Toelichting bij COM(2021)851 - Bescherming van het milieu door bemiddeling van strafrecht - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)851 - Bescherming van het milieu door bemiddeling van strafrecht. |
|---|---|
| bron | COM(2021)851  |
| datum | 15-12-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
De huidige EU-wetgeving die voorziet in gemeenschappelijke minimumvoorschriften voor de strafbaarstelling van milieucriminaliteit is Richtlijn 2008/99/EG inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht.
De Commissie heeft de richtlijn in 2019/2020 geëvalueerd en haar bevindingen in oktober 2020 bekendgemaakt 1 . Zij stelde vast dat de richtlijn in de praktijk niet veel effect heeft gesorteerd: in de afgelopen tien jaar is het aantal met succes onderzochte en veroordeelde gevallen van milieucriminaliteit zeer laag gebleven. Bovendien waren de opgelegde sancties te laag om afschrikkend te werken en vond er geen systematische grensoverschrijdende samenwerking plaats.
Uit de evaluatie is gebleken dat er in alle lidstaten en op alle niveaus van de handhavingsketen (politie, openbaar ministerie en strafrechtbanken) aanzienlijke leemten in de handhaving bestaan. Ook werden in de lidstaten tekortkomingen geconstateerd op het gebied van middelen, gespecialiseerde kennis, bewustzijn, prioritering, samenwerking en informatie-uitwisseling, en werd geconstateerd dat er geen overkoepelende nationale strategieën ter bestrijding van milieucriminaliteit waren waarbij alle niveaus van de handhavingsketen en een multidisciplinaire aanpak betrokken waren 2 . Bovendien wordt de doeltreffendheid vaak belemmerd door het gebrek aan coördinatie tussen administratieve en strafrechtelijke handhaving en sanctionering.
Ook werd opgemerkt dat het ontbreken van betrouwbare, nauwkeurige en volledige statistische gegevens over de procedures inzake milieucriminaliteit in de lidstaten niet alleen een belemmering vormt voor de evaluatie door de Commissie, maar ook de nationale beleidsmakers en professionals in het veld belet de doeltreffendheid van hun maatregelen te controleren.
Op basis van de bevindingen van de evaluatie heeft de Commissie besloten de richtlijn te herzien. Volgens het werkprogramma van de Commissie voor 2021 zou in december 2021 een wetgevingsvoorstel voor de herziening van de richtlijn 3 worden ingediend.
Het voorstel is om Richtlijn 2008/99/EG door dit wetgevingsvoorstel te vervangen. Dit voorstel gaat vergezeld van een mededeling 4 waarin de beleidsdoelstellingen worden toegelicht. Om de vastgestelde problemen aan te pakken, bevat het voorstel zes doelstellingen.
1. Verbetering van de doeltreffendheid van onderzoek en vervolging door het toepassingsgebied van de richtlijn aan te passen.
2. Verbetering van de doeltreffendheid van onderzoek en vervolging door vage termen in de definities van milieucriminaliteit te verduidelijken of te schrappen.
3. Zorgen voor doeltreffende, afschrikkende en evenredige soorten en niveaus van sancties voor milieucriminaliteit.
4. Bevordering van grensoverschrijdende opsporing en vervolging.
5. Verbetering van gefundeerde besluitvorming over milieucriminaliteit door een betere verzameling en verspreiding van statistische gegevens.
6. Verbetering van de operationele doeltreffendheid van de nationale handhavingsketens om onderzoek, vervolging en sancties te bevorderen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De doelstellingen van dit voorstel zijn in overeenstemming met de volgende beleids- en wetgevingsbepalingen:
·Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten
·Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie
·Richtlijn 2014/41/EU betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken
·Kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties
·Kaderbesluit 2009/948/JBZ van de Raad over het voorkomen en beslechten van geschillen over de uitoefening van rechtsmacht bij strafprocedures
·Kaderbesluit 2009/315/JBZ van de Raad betreffende de organisatie en de inhoud van uitwisseling van gegevens uit het strafregister tussen de lidstaten
·Verordening (EU) nr. 2016/794 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol)
·Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (EOM)
·Verordening (Euratom) nr. 883/2013 van de Raad betreffende de door het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) verrichte onderzoeken
·Richtlijn (EU) 2017/1371 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt
·Richtlijn (EU) 2019/1937 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden.
• Samenhang met ander beleid van de EU
Het strafrecht is een onderdeel van een alomvattende EU-strategie ter bescherming en verbetering van de toestand van het milieu, een prioriteit voor de Europese Commissie. In de Green Deal-mededeling en de biodiversiteitsstrategie wordt een hele reeks milieubeschermingsmaatregelen uiteengezet die elkaar versterken en beïnvloeden, waardoor ze in een holistische aanpak worden samengebracht. Strafrechtelijke maatregelen zijn een laatste redmiddel wanneer andere maatregelen niet hebben volstaan om naleving te waarborgen. Ecologische indicatoren over bijvoorbeeld de mate van luchtverontreiniging of de biodiversiteit zouden dus de doeltreffendheid van de algemene strategie ter verbetering van het milieu meten, en niet alleen de doeltreffendheid van de nieuwe aanpak van milieucriminaliteit.
Voorts maken de evaluatie en herziening van de richtlijn in de EU-strategie voor de veiligheidsunie en de EU-strategie voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit (2021–2025) deel uit van de kernacties ter bestrijding van milieucriminaliteit.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor de voorgestelde richtlijn is artikel 83, lid 2, van het VWEU. Artikel 83, lid 2, van het VWEU bepaalt dat de EU bevoegd is om minimumvoorschriften vast te stellen met betrekking tot de bepaling van strafbare feiten en sancties op EU-beleidsterreinen waarvoor harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld, indien dat nodig is voor een doeltreffende handhaving:
“Indien onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op het gebied van het strafrecht nodig blijkt voor een doeltreffende uitvoering van beleid van de Unie op een gebied waarop harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld, kunnen bij richtlijnen minimumvoorschriften worden vastgesteld met betrekking tot de bepaling van strafbare feiten en de sancties op het betrokken gebied. Onverminderd artikel 76 worden deze richtlijnen vastgesteld volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure die gelijk is aan de procedure voor de vaststelling van de betrokken harmonisatiemaatregelen.”
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Criminele activiteiten die verband houden met het milieu, hebben vaak een grensoverschrijdende dimensie, terwijl sommige milieudelicten gewoonlijk gevolgen hebben voor meerdere landen (bijvoorbeeld de illegale handel in afvalstoffen, beschermde soorten of producten van in het wild levende dieren, zie deel 1 — Inleiding) of grensoverschrijdende effecten hebben (bijvoorbeeld in het geval van grensoverschrijdende verontreiniging van lucht, water en bodem) 5 . Grensoverschrijdende samenwerking tussen justitiële en rechtshandhavingsinstanties is daarom essentieel.
Met de bestaande richtlijn werd beoogd een geharmoniseerd rechtskader voor strafbare feiten tot stand te brengen om grensoverschrijdende samenwerking te vergemakkelijken. Zoals in het evaluatieverslag wordt uiteengezet, hebben de lidstaten, ondanks de vooruitgang die is geboekt bij het opstellen van een gemeenschappelijke reeks definities van milieucriminaliteit voor de hele EU en het opleggen van afschrikwekkender sancties, hun respectieve opvattingen over milieucriminaliteit niet met elkaar in overeenstemming gebracht binnen de manoeuvreerruimte die de richtlijn biedt. Evenzo verhinderen de ontoereikende sanctieniveaus in een aantal lidstaten dat in de hele EU gelijke voorwaarden gelden en dat instrumenten inzake wederzijdse erkenning (zoals het Europees aanhoudingsbevel en het Europees onderzoeksbevel) worden toegepast.
Er is een groeiende kloof tussen de strafrechtelijke reactie op milieucriminaliteit en de criminologische situatie ter plaatse. Ondanks de huidige richtlijn is het aantal grensoverschrijdende onderzoeken en veroordelingen in de EU voor milieucriminaliteit niet wezenlijk toegenomen. Ondertussen neemt de milieucriminaliteit wereldwijd jaarlijks met 5 % tot 7 % toe 6 , wat blijvende schade toebrengt aan leefomgevingen, soorten, de volksgezondheid en de inkomsten van regeringen en bedrijven.
• Evenredigheid
Overeenkomstig het in artikel 5, lid 4, van het VEU neergelegde evenredigheidsbeginsel blijft de voorgestelde herziening van Richtlijn 2008/99/EG beperkt tot wat nodig en evenredig is om de bestaande wetgeving inzake delicten op dit gebied aan te passen aan nieuwe dreigingen. Maatregelen inzake het gebruik van onderzoeksinstrumenten en de uitwisseling van informatie zijn alleen opgenomen voor zover dat nodig is voor een doeltreffende werking van het voorgestelde strafrechtelijke kader.
