is 19 % van de EU-respondenten van mening dat handel armoede niet kan helpen uitbannen, tegenover 2 % in de SAP-landen. Op de vraag op welke wijze handel tot armoedebestrijding heeft bijgedragen, wezen de meeste respondenten op het scheppen van werkgelegenheid en, op de lange termijn, op de ontwikkeling van vaardigheden door export.
Gemiddeld genomen wordt het SAP geacht positieve effecten op alle gebieden van duurzame ontwikkeling te hebben.
86 % van de respondenten vindt het belangrijk dat de EU blijft toezien op het niveau van uitvoering van de 27 internationale verdragen door SAP+-begunstigde landen, tegenover 8 % die dit onbelangrijk vindt. De respondenten zijn van mening dat een breed spectrum aan informatiebronnen nuttige informatie biedt voor het toezicht van de Commissie op de uitvoering van internationale verdragen. Met enige afstand bestaat de meest relevante bron uit de verslagen van de toezichthoudende organen van de verdragen, d.w.z. de VN, de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) en andere internationale organisaties, gevolgd door de informatie die wordt verstrekt door het bedrijfsleven en de sociale partners in de begunstigde landen alsmede door niet-gouvernementele organisaties (ngo’s).
De ontvangen input is meegenomen in het bijgevoegde effectbeoordelingsverslag, met name bij het formuleren van de probleemomschrijvingen (hoofdstuk 2), de algemene en specifieke doelstellingen van het initiatief (hoofdstuk 4) en de beschikbare beleidsopties (hoofdstuk 5).
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Een externe studie (“de studie”) die als input voor het ontwerp van het effectbeoordelingsverslag diende, werd verricht door BKP Economic Advisors GmbH. Het eindverslag van die studie werd in mei 2021 gepubliceerd en is beschikbaar op de website van DG Handel 7 . Met de studie werd gevolg gegeven aan de conclusies van de MTE, en de studie richtte zich op verschillende beleidsopties die de algemene doelstellingen van het SAP-instrument beter zouden kunnen helpen verwezenlijken. Bij de studie werden de bestaande literatuur en de resultaten van de hierboven beschreven openbare raadpleging in aanmerking genomen. Een samenvatting van de aanbevelingen van de studie is beschikbaar op de website van DG Handel 8 .
De resultaten van de ondersteunende studie werden op 20 oktober 2020, 7 december 2020 en 23 februari 2021 aan de SAP-deskundigengroep gepresenteerd; op 12 april 2021 vond een technische presentatie achter gesloten deuren plaats voor de commissie INTA.
De belangrijkste elementen van dit voorstel zijn op 19 april 2021 en 14 juni 2021 verder besproken met de SAP-deskundigen.
• Effectbeoordeling
De samenvatting van het bijgevoegde effectbeoordelingsverslag is beschikbaar als onderdeel van het voorstelpakket. De Raad voor regelgevingstoetsing heeft op 9 april 2021 een positief advies over het effectbeoordelingsverslag uitgebracht.
In het kader van de effectbeoordeling werden beleidsalternatieven in vijf thematische clusters onderzocht: 1) SAP-regelingen en begunstigde landen, 2) lijst van producten en mechanisme voor productgraduatie, 3) voorwaarden voor het verkrijgen/behouden van tariefpreferenties, 4) transparantie bij de uitvoering van het SAP en 5) vrijwaringsmaatregelen. Voor elke cluster werden verschillende beleidsopties afgezet tegen het basisscenario dat het SAP-stelsel blijft zoals het is.
Inhoudsopgave
- 1) SAP-regelingen en begunstigde landen (graduatie van landen)
- 2) Lijst van producten en mechanisme voor productgraduatie
- 3) Voorwaarden voor het verkrijgen/behouden van tariefpreferenties
- 4) Transparantie bij de monitoring en de uitvoering van SAP-verbintenissen
- 5) Toepassing van vrijwaringsmaatregelen
- Algemene gevolgen van de reeks voorkeursopties
- Algemene gevolgen voor de politieke betrekkingen
- Algemene gevolgen voor de administratieve kosten
In dit cluster wordt gekeken naar de voortdurende afname van het aantal SAP-begunstigde landen. Landen kunnen de toegang tot het SAP verliezen als zij een vrijhandelsovereenkomst met de EU sluiten of als zij naar de categorie hogermiddeninkomenslanden opklimmen. In de effectbeoordeling worden opties onderzocht om de drieledige structuur van het SAP en de geografische dekking van het stelsel te wijzigen. Uit de analyse blijkt dat er geen dwingende reden is om de bestaande structuur of de geografische dekking van het SAP te wijzigen, aangezien het stelsel al op de meest behoeftige landen is toegespitst en met de drieledige structuur aan de verschillende ontwikkelingsbehoeften van de begunstigde landen tegemoet wordt gekomen.
