Toelichting bij COM(2021)725 - Wijziging van bepaalde verordeningen wat betreft de oprichting en het functioneren van het European Single Acces Point

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)725 - Wijziging van bepaalde verordeningen wat betreft de oprichting en het functioneren van het European Single Acces Point.
bron COM(2021)725 EN
datum 25-11-2021
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De oprichting van een European Single Access Point (“ESAP”) tegen 2024 is een vlaggenschipinitiatief van het actieplan voor de kapitaalmarktenunie (“KMU”) dat de Europese Commissie in september 2020 heeft aangenomen 1 . ESAP zal de doelstellingen van de KMU helpen te verwezenlijken doordat het EU-breed toegang zal bieden tot door entiteiten bekendgemaakte informatie die relevant is voor kapitaalmarkten, financiële diensten en het duurzame geldwezen, d.w.z. voornamelijk informatie over hun economische activiteiten en producten. ESAP zal efficiënt en niet-discriminerend toegang geven tot die informatie.

Informatie over activiteiten en producten van entiteiten is van essentieel belang voor de besluitvorming van kapitaalverschaffers. Ook zal ESAP bijdragen tot een verdere integratie van financiële diensten en kapitaalmarkten op de eengemaakte markt, een doelmatigere kapitaalallocatie in de EU en het bevorderen van de ontwikkeling van kleinere nationale kapitaalmarkten en economieën door deze beter zichtbaar te maken. Dankzij ESAP kunnen ook niet-beursgenoteerde entiteiten zoals kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) op vrijwillige basis informatie beschikbaar stellen. Zo krijgen zij gemakkelijker toegang tot kapitaal.

Inhoudsopgave

1.

Dit voorstel maakt deel uit van een pakket bestaande uit:


–een voorstel voor een verordening tot oprichting van een European Single Access Point;

–een voorstel voor een richtlijn tot wijziging van bepaalde richtlijnen; en

–een voorstel voor een verordening tot wijziging van bepaalde verordeningen (het onderhavige voorstel).

Bepaalde verordeningen moeten worden gewijzigd om de bovenstaande doelstellingen te behalen zodat kan worden bijgedragen aan de integratie van de interne markt, met name wat betreft het verzamelen van informatie die voor ESAP beschikbaar moet komen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel bouwt voort op de vereisten van bestaande wetgeving op het gebied van financiële diensten, kapitaalmarkten en het duurzame geldwezen. Willen kapitaalmarkten efficiënt kunnen functioneren, dan is het van essentieel belang dat er richting marktdeelnemers en andere stakeholders een regelmatige stroom is van relevante, betrouwbare, volledige, tijdige en vergelijkbare bedrijfsinformatie.

Dit voorstel creëert geen nieuwe rapportageverplichtingen in termen van inhoud, maar bouwt voort op bestaande openbaarmakingsverplichtingen die zijn vastgelegd in de EU-wetgevingshandelingen die met dit voorstel worden gewijzigd.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit voorstel draagt bij aan de toepassing van de Europese datastrategie zoals die in een mededeling van de Commissie van februari 2020 is uitgetekend 2 , omdat hierdoor relevante informatie beschikbaar komt binnen een financiële gemeenschappelijke Europese dataruimte. ESAP maakt deel uit van de Europese financiële dataruimtes die in de strategie worden gepresenteerd.

In haar strategie voor de financiering van de transitie naar een duurzame economie 3 heeft de Commissie van het duurzame geldwezen de hoeksteen van het financiële systeem gemaakt en de noodzakelijke voorwaarde om een raamwerk te creëren dat particuliere investeringen in duurzame projecten en activiteiten faciliteert.

Bovendien draagt dit voorstel bij tot het behalen van de doelstellingen van de Europese Green Deal 4 en de strategie voor de financiering van de transitie naar een duurzame economie doordat hiermee een oplossing wordt geboden voor de kwestie van de beschikbaarheid en bruikbaarheid van informatie over de duurzaamheid van activiteiten van Europese entiteiten.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Een EU-initiatief om compartimentering te verminderen door middel van een centraal toegangspunt (“single access point”) kan verder bijdragen tot de integratie van de interne markt doordat hinderpalen voor de circulatie van informatie binnen de Unie worden opgeruimd. Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie kent aan de Europese instellingen de bevoegdheid toe om passende maatregelen vast te stellen met het oog op de instelling en de werking van de interne markt ( artikel 114 VWEU ).

