Toelichting bij COM(2022)18 - Drugsagentschap van de EU - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2022)18 - Drugsagentschap van de EU.
bron	COM(2022)18
datum	12-01-2022

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Illegale drugs zijn een complexe kwestie, met gevolgen voor de veiligheid en gezondheid van miljoenen mensen in de EU en wereldwijd. Volgens het Europees drugsrapport 2021 ¹ hebben naar schatting 83 miljoen volwassenen in de EU in hun leven wel eens illegale drugs uitgeprobeerd. In 2019 zijn in de EU minstens 5 150 personen overleden aan een overdosis, met sinds 2012 elk jaar een gestage toename, ook onder tieners in de leeftijdsgroep van 15 tot 19 jaar. Uit het verslag blijkt ook een verslechtering van de situatie wat betreft de in de EU ingevoerde hoeveelheden cocaïne en heroïne, die een recordhoogte hebben bereikt. Er worden binnen de EU drugs, met name synthetische drugs (amfetaminen en ecstasy), geproduceerd, zowel voor binnenlands verbruik als voor uitvoer ². De drugsmarkt heeft naar schatting een minimale detailhandelswaarde van 30 miljard EUR per jaar ³ en blijft de grootste criminele markt in de EU en een belangrijke bron van inkomsten voor georganiseerde criminele groepen ⁴.

Cannabis is de meest gebruikte drug. Het gebruik van heroïne en andere opioïden wordt nog steeds het vaakst geassocieerd met de meer schadelijke vormen van drugsgebruik. Crackcocaïne is steeds meer verkrijgbaar; verschillende illegale drugs zijn ook steeds vaker verkrijgbaar in kleinere doses of goedkopere verpakkingen, die als geschikter voor thuisgebruik worden beschouwd. Er is ook een toename van het gebruik van benzodiazepinen ⁵ geconstateerd bij drugsgebruikers met een hoog risico, gevangenen en sommige groepen van recreatieve drugsgebruikers, wat mogelijk een gevolg is van de ruime beschikbaarheid en de lage kosten van deze stoffen en van pandemiegerelateerde geestelijke gezondheidsproblemen. Bij drugsgebruikers is polymiddelengebruik ⁶ wijdverbreid, met schadelijke gevolgen voor de volksgezondheid. Bovendien gaat de toegenomen beschikbaarheid van andere drugs, met name cocaïne en sommige synthetische stoffen, gepaard met een toename van drugsgerelateerd geweld en andere misdrijven ⁷.

Volgens de meest recente studies ⁸ zijn drugsmarkten opmerkelijk goed bestand tegen verstoringen als gevolg van de pandemie. Niet alleen bleven de drugsproductie en -handel grotendeels intact, maar de pandemie bracht ook verhoogde risico’s met zich mee voor gemarginaliseerde bevolkingsgroepen. Tijdens de eerste lockdowns in verband met de COVID-19-pandemie zijn enkele veranderingen in routes en methoden op groothandelsniveau vastgesteld, alsook verstoringen en een aantal lokale tekorten. Niettemin hebben drugsverkopers en -kopers zich snel aan de nieuwe situatie aangepast, met name door meer gebruik te maken van versleutelde berichtendiensten, sociale-media-applicaties, onlinebronnen en post- en thuisbezorgingsdiensten. De tijdens de eerste lockdowns geconstateerde daling van het drugsgebruik verdween zodra de beperkingen op verplaatsingen werden versoepeld. Als gevolg daarvan was het gebruik van de meeste drugs medio 2021 terug op, of mogelijk zelfs boven, het niveau van vóór COVID-19. Bovendien werd er geen daling van het aanbod vastgesteld. Integendeel, in 2020 en begin 2021 werd melding gemaakt van inbeslagnames van meerdere tonnen cocaïne in Europese havens, terwijl de cannabisteelt en de productie van synthetische drugs in de Europese Unie in 2020 op het niveau van vóór de pandemie bleven, met een toename van het aantal gevallen waarbij cannabis was versneden met synthetische cannabinoïden. Hoewel drugsdiensten in heel Europa, waaronder laagdrempelige diensten, ruimten voor drugsgebruik en diensten voor intra- en extramurale behandelingen, weer operationeel zijn, blijven zij onderworpen aan strenge COVID-19-beperkingen en werken zij met verminderde capaciteit.