De optie die het meest bijdraagt tot de algemene doelstelling om armoede te helpen uitbannen en tot de specifieke doelstelling om de uitvoer uit ontwikkelingslanden te verhogen, is het wijzigen van de economischekwetsbaarheidscriteria voor de SAP+-regeling. Met deze optie wordt geprobeerd de aanzienlijke negatieve gevolgen van het verlies van EBA-preferenties als gevolg van het feit dat die landen de MOL-status zijn ontgroeid, te verzachten.
Permanente toegang tot het SAP (met name tot de SAP+-regeling) is van belang voor het relatief grote aantal begunstigde MOL’s dat naar verwachting de EBA-status in de komende jaren zal verliezen. Uit de ondersteunende studie blijkt dat van de twaalf landen die waarschijnlijk tijdens de looptijd van de volgende verordening de EBA-status zullen ontgroeien, er zes waarschijnlijk aanzienlijke economische gevolgen zullen ondervinden, met name Bangladesh.
In de ondersteunende studie en het effectbeoordelingsverslag worden daarom de volgende opties voorgesteld om ervoor te zorgen dat alle EBA-landen die naar verwachting de MOL-status zullen ontgroeien, naar de SAP+-regeling kunnen overstappen: 1) handhaving van de huidige structuur die uit drie regelingen bestaat, en 2) wijziging van de kwetsbaarheidscriteria (criteria voor het in aanmerking komen) om voor een groter aantal landen die de MOL-status ontgroeien de toegang tot de SAP+-regeling te vergemakkelijken.
In de ondersteunende studie en het effectbeoordelingsverslag werd onderzocht of het mechanisme voor productgraduatie in voldoende mate op de meest concurrerende producten 9 en de meest concurrerende landen is gericht (optie om het mechanisme voor productgraduatie uit te breiden van onder de standaard-SAP-regeling begunstigde landen tot SAP+- of EBA-begunstigde landen). Voorts werd daarin nagegaan of de lijst van producten het uitvoerpotentieel van de SAP-begunstigde landen weerspiegelt.
Uit de sociaaleconomische analyse is gebleken dat de huidige definitie van het graduatiemechanisme kan worden gehandhaafd en uitsluitend op de standaard-SAP-regeling van toepassing kan blijven. Er worden geen significante economische en sociale effecten waargenomen als de productgraduatie wordt uitgebreid tot SAP+- of EBA-begunstigde landen of als de lijst van producten wordt uitgebreid tot nieuwe sectoren en producten.
Daarom stellen wij voor de productgraduatie uitsluitend voor de standaard-SAP-regeling te handhaven, maar de drempels voor productgraduatie te herzien. Wij stellen voor de huidige graduatiemethode per afdeling te handhaven en de drempels voor productgraduatie met 10 procentpunten te verlagen.
Het koppelen van voorwaarden aan het SAP blijft een van de belangrijkste instrumenten van de EU om eerbiediging van mensenrechten en internationaal humanitair recht, rechten van werkenden, milieubescherming en goed bestuur in de SAP-begunstigde landen te bevorderen: een land mag niet voor preferentiële handelsregelingen in aanmerking komen als het handelt op een wijze die in strijd is met internationale normen en beginselen en daarmee ook met zijn eigen ontwikkelingsbehoeften. In de effectbeoordeling wordt gekeken naar opties voor het uitbreiden van de positieve en de negatieve conditionaliteit, voor het wijzigen van de lijst van de voor het SAP relevante verdragen en voor het aanbrengen van wijzigingen in de procedure voor het intrekken van preferenties.
Voortbouwend op de MTE en de ondersteunende studie is de belangrijkste conclusie dat de negatieve conditionaliteit (d.w.z. de intrekkingsbepalingen van artikel 19, lid 1, punt a), van de huidige SAP-Verordening, namelijk Verordening (EU) nr. 978/2012) ook moet worden uitgebreid tot verdragen op het gebied van milieu en goed bestuur (momenteel heeft die alleen betrekking op de VN/IAO-verdragen betreffende fundamentele mensenrechten en rechten van werkenden). Voorts wordt beoogd de bijdrage van het SAP aan duurzame ontwikkeling verder te versterken door de lijst van internationale verdragen te actualiseren en de intrekkingsprocedure te verbeteren.