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De doelstellingen van dit initiatief kunnen niet voldoende door de individuele lidstaten worden verwezenlijkt. Momenteel beschikken de lidstaten over een zekere marge bij de vormgeving van regels inzake mechanismen en formaten van in de EU-wetgeving vastgestelde rapportageverplichtingen voor ondernemingen. De daaruit resulterende geografische en thematische compartimentering van openbaarmakingsmechanismen en -formaten komt in de hele Unie voor en doet de toegangs- en verwerkingskosten toenemen voor gebruikers van bedrijfsinformatie. Verdere individuele initiatieven van lidstaten kunnen deze compartimentering alleen verminderen indien zij in dezelfde richting gaan van de uitbouw van een centraal toegangspunt en zij een aantal hinderpalen tegengaan, hetgeen zonder een gecoördineerde aanpak waarschijnlijk niet zal gebeuren.

De Unie kan derhalve, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen.

• Evenredigheid

Overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan hetgeen nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken. Dit voorstel zal geen rapportageverplichtingen toevoegen of wijzigen in termen van inhoud. Om de lasten voor entiteiten en nationale autoriteiten zo beperkt mogelijk te houden, bouwt ESAP zoveel als mogelijk voort op de bestaande kanalen en infrastructuur voor datarapportage.

• Keuze van het instrument

Een zogenoemde omnibusverordening wordt als het geschiktste wetgevingsinstrument beschouwd om bestaande verordeningen te wijzigen ten behoeve van de oprichting van ESAP, omdat de meeste bepalingen daarin vastleggen welke publieke informatie via een verzamelende instantie bij ESAP moet worden aangeleverd. Bovendien wordt met een verordening het risico uitgeschakeld van nodeloze onderlinge afwijkingen tussen wetgeving van lidstaten wat betreft de metadata die entiteiten moeten opnemen in de bekendgemaakte informatie, en de taken die de verzamelende instanties moeten uitvoeren, hetgeen van cruciaal belang is voor een goed functionerend ESAP.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

De effectbeoordeling waarvan dit voorstel vergezeld gaat, bouwt voort op – onder meer – de fitnesscheck van het in april 2021 door de Commissie bekendgemaakte EU-raamwerk voor publieke rapportage door entiteiten 5 . Een van de belangrijkste bevindingen van deze fitnesscheck is dat het potentieel van digitale instrumenten moet worden benut voor het verbeteren van de toegang tot en het (her)gebruik van gereglementeerde informatie die entiteiten openbaar maken. Met name liet de fitnesscheck duidelijk zien dat het ontbreekt aan een EU-breed centraal toegangspunt voor gereglementeerde informatie en dat machinale leesbaarheid van door entiteiten openbaar gemaakte informatie beperkt is.

• Raadpleging van belanghebbenden

De raadplegingsprocedure en de belangrijkste conclusies ervan die als basis voor dit voorstel dienden, worden samengevat in bijlage 2 bij de effectbeoordeling waarvan het voorstel voor een verordening tot oprichting van ESAP vergezeld gaat 6 . De raadpleging vond onder meer plaats in de vorm van een gerichte onlineraadpleging, van workshops met diverse categorieën betrokken belanghebbenden, en van input van betrokken deskundigengroepen die de Commissie heeft opgericht, en met name het Forum op hoog niveau (“HLF”) over de kapitaalmarktenunie 7 .

Over het algemeen hebben alle geraadpleegde groepen belanghebbenden het initiatief van de Commissie voor ESAP verwelkomd en hebben zij hun steun uitgesproken voor een gefaseerde uitrol, waarbij prioriteiten worden bepaald en de informatie op ESAP in verschillende fasen beschikbaar wordt gesteld. Belanghebbenden beklemtoonden ook het belang van de toepassing van het “file once”-beginsel (data hoeven slechts eenmaal te worden aangeleverd). Partijen die publiek te rapporteren informatie voorbereiden, en kmo’s hebben ook beklemtoond dat extra regeldruk moet worden vermeden, onder meer door geen nieuwe rapportageverplichtingen in te voeren voor entiteiten.