Deze ontwikkelingen vereisen een doeltreffend optreden op het niveau van de Unie. De EU‑drugsstrategie 2021-2025 ⁹ en het EU-drugsactieplan 2021-2025 ¹⁰ bieden hiervoor het strategisch kader. In de strategie wordt de Commissie onder meer verzocht “zo spoedig mogelijk met een voorstel te komen ter herziening van het mandaat van het EMCDDA [Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving¹¹], opdat het agentschap een grotere rol kan spelen bij de aanpak van de huidige en toekomstige uitdagingen in verband met het drugsvraagstuk”¹². Met het huidige voorstel wordt deze verbintenis nagekomen.

In 2018/19 heeft de Commissie de vierde evaluatie van het waarnemingscentrum uitgevoerd conform de voorschriften van Verordening (EG) nr. 1920/2006 ¹³. De conclusie daarvan luidde dat het waarnemingscentrum over het algemeen goed presteert, maar dat er verdere verbeteringen mogelijk zijn op een aantal gebieden, met name in het licht van de ontwikkelingen in verband met de drugsproblematiek.

Deze bevinding is verder bevestigd tijdens regelmatige contacten met het waarnemingscentrum en zijn belanghebbenden, waaruit is gebleken dat er een groeiende kloof is tussen enerzijds de complexiteit en de snelle ontwikkelingen van de drugsproblematiek en anderzijds de inhoud van het mandaat van het waarnemingscentrum. Verordening (EG) nr. 1920/2006 weerspiegelt niet de huidige realiteit van het drugsfenomeen en staat haaks op de taken die het waarnemingscentrum zou moeten uitvoeren om de huidige en toekomstige uitdagingen inzake drugsbestrijding aan te pakken.

Daarom voorziet dit voorstel in een gerichte herziening van het mandaat van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving en beoogt het dat mandaat te versterken om ervoor te zorgen dat het toekomstige agentschap doeltreffend kan reageren op nieuwe uitdagingen, de lidstaten beter kan ondersteunen en kan bijdragen tot ontwikkelingen op internationaal niveau. Het voorstel heeft met name tot doel polymiddelen uitdrukkelijk te bestrijken, d.w.z. andere verslavende stoffen waarbij deze stoffen samen met illegale drugs worden ingenomen; de capaciteit op het gebied van monitoring en dreigingsevaluatie te versterken; een laboratorium op te zetten om ervoor te zorgen dat het agentschap beschikt over alle forensische en toxicologische informatie; de positie van de nationale knooppunten te versterken om ervoor te zorgen dat zij relevante gegevens kunnen verstrekken; het agentschap de bevoegdheid te verlenen om op EU-niveau preventie- en bewustmakingscampagnes te ontwikkelen en waarschuwingen af te geven wanneer er bijzonder gevaarlijke stoffen op de markt beschikbaar zijn. Tot slot verduidelijkt het voorstel de rol van het agentschap op het internationale toneel ¹⁴. Tegelijkertijd wordt met het voorstel het institutionele kader van het agentschap ook in lijn gebracht met de gemeenschappelijke aanpak van het Europees Parlement, de Raad van de EU en de Europese Commissie inzake gedecentraliseerde EU-agentschappen ¹⁵.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

In dit wetgevingsvoorstel wordt er rekening gehouden met een breed scala aan EU‑beleidsmaatregelen op het gebied van interne veiligheid en volksgezondheid.

Wat het drugsbeleid betreft, wordt in dit wetgevingsvoorstel rekening gehouden met de EU‑drugsstrategie 2021-2025 en het bijbehorende actieplan. Ook wordt er rekening gehouden met de wijziging van Verordening (EG) nr. 1920/2006 ¹⁶ en met verschillende handelingen waarbij stoffen worden toegevoegd aan de definitie van drugs in Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad ¹⁷.

In dit wetgevingsvoorstel wordt ook rekening gehouden met de samenwerking van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EMCDDA) met andere organen van de Unie, met name het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol)¹⁸, het Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust)¹⁹, het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol), het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA)²⁰ en het Europees Centrum voor ziektepreventie en ‑bestrijding (ECDC)²¹, maar ook met andere gedecentraliseerde agentschappen en organen van de EU.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

In dit wetgevingsvoorstel wordt er rekening gehouden met andere relevante beleidsmaatregelen van de Unie die zijn vastgesteld of waarmee van start is gegaan sinds de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 1920/2006 betreffende het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (herschikking).

Wat innovatie betreft, wordt in dit wetgevingsvoorstel rekening gehouden met EU‑financiering inzake drugsbeleid in het kader van Horizon 2020 ²², het Fonds voor interne veiligheid ²³, de initiatieven betreffende drugsbeleid op grond van het programma Justitie ²⁴, het EU4Health-programma ²⁵ en Horizon Europa ²⁶.