De ervaring met het monitoring- en het intrekkingsmechanisme van het SAP zoals die momenteel op verdragen betreffende mensenrechten en rechten van werkenden worden toegepast, leert dat uitbreiding van de negatieve conditionaliteit tot verdragen op het gebied van milieu en goed bestuur soortgelijke mogelijkheden zou bieden om zich voor dergelijke kwesties sterk te maken ter ondersteuning van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN en de bijdrage van de groene agenda van de EU aan SAP-begunstigde landen.
Wat de SAP-intrekkingsprocedure betreft, is uit de ervaring tot nu toe gebleken dat het lang kan duren vooraleer een definitief besluit wordt genomen; alle eerdere intrekkingsprocedures hebben tot twee jaar geduurd, waarbij de voorbereidende stadia vóór de start van een intrekkingsonderzoek zijn meegerekend. Buitengewoon ernstige schendingen verlangen echter dat de Commissie over de instrumenten beschikt om snel te reageren. Daarom stellen wij een mechanisme voor snelle respons voor, dat rekening houdt met de specifieke omstandigheden in het begunstigde land.
Uit de ervaring met de tijdelijke en gedeeltelijke intrekking 10 in 2020 van de aan Cambodja verleende EBA-preferenties is gebleken dat de sociaaleconomische gevolgen van de intrekking van preferenties voor de getroffen productiesectoren zorgvuldig moeten worden geëvalueerd om te voorkomen dat het meest kwetsbare deel van de bevolking schade wordt toegebracht.
In juli 2020 heeft de Commissie de hoge ambtenaar voor handhaving van de handelsregels (CTEO) benoemd, die tot taak heeft het handelsbeleid beter te handhaven. In dit verband heeft de Commissie in november 2020 een nieuw klachtenmechanisme gelanceerd, het SEP, als onderdeel van de grotere inspanningen die zij levert om de handhaving van de handelsverbintenissen te versterken en de uitvoering daarvan te verbeteren. Via het SEP ontvangt de Commissie klachten over diverse kwesties in verband met het handelsbeleid, onder meer over schendingen van de SAP-verbintenissen. Daarom moet dit nieuwe klachtensysteem worden geïntegreerd in het kader van de SAP-verordening, met name wat de intrekkingsprocedure betreft.
Belanghebbenden die tijdens de MTE in 2018 en bij de voorbereiding van de ondersteunende studie voor de effectbeoordeling uit 2021 werden geraadpleegd, wezen op de noodzaak om in de verschillende stadia van de werkzaamheden in verband met de monitoring en de uitvoering van het SAP de transparantie en de communicatie te verbeteren. Dit zou kunnen helpen het monitoringstelsel robuuster te maken en kunnen bijdragen tot een doeltreffendere dialoog met de begunstigde landen, en de betrokkenheid van belanghebbenden bij het SAP kunnen versterken.
In de effectbeoordeling wordt nagegaan op welke wijze het monitoringproces en de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld kunnen worden verbeterd en de SAP+-monitoringcyclus kan worden aangepast. Daarom stellen wij voor richtsnoeren te publiceren over het monitoringproces zoals dat in het kader van de administratieve praktijk is ontwikkeld, de betrokken actoren en de mogelijkheden voor betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld. In het wetgevingsvoorstel verschaffen wij meer duidelijkheid over de brede openstelling voor informatiebronnen ten behoeve van de SAP+-monitoring en stellen wij voor de duur van de SAP-monitoringcyclus te wijzigen van twee in drie jaar.
In de ondersteunende studie en het effectbeoordelingsverslag werden met betrekking tot automatische vrijwaringsmaatregelen twee soorten uitbreidingen onderzocht, namelijk uitbreiding van de lijst van producten en uitbreiding van de lijst van SAP-begunstigde landen. De conclusie luidt dat geen van beide uitbreidingen tot een frequentere toepassing van dit mechanisme zou leiden. Daarom lijkt er geen behoefte aan ingrijpende wijzigingen van het vrijwaringsmechanisme te zijn. Er wordt dan ook voorgesteld uitsluitend een aantal technische aanpassingen en verbeteringen aan te brengen die ertoe strekken de automatische vrijwaringsmaatregelen beter af te stemmen op de graduatie van producten, te weten: 1) de berekening van plotse stijgingen van de invoer op het niveau van de SAP-afdeling baseren op invoerwaarden in plaats van op invoervolumes, wegens de heterogeniteit van producten binnen de afdelingen; op deze manier zal beter rekening worden gehouden met gevallen van toegenomen invoer die het bedrijfsleven in de EU schade zouden kunnen berokkenen; 2) de drempels voor automatische vrijwaringsmaatregelen en productgraduatie zo op elkaar afstemmen dat zij elkaar aanvullen.