In het voorstel wordt het toepassingsgebied van de delicten gedefinieerd met het oogmerk alle relevante gedragingen te bestrijken, doch dit toepassingsgebied te beperken tot wat noodzakelijk en evenredig is. De nieuwe richtlijn bevat nieuwe categorieën milieudelicten, voor zover de onderliggende milieuwetgeving dit vereist. Zowel de delicten als de sancties blijven beperkt tot ernstige inbreuken op het milieurecht, waardoor de betrokken voorschriften evenredig zijn.
• Keuze van het instrument
Overeenkomstig artikel 83, lid 2, van het VWEU kunnen minimumvoorschriften met betrekking tot de bepaling van strafbare feiten en sancties op EU-beleidsterreinen waarvoor harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld, alleen worden vastgesteld door middel van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad die volgens de gewone wetgevingsprocedure is aangenomen.
Er is nog steeds behoefte aan strafrechtelijke sancties om te zorgen voor een doeltreffende uitvoering op de gebieden die onder de richtlijn milieucriminaliteit van 2008 vallen. Daarom stelt de Commissie voor de lijst van delicten van artikel 3 van de richtlijn van 2008 over te nemen, met de nodige preciseringen en wijzigingen. Deze omvat: ernstige verontreinigingsdelicten; illegaal beheer en vervoer van afvalstoffen; de exploitatie van een bedrijf waar gevaarlijke activiteiten worden verricht of gevaarlijke stoffen worden opgeslagen of gebruikt; delicten in verband met het vervaardigen, produceren, verwerken, hanteren, gebruiken, in bezit hebben, opslaan, vervoeren, invoeren, uitvoeren of verwijderen van radioactief materiaal; misdrijven tegen in het wild levende dieren, met inbegrip van het illegaal doden, vernietigen, bezitten of vangen van specimens van in het wild levende dier- en plantensoorten, de illegale handel in in het wild levende dieren en de aantasting van leefomgevingen; het illegaal produceren, op de markt afzetten, invoeren, uitvoeren, gebruiken, uitstoten of afgeven van ozonafbrekende stoffen.
De noodzaak om deze categorieën delicten te bestrijden met strafrechtelijke sancties is bevestigd in de conclusies van de Raad waarin de prioriteiten van de EU voor de bestrijding van ernstige en georganiseerde criminaliteit zijn vastgesteld voor het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (Empact) (2022–2025) 7 .
Wat afvalcriminaliteit in het bijzonder betreft, wordt in het verslag van de EU-dreigingsevaluatie van de zware en georganiseerde criminaliteit van 2021 8 gesteld dat “beheer van afvalstoffen een lucratieve en zich snel ontwikkelende bedrijfstak is, die steeds meer criminelen aantrekt. Bij het merendeel van de gerapporteerde gevallen van illegale handel in afvalstoffen ging het om personen die als manager of werknemer werkzaam zijn bij afvalbeheerbedrijven of deze exploiteren, en die de nationale en internationale wetgeving en normen inzake de inzameling, verwerking en verwijdering van afvalstoffen overtreden om hun winst te maximaliseren. De meest succesvolle handelaars in afvalstoffen zijn zij die de hele verwerkingscyclus controleren, van bron- tot bestemmingsland. Criminelen die afvalstoffen tussen verschillende landen verhandelen, maken hoofdzakelijk gebruik van legale bedrijfsstructuren om afvalcriminaliteit te orkestreren. Vaak zijn meerdere bedrijven eigendom van dezelfde personen of van stromannen. De juridische bedrijfsstructuren veranderen vaak van leiding en worden vaak na een korte periode van activiteit beëindigd, wanneer een nieuwe handelsentiteit de onderneming overneemt. Bedrijven die verschillende stadia in de afvalcyclus doorlopen, zijn vaak in verschillende rechtsgebieden gevestigd. De handel in afvalstoffen is sterk verbonden met andere delicten zoals fraude met documenten, economische fraude, belastingontduiking, corruptie, witwassen van geld, alsook diefstal en het dumpen van afvalstoffen uit illegale drugsproductie”.
Daarnaast heeft de Commissie vastgesteld dat er behoefte is aan strafrechtelijke sancties om de doeltreffende uitvoering van het EU-beleid inzake milieubescherming te waarborgen, met betrekking tot de volgende categorieën delicten die momenteel niet onder de richtlijn vallen:
·het op de markt brengen van producten die, in strijd met de dwingende voorschriften, aanzienlijke schade toebrengen aan het milieu door het gebruik van het product op grotere schaal;
·ernstige inbreuken op de EU-wetgeving inzake chemische stoffen die aanzienlijke schade toebrengen aan het milieu of de volksgezondheid;
·illegale scheepsrecycling;
·illegale waterwinning;
·bronlozing van verontreinigende stoffen vanaf schepen (voorgesteld wordt deze categorie delicten over te nemen uit Richtlijn 2005/35/EG 9 , om het rechtskader te consolideren);
·illegale handel in hout;
·ernstige inbreuken op de voorschriften inzake de introductie en verspreiding van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten;
·ernstige omzeiling van de vereisten om een milieueffectbeoordeling uit te voeren;
·illegale productie, het op de markt brengen, invoeren, uitvoeren, gebruiken, uitstoten of afgeven van gefluoreerde broeikasgassen.
Deze gedragingen houden een potentieel hoog risico in voor de volksgezondheid en het milieu en kunnen leiden tot bijzonder ernstige negatieve gevolgen voor het milieu en de samenleving. Ondanks de feitelijk optredende en mogelijk schadelijke gevolgen is de handhaving van de desbetreffende voorschriften momenteel niet doeltreffend genoeg. De vaststelling van en het vertrouwen in administratieve sancties door de lidstaten is tot dusver ontoereikend gebleken om de naleving van de voorschriften inzake milieubescherming te waarborgen, hetgeen vraagt om krachtiger maatregelen ter voorkoming en bestrijding van milieucriminaliteit.
Wat bijvoorbeeld de EU-houtverordening 10 betreft, hebben alle lidstaten weliswaar sancties voor overtreders in hun nationale wetgeving opgenomen, maar verschillen de soorten sancties en de maximumniveaus aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat: administratieve boetes en inbeslagnemingen kunnen worden opgelegd in 23 lidstaten, strafrechtelijke boetes in 16, gevangenisstraffen in 17, opschorting van de handel in 15 en andere soorten sancties in 11. De boetes voor inbreuken op de EU-houtverordening variëren van 50 euro tot een onbeperkt bedrag 11 . Deze discrepanties tussen de sanctieregelingen van de lidstaten die van toepassing zijn op overtreding van de EU-houtverordening en het feit dat de sancties in veel gevallen te laag worden geacht om echt een afschrikkend effect te hebben op illegaal gedrag, in combinatie met ongelijke handhaving in de EU, houden een risico van verlegging van het handelsverkeer in. Bovendien ondermijnen de verschillen tussen de sanctieregelingen en het gebrek aan uniforme uitvoering in de lidstaten het gelijke speelveld doordat de marktdeelnemers die de voorschriften strikt naleven, worden benadeeld. Dit kan worden aangepakt door een geharmoniseerde strafbaarstelling en door een onderlinge aanpassing van de sanctieniveaus in de hele EU in de richtlijn milieucriminaliteit.
Het is duidelijk dat administratieve sancties ontoereikend zijn in omstandigheden zoals die welke hebben geleid tot de moord op twee boswachters in één lidstaat, die problemen in verband met illegale houtkap hadden onderzocht. Het onderliggende patroon van houtgerelateerde overtredingen is van zo ernstige aard dat de autoriteiten moeten beschikken over strafrechtelijke middelen om ze aan te pakken. In verband met houtgerelateerde zaken had de Commissie een inbreukprocedure tegen die lidstaat ingeleid wegens het ontbreken van doeltreffende controles op marktdeelnemers en het niet opleggen van passende sancties. Intussen heeft deze lidstaat strafrechtelijke sancties ingevoerd voor specifieke gevallen van wangedrag waarvoor voorheen alleen administratieve sancties golden die ontoereikend waren om naleving te waarborgen.
De ernstige inbreuken op het verbod op het gebruik van manipulatievoorzieningen in motorvoertuigen die sinds 2015 aan het licht zijn gekomen, tonen aan dat zelfs grote, gevestigde bedrijven zich niet van inbreuken laten weerhouden als zij ervan uitgaan dat de enige handhaving van administratieve aard zal zijn.
Een ander voorbeeld betreft de illegale waterwinning die bijdraagt tot de ernstige uitputting van de watervoorraden, een probleem dat nog zal verergeren als gevolg van de klimaatverandering. In haar speciaal verslag 2021, “Duurzaam watergebruik in de landbouw: GLB-middelen eerder gericht op de bevordering van hoger dan efficiënter watergebruik”, documenteert de Rekenkamer de ondoeltreffendheid van administratieve maatregelen om overmatige wateronttrekking aan te pakken en benadrukt zij dat de controles onregelmatig zijn en de sancties niet zwaar genoeg om een doeltreffende uitvoering en naleving van de betrokken verplichtingen te waarborgen 12 . In het verslag wordt gewezen op de tekortkomingen in de sanctieregelingen in de afzonderlijke lidstaten 13 .