Wat volksgezondheid betreft, wordt in dit wetgevingsvoorstel rekening gehouden met het met betrekking tot ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid ingestelde systeem voor vroegtijdige waarschuwing en reactie ²⁷ ²⁸ en met de voorstellen voor de wijziging van de mandaten van sommige van de bovengenoemde agentschappen ²⁹. Wat de samenwerking met EU-agentschappen en -organen betreft, werd in het voorstel ook aandacht besteed aan de oprichting van de Europese Autoriteit voor paraatheid en respons inzake noodsituaties op gezondheidsgebied (HERA)³⁰.

Wat de samenwerking van het agentschap met derde landen betreft, wordt in dit wetgevingsvoorstel rekening gehouden met het externe beleid van de Unie.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Verordening (EG) nr. 1920/2006 betreffende het waarnemingscentrum was gebaseerd op artikel 152 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, d.w.z. op de rechtsgrondslag op het gebied van volksgezondheid. Deze bepaling stemt overeen met artikel 168 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Artikel 168, lid 1, derde alinea, VWEU luidt als volgt: “(d)e Unie vult het optreden van de lidstaten aan ter vermindering van de schade aan de gezondheid door drugsgebruik, met inbegrip van voorlichting en preventie.” Volgens artikel 168, lid 5, VWEU kunnen het Europees Parlement en de Raad “maatregelen betreffende de controle van, de alarmering bij en de bestrijding van ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid” vaststellen.

Door problemen inzake het aanbod van drugs en de drugsmarkt aan te pakken, kunnen de beschikbaarheid van drugs in de EU en de vraag naar drugs worden teruggedrongen, en kan uiteindelijk de volksgezondheid worden beschermd. De gezondheids- en veiligheidsaspecten van het drugsfenomeen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en kunnen niet los van elkaar worden aangepakt. De inhoud van dit wetgevingsvoorstel valt dan ook onder de rechtsgrondslag op het gebied van volksgezondheid en gaat niet verder dan wat op basis van die rechtsgrondslag mogelijk is.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

EU-maatregelen om het mandaat van het agentschap te herzien, zijn noodzakelijk.

De drugsproblematiek treft alle Europeanen en heeft een grensoverschrijdend en multi‑jurisdictioneel karakter, met name wat betreft drugsmarkten en georganiseerde criminaliteit. Er zijn veel gemeenschappelijke uitdagingen in de lidstaten, zowel op het gebied van gezondheid als op het gebied van veiligheid, die moeten worden aangepakt. Het is niet mogelijk de drugsproblematiek alleen op nationaal of regionaal/subnationaal niveau aan te pakken, aangezien drugshandel een transnationaal misdrijf is. Georganiseerde criminele groepen die betrokken zijn bij drugshandel, maken misbruik van de verschillen in de wet- en regelgeving van de lidstaten. Een problematisch gezondheids- of veiligheidspatroon dat in een bepaalde lidstaat wordt ontdekt, doet zich heel vaak ook in andere lidstaten voor. Met nationale wetgeving of zelfs de beste nationale praktijken zouden de grensoverschrijdende aspecten van het drugsfenomeen niet kunnen worden aangepakt. Vanwege dit transnationale karakter is er dus behoefte aan maatregelen op EU-niveau.

Dit wetgevingsvoorstel zal een belangrijke toegevoegde waarde voor de EU opleveren. Een gerichte herziening van het mandaat van het agentschap, waardoor het in staat wordt gesteld de huidige en toekomstige uitdagingen het hoofd te bieden, is in het belang van de EU, met name gezien de recente verslechtering van de drugssituatie in de EU, die wordt gekenmerkt door de ruime beschikbaarheid van een breed scala aan drugs met een steeds hogere zuiverheid of werkzaamheid – wat in de hand wordt gewerkt door misbruik van innovatie en technologische ontwikkelingen - en die leidt tot meer complexe gebruikspatronen en een steeds grotere impact op de volksgezondheid en de veiligheid. De herziening van het mandaat van het agentschap maakt deel uit van de reactie van de EU op deze ontwikkelingen.