De algemene economische en niet-economische gevolgen (op het gebied van sociaal beleid, milieu, mensenrechten) van de voorgestelde beleidsopties zijn beperkt, aangezien wordt voorgesteld de huidige drieledige structuur van het SAP te handhaven. Hier is voor gekozen om de verwachte achteruitgang van het reële bbp, van de welvaart, van de totale uitvoer naar de EU en van de overheidsinkomsten ten opzichte van het huidige basisscenario, die in geval van wijziging van de huidige structuur zou kunnen worden gevoeld door de onder de standaard-SAP-regeling begunstigde landen of door de SAP+-begunstigde landen, juist te beperken. Bij stopzetting van de standaard-SAP-regeling en/of de SAP+-regeling zou een aanzienlijke daling van de uitvoer te verwachten zijn in specifieke sectoren zoals textiel en kleding, leder en schoeisel, agrovoedingsproducten, chemische stoffen, rubber en kunststoffen. De economische analyse in de ondersteunende studie is uitgevoerd met behulp van simulaties op basis van het algemene evenwichtsmodel per computer (Computable General Equilibrium, CGE). De analyse bracht (in alle andere scenario’s dan handhaving van de huidige structuur van het SAP) de negatieve impact op het bbp en de handel voor zowel de EU als de SAP-begunstigde landen (waarvan sommige harder kunnen worden getroffen) 11 aan het licht en ondersteunt deze fundamentele keuze ten gunste van de continuïteit van het stelsel en de huidige structuur ervan.
De keuze om voor de MOL’s die de EBA-regeling verlaten een brug naar de SAP+-regeling te slaan (door wijziging van de economische criteria om voor de SAP+-regeling in aanmerking te komen) versterkt de keuze voor continuïteit en vermindert de negatieve gevolgen die zich voor de MOL’s hadden kunnen voordoen.
Het actiever koppelen van voorwaarden aan mogelijke (gedeeltelijke of sectorale) intrekkingen zal naar verwachting een positief effect hebben op de doeltreffendheid van het SAP-stelsel: daardoor zou de verwezenlijking van de SAP-doelstelling inzake duurzame ontwikkeling verder worden bespoedigd. Dat zou ook stroken met ander EU-beleid, met name op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, bevordering van mensenrechten en sociale kwesties, en de bijdrage van de EU aan de Agenda 2030.
Met de voortzetting van het SAP met de voorgestelde gerichte wijzigingen zal de EU een belangrijk bemoedigend signaal aan de ontwikkelingspartners afgeven, en blijft een belangrijk platform behouden om samen met de begunstigde landen veranderingen teweeg te brengen die in overeenstemming zijn met de waardenagenda van de EU en haar beleidscoherentie voor ontwikkeling.