Voorts heeft een beperkt aantal lidstaten in het kader van de richtlijn milieueffectbeoordeling sancties voor projectontwikkelaars ingevoerd. Projectontwikkelaars worden bijvoorbeeld niet systematisch aangepakt wanneer zij nalaten een milieueffectbeoordeling voor een bepaald project uit te voeren of projecten uitvoeren voordat de desbetreffende procedures zijn afgerond of zonder de juiste vergunningen. Inbreuken op deze verplichtingen kunnen leiden tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu, terwijl de bestaande sancties dergelijke inbreuken onvoldoende ontmoedigen.
Het is van essentieel belang dat de naleving van de EU-voorschriften inzake activiteiten met gevolgen voor het milieu en inzake milieugevoelige goederen wordt versterkt door de beschikbaarheid van strafrechtelijke sancties, die een sterkere vorm van maatschappelijke afkeuring inhouden dan administratieve sancties. Door delicten vast te stellen voor ernstige inbreuken op de EU-voorschriften, die ongeacht hun rechtsgrondslag bijdragen tot het EU-beleid ter bescherming van het milieu, worden er duidelijke grenzen gesteld aan gedragingen die als bijzonder onaanvaardbaar worden beschouwd en wordt aan het publiek en aan potentiële overtreders het signaal afgegeven dat de bevoegde autoriteiten dergelijke gedragingen zeer ernstig nemen. Dit lijkt met name passend gezien de expliciete toepassing van het preventie- en het voorzorgsbeginsel op dit beleidsterrein.
Door gemeenschappelijke minimumvoorschriften inzake de definitie van delicten en sancties op het gebied van milieucriminaliteit kunnen er effectievere methoden voor onderzoek worden gebruikt en wordt doeltreffende samenwerking binnen en tussen de lidstaten mogelijk. Dit wordt van bijzonder belang geacht voor de bestrijding van de handel in afvalstoffen en wilde dieren en planten (met inbegrip van de illegale houthandel), gezien het verband met de interne markt en het handelsbeleid van de EU.
Gezien de mogelijke verwoestende gevolgen van milieudelicten voor het milieu en de volksgezondheid, is het van belang dat potentiële daders niet de indruk krijgen dat delen van de EU een lichter en minder doeltreffend regelgevingsstelsel hanteren. Het opleggen van strafrechtelijke sancties voor de ernstigste milieudelicten zal een groter afschrikkend effect hebben op potentiële overtreders. De invoering van strafrechtelijke sancties door alle lidstaten is derhalve van essentieel belang om de daadwerkelijke uitvoering van het EU-beleid op het gebied van milieubescherming te waarborgen.
Wat betreft de opneming van nalatig gedrag in het toepassingsgebied van de delicten, is het van belang te benadrukken hoezeer de Europese milieuvoorschriften op preventieve en voorzorgsmaatregelen zijn gebaseerd. In het Verdrag (artikel 191, lid 2, van de VWEU) is uitdrukkelijk bepaald dat het milieubeleid op deze beginselen berust. Het belang van een hoge mate van zorgvuldigheid is noodzakelijk bij de uitvoering van activiteiten die inherent gevaarlijk zijn door het gebruik van gevaarlijke materialen en/of gevaarlijke processen. Tegen een dergelijke achtergrond kan nalatig gedrag grote en zelfs catastrofale gevolgen hebben, waardoor het noodzakelijk wordt het maatschappelijke standpunt te onderstrepen dat nalatig gedrag als voldoende ernstig moet worden beschouwd om strafbaar te worden gesteld. Het strafrecht is bedoeld om een afschrikkende werking te hebben en het in aanmerking nemen van nalatigheid zou op zichzelf elke neiging tot dergelijke gedragingen moeten ontmoedigen, bijvoorbeeld om financieel gewin te behalen door onderinvestering of gemakzucht.
Het milieu-acquis omvat een belangrijk aantal instrumenten, zoals de richtlijn industriële emissies 14 , de Seveso-richtlijn 15 , de REACH-verordening 16 en de afvalstoffenwetgeving, die ervoor moeten zorgen dat gevaarlijke of risicovolle activiteiten en stoffen worden behandeld met een hoog niveau van technische waarborgen.
Wat de frequentie van bepaalde delicten betreft, wordt helaas erkend dat de georganiseerde criminaliteit het beheer van afvalstoffen ondermijnt 17 . Ook het overtreden van verbodsbepalingen inzake in het wild levende dieren en planten is een reeds lang bekend probleem. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat in het Verdrag van Bern 18 de nadruk wordt gelegd op werkzaamheden in verband met de bestrijding van delicten tegen in het wild levende dieren en planten. Mede tegen deze achtergrond en gezien de aard van de betrokken gedragingen is het noodzakelijk dat ook nalatig gedrag onder deze richtlijn valt.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie en geschiktheidscontrole van bestaande wetgeving
De Commissie heeft de huidige richtlijn in 2019/2020 geëvalueerd (bekendmaking in oktober 2020) en geconcludeerd dat de richtlijn in de praktijk niet veel effect heeft gesorteerd. Bij de evaluatie achteraf van de richtlijn werd uitgegaan van vier belangrijke beoordelingscriteria: a) doeltreffendheid (evaluatie of de doelstellingen van de richtlijn zijn bereikt), b) efficiëntie (evaluatie of de baten van het bestaan en de uitvoering van de richtlijn de kosten rechtvaardigen), c) samenhang (met andere relevante Europese strafrechtelijke en milieuwetgeving en beleidsmaatregelen op die gebieden, alsook met de internationale verplichtingen van de EU) en d) relevantie (relevantie van de oorspronkelijke doelstellingen van de richtlijn in het licht van de huidige en toekomstige behoeften). Bij de evaluatie werd ook rekening gehouden met de sociale en economische gevolgen voor verschillende groepen belanghebbenden.
De evaluatie bracht zes belangrijke problemen aan het licht die ertoe hebben geleid dat de richtlijn in de praktijk niet doeltreffend is gebleken:
1. Het toepassingsgebied van de richtlijn is verouderd en is ingewikkeld gedefinieerd, wat doeltreffend onderzoek, vervolging en grensoverschrijdende samenwerking belemmert.
2. De richtlijn bevat verscheidene onduidelijke definities die worden gebruikt voor de omschrijving van milieudelicten, wat doeltreffend onderzoek, vervolging en grensoverschrijdende samenwerking kan belemmeren.
3. Onder de huidige richtlijn zijn de sanctieniveaus niet in alle lidstaten voldoende doeltreffend en afschrikkend.
4. Er is onvoldoende interne en grensoverschrijdende samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten op het gebied van milieucriminaliteit, wat doeltreffend onderzoek en een effectieve vervolging belemmert.
5. Het ontbreken van betrouwbare, nauwkeurige en volledige statistische gegevens over de procedures inzake milieucriminaliteit in de lidstaten belet de nationale beleidsmakers en professionals in het veld om de doeltreffendheid van hun maatregelen te controleren.
6. De handhavingsketen is niet doeltreffend: de prioritering, de opsporing, het onderzoek, de vervolging en de sanctionering van milieucriminaliteit zijn niet doeltreffend omdat de handhavingsketen niet doeltreffend functioneert. In alle lidstaten en op alle niveaus van de handhavingsketen (inspecteurs, politie, openbaar ministerie en strafrechtbanken) zijn lacunes in de handhaving vastgesteld, waaronder een gebrek aan middelen, onvoldoende opleiding en een gebrek aan gespecialiseerde kennis, een gebrek aan bewustzijn en prioritering, en een zwakke samenwerking en informatie-uitwisseling.
Op basis van de bevindingen van de evaluatie heeft de Europese Commissie besloten de richtlijn te herzien en een effectbeoordeling uit te voeren. De verschillende stappen van de effectbeoordeling, van de omschrijving van de problemen en de oorzaken daarvan tot de vaststelling van doelstellingen en mogelijke beleidsopties, berustten op de bevindingen van het evaluatieverslag.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft vruchtbare openbare en gerichte raadplegingen van belanghebbenden gehouden om te profiteren van externe expertise en inzicht te krijgen in de zorgen van het bredere publiek. Voorts moest deze raadpleging ervoor zorgen dat de voor de herziening van de richtlijn overwogen opties de meest geschikte manieren zijn om de richtlijn doeltreffender te maken en het werk van de professionals in het veld te ondersteunen. De raadpleging is op zo ruim mogelijke schaal uitgevoerd om relevante input, bewijsmateriaal en uitleg te krijgen over de relevante en feitelijke behoeften van verschillende categorieën belanghebbenden met betrekking tot de zes hoofddoelstellingen:
·verduidelijking en actualisering van het toepassingsgebied van de richtlijn milieucriminaliteit;
·verduidelijking van de juridische termen die worden gebruikt om milieudelicten te definiëren;
·verbetering van de beschikbaarheid van afschrikkende en vergelijkbare soorten en niveaus van sancties;
·verbetering van de grensoverschrijdende samenwerking;
·verbetering van de verzameling en verspreiding van informatie en statistische gegevens; en
·verbetering van de werking van de handhavingsketen (opleiding, coördinatie en samenwerking, middelen, strategische aanpak).