Zoals uit de evaluatie is gebleken, heeft het agentschap een belangrijke toegevoegde waarde in vergelijking met een louter nationale aanpak van de drugsproblematiek. Veel van de problemen hebben een grensoverschrijdend en in toenemende mate zelfs mondiaal karakter, en kunnen dus niet door een lidstaat alleen worden aangepakt. Het huidige mandaat van het agentschap vormt echter een belemmering voor zijn activiteiten, voor de steun die het aan de lidstaten kan verlenen en voor de rol die het op internationaal niveau kan spelen. Het feit dat het huidige mandaat van het agentschap bijvoorbeeld slechts in beperkte mate polymiddelengebruik bestrijkt, leidt ertoe dat het totaalbeeld van de drugsproblematiek op EU-niveau verloren gaat en dat de verzamelde gegevens versnipperd zijn of dat er mogelijk zelfs geen gegevens voorhanden zijn. Dit zou in strijd zijn met de vereisten van een empirisch onderbouwde EU-beleidsvorming op het gebied van het drugs, die berust op een neutrale instantie die feitelijke en objectieve gegevens verstrekt. Door de in dit wetgevingsvoorstel opgenomen gerichte herziening wordt het agentschap op cruciale gebieden versterkt, waardoor het deze gemeenschappelijke problemen beter kan aanpakken.

De herziening van het huidige mandaat zou ook bijdragen tot een vermindering van de administratieve lasten voor en een vereenvoudiging van de administratieve procedures in de lidstaten. Factoren die daartoe bijdragen, zijn onder meer de voorgestelde stroomlijning en centralisatie van de rapportageverplichtingen in de lidstaten via de nationale knooppunten, de monitoring van de drugsmarkten en het behoud van een systeem voor vroegtijdige waarschuwing en een waarschuwingssysteem voor drugs, de organisatie van opleidingen, de ontwikkeling van beste praktijken enz. Dit zou leiden tot een vermindering van de administratieve kosten in de lidstaten. Een ander voorbeeld is dat het agentschap betere informatie zou verschaffen, wat niet alleen de EU maar ook de lidstaten ten goede zou komen. De lidstaten afzonderlijk zouden niet in staat zijn om in dezelfde mate gegevens te verzamelen en te analyseren, aangezien zij niet over de vereiste kennis of middelen beschikken of omdat het betrokken probleem een grensoverschrijdend probleem is. Dit laatste element is ook een argument voor administratieve vereenvoudiging, aangezien geen enkele lidstaat deze problemen alleen zou kunnen aanpakken en samenwerking met een groot aantal landen tot een grote administratieve belasting zou leiden.

• Evenredigheid

Het voorstel is evenredig omdat het de enige manier is om de noodzakelijke wijzigingen in het mandaat van het agentschap aan te brengen.

Maatregelen op EU-niveau hebben niet tot doel om nationale maatregelen of autoriteiten te vervangen of om de relevantie ervan in twijfel te trekken. De drugsproblematiek kan alleen worden aangepakt als alle niveaus — EU, nationaal en lokaal — samenwerken. Het huidige voorstel gaat niet verder dan wat evenredig is om een EU-breed fenomeen aan te pakken.

Wat de mogelijke nieuwe regels en verantwoordelijkheden van de nationale knooppunten betreft, blijft het aan de lidstaten om te beslissen hoe zij een nationaal knooppunt precies willen opzetten. Om ervoor te zorgen dat de nationale knooppunten aan het EU-niveau kunnen verstrekken wat nodig is en toegang hebben tot de op EU-niveau beschikbare financiering, moeten zij echter voldoen aan een reeks minimumeisen. Aangezien het verstrekken van de kerngegevens door de lidstaten aan het agentschap via de nationale knooppunten de basis vormt voor het algemene drugsmonitoringsysteem, is het bovendien evenredig om dergelijke minimumeisen vast te stellen.

• Keuze van het instrument

Aangezien het mandaat van het agentschap is vastgesteld in Verordening (EG) nr. 1920/2006, moet de herziening van dat mandaat ook de vorm aannemen van een verordening.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

De belangrijkste raadpleging van belanghebbenden over dit voorstel vond plaats in het kader van de evaluatie van het agentschap in 2018/19. Dit proces omvatte een uitgebreide raadpleging van belanghebbenden, waaronder een openbare raadpleging van twaalf weken. Nadere bijzonderheden over deze raadpleging van belanghebbenden zijn te vinden in bijlage III bij het desbetreffende werkdocument van de diensten van de Commissie ¹. De bijlage bevat ook een korte samenvatting van de resultaten van de openbare raadpleging. Het samenvattende verslag van de openbare raadpleging is gepubliceerd als bijlage 5 bij het evaluatieverslag ².