De politieke impact van de voorkeursopties speelt een cruciale rol. Voor dit gebied is een kwalitatieve analyse gemaakt, op basis van formele en informele raadplegingen. Wij verwachten dat de keuze voor continuïteit van de huidige SAP-structuur wordt toegejuicht door de begunstigde landen en de ontwikkelde partnerlanden die lid zijn van de WTO. Dit is in overeenstemming met het reeds lang bestaande beginsel van de machtigingsclausule van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT), die permanente vrijstelling van het beginsel van de meest begunstigde natie (non-discriminatie) verleent voor ontwikkelde landen om eenzijdig afschaffing of verlaging toe te staan van de tarieven die worden betaald op de invoer uit ontwikkelingslanden die dezelfde handels-, financierings- en ontwikkelingsbehoeften delen. De voortzetting van het SAP is in overeenstemming met de EU-beleidscoherentie voor ontwikkeling (verankerd in artikel 208 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie), die een belangrijke pijler vormt onder de inspanningen van de EU om het positieve effect en de doeltreffendheid van ontwikkelingssamenwerking te vergroten. De voortzetting van het SAP maakt bovendien deel uit van het politieke engagement van de EU om wereldwijd duurzame ontwikkeling te ondersteunen, zoals dat tot uiting komt in de uitvoering van de VN-Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling en de duurzameontwikkelingsdoelstellingen, waartoe alle leden van de WTO zich hebben verbonden.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De volledige tabellen met baten en kosten zijn te vinden in bijlage 3 bij het effectbeoordelingsverslag dat bij dit voorstel is gevoegd. De mogelijke baten van de voorgestelde reeks doelstellingen zijn moeilijk te kwantificeren, aangezien het daarbij vaak gaat om technische verbeteringen van de bestaande structuur en bepalingen van het SAP-kader, om de efficiëntie en de doeltreffendheid ervan te maximaliseren en de mogelijkheden voor duurzame economische ontwikkeling van de begunstigde landen te vergroten. Het voorstel handhaaft de status quo als er geen dwingende reden voor verandering is, om de voorspelbaarheid en de stabiliteit van het stelsel te waarborgen. Wat de voorgestelde wijzigingen betreft, heeft het initiatief – afgezet tegen het basisscenario en per cluster – de volgende praktische implicaties, baten en bijbehorende kosten:
g) regelingen en geografische dekking: alle landen die de EBA-status ontgroeien, zouden a priori in aanmerking komen voor de SAP+-regeling, in het geval dat de autoriteiten van die landen een aanvraag voor de regeling wensen in te dienen. Dit is een mitigatiemaatregel: er worden geen voordelen verwacht, maar het is de bedoeling verliezen en ernstige negatieve economische gevolgen te voorkomen voor landen die niet langer tot de MOL’s behoren en die de EBA-preferenties zouden verliezen. De maatregel ondersteunt voorts de ontwikkelingsdoelstelling van het SAP, door voor de meest behoeftige landen ononderbroken toegang tot het stelsel te garanderen. Dit zou ook leiden tot enige vereenvoudiging van het stelsel en tot een vermindering van de administratieve lasten voor de berekening en de monitoring van de relevante criteria;
h) lijst van producten en productgraduatie: met de wijziging van de productgraduatiedrempels wordt beoogd het productgraduatiemechanisme doeltreffender te maken bij de afstemming op specifieke concurrerende producten. Dit zal er naar verwachting toe bijdragen dat het stelsel beter op de producten en de meest behoeftige landen wordt toegespitst;
i) conditionaliteit: de uitbreiding van de negatieve conditionaliteit draagt bij tot de bestrijding van klimaatverandering doordat de SAP-begunstigde landen worden aangemoedigd om de uitvoering van klimaat- en milieuverdragen te verbeteren, en tot verbeteringen op het gebied van goed bestuur in alle begunstigde landen. Het SAP kan een belangrijke rol spelen, aangezien de aantasting van het milieu de ontwikkelingslanden meestal het hardst treft als gevolg van grootschalige productie die afhankelijk is van natuurlijke hulpbronnen (zoals de textielproductie) en het vaak geconstateerde gebrek aan wetgeving en programma’s op het gebied van milieubescherming in die landen. Het actualiseren van de lijst van internationale verdragen vergroot het hefboomeffect en zorgt ervoor dat meer aandacht wordt besteed aan essentiële mensenrechten (bijvoorbeeld de rechten van personen met een handicap, de rechten van kinderen) en normen (bijvoorbeeld inzake arbeidsinspectie); ook worden de maatregelen ter bestrijding van klimaatverandering ondersteund door de Overeenkomst van Parijs in die lijst op te nemen (en het verouderde Protocol van Kyoto daaruit te schrappen).
Door een effectbeoordeling vóór de intrekking van preferenties in te voeren zal het mogelijk worden het evenwicht te bewaren tussen de algemene doelstellingen van het SAP, namelijk bijdragen aan armoedebestrijding en ondersteunen van duurzame ontwikkeling. Hierdoor wordt met name gewaarborgd dat een eventuele intrekking wordt aangepast aan de omstandigheden in het betrokken begunstigde land, de behoeften ervan op het gebied van economische ontwikkeling en de sociaaleconomische gevolgen van eventuele intrekkingsmaatregelen.