De raadplegingen vonden plaats in een vroeg stadium en er werd gepeild naar de standpunten van een breed scala van belanghebbenden, zoals burgers, deskundigen, professionals in het veld (politiediensten, inspecteurs, openbare aanklagers en rechters), netwerken van professionals in het veld (IMPEL, ENPE, EUFJE, EnvirCrimeNet), overheidsinstanties uit de lidstaten (ministeries van Justitie en van Milieu), Europese agentschappen (Europol en Eurojust), niet-gouvernementele milieuorganisaties (ngo’s), bedrijfsorganisaties, individuele bedrijven en academici. Al deze partijen werden geraadpleegd over hun verwachtingen en zorgen ten aanzien van de noodzaak en de inhoud van een eventuele herziening van de richtlijn milieucriminaliteit.
Tijdens het raadplegingsproces heeft de Commissie uiteenlopende methoden en vormen van raadpleging gehanteerd. Het betrof onder meer:
·de raadpleging over de aanvangseffectbeoordeling en een openbare raadpleging van 12 weken, waarin alle belanghebbende partijen hun mening konden geven;
·een reeks gerichte thematische onlineworkshops en -bijeenkomsten van groepen deskundigen, met inbegrip van bijeenkomsten van het Forum voor naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance en zijn Werkgroep voor het bestraffen van milieudelicten. Ter voorbereiding van de door de Commissie georganiseerde bijeenkomsten werden vooraf specifieke vragenlijsten en discussienota’s toegezonden;
·via een aantal onlineconferenties waaraan de Commissie heeft deelgenomen en waarin zij haar werkzaamheden op dit gebied heeft gepresenteerd, is feedback over de zes belangrijkste opties ingewonnen bij andere deelnemers aan de conferentie en zijn er extra deelnemers uitgenodigd voor het deskundigenproces en de openbare raadpleging;
·bilaterale onlinebijeenkomsten met een breed scala van belanghebbenden, georganiseerd op initiatief van de Commissie of van de belanghebbenden;
·standpuntnota’s en analytische documenten van Europese agentschappen, professionals in het veld, professionele netwerken (bv. de gezamenlijke verklaring van IMPEL/ENPE/EUFJE en EnviCrimeNet, die in mei 2021 is aangenomen tijdens een conferentie over de bestrijding van milieucriminaliteit en de herziening van de richtlijn milieucriminaliteit), vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, overheidsinstanties van de lidstaten, ngo’s, het maatschappelijk middenveld en de academische wereld.
In totaal hebben de specifieke raadplegingsactiviteiten meer dan 6 maanden geduurd, van februari 2021 tot juli 2021.
Het overleg is zo opgezet dat het dezelfde logische volgorde volgt als de effectbeoordeling; er wordt begonnen met de probleemstelling en een geleidelijke ontwikkeling van de mogelijke opties en de effecten ervan wordt mogelijk gemaakt:
·De meeste respondenten bevestigden dat het toepassingsgebied van de richtlijn milieucriminaliteit moet worden bijgewerkt en dat de juridische termen moeten worden verduidelijkt.
·In de meeste bijdragen van ngo’s en bedrijfsverenigingen worden milieugebieden of specifieke wetgeving genoemd die niet onder de huidige richtlijn milieucriminaliteit vallen, maar waarvan de opneming zou moeten worden overwogen.
·De meerderheid van de respondenten achtte het passend bepalingen op te nemen over minimumniveaus voor maximumsancties en voor verzwarende omstandigheden. De opneming van een bepaling over confiscatie, samen met wetgeving tegen rechtspersonen, wordt in sommige gevallen nuttig geacht.
·Verscheidene partijen pleitten voor een betere verzameling en overdracht van informatie door de lidstaten. De vrees werd geuit dat dit zou leiden tot ingewikkelde IT-aanpassingen, een moeilijk en langdurig proces dat een zware administratieve last legt op de rechtshandhavingsinstanties, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht.
·De grote meerderheid van de belanghebbenden bevestigde dat de doeltreffendheid van de handhavingsketen in de praktijk dringend moet worden verbeterd en dat er behoefte is aan bepalingen inzake opleiding, middelen, samenwerking en coördinatie, samen met strategische benaderingen voor de bestrijding van milieucriminaliteit.
Bij haar beslissing aan welke opties de voorkeur moest worden gegeven, heeft de Commissie met alle antwoorden rekening gehouden. Meer informatie over de raadplegingen is te vinden in de bijlagen bij de effectbeoordeling (bijlagen 7 en 8).
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Om ervoor te zorgen dat de nodige input voor haar effectbeoordeling beschikbaar was, heeft de Commissie een beroep gedaan experten uit een breed spectrum aan vakgebieden. De in aanmerking genomen adviezen van deskundigen kunnen in twee hoofdcategorieën worden onderverdeeld: onderzoek naar de stand van de techniek op dit gebied en raadplegingen van belanghebbenden.
Ten eerste heeft de Commissie de huidige richtlijn in 2019/2020 geëvalueerd en haar bevindingen in oktober 2020 bekendgemaakt. De evaluatie heeft de Commissie geholpen inzicht te krijgen in de voor- en nadelen van de huidige wetgeving. Dit effende de weg voor de herziening van de richtlijn, aangezien de evaluatie duidelijk onderstreepte dat de huidige wetgeving in de praktijk slechts verwaarloosbare effecten had. Na de evaluatie heeft de Commissie opdracht gegeven voor een onderzoek ter ondersteuning van de effectbeoordeling; dit onderzoek is uitgevoerd tussen april 2021 en oktober 2021. Doel was de effecten van de verschillende opties te beoordelen, met name de financiële en economische gevolgen.
Naast de twee onderzoeken heeft de Commissie de bestaande literatuur over dit onderwerp uitvoerig bestudeerd. Dit blijkt uit de talrijke verwijzingen die in de effectbeoordeling worden gebruikt. Daarnaast is een groot aantal schriftelijke verklaringen van belanghebbenden, zoals Eurojust, Europol, professionele netwerken, professionals in het veld, lidstaten, ngo’s en bedrijven, geanalyseerd. De deskresearch had ook betrekking op de evaluatie van de standpunten van het Europees Parlement, zoals het verslag over de aansprakelijkheid van bedrijven voor milieuschade (2020/2027(INI)) van de Commissie juridische zaken. Er is ook rekening gehouden met bevindingen van werkgroepen, zoals de landenquête voor de tweede bijeenkomst van de Werkgroep milieu en strafrecht van de Raad van Europa op 15 juni 2021.
Ook de relevante werkzaamheden van de belangrijkste Europese netwerken voor milieuhandhaving (IMPEL, EnviCrimeNet, ENPE, EUFJE) zijn zorgvuldig bestudeerd.
Er is ook rekening gehouden met de resultaten van de achtste ronde van de wederzijdse evaluaties van de Raad inzake de bestrijding van milieucriminaliteit.
• Effectbeoordeling
Het wetgevingsvoorstel is gebaseerd op een effectbeoordeling. De Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) heeft op 1 oktober 2021 een positief advies (met voorbehoud) uitgebracht. In bijlage I bij de effectbeoordeling wordt uitgelegd hoe de opmerkingen van de RSB zijn opgevolgd.
Uit een evaluatie is gebleken dat de richtlijn, hoewel zij een gemeenschappelijk EU-kader voor belangrijke milieudelicten vaststelt, in de praktijk niet veel effect heeft gesorteerd; zij had geen invloed op het aantal veroordelingen of op het niveau van de opgelegde sancties in de lidstaten. De evaluatie bracht met name de volgende specifieke kernproblemen aan het licht:
1. Het toepassingsgebied van de richtlijn (omschreven in twee bijlagen bij de richtlijn en een lijst van delicten in artikel 3 van de richtlijn) is verouderd en is op complexe wijze gedefinieerd, wat doeltreffende onderzoeken, vervolging en grensoverschrijdende samenwerking in de weg staat.
2. De definities om te omschrijven wat “milieucriminaliteit” inhoudt, zijn onduidelijk en staan doeltreffende onderzoeken, vervolging en grensoverschrijdende samenwerking tussen en binnen de lidstaten in de weg.
3. De sanctieniveaus zijn niet in alle lidstaten doeltreffend en afschrikkend.
4. Grensoverschrijdende samenwerking is te beperkt.
5. Beleidsmakers en professionals in het veld zijn zich niet bewust van de aard en de omvang van milieucriminaliteit en de doeltreffendheid van rechtshandhavingsmaatregelen, omdat statistische gegevens slechts in beperkte mate worden verzameld, verwerkt en gedeeld.