Daarnaast werden de standpunten van specifieke belanghebbenden, zoals de lidstaten, de nationale knooppunten of andere agentschappen, adequaat behandeld in het kader van bijeenkomsten en/of specifieke verzoeken om informatie.

Sinds de studie van de consultant zijn er verschillende besprekingen gevoerd over de herziening van het mandaat van het agentschap, waaronder besprekingen in de raad van bestuur van het EMCDDA in december 2018 en juni 2019, de presentatie van de evaluatieresultaten aan de Horizontale Groep drugs in juli 2019 en een presentatie aan de hoofden van de nationale knooppunten tijdens hun vergadering in mei 2019.

In 2019 en 2020 vonden er verschillende formele en informele bijeenkomsten plaats. Het ging onder meer om informele bijeenkomsten met verschillende personeelsleden van het agentschap, het hoofd van de nationale knooppunten, het drugsforum van het maatschappelijk middenveld en vertegenwoordigers van de lidstaten.

De diensten van de Commissie organiseerden ook meer formele vergaderingen. Op 1 juli 2020 vond een virtuele vergadering plaats met de kerngroep van het drugsforum van het maatschappelijk middenveld. De voorgestelde herziening van het mandaat van het EMCDDA werd ook besproken op de plenaire vergadering van het drugsforum van het maatschappelijk middenveld op 8 oktober 2020. Tijdens de technische vergadering van het Reitox-netwerk op 7 oktober 2020 en tijdens de vergadering met het hoofd van de nationale knooppunten op 26 november 2020 werden de aspecten in verband met de nationale knooppunten besproken. Op 26 oktober 2020 werd voor de leden van de raad van bestuur van het EMCDDA een virtuele informele workshop georganiseerd, waar de beleidsopties en de belangrijkste ideeën voor de voorkeursoptie werden besproken.

Tijdens deze gedachtewisselingen werd beklemtoond dat de EMCDDA-verordening moet worden aangepast aan de huidige uitdagingen in verband met drugs, zoals polymiddelengebruik, en dat het agentschap een passende financiering moet krijgen. De deelnemers riepen op tot de verdere ontwikkeling van de monitoring-, gegevensverzamelings- en evaluatiecapaciteit van het agentschap, alsook van zijn bevoegdheid om voorlichtingscampagnes en risicocommunicatie te initiëren, door zijn betrekkingen met de autoriteiten van de lidstaten, en in het bijzonder met de nationale knooppunten, te versterken. Ook werd de rol van het EMCDDA met betrekking tot het internationale drugsbeleid onder de aandacht gebracht en werd er gewezen op de noodzaak van een adequate forensische en toxicologische laboratoriumcapaciteit.

• Verzameling van gegevens en gebruik van deskundigheid

De Commissie heeft met behulp van een consultant een evaluatie van het agentschap uitgevoerd conform de voorschriften van artikel 23 van Verordening (EG) nr. 1920/2006. De belangrijkste resultaten van de evaluatie zijn samengevat in een verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad ³ en in een begeleidend werkdocument van de diensten van de Commissie ⁴. De evaluatie was over het algemeen positief wat betreft de vijf evaluatiecriteria (relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie, samenhang, toegevoegde waarde voor de EU), maar er werd ook opgemerkt dat er op een aantal gebieden verbeteringen mogelijk zijn. Zo kunnen bijvoorbeeld de beschikbaarheid van meer toekomstgerichte producten, de betrekkingen met de wetenschappelijke wereld en de huisartsen, en de bewustmaking van het grote publiek worden verbeterd. In de evaluatie werd ook beklemtoond dat de informatieverstrekking moet worden verbeterd, dat polymiddelengebruik moet worden aangepakt en dat de lidstaten moeten worden ondersteund bij de evaluatie van hun nationale drugsbeleid. De samenwerking met derde landen en internationale organisaties kan verder worden versterkt. De evaluatie gaf geen uitsluitsel over de mogelijke toekomstige uitbreiding van het werkterrein van het agentschap tot andere legale en illegale stoffen en verslavende gedragingen ⁵.

Het agentschap heeft tijdens de opstelling van de effectbeoordeling en het wetgevingsvoorstel deskundige input verschaft, met inbegrip van ramingen van de kosten van de verschillende beleidsopties.

• Effectbeoordeling

Overeenkomstig haar beleid inzake “betere regelgeving” heeft de Commissie een effectbeoordeling uitgevoerd.

Er werd een aantal wetgevende en niet-wetgevende beleidsopties overwogen. Sommige beleidsopties ⁶ werden in een vroeg stadium terzijde geschoven en werden niet verder geanalyseerd en beoordeeld. Twee beleidsopties zijn in detail beoordeeld: zij hebben beide vergelijkbare doelstellingen, maar hebben een verschillend effect in termen van kosten, baten en administratieve lasten.