Met de invoering van een snellere intrekkingsprocedure wordt voorzien in een specifiek instrument om het hoofd te bieden aan specifieke omstandigheden die worden gekenmerkt door buitengewoon ernstige schendingen en de noodzaak om snel te reageren. Dit maakt de intrekking ook doeltreffender doordat de druk op de begunstigde landen om een antwoord op de vastgestelde problemen te bieden toeneemt;
j) transparantie: de verlenging van de SAP+-monitoringcyclus verbetert de doeltreffendheid en de efficiëntie ervan doordat de duur van de SAP+-monitoringcyclus wordt aangepast aan die van de cyclus van monitoring van de internationale verdragen door de respectieve toezichthoudende verdragsorganen en doordat de begunstigde landen meer tijd krijgen om in te gaan op kwesties in verband met de uitvoering van de verdragen;
k) vrijwaringsmaatregelen: de voorgestelde technische wijzigingen zorgen voor samenhang tussen de maatregelen ter bescherming van het bedrijfsleven in de EU en voorzien in vereenvoudiging van de automatische vrijwaringsprocedure en vermindering van de administratieve lasten.
De ontwikkeling van de SAP-verordening zal naar verwachting niet significant worden beïnvloed door digitale technologieën. Bij de uitvoering van het voorstel kan de EU gebruikmaken van bestaande bedrijfsprocessen en -oplossingen voor de veilige verwerking van gegevens langs elektronische weg (d.w.z. uitwisseling van informatie met de autoriteiten van de begunstigde landen, de toezichthoudende organen van internationale verdragen en het maatschappelijk middenveld, openbare raadplegingen, aangiften van invoer uit derde landen in het REX-systeem (Registered Exporter System), enz.).
• Grondrechten
Steun voor de eerbiediging van de grondrechten in de SAP-begunstigde landen maakt deel uit van de algemene doelstellingen van de SAP-verordening, namelijk 1) de ontwikkelingslanden helpen bij hun inspanningen om armoede terug te dringen, 2) goed bestuur en duurzame ontwikkeling bevorderen. Daarom zijn in de hele bijgevoegde effectbeoordeling de relevante aspecten van en de relevante impact op de grondrechten onderzocht. Er is bijzondere aandacht geschonken aan internationale instrumenten op het gebied van mensenrechten en rechten van werkenden, die ook zijn vermeld in de lijst van verdragen in bijlage VI bij dit voorstel. De betrokken diensten van de Commissie (SJ, DG JUST, HOME, EMPL, INTPA) en de EDEO zijn geraadpleegd over dit voorstel, dat naar verwachting over het algemeen een positief effect op de grondrechten zal hebben.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde verordening heeft geen financiële gevolgen voor de EU-begroting. De toepassing ervan leidt wel tot een verlies aan inkomsten uit douanerechten. Op basis van de laatst beschikbare gegevens (2019) 12 vertegenwoordigen deze preferenties in het kader van de voorgestelde SAP-verordening een inkomstenderving voor de EU ten bedrage van 2 977,6 miljoen EUR. De nieuwe verordening zou de bestaande preferenties grotendeels bestendigen, maar de voorwaarden voor de graduatie van afzonderlijke productafdelingen aanscherpen. Bijgevolg zou het patroon van inkomstendervingen in het kader van de nieuwe verordening iets lager uitvallen dan onder de huidige verordening 13 . Bovendien zou de mogelijkheid dat landen buiten de regeling vallen omdat zij de hogere middeninkomensstatus bereiken of een vrijhandelsovereenkomst met de EU sluiten, ertoe bijdragen dat de inkomstenderving lager uitvalt.
Bij onderstaand voorstel hoort een gedetailleerd financieel memorandum.
In het voorstel wordt de nadruk gelegd op continuïteit, wat ertoe leidt dat de gevolgen voor de administratieve lasten voor de EU en de begunstigde landen over het algemeen als gering worden beoordeeld. Van de voorkeursopties zullen het meest waarschijnlijk de voorstellen inzake conditionaliteit en de daaruit voortvloeiende extra inspanningen die op het gebied van monitoring nodig zullen zijn, dergelijke gevolgen hebben. In de cluster conditionaliteit (beschreven in punt 6.3.1 van het effectbeoordelingsverslag) kunnen met name de volgende beleidsopties tot extra administratieve kosten leiden: toevoeging van nieuwe verdragen als voorwaarde om ook voortaan SAP-preferenties te krijgen of te genieten; uitbreiding van de negatieve conditionaliteit tot verdragen op het gebied van milieu en goed bestuur; verkorting van de duur van de intrekkingsprocedure in uitzonderlijke omstandigheden; opstelling van een sociaaleconomische effectbeoordeling als extra stap nadat de SAP-intrekkingsprocedure van start is gegaan of toevoeging van elementen in verband met de verplichting van het begunstigde land tot overname van eigen onderdanen (meestal extra kosten wegens het hierbij betrokken personeel). Administratieve lasten (beoordeeld in tabel 6 van het effectbeoordelingsverslag) worden voorkomen door ervoor te kiezen de positieve conditionaliteit, zoals de ratificatie van verdragen en de krachtige monitoringverplichtingen voor de begunstigde landen onder de standaard-SAP-regeling en de EBA-regeling, niet uit te breiden.