6. De handhavingsketen voor de bestrijding van milieucriminaliteit is onder meer niet doeltreffend door een gebrek aan opleiding en specialisatie, alsmede door onvoldoende coördinatie en samenwerking tussen de verschillende niveaus van milieurechtshandhaving.
De Commissie heeft een aantal wetgevende en niet-wetgevende beleidsopties ontwikkeld. De opties die in een vroeg stadium werden overwogen en verworpen, waren: intrekking van de richtlijn; of de vastgestelde problemen alleen aanpakken door middel van niet-bindende maatregelen, zoals EU-richtsnoeren voor de interpretatie van definities en sanctieniveaus.
Op basis van de beoordeling is herziening van de richtlijn de enige geschikte optie om de vastgestelde specifieke doelstellingen te verwezenlijken. Dit sluit niet uit dat er steun wordt verleend aan niet-wetgevende maatregelen (hierna: “hoofdoptie”). In het kader van de hoofdbeleidsoptie worden de volgende subopties (hierna: “opties”) vastgesteld en in detail beoordeeld in de effectbeoordeling om elke specifieke doelstelling aan te pakken:
Doelstelling 1: verbetering van de doeltreffendheid van onderzoek en vervolging door het toepassingsgebied van de richtlijn aan te passen en een haalbaar mechanisme in te voeren om de richtlijn up-to-date te houden in het licht van de Europese Green Deal.
·Optie 1a: actualisering van de bestaande lijst van wetgeving in de bijlagen, toevoeging van nieuwe relevante categorieën delicten aan artikel 3 en invoering van de comitéprocedure om de bijlage actueel te houden.
·Optie 1b: in algemene termen verwijzen naar relevante sectorale wetgeving en schrapping van de bijlagen; verfijning van de definities van milieucriminaliteit in artikel 3 en toevoeging van nieuwe relevante categorieën delicten.
·Optie 1c: definiëring van milieucriminaliteit in de richtlijn zonder het vereiste van een inbreuk op relevante sectorale EU-wetgeving.
De voorkeur gaat uit naar optie 1b, omdat deze meer juridische duidelijkheid verschaft over de vraag welke inbreuken op sectorale wetgeving als milieucriminaliteit worden aangemerkt. In de toekomst zou de Europese wetgever de richtlijn moeten actualiseren (net als in de huidige situatie), aangezien een eenvoudiger mechanisme — namelijk de comitologieprocedure — niet van toepassing is op essentiële onderdelen van de richtlijn. De definitie van milieucriminaliteit is een essentieel onderdeel. De delicten in artikel 3 zouden worden gedefinieerd aan de hand van een uitgebreide definitie van wat “onwettig” is en zouden tevens een bijgewerkte lijst van categorieën delicten bevatten, gebaseerd op ernstige inbreuken op de huidige milieuwetgeving.
Doelstelling 2: verbetering van de doeltreffendheid van onderzoek en vervolging door vage termen in de definities van milieucriminaliteit te verduidelijken of te schrappen.
·Optie 2a: nauwkeuriger definiëring van onduidelijke termen in de richtlijn (bv. “aanzienlijke schade”).
·Optie 2b: schrapping van vage termen zoals “aanzienlijke schade”, onder meer door risicogedrag strafbaar te stellen (gevaarsdelict).
·Optie 2c: een combinatie van de opties 2a en 2b.
De voorkeur gaat uit naar optie 2c, omdat de wetgever ter wille van de duidelijkheid de vastgestelde onduidelijke definities in de richtlijn zelf moet verduidelijken (optie 2a) en ook meer delicten moet toevoegen die gebaseerd zijn op het begrip risico, dat van essentieel belang is voor gevallen die grote schade met zich meebrengen die in milieucriminaliteitsprocedures kan worden bewezen. Gevaarsdelicten zouden betrekking hebben op gevallen waarin de wetgever heeft besloten dat de inbreuk op sectorale voorschriften een ontoelaatbaar risico voor het milieu inhoudt.
Doelstelling 3: zorgen voor doeltreffende, afschrikkende en evenredige soorten en niveaus van sancties voor milieucriminaliteit.
·Optie 3a: invoering van minimale maximumsanctieniveaus.
·Optie 3b: optie 3a plus verzwarende omstandigheden en bijkomende sancties.
·Optie 3c: optie 3b plus een verplichting om de hoogte van de boetes te koppelen aan de financiële situatie van de rechtspersoon en/of illegale winsten.
De voorkeursoptie is 3c, aangezien alle maatregelen betrekking hebben op verschillende aspecten van doeltreffende sanctionering en elkaar versterken.
Doelstelling 4: bevordering van grensoverschrijdende opsporing en vervolging.
Een pakket bepalingen die de grensoverschrijdende samenwerking rechtstreeks bevorderen, zoals geharmoniseerde doeltreffende onderzoeksinstrumenten, de verplichting tot samenwerking via Europol, Eurojust en OLAF, en bevoegdheidsvoorschriften.
Doelstelling 5: verbetering van gefundeerde besluitvorming over milieucriminaliteit door een betere verzameling en verspreiding van statistische gegevens.
·Optie 5a: de lidstaten verplichten statistische gegevens over milieucriminaliteit te verzamelen en deze regelmatig aan de Commissie te verstrekken.
·Optie 5b: optie 5a plus een verplichting voor de lidstaten om statistische gegevens te verzamelen en verslag uit te brengen volgens geharmoniseerde gemeenschappelijke normen.
De voorkeursoptie is 5b.
Doelstelling 6: verbetering van de operationele doeltreffendheid van de nationale handhavingsketens om opsporing, onderzoek, vervolging en sanctionering te bevorderen.
Een pakket verplichtingen ter bevordering van de praktische uitvoering, zoals het verstrekken van gerichte en regelmatige opleiding op alle niveaus van de handhavingsketen, overkoepelende nationale strategieën inzake milieucriminaliteit en bewustmakingsmaatregelen.
Inhoudsopgave
- Voorkeurspakket
- Op wie is de richtlijn van toepassing?
- EU-bedrijven
- EU-burgers
- Artikel 1: onderwerp
- Artikel 2: definities
- Artikel 3: Delicten
- Artikel 4: uitlokking, medeplichtigheid en poging
- Artikel 5: sancties tegen natuurlijke personen
- Artikel 6: aansprakelijkheid van rechtspersonen
- Artikel 7: sancties tegen rechtspersonen
- Artikel 8: verzwarende omstandigheden
- Artikel 9: verzachtende omstandigheden
- Artikel 10: bevriezing en confiscatie
- Artikel 11: verjaringstermijnen van delicten
- Artikel 12: rechtsmacht
- Artikel 13: bescherming van personen die milieudelicten melden of medewerking verlenen aan het onderzoek
- Artikel 14: rechten van het betrokken publiek om deel te nemen aan procedures
- Artikel 15: preventie
- Artikel 16: middelen
- Artikel 17: opleiding
- Artikel 18: onderzoeksmiddelen
- Artikel 19: coördinatie en samenwerking tussen bevoegde autoriteiten binnen een lidstaat
- Artikel 20: nationale strategie ter bestrijding van milieucriminaliteit
- Artikel 21: Gegevensvergaring en statistieken
- Artikel 22: uitvoeringsbevoegdheden
- Artikel 23: comitéprocedure
- Artikelen 24, 25, 26, 27, 28 en 29
Wat doelstelling 1 betreft, zal het schrappen van de bijlagen en in plaats daarvan het verfijnen van de definitie van milieucriminaliteit in artikel 3, alsmede het toevoegen van nieuwe categorieën milieudelicten in hetzelfde artikel, waarschijnlijk de doeltreffendheid van het onderzoek naar en de vervolging van milieucriminaliteit verbeteren, vooral wat grensoverschrijdende samenwerking betreft. In de toekomst zou de richtlijn echter ook regelmatig via een wetgevingsprocedure moeten worden geactualiseerd, indien nieuwe gebieden van milieucriminaliteit aan het toepassingsgebied van de richtlijn moeten worden toegevoegd. Een eenvoudiger manier is er niet, aangezien de definities van de categorieën milieudelicten een essentieel onderdeel van de richtlijn vormen en een besluit van de Europese wetgever vereisen.
In het kader van doelstelling 2 zijn een definitie van zowel gevaarsdelicten als criminaliteit waarvoor het aanrichten van schade vereist is, noodzakelijk om milieudelicten adequaat aan te pakken. De huidige richtlijn is gebaseerd op een combinatie van deze twee soorten definities van criminaliteit. Het voorstel zal nieuwe categorieën gevaarsdelicten moeten toevoegen en preciezer moeten aangeven welke gedragingen strafbaar worden gesteld; ook moet er informatie worden toegevoegd aan de hand waarvan kan worden bepaald wat als milieuschade kan worden beschouwd.
Preciezere definities van onduidelijke termen — zoals “aanzienlijke schade” en “te verwaarlozen of niet-verwaarloosbare hoeveelheid” — zullen de duidelijkheid van de richtlijn ten goede komen. Door de nadruk te leggen op gevaarsdelicten en risicogedrag kunnen doeltreffende sancties worden opgelegd in gevallen waarin het moeilijk is de werkelijke schade vast te stellen of waarin geen schade is opgetreden. De gecombineerde toepassing van beide opties kan dus leiden tot een grotere doeltreffendheid van onderzoek en vervolging van milieucriminaliteit.