- Beleidsoptie 4: gerichte herziening — zorgen voor meer toegevoegde waarde in het drugsbeleid

Deze optie voorziet in een thematisch werkterrein dat gericht is op illegale drugs en heeft tot doel het feitenmateriaal over de drugsproblematiek te verdiepen, terwijl tegelijkertijd de capaciteit van het agentschap op het gebied van monitoring en dreigingsevaluatie wordt versterkt, zodat het beter in staat is te handelen en te reageren op nieuwe uitdagingen, ook op internationaal niveau. De nationale knooppunten zouden de bevoegdheid moeten krijgen om op te treden als doeltreffender intermediairs die belangrijke input van het agentschap op nationaal niveau vertalen en implementeren. Bij deze beleidsoptie zou het agentschap ook flexibeler kunnen inspelen op de behoeften die zich voordoen op het gebied van het drugsbeleid door middel van diverse op maat gesneden diensten voor de lidstaten. Deze optie zou leiden tot een aanzienlijke vermindering van de administratieve lasten en tot een vereenvoudiging van de procedures voor de lidstaten. Zij zou ook geschikter zijn wat betreft de noodzakelijke versterking van de financiële en personele middelen.

- Beleidsoptie 5: grondige herziening — nadruk op diverse verslavingen

Deze optie voorziet in een thematisch werkterrein dat, naast drugs, ook verslaving in ruime zin bestrijkt en in een herziening van het monitoringsysteem van het agentschap op basis van toepasselijke methodologieën en indicatoren voor diverse verslavingen. De uitbreiding van het thematische werkterrein tot verslavingen zou gevolgen hebben voor de hoeveelheid gegevens die door de nationale knooppunten aan het agentschap moeten worden verstrekt, alsook voor de rol van het agentschap als hub voor kennisuitwisseling. Tot slot zou de betrokkenheid van het agentschap bij internationale samenwerking voornamelijk beperkt blijven tot de huidige activiteiten in verband met drugs, aangezien andere verslavingen niet in dezelfde mate een internationaal en grensoverschrijdend karakter hebben. Deze optie kan leiden tot overlappingen met bestaande beleidsmaatregelen. Zij doet ook vragen rijzen over een mogelijke inmenging in nationale bevoegdheden en kan problematisch zijn vanuit het oogpunt van subsidiariteit. Ook zou het agentschap dan veel meer financiële en personele middelen nodig hebben voor de uitvoering van zijn taken.

Na een gedetailleerde beoordeling van het effect van de bovengenoemde beleidsopties wordt de voorkeur gegeven aan beleidsoptie 4, die een gerichte herziening van het mandaat behelst. De belangrijkste elementen van deze gerichte herziening zijn:

- het werkterrein van het agentschap zou worden uitgebreid tot polymiddelengebruik, d.w.z. andere verslavende stoffen waarbij deze stoffen samen met illegale drugs worden ingenomen. Bij de herziening moet dus worden verduidelijkt wat er wordt verstaan onder polymiddelengebruik en onder welke voorwaarden het concept kan worden toegepast. Deze beperkte uitbreiding van het mandaat zou vereisen dat de nationale knooppunten relevante gegevens rapporteren;

- het mandaat van het agentschap zou worden uitgebreid, zodat het zich expliciet kan bezighouden met kwesties in verband met het aanbod van drugs en de drugsmarkt, aangezien deze dimensie van het drugsfenomeen steeds belangrijker wordt en een EU-drugsagentschap (EUDA) daar ten volle moet kunnen op inspelen;

- de capaciteit van het agentschap op het gebied van monitoring en dreigingsevaluatie zou worden versterkt en het agentschap zou de lidstaten verdere ondersteuning bieden om de impact van het agentschap op het drugsfenomeen en zijn vermogen om op nieuwe uitdagingen te reageren, te vergroten;

- er zou een virtueel laboratorium, d.w.z. een netwerk van laboratoria in combinatie met een expertisecentrum binnen het agentschap, worden opgezet om ervoor te zorgen dat het agentschap over meer forensische en toxicologische informatie beschikt;

- de nationale knooppunten zouden de bevoegdheid krijgen om de relevante gegevens aan het agentschap te verstrekken. In de nieuwe verordening zouden minimumeisen voor het opzetten van de knooppunten worden vastgesteld, die vervolgens door het agentschap worden gecertificeerd. In het mandaat van de nationale knooppunten moet rekening worden gehouden met de herziening van het mandaat van het agentschap;