Het merendeel van de belanghebbenden steunde het idee dat de in ESAP op te nemen informatie breed moet zijn en zowel financiële als duurzaamheidsinformatie moet omvatten. De overgrote meerderheid van de belanghebbenden geloofde dat de standaardisering van informatie via een gemeenschappelijk rapportageraamwerk met gemeenschappelijke schema’s en metadata nuttig is om mogelijke problemen inzake vergelijkbaarheid, betrouwbaarheid en herbruikbaarheid van informatie tegen te gaan. Ook tekenden zij aan dat het ontbreken van dit soort gemeenschappelijke standaarden een van de belangrijkste hinderpalen is waarmee gebruikers en de samenleving te maken krijgen wanneer zij financiële informatie en informatie over ecologische, sociale en governanceaspecten (“ESG-informatie”) verwerken.

De meeste belanghebbenden hebben gelijklopende ideeën over de infrastructuurdimensie en de vraag hoe ESAP informatie moet verzamelen. Zij stellen ook voor dat ESAP voortbouwt op de bestaande nationale en Europese rapportagekanalen. Daarnaast hebben belanghebbenden er ook voor gepleit om informatie via ESAP beschikbaar te stellen op hetzelfde tijdstip als dat waarop deze via andere middelen of kanalen wordt bekendgemaakt.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

2.

De effectbeoordeling waarvan dit voorstel vergezeld gaat, maakt ook gebruik van data die beschikbaar zijn via deskresearch en met name de volgende studies en deskundigheid:


–de studie “Regulatory framework analysis for potential integration into the European Electronic Access Point (EEAP)” 8 ;

–“Impact Assessment study on the list of High Value Datasets to be made available by the Member States under the Open Data Directive” 9 ;

–deskundigheid aangeleverd door Business Reporting – Advisory Group (BR-AG), een onderneming die specifiek de opdracht kreeg om de Commissie bij te staan bij dit initiatief.

Het materiaal dat zo werd verzameld en verwerkt in de effectbeoordeling, was doorgaans feitelijk van aard of was anders afkomstig uit betrouwbare en erkende bronnen die als benchmarks en ijkpunten voor het thema gelden. Input die tijdens de raadpleging van belanghebbenden is ontvangen, werd meestal behandeld als standpunten, tenzij het feitelijke input betrof.

• Effectbeoordeling

De effectbeoordeling bij dit voorstel is op 22 juli 2021 door de Raad voor regelgevingstoetsing bezien. De raad bracht een positief advies uit en maakte ook enkele opmerkingen, die de Commissie heeft verwerkt in de definitieve versie van de effectbeoordeling (zie, voor meer details, bijlage 1 daarbij).

De effectbeoordeling analyseert meerdere beleidsopties om de specifieke doelstellingen waar te maken van het faciliteren van naadloze en geïntegreerde toegang tot de betrokken publieke informatie van de entiteiten en het vergroten van het digitale (her)gebruik van dit soort informatie. De mogelijke beleidsopties die voor dit voorstel van belang zijn, betreffen de volgende dimensies: 1) de breedte van de via ESAP toegankelijke informatie; 2) het formaat van de via ESAP toegankelijke informatie; 3) het verzamelen van de via ESAP toegankelijke informatie en de interconnectie met bestaande verzamelende instanties. Dit zijn de centrale aspecten wat betreft het aanpakken van de vastgestelde problemen en tegelijk ook de belangrijkste factoren die de kosten bepalen.