De beleidsopties met betrekking tot monitoring (beschreven in punt 6.4 van het effectbeoordelingsverslag) zijn ook rechtstreeks van invloed op de administratieve kosten. Zij kunnen met name de EU met bijkomende administratieve taken opzadelen. Kwantificering hiervan is echter moeilijk omdat het gaat om een codificatie van reeds bestaande praktijken. Bovendien zou de wijziging tegemoetkomen aan de verzoeken van belanghebbenden zoals vakbonden en ngo’s om een actievere rol in het monitoringproces te spelen.
Een andere kostenfactor zou de technische bijstand en steun van de EU aan de SAP-landen zijn voor het vergroten van hun institutionele capaciteit om internationale verdragen te ratificeren en uit te voeren. Deze kostenelementen zijn echter zeer moeilijk te ramen omdat relevante informatie in dit stadium ontbreekt.
De verlenging van de monitoringcyclus van twee naar drie jaar zal naar verwachting de administratieve lasten voor zowel de EU als de begunstigde landen verminderen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Aangezien bij dit voorstel minimale wijzigingen ter verbetering van de doeltreffendheid en de efficiëntie worden ingevoerd, kan de uitvoering van de SAP-verordening worden voortgezet zonder ingrijpende aanpassingen op basis van de huidige praktijken zodra deze in werking treedt.
De Commissie zal met ingang van 1 januari 2027 om de drie jaar verslag aan het Europees Parlement en de Raad uitbrengen over de uitvoering van de verordening. De Commissie zal regelmatig verslag over de uitvoering van de verordening uitbrengen aan haar SAP-deskundigengroep en aan de SAP-werkgroep van de Raad. Voor de evaluatie halverwege van de verordening wordt 1 januari 2030 voorgesteld, d.w.z. nadat het stelsel vijf jaar lang daadwerkelijk is toegepast.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Artikelsgewijze toelichting
Bijlage VIII bij dit voorstel bevat een gedetailleerde concordantietabel.
Hieronder wordt per hoofdstuk een toelichting op de specifieke bepalingen gegeven.
Hoofdstuk I – Algemene bepalingen:
artikel 2: definities van “klacht” (13), “regionale cumulatie” (14) en “uitgebreide cumulatie” (15) toegevoegd;
artikel 3: in lid 2 de mogelijkheid toegevoegd om de lijst van in aanmerking komende landen te actualiseren op basis van wijzigingen in hun handels- en ontwikkelingsbehoeften. Geen andere inhoudelijke wijzigingen voorgesteld.
Hoofdstuk II – Standaardregeling (Standaard-SAP-regeling):
artikel 4: lid 3 geschrapt omdat het een overgangsbepaling voor de verordening van 2012 betreft. Geen andere inhoudelijke wijzigingen voorgesteld.
Hoofdstuk III – Bijzondere stimuleringsregeling (SAP+-regeling):
artikel 9: in lid 1, punt d) voor kandidaat-landen voor de SAP+-regeling de verplichting toegevoegd om als onderdeel van de SAP+-aanvraag een actieplan voor de daadwerkelijke uitvoering van de voor het SAP relevante verdragen in te dienen;
artikel 9: lid 2 geschrapt omdat het verband houdt met het voor de SAP+-regeling geldende kwetsbaarheidscriterium voor het concurrentievermogen op de exportmarkt, waarvan op basis van de ondersteunende studie en de effectbeoordeling de schrapping wordt voorgesteld;
artikel 10: lid 8 toegevoegd om te voorzien in overgangsregelingen voor landen die momenteel door de SAP+-regeling worden begunstigd, die opnieuw een aanvraag voor de SAP+-regeling moeten indienen om te voldoen aan de nieuwe vereisten daarvoor (ratificeren van nog zes verdragen waarvan de toevoeging aan de lijst van de voor de SAP+-regeling relevante verdragen wordt voorgesteld);
artikel 14: de duur van de verslagperiode gewijzigd in drie jaar met het oog op stroomlijning en betere synchronisatie met de verslagen van de toezichthoudende instanties;
artikel 15: in lid 9 het voorschrift opgenomen dat de Commissie in het kader van haar voorstel tot intrekking nagaat wat de sociaaleconomische gevolgen van de tijdelijke intrekking van tariefpreferenties in het begunstigde land zijn;
artikel 16: de mogelijkheid opgenomen om het toepassingsgebied van de intrekkingsmaatregelen uit te breiden in geval van aanvullende redenen of andere schendingen.