- het agentschap zou de bevoegdheid krijgen om op basis van zijn analyses op te treden en preventie- en bewustmakingscampagnes op EU-niveau te ontwikkelen en om waarschuwingen af te geven wanneer er bijzonder gevaarlijke stoffen op de markt komen;

- deze elementen zouden worden aangevuld met een versterkte samenwerking met de lidstaten en met de gedecentraliseerde agentschappen en organen van de Unie, die van cruciaal belang is, hoewel de doelstellingen van dit initiatief daarmee op zich niet zouden worden verwezenlijkt;

- wat de internationale dimensie betreft, zouden de taken van het agentschap worden verduidelijkt door in het mandaat zelf de relevante bevoegdheden op te nemen.

Deze beleidsoptie komt volledig tot uiting in dit wetgevingsvoorstel. Zij zou het agentschap de instrumenten en capaciteiten verschaffen om alle dimensies van de hedendaagse drugsproblematiek aan te pakken.

Naast de inhoudelijke herziening van het mandaat van het agentschap, brengt het wetgevingsvoorstel het mandaat ook in lijn met de gemeenschappelijke aanpak voor de gedecentraliseerde EU-agentschappen ⁷. Dit is nog niet gebeurd, aangezien Verordening (EG) nr. 1920/2006 sinds het akkoord over de gemeenschappelijke aanpak in 2012 nog niet inhoudelijk is herzien. Voor de aanpassing aan de gemeenschappelijke aanpak is het noodzakelijk dat een groot aantal bepalingen betreffende de institutionele en bestuursregels van het agentschap wordt verruimd, ook al blijven deze bepalingen inhoudelijk grotendeels ongewijzigd. Door de vaststelling van deze nieuwe regels wordt het bestuur van het agentschap op een lijn gebracht met de meest recente wetgeving inzake financieel beheer, gegevensbescherming, fraudebestrijding en dergelijke. Ook worden de bestuursregels van het agentschap afgestemd op die van andere gedecentraliseerde EU‑agentschappen.

Het huidige voorstel heeft vooral gevolgen voor de Commissie en het agentschap zelf, alsook voor de nationale autoriteiten. In dit verband kunnen er ook gevolgen zijn op het gebied van vereenvoudiging en/of administratieve lasten, zoals hierboven is vermeld ⁸. De belangrijkste economische gevolgen zijn voor de EU-begroting, in die zin dat de EU‑bijdrage aan de begroting van het agentschap moet worden verhoogd, en in veel beperktere mate voor de nationale begrotingen. De gevolgen voor andere belanghebbenden, met name burgers/personen en ondernemingen, zijn beperkt en grotendeels indirect en houden verband met het feit dat de drugsproblematiek in de EU beter kan worden aangepakt.

• Grondrechten

De herziening als zodanig heeft geen rechtstreekse gevolgen voor de grondrechten. De door en voor het agentschap verzamelde gegevens zijn statistische gegevens en bevatten geen persoonsgegevens. Artikel 8 van het Handvest van de grondrechten (“bescherming van persoonsgegevens”) wordt derhalve niet geschonden. Het voorstel heeft evenmin gevolgen voor andere grondrechten.