Daarnaast zijn ook de volgende aspecten beoordeeld, al werden die als meer technisch van aard en minder essentieel voor het behalen van specifieke ESAP-doelstellingen beschouwd: i) de tijdigheid van de toegankelijkheid van informatie via ESAP; ii) het borgen van de integriteit van data en geloofwaardigheid van de bron ervan; iii) grandfathering; iv) bewaartermijn; v) beginselen voor “vrijwillige informatie” die via ESAP toegankelijk zal zijn.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Dit voorstel gaat vooral in op de aanwijzing van de voor de oprichting van ESAP vereiste verzamelende instanties. Doordat ESAP de openbaarmakingskanalen stroomlijnt, zal het zorgen voor vereenvoudiging en een grotere efficiëntie vooral aan de vraagzijde (gebruikers), met lagere zoek- en verwerkingskosten, en in zekere mate voor entiteiten wat betreft verplichtingen voor de aanlevering van data.

• Grondrechten

Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend. ESAP zal de toegang verbeteren tot informatie die ook persoonsgegevens omvat. Dit is noodzakelijk om in het geldwezen datagedreven innovatie te bevorderen, Europese kapitaalmarkten te helpen integreren, beleggingen naar duurzame activiteiten toe te leiden en efficiëntiewinsten te behalen voor consumenten en bedrijven. Tegelijkertijd zal ESAP zorgen voor betere toegang tot alleen de persoonsgegevens die uit hoofde van Unierecht of een andere rechtsgrond zijn verwerkt in overeenstemming met Verordening (EU) 2016/679 10 . Dit voorstel voert immers geen nieuwe vereisten voor datarapportage in dan die welke reeds bestaan.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit voorstel betreft in hoofdzaak de entiteiten die informatie aanleveren en de verzamelende instanties.

Om de doelstellingen van dit initiatief optimaal te verwezenlijken, heeft dit voorstel, wat kosten betreft, voor nationale of EU-instanties die data verzamelen (officieel aangewezen mechanismen, nationale bevoegde autoriteiten en Europese toezichthoudende autoriteiten waarvan sprake in het kader van EU-wetgeving inzake financiële diensten, kapitaalmarkten en duurzaamheid), geen verdere gevolgen dan die welke zijn uiteengezet in het financieel memorandum en de rubriek 'Financiële gevolgen voor de begroting' van het voorstel voor een verordening tot oprichting van een ESAP.

Voor de verzamelende instanties worden de kosten voor de interconnectie van de EU- of nationale instanties die data verzamelen, met ESAP (in hoofdzaak op basis van de ontwikkeling van application programming interfaces (API’s)) geraamd op rond 50 800 EUR op individueel niveau (eenmalig), terwijl de recurrente kosten jaarlijks op rond 6 500 EUR op individueel niveau zouden uitkomen. In sommige gevallen zijn er sterke synergie-effecten met bestaande taken uitgevoerd door of reeds geplande projecten van verzamelende instanties, zoals het recente voorstel tot wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 waarbij de Europese Bankautoriteit (EBA) wordt gemachtigd om de publicatie te centraliseren van prudentiële jaarlijkse, halfjaarlijkse en kwartaalopenbaarmakingen door instellingen. Voor deze informatie zal de EBA, in het kader van ESAP, als de verzamelende instantie fungeren 11 . Dit voorstel bouwt ook voort op de bestaande officieel aangewezen mechanismen die momenteel uit hoofde van de transparantierichtlijn 12 gereglementeerde informatie verzamelen bij emittenten van effecten die op gereglementeerde EU-markten zijn genoteerd.

De kosten voor de entiteiten die de data aanleveren (aanleverkosten) zouden 800 EUR per jaar bedragen, bestaande uit de kosten voor het verkrijgen van een identificatiecode voor juridische entiteiten (LEI), tools voor handtekenen, een digitaal certificaat en eventuele aanleververgoedingen die worden berekend door de verzamelende instanties (hoogste schatting – de financiering van de verzamelende instanties zal een nationaal prerogatief zijn, en kan doorgaans ook overheidsfinanciering omvatten). Deze kosten zouden 121,4 miljoen EUR per jaar bedragen voor alle aanleverende entiteiten samen.

De budgettaire gevolgen van al deze elementen voor de nationale begrotingen vallen, afgezien van het onderzoek van de kosten, niet met zekerheid te voorspellen, aangezien een en ander van talrijke factoren zal afhangen, onder meer de vraag of de verzamelende instantie een publieke of private instantie is, hoe hun financiering momenteel is geregeld enz.