In het kader van doelstelling 3 zal het pakket maatregelen inzake sancties (optie 3c — minimale maximumsancties, verzwarende omstandigheden, bijkomende sancties, afhankelijkheid van de hoogte van de boetes van illegale winsten en de financiële situatie van de overtreder) leiden tot meer doeltreffende, evenredige, afschrikkende en uniforme sanctieniveaus en invoering in de praktijk in de hele EU. Bovendien krijgen rechtshandhavingsinstanties dankzij de minimale maximumgevangenisstraffen toegang tot onderzoeksinstrumenten die alleen beschikbaar zijn voor delicten waarop een bepaalde minimale maximumstraf staat. Dit zal doeltreffender onderzoek en grensoverschrijdende samenwerking mogelijk maken.
De maatregelen in het kader van doelstelling 4 (onderlinge aanpassing van de onderzoeksinstrumenten, verplichting tot samenwerking via EU-agentschappen, instelling van nationale contactpunten) zullen de grensoverschrijdende samenwerking rechtstreeks bevorderen, aanvullen en versterken en leiden tot doeltreffender onderzoek, aangezien veel zaken in verband met milieucriminaliteit alleen grensoverschrijdend met succes kunnen worden afgehandeld.
De voorkeursoptie in het kader van doelstelling 5 zal leiden tot een gemeenschappelijk vastgestelde minimumnorm voor het verzamelen van gegevens over milieucriminaliteitsprocedures en aldus tot statistische gegevens die in de gehele EU vergelijkbaar zijn.
Het pakket maatregelen dat in het kader van doelstelling 6 wordt voorgesteld (opleiding/specialisatie, eisen inzake samenwerking en coördinatie, bewustmaking, nationale strategieën) zal een positieve invloed hebben op de doeltreffendheid in de praktijk op alle niveaus van de handhavingsketen (inspecteurs, politie, openbaar ministerie, rechters).
Aangezien de richtlijn op alle zes probleemgebieden verbetering behoeft, zou de combinatie van de voorkeursopties voor elke doelstelling het beste totaalpakket moeten opleveren. In combinatie kunnen de voorkeursopties cumulatieve effecten sorteren die verder gaan dan wat met de afzonderlijke voorkeursopties zou kunnen worden bereikt.
Grensoverschrijdende samenwerking zal niet alleen worden bevorderd door de maatregelen in het kader van doelstelling 4, maar ook door het ruimere toepassingsgebied van de richtlijn, waardoor dergelijke samenwerking op meer milieugebieden mogelijk wordt. Preciezere definities van wat milieucriminaliteit in het kader van doelstelling 2 inhoudt, zullen de verschillende percepties in de lidstaten verminderen die tot dusver de samenwerking in de weg hebben gestaan of waardoor deze zelfs is beëindigd. De vaststelling van maximumsanctieniveaus zorgt niet alleen voor afschrikwekkender sancties, maar opent ook de deur naar doeltreffende grensoverschrijdende onderzoeksinstrumenten waarin wetgevingsinstrumenten voorzien die pas vanaf een bepaald sanctieniveau voor een bepaalde categorie delicten kunnen worden toegepast. In het kader van doelstelling 6 zal ook een betere opleiding en specialisatie volgens vergelijkbare normen in de lidstaten de grensoverschrijdende samenwerking rechtstreeks vergemakkelijken.
Het vermogen van rechtshandhavingsfunctionarissen om beter te anticiperen op de kansen op succes van een zaak, waardoor meer zaken worden vervolgd, wordt versterkt door nauwkeuriger definities van milieucriminaliteit (doelstelling 2) en betere opleiding en specialisatie in het kader van doelstelling 6. Betere grensoverschrijdende samenwerking (doelstelling 4) en de beschikbaarheid van meer afschrikkende sanctiesoorten en -niveaus (doelstelling 3) zijn andere factoren die het besluit om de nodige middelen te investeren in de aanpak van gevallen van milieucriminaliteit, kunnen vergemakkelijken.
De doeltreffendheid en het afschrikkingseffect van strafrechtelijke milieuonderzoeken zullen niet alleen worden bereikt door een passender sanctionering via de voorkeursoptie in het kader van doelstelling 3. Doeltreffender onderzoek door de gecombineerde effecten van de voorkeursopties in het kader van de doelstellingen 1, 2, 4 en 6, zoals hierboven beschreven, zal ook bijdragen tot een strafrechtelijk systeem dat milieucriminaliteit ontmoedigt.
Op die manier beantwoorden de voorkeursopties niet alleen het best aan de respectieve doelstellingen, maar versterken zij ook de algemene doeltreffendheid van de richtlijn, die verder reikt dan elke afzonderlijke specifieke doelstelling.
Lidstaten en overheidsinstanties
De bepalingen betreffende de uitvoering van de richtlijn zullen naar verwachting de doeltreffendheid van de handhavingsketen versterken en ervoor zorgen dat de inspanningen ter bestrijding van milieucriminaliteit in de gehele EU vergelijkbaar zijn. Zij kunnen voor de milieu-, rechtshandhavings- en justitiële autoriteiten in de lidstaten bepaalde kosten met zich meebrengen, zowel eenmalige als terugkomende. De voordelen op middellange en lange termijn zullen echter ruimschoots opwegen tegen deze kosten. De nationale autoriteiten zullen extra personele en materiële middelen ter beschikking moeten stellen (vooral bij de politie en het openbaar ministerie, de instanties die het vaakst verantwoordelijk zijn voor het onderzoeken en vervolgen van milieucriminaliteit). Evenzo zou de verplichting voor de lidstaten om statistische gegevens te verzamelen en verslag uit te brengen volgens nieuwe en meer geharmoniseerde normen, een extra administratieve last kunnen betekenen: in de zin van een mogelijke aanpassing van de bestaande systemen om gevallen te registreren, en in de zin van het uitwerken van die statistieken op nationaal niveau alvorens ze aan de EU toe te zenden. Alle lidstaten moeten zorgen voor een zekere mate van aanvullende opleiding voor de betrokken professionals in de handhavingsketen, rekening houdend met de herziene bepalingen van de richtlijn en de inzet van extra personeel. De vereiste middelen hangen af van de mate waarin de lidstaten reeds zorgen voor regelmatige opleiding op het gebied van milieucriminaliteit. Ten slotte zijn er nog een aantal extra kosten die verband houden met de oprichting van nationale contactpunten in verschillende instellingen en de ontwikkeling van nationale strategieën ter bestrijding van milieucriminaliteit.
Voor EU-bedrijven zijn er geen directe kosten verbonden aan de richtlijn; hun nalevingskosten vloeien voort uit de administratieve milieuwetgeving. Een doeltreffender rechtshandhaving op het gebied van milieucriminaliteit zou legaal opererende bedrijven beschermen tegen oneerlijke concurrentie als gevolg van illegale bedrijfsactiviteiten. Bovendien zou de reputatieschade voor een bedrijfstak (bv. afvalbeheer, chemische productie) die door illegale activiteiten wordt getroffen, worden beperkt, wat extra voordelen oplevert voor bedrijven die zich aan de regels houden. Aangezien milieucriminaliteit gekoppeld zal blijven aan een inbreuk op het bestuursrecht, is het risico beperkt dat bedrijven worden gestraft voor milieuactiviteiten die krachtens het bestuursrecht zijn toegestaan, met uitzondering van specifieke en welomschreven situaties die in de richtlijn worden genoemd.
Kmo’s
Kmo’s kunnen met een iets hogere druk te maken krijgen omdat zij minder goed in staat zijn boetes te betalen en/of juridische expertise in te schakelen en due diligence-activiteiten uit te voeren. De mogelijkheid om boetes te koppelen aan de financiële situatie van een bedrijf, naast andere indirecte aspecten van het misdrijf, zou de kwetsbaarheid van kmo’s voor dergelijke boetes kunnen verminderen.
Verwacht wordt dat een doeltreffender handhaving van de strafwetgeving op milieugebied een positief effect zal hebben op de samenleving in het algemeen. Naast de voordelen voor de levenskwaliteit die verband houden met milieubescherming, draagt de vermindering van de criminele activiteit bij tot betere governance, minder corruptie en een vermindering van de risico’s die uitgaan van grote georganiseerde criminele groepen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Deze effectbeoordeling heeft geen mogelijkheden aan het licht gebracht om de richtlijn te vereenvoudigen of onnodige kosten te beperken.
De richtlijn — die een strafrechtelijk instrument is — brengt geen extra kosten mee voor burgers, bedrijven en kmo’s. Dit werd bevestigd tijdens de raadpleging van belanghebbenden.