Hoofdstuk IV – Bijzondere regeling (EBA):
artikel 18: leden 2 en 3 geschrapt omdat zij niet langer nodig zijn.
Hoofdstuk V – Tijdelijke intrekking:
artikel 19: in lid 1, punt c), de mogelijkheid van intrekking in verband met de overname van eigen onderdanen opgenomen;
artikel 19: in lid 10 het voorschrift opgenomen dat de Commissie in het kader van haar voorstel tot intrekking nagaat wat de sociaaleconomische gevolgen van de tijdelijke intrekking van tariefpreferenties in het begunstigde land zijn;
artikel 19: lid 14 toegevoegd om te zorgen voor meer flexibiliteit om de reikwijdte van de intrekking te kunnen herzien of om de toepassing ervan te kunnen uitstellen of opschorten in geval van uitzonderlijke omstandigheden zoals een mondiale noodsituatie op gezondheidsgebied;
artikel 19: leden 16 en 17 toegevoegd om te voorzien in een spoedprocedure voor intrekking in geval van ernstige schendingen van de voor het SAP relevante verdragen wanneer een snelle respons nodig is gezien de specifieke omstandigheden in het begunstigde land;
artikel 20: de mogelijkheid opgenomen om het toepassingsgebied van de intrekkingsmaatregelen uit te breiden in geval van aanvullende redenen of andere schendingen.
Hoofdstuk VI – Vrijwaring en toezicht:
artikel 29: in lid 1 het voorschrift geschrapt dat de vrijwaringsdrempels op basis van de invoervolumes worden vastgesteld en vervangen door een berekening op basis van de invoerwaarde.
Hoofdstuk VII – Gemeenschappelijke bepalingen:
artikel 33: leden 3 en 4 voorzien in een specifieke procedure om ervoor te zorgen dat de cumulatie tegemoetkomt aan de ontwikkelings-, financierings- en handelsbehoeften van het verzoekende land;
artikel 40: verlengt de periode waarover een verslag bij het Parlement en de Raad moet worden ingediend van twee tot drie jaar.
Hoofdstuk VIII – Slotbepalingen:
Lijst van bijlagen:
Bijlage I: één enkele bijlage met de lijst van in aanmerking komende landen en de regeling waarvoor zij in aanmerking komen; vervangt bijlage I en de positieve delen van de bijlagen II, III en IV bij de oude SAP-verordening. De landen die in het kader van de SAP-regeling niet als ontwikkelingslanden worden beschouwd (Rusland, China, Hongkong, Macau) worden van de lijst van in aanmerking komende landen geschrapt, om ervoor te zorgen dat de SAP-voordelen beperkt blijven tot ontwikkelingslanden met soortgelijke handels-, financierings- en ontwikkelingsbehoeften;
Bijlage II: bevat één lijst van landen waarvoor de SAP-preferenties zijn ingetrokken; vervangt de overeenkomstige specifieke lijsten in de oude bijlagen II, III en IV;
Bijlage III: bevat een lijst van producten die onder de SAP- en de SAP+-regeling vallen;
Bijlage IV: (oude bijlage VI) stelt de productgraduatie- en vrijwaringsdrempels met 10 % naar beneden bij, voor betere afstemming op concurrerende producten;
Bijlage V: (oude bijlage V) schrapt het kwetsbaarheidscriterium voor het concurrentievermogen op de exportmarkt als hierboven bedoeld;
Bijlage VI: (oude bijlage VIII) voegt nog zes internationale verdragen toe, overeenkomstig de ondersteunende studie en de effectbeoordeling;
Bijlage VII: bevat een lijst van producten die uitsluitend onder de SAP+-regeling vallen;
Bijlage VIII: (oude bijlage X) bevat een concordantietabel.