De Commissie verschaft op maat gesneden deskundigheid via het Technical Support Initiative (“TSI”) om EU-lidstaten te helpen bij de vormgeving en uitvoering van groeibevorderende hervormingen op een uitgebreide reeks beleidsterreinen. Het TSI-programma van de Commissie kan voor een deel de technische ondersteuning financieren voor de uitrol van ESAP door nationale bevoegde autoriteiten, wanneer die daarom verzoeken. Via het TSI-programma zal de Commissie ook input geven over de praktische aspecten van hervormingen. Dit kan gebeuren in de vorm van strategisch of juridisch advies, studies, opleiding en missies ter plaatse door deskundigen. Financiering die via het TSI verloopt, wordt toegekend via jaarlijkse aanvraagrondes.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Dit voorstel vergt geen uitvoeringsplan.

Monitoring van bepaalde onderdelen van dit voorstel, met name wat betreft de mate waarin de informatie machinaal leesbaar is, zou een taak voor de ESMA zijn, overeenkomstig het voorstel voor een verordening tot oprichting van ESAP.

Het voorstel voor een verordening tot oprichting van ESAP bevat een herzieningsbepaling voor het pakket.

• Artikelsgewijze toelichting

Elk artikel van dit voorstel wijzigt een specifieke verordening uit de lijst van verordeningen in de bijlage bij het voorstel voor een verordening tot oprichting van ESAP, door een aanvullende bepaling op te nemen om de volgende specifieke aspecten te regelen die het functioneren van ESAP moeten mogelijk maken:

Openbaarmaking en formaat van bepaalde informatie

Volgens deze aanvullende bepaling moeten alle informatie, documenten en verslagen die krachtens EU-recht door een entiteit (daaronder begrepen ratingbureaus, fondsen, centrale tegenpartijen, centrale effectenbewaarinstellingen, emittenten van effecten, auditors of kredietinstellingen, al naar gelang) openbaar worden gemaakt, gelijktijdig met de publicatie ervan worden aangeleverd bij de verzamelende instantie in een voor data-extractie geschikt formaat of in een machinaal leesbaar formaat, al naargelang.

Ook legt deze bepaling vast dat informatie, documenten en verslagen die openbaar moeten worden gemaakt, vergezeld moeten gaan van een gekwalificeerd elektronisch zegel in de zin van artikel 3, punt 27, van Verordening (EU) nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad 13 en ten minste de volgende metadata moeten bevatten:

–de naam van de entiteit die de informatie aanlevert;

–de identificatiecode voor juridische entiteiten (LEI);

–de grootte van de entiteit;

–het type informatie;

–de specifieke periode voor hoe lang de informatie beschikbaar moet worden gesteld (in voorkomend geval);

3.

De betrokken Europese toezichthoudende autoriteit (ESMA, EBA of Eiopa) zal, op basis van een kosten-batenanalyse, ontwerpen van technische uitvoeringsnormen ontwikkelen tot nadere bepaling van:


–de in de informatie op te nemen specifieke metadata;

–de datastructurering van de informatie;

–het machinaal leesbare formaat.

Aan de Commissie wordt de bevoegdheid toegekend om die technische uitvoeringnormen vast te stellen door middel van uitvoeringshandelingen.

Aanwijzing van verzamelende instanties

Deze bepaling stelt vast bij welke verzamelende instantie een indienende entiteit de informatie moet aanleveren. Indien een verzamelende instantie reeds in een verordening wordt genoemd, zal deze specifiek worden aangewezen voor het verzamelen van informatie ten behoeve van ESAP. Wanneer binnen een verordening geen verzamelende instantie ten behoeve van ESAP kan worden vastgesteld, wordt de taak van verzamelende instantie ten behoeve van ESAP toevertrouwd aan officieel aangewezen mechanismen ingesteld op grond van Richtlijn 2004/109/EG (transparantierichtlijn).

Toepassingsdatum

De in ieder artikel vermelde toepassingsdatum bepaalt vanaf wanneer een specifieke verordening en de daarmee samenhangende openbaarmakingsverplichtingen onder de toepassing van ESAP valt.