Het voorstel zal een aantal aanvullende bepalingen bevatten om de momenteel zeer algemene richtlijn nauwkeuriger te maken, het toepassingsgebied ervan te verduidelijken, preciezere definities van delicten te geven en de doeltreffendheid, evenredigheid en afschrikking van sancties te waarborgen. Dit zal de praktische uitvoering door de autoriteiten van de lidstaten vereenvoudigen en vergemakkelijken en er aldus voor zorgen dat de richtlijn haar doelstellingen beter bereikt.
Het voorstel bevat ook nieuwe bepalingen op grond waarvan de lidstaten specifieke maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de richtlijn in de praktijk doeltreffend wordt uitgevoerd (opleidingsmaatregelen, bewustmakingsmaatregelen, maatregelen ter versterking van de grensoverschrijdende samenwerking, maatregelen om in de nodige middelen te voorzien enz.) Hoewel het hier lijkt te gaan om nieuwe verplichtingen die kosten voor de lidstaten met zich meebrengen, wordt in de betrokken bepalingen in feite alleen uitdrukkelijk bepaald wat hoe dan ook een verplichting van de lidstaten is. De lidstaten moeten de richtlijn niet alleen in nationaal recht omzetten, zij moeten ook de nodige praktische uitvoeringsmaatregelen nemen. Uit de evaluatie is gebleken dat de praktische uitvoering in alle lidstaten en in de hele handhavingsketen te wensen overlaat. De verplichtingen in de richtlijn zijn derhalve noodzakelijk om de naleving door de lidstaten te waarborgen. De in het voorstel vereiste uitvoeringsmaatregelen zijn maatregelen die de professionals in het veld als het meest relevant hebben aangemerkt om hen in staat te stellen de nationale bepalingen ter omzetting van de richtlijn te handhaven. Met name opleiding is genoemd als een essentiële noodzaak om de rechtshandhaving met betrekking tot milieucriminaliteit te verbeteren.
• Grondrechten
De richtlijn zal waarschijnlijk een positief effect hebben op het niveau van milieubescherming, dat het voorwerp is van artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (“het Handvest”). Verbetering van het milieu zal bijdragen tot verbetering van het lichamelijk welzijn (de gezondheid) van de burgers — dit valt onder de menselijke waardigheid. Daarom zal het ook een positieve invloed hebben op het recht op leven (artikel 2 van het Handvest), het recht op lichamelijke integriteit (artikel 3), de zorg voor en het welzijn van kinderen (artikel 24), het recht op gezonde arbeidsomstandigheden (artikel 31) en het recht op preventieve gezondheidszorg en medische verzorging (artikel 35).
Deze richtlijn — die een strafrechtelijk instrument is — zal in nationaal recht moeten worden omgezet met inachtneming van de grondrechten en de beginselen van het Handvest, zoals erkend in het VEU. Meer bepaald moet zij worden omgezet en toegepast met inachtneming van het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 van het Handvest), de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16), het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging (artikel 48), het legaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen (artikel 49), en het recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft (artikel 50). Bij de uitvoering van deze richtlijn dienen de lidstaten erop toe te zien dat de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafrechtelijke procedures worden geëerbiedigd. De verplichtingen krachtens deze richtlijn doen geen afbreuk aan de verplichtingen van de lidstaten krachtens de EU-wetgeving inzake procedurele rechten in strafrechtelijke procedures.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het huidige voorstel heeft verwaarloosbare budgettaire gevolgen voor de lidstaten en voor de Commissie. Specifieke informatie over de financiële gevolgen voor de Commissie is te vinden in het financieel memorandum dat aan dit wetgevingspakket is gehecht.
De Commissie heeft twee soorten kosten: eenmalige en terugkerende. De initiële financiële gevolgen voor de Commissie houden verband met de vijfde doelstelling van de herziening: verbetering van het verzamelen van statistische gegevens en van de verslaglegging over milieucriminaliteit. De kosten van de Commissie voor deze doelstelling bedragen 155 000 EUR in 2025. Deze totale kosten worden onderverdeeld in drie categorieën uitgaven. Ten eerste zal de vaststelling van minimumnormen 110 000 EUR kosten. Dit is een eenmalige kostenpost die pas in 2025 zal ontstaan. De tweede kostenpost houdt verband met de instandhouding van de normen en bedraagt 16 000 EUR per jaar. De laatste kosten in verband met deze doelstelling zijn het tweejaarlijkse verslag van de Commissie over de gegevens van de lidstaten, eveneens een jaarlijks terugkerende kostenpost van 25 000 EUR.
Naast deze kosten voor de vijfde doelstelling van de herziening zal de Commissie ook moeten voorzien in een andere eenmalige kostenpost voor haar verslagleggingsverplichtingen. In het wetgevingsvoorstel staat dat de Commissie twee verslagen moet opstellen. Het eerste betreft de omzetting van de richtlijn door de lidstaten en zal 405 000 EUR kosten, verdeeld over de kosten van het inhuren van een contractant voor het opstellen van het onderzoek, d.w.z. 350 000 EUR, en de beoordeling ervan door het personeel van de Commissie, d.w.z. 54 600 EUR. Het tweede verslag dat de Commissie moet opstellen is een onderzoek waarin de doeltreffendheid van de richtlijn aan de hand van een bepaalde reeks indicatoren wordt geanalyseerd. Dit onderzoek, dat na afloop van het huidige meerjarig financieel kader (MFK) zal worden uitgevoerd, zal 420 000 EUR kosten.
In totaal zouden de kosten voor de Commissie in 2025 dus 560 000 EUR bedragen en de jaarlijks terugkerende kosten in verband met de richtlijn 45 000 EUR. Deze evaluatie omvat niet de kosten van het verslag over de doeltreffendheid van de richtlijn, dat na het huidige MFK zou worden opgesteld.
De financiële gevolgen van de richtlijn voor de lidstaten houden verband met drie doelstellingen van de herziening ervan: verbetering van doeltreffende samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten (doelstelling 4), verbetering van het verzamelen van statistische gegevens en van de verslaglegging over milieucriminaliteit (doelstelling 5) en verbetering van de doeltreffende werking van de handhavingsketen (doelstelling 6).
Wat doelstelling 4 betreft, zullen er voor alle lidstaten twee reeksen kosten zijn: voor onderzoeksinstrumenten en voor het opzetten van nationale contactpunten. Wat de onderzoeksinstrumenten betreft, waren de gegevens niet beschikbaar om een eerste raming van de kosten te kunnen maken. Voor het opzetten van nationale contactpunten zullen de kosten voor alle lidstaten echter variëren tussen 475 600 EUR en 792 700 EUR, afhankelijk van de door de lidstaten gekozen optie.
Wat doelstelling 5 betreft, kunnen verschillende soorten kosten voor de lidstaten worden onderscheiden. Twee daarvan zijn eenmalige kosten: voor het opzetten van een nationale coördinatieprocedure, die voor alle lidstaten 146 200 EUR zou kosten, en voor het vaststellen van minimumnormen, wat 280 000 EUR zou kosten. Twee kostenposten in verband met doelstelling 5 zijn niet eenmalig, maar terugkerend. In de eerste plaats zullen de lidstaten de normen moeten handhaven, wat voor alle lidstaten 35 000 EUR zou kosten. Coördinatie, verzameling en verslaglegging zullen 220 000 EUR kosten voor alle lidstaten. Dit betekent dat het totale bedrag van de kosten voor de lidstaten voor doelstelling 5 ongeveer 683 000 EUR bedraagt.
Wat doelstelling 6 betreft, zouden de lidstaten opnieuw verschillende soorten kosten hebben: voor opleiding, bewustmaking van het publiek, vaststelling en uitvoering van nationale strategieën en personeelsuitbreiding. Aangezien opleiding een van de belangrijkste steunmaatregelen van de richtlijn is, wordt de kostenpost van opleiding voor alle lidstaten op 7 800 000 EUR geraamd. De kosten in verband met de nationale strategieën moeten worden opgesplitst in eenmalige en terugkerende kosten. De vaststelling en initiële uitvoering van nationale strategieën zal 864 000 EUR kosten voor alle lidstaten. Zodra dit eerste deel is afgerond, zullen de lidstaten terugkerende kosten hebben, die voor alle lidstaten op 325 000 EUR worden geraamd. Ten slotte wordt de uitbreiding van het personeelsbestand in verband met deze richtlijn voor alle lidstaten op 4 miljoen EUR geraamd. Alle kosten voor doelstelling 6 samen bedragen dus ongeveer 13 miljoen EUR voor alle lidstaten.
Die kosten moeten worden afgewogen tegen de verliezen als gevolg van milieucriminaliteit. Volgens ramingen van het UNEP en Interpol, gepubliceerd in juni 2016, bedraagt het jaarlijkse verlies als gevolg van milieucriminaliteit tussen 91 en 258 miljard USD.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en verslaglegging
Het voorstel beoogt de tekortkomingen van de huidige richtlijn te verhelpen en bevat derhalve diverse maatregelen voor de uitvoering, het toezicht, de evaluatie en de verslaglegging.
Ten eerste moeten, na de inwerkingtreding van de richtlijn, minimumnormen voor de verslaglegging en verzameling van statistische gegevens over milieucriminaliteit worden vastgesteld door middel van een uitvoeringsbesluit. Uiterlijk één jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn moeten de lidstaten een nationale strategie ter bestrijding van milieucriminaliteit ontwikkelen en een actieplan opstellen om de richtlijn om te zetten. Dit zal de Commissie in staat stellen zowel de omzetting van de herziene richtlijn door de lidstaten als hun inzet voor een efficiëntere bestrijding van milieucriminaliteit te beoordelen.
Het uitvoeringsplan en de regelingen voor evaluatie en verslaglegging houden niet op na de inwerkingtreding van de richtlijn. Na de inwerkingtreding van de richtlijn hebben de lidstaten 18 maanden de tijd om de richtlijn in nationaal recht om te zetten. Twee jaar na afloop van deze omzettingsperiode zal de Commissie een verslag moeten opstellen over de wijze waarop de lidstaten de richtlijn hebben omgezet. Vijf jaar na het einde van de omzettingsperiode moet de Commissie een onderzoek uitvoeren naar de doeltreffendheid van de richtlijn om de toegevoegde waarde ervan te evalueren. Naast deze controleprocedures moeten de lidstaten om de twee jaar een verslag aanleveren met informatie over de richtlijn, zoals hun nationale strategie of hun coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen. Op basis van de door de lidstaten verstrekte gegevens zal de Commissie ook statistische verslagen over milieucriminaliteit opstellen.
• Artikelsgewijze toelichting
In deze bepaling wordt het doel van de richtlijn uiteengezet, en met name het doel de bescherming van het milieu te ondersteunen door de bepaling van delicten en sancties.
Deze bepaling bevat definities van in de richtlijn gebruikte termen, waaronder een verfijnde definitie van “wederrechtelijkheid” met het oog op de definitie van milieudelicten.
In deze bepaling worden de delicten beschreven die onder deze richtlijn vallen. Sommige van die delicten zijn afkomstig uit de huidige richtlijn, andere zijn gewijzigde en verduidelijkte versies van bestaande delicten en weer andere zijn nieuwe delicten. Voorts worden de in de definitie van de delicten gebruikte termen verduidelijkt, in die zin dat zij elementen specificeren waarmee rekening moet worden gehouden bij het onderzoek, de vervolging en de berechting van delicten: met name “aanzienlijke schade”, schade die “dreigt te worden veroorzaakt” en “verwaarloosbare hoeveelheid”.
Artikel 4 stelt uitlokking van en medeplichtigheid aan de in artikel 3, lid 1, bedoelde delicten strafbaar. Ook poging tot het plegen van bepaalde delicten, zoals deze in artikel 4 worden opgesomd, worden strafbaar gesteld.
Dit artikel voorziet in minimumnormen om ervoor te zorgen dat de in de artikelen 3 en 4 bedoelde delicten worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties. Voorts schrijft het voorstel voor dat de lidstaten specifieke sanctieniveaus en -soorten invoeren voor milieudelicten. De voorgestelde indeling in categorieën weerspiegelt de ernst van de delicten. Zo wordt in lid 2 bepaald dat op de in artikel 3 bedoelde delicten een maximumgevangenisstraf van ten minste tien jaar moet worden gesteld indien zij de dood van of ernstig letsel aan een persoon veroorzaken of dreigen te veroorzaken.
Lid 5 strekt ertoe dat de lidstaten maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de in de artikelen 3 en 4 bedoelde delicten kunnen worden onderworpen aan bijkomende sancties en maatregelen om een op maat gesneden antwoord op verschillende soorten crimineel gedrag mogelijk te maken.
Dit artikel bevat verplichtingen om de aansprakelijkheid van rechtspersonen voor delicten als bedoeld in artikelen 3 en 4 te waarborgen wanneer deze feiten te hunnen voordele zijn gepleegd. Dit artikel bepaalt tevens dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor een gebrek aan toezicht en controle dat het plegen van een in de artikelen 3 en 4 bedoeld delict ten voordele van de rechtspersoon mogelijk heeft gemaakt. Voorts mag de aansprakelijkheid van de rechtspersoon strafvervolging van natuurlijke personen niet uitsluiten.
Dit artikel bevat de sancties die van toepassing zijn op rechtspersonen die betrokken zijn bij de delicten waarop dit voorstel betrekking heeft.
Dit artikel bevat de verzwarende omstandigheden waarmee rekening kan worden gehouden bij de oplegging van sancties voor een delict als bedoeld in de artikelen 3 en 4.
Dit artikel bevat de verzachtende omstandigheden waarmee rekening kan worden gehouden bij de oplegging van sancties voor een delict als bedoeld in de artikelen 3 en 4.
Deze bepaling zorgt ervoor dat de lidstaten de bevoegde autoriteiten de mogelijkheid bieden om de opbrengsten van delicten die onder dit voorstel vallen, te bevriezen en te confisqueren.
Dit artikel bevat bepalingen inzake verjaringstermijnen die de bevoegde autoriteiten in staat moeten stellen de onder dit voorstel vallende delicten gedurende een bepaalde periode te onderzoeken, te vervolgen en te berechten.
Dit artikel bevat bepalingen over de rechtsmacht om ervoor te zorgen dat de lidstaten rechtsmacht vestigen voor delicten die onder het voorstel vallen en dat zij de Commissie op de hoogte stellen wanneer zij besluiten deze rechtsmacht uit te breiden tot specifieke gevallen waarin het delict buiten hun grondgebied is gepleegd.
Artikel 13: bescherming van personen die milieudelicten melden of medewerking verlenen aan het onderzoek
Deze bepaling heeft betrekking op de bescherming van personen zoals klokkenluiders, milieuactivisten en anderen die informatie verstrekken of bewijsmateriaal aanleveren voor een onderzoek in verband met milieudelicten.
Deze bepaling heeft betrekking op de procedurele rechten inzake deelneming aan de strafrechtelijke procedure, die overeenkomstig artikel 2 aan het betrokken publiek moeten worden toegekend.
Volgens deze bepaling moeten de lidstaten preventieve maatregelen nemen om het aantal milieudelicten te verminderen.
Deze bepaling moet ervoor zorgen dat de nationale autoriteiten die milieudelicten opsporen, onderzoeken, vervolgen of berechten, over voldoende gekwalificeerd personeel en over voldoende financiële, technische en technologische middelen beschikken om hun taken doeltreffend uit te voeren.
Met deze bepaling wordt beoogd de opleidingsactiviteiten in de handhavingsketen te versterken om ervoor te zorgen dat alle betrokken partijen over de nodige gespecialiseerde vaardigheden en bekwaamheden beschikken om hun rol doeltreffend te vervullen.
In deze bepaling wordt bepaald dat voor het onderzoek naar de in de artikelen 3 en 4 bedoelde delicten speciale opsporingsmiddelen ter beschikking moeten worden gesteld.
Volgens deze bepaling moeten de lidstaten zorgen voor coördinatie en samenwerking op strategisch en operationeel niveau tussen al hun bevoegde autoriteiten die betrokken zijn bij de preventie en bestrijding van milieucriminaliteit.
Deze bepaling moet zorgen voor een strategische aanpak van de bestrijding van milieucriminaliteit en omvat aspecten die moeten worden geregeld in een nationale strategie die in elke lidstaat moet worden vastgesteld.
Deze bepaling voorziet in de noodzaak om systematisch informatie te verzamelen over de inspanningen ter bestrijding van milieucriminaliteit en om statistische gegevens over milieucriminaliteit te verstrekken. De richtlijn verplicht de lidstaten ertoe relevante statistische gegevens te verzamelen, bekend te maken en aan de Commissie toe te zenden. Ook wordt de Commissie verplicht regelmatig een verslag op te maken op basis van de door de lidstaten verstrekte statistische gegevens. Met deze bepaling wordt ook beoogd iets te doen aan de huidige beperkte beschikbaarheid van gegevens over milieucriminaliteit, wat zou kunnen helpen bij de evaluatie van de doeltreffendheid van nationale systemen ter bestrijding van milieudelicten.
Deze bepaling vormt een aanvulling op artikel 25 en heeft ten doel de verplichting van de lidstaten om statistische gegevens aan de Commissie toe te zenden, te versterken door de Commissie te verplichten een uitvoeringshandeling aan te nemen waarin gemeenschappelijke minimumnormen voor het rapporteren van statistische gegevens worden vastgesteld.
Deze bepaling voorziet in de noodzaak dat de Commissie door een comité wordt bijgestaan bij de vaststelling van de ontwerpuitvoeringshandeling.
Deze artikelen bevatten nadere bepalingen over de omzetting door de lidstaten, de verslaglegging door de lidstaten, de evaluatie en de verslaglegging door de Commissie, de inwerkingtreding en de toepassing van Richtlijn 2005/35/EG en de vervanging van Richtlijn 2008/99/EG door deze richtlijn.