Hieraan moet echter worden toegevoegd dat er bij de analyse van het agentschap belangrijke kwesties met mogelijke gevolgen voor de grondrechten aan bod zijn gekomen ⁹, ook al beslist het agentschap niet zelf over deze kwesties of beheert het deze niet. In die zin zou een betere werking van het agentschap positieve indirecte gevolgen kunnen hebben voor de grondrechten.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit wetgevingsvoorstel zou gevolgen hebben voor de begroting en de personeelsbehoeften van het agentschap zoals die thans in het meerjarig financieel kader (MFK) zijn opgenomen en die ontoereikend zijn voor de taken die het agentschap moet uitvoeren om de drugsproblematiek beter aan te pakken, onder meer wat betreft de drugsmarkten en het aanbod van drugs. Naar schatting zullen er voor de rest van de periode van het meerjarig financieel kader (MFK) een extra begroting van ongeveer 63 miljoen EUR en ongeveer 40 extra posten nodig zijn om het agentschap de nodige middelen te verschaffen voor de uitvoering van zijn herziene mandaat. Voor de nieuwe taken van het agentschap die in dit wetgevingsvoorstel zijn opgenomen, zijn er dan ook extra financiële en personele middelen vereist in vergelijking met de middelen die zijn uitgetrokken in het goedgekeurde meerjarig financieel kader 2021-2027, dat voorziet in een jaarlijkse verhoging van de EU-bijdrage aan het agentschap met 2 %. De budgettaire gevolgen van de extra financiële middelen voor het EU-drugsagentschap zullen worden gecompenseerd door een verlaging van de geprogrammeerde uitgaven in rubriek 4 ¹; dit zou ook moeten leiden tot een stabilisering van de behoeften aan middelen van het agentschap in de periode 2021-2027.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Het toezicht op en de evaluatie van het mandaat van het agentschap zouden grotendeels plaatsvinden met behulp van de mechanismen die van toepassing zijn in het kader van deze verordening. Artikel 52 voorziet in een evaluatie waarbij met name de resultaten, effectiviteit en doelmatigheid van het agentschap en zijn werkwijzen worden beoordeeld, en waarbij ook kan worden nagegaan of de structuur, de werking, het actiegebied en de taken van het agentschap moeten worden gewijzigd en wat de financiële gevolgen van dergelijke wijzigingen zijn. Naar aanleiding van deze evaluatie zal de Commissie gegevens verzamelen via haar vertegenwoordiger op de vergaderingen van de raad van bestuur van het agentschap en in het kader van haar toezicht dat zij samen met de lidstaten uitoefent op de werkzaamheden van het agentschap.

• Artikelsgewijze toelichting

In hoofdstuk I (artikelen 1 tot en met 5) zijn de doelstellingen en algemene taken van het agentschap opgenomen. Nadat is bepaald dat het Drugsagentschap van de Europese Unie (EUDA) in de plaats komt van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EMCDDA) (artikel 1) en nadat de juridische status en de vestigingsplaats van het agentschap zijn vastgesteld (artikel 2) en er een aantal definities is gegeven (artikel 3), wordt in artikel 4 de doelstelling van het agentschap omschreven, die dezelfde blijft als in Verordening (EG) nr. 1920/2006. In artikel 5 zijn de algemene taken van het agentschap opgenomen, gegroepeerd rond drie belangrijke bevoegdheidsgebieden, die nader worden beschreven in de hoofdstukken II tot en met IV.

In hoofdstuk II (artikelen 6 en 7) worden de monitoringtaken van het agentschap gespecificeerd. In artikel 6 wordt bepaald welke gegevens het agentschap moet verzamelen en welke maatregelen het moet nemen om over de meest actuele informatie voor zijn analyses te beschikken. Ook de taken van het agentschap op het gebied van informatieverspreiding worden erin omschreven. In artikel 7 worden de belangrijkste monitoringtaken van het agentschap uiteengezet.

In hoofdstuk III (artikelen 8 tot en met 15) worden de taken van het agentschap op het gebied van vroegtijdige waarschuwing en risicobeoordeling omschreven. De artikelen 8 tot en met 11 bevatten de regels voor informatie-uitwisseling, het systeem voor vroegtijdige waarschuwing en de risicobeoordelingsprocedure voor nieuwe psychoactieve stoffen. Deze bepalingen zijn niet gewijzigd ten opzichte van de artikelen 5 bis tot en met 5 quinquies van Verordening (EG) nr. 1920/2006 (ingevoerd bij Verordening (EU) 2017/2101). De werkzaamheden van het agentschap in dit verband vormen de basis voor de mogelijke opname van een nieuwe psychoactieve stof in de definitie van “drug” door middel van een gedelegeerde richtlijn uit hoofde van Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad. Artikel 12 biedt het agentschap de mogelijkheid om dreigingsevaluaties op te stellen over nieuwe ontwikkelingen in de drugsproblematiek die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de volksgezondheid, de veiligheid en de beveiliging. Deze dreigingsevaluaties dragen bij tot een grotere paraatheid van de EU om op nieuwe dreigingen te reageren en ondersteunen andere taken van het agentschap. Artikel 13 bouwt voort op de informatie die beschikbaar is via het EU-systeem voor vroegtijdige waarschuwing, de dreigingsevaluaties en andere informatie van de lidstaten over het ontstaan van een ernstig direct of indirect drugsgerelateerd risico. Het voorziet in een Europees alarmsysteem voor drugs, dat de snelle uitwisseling van informatie vergemakkelijkt, waarbij er mogelijkerwijs snel maatregelen moeten worden genomen ter waarborging van de volksgezondheid, de veiligheid of de beveiliging. In artikel 14 zijn de bevoegdheden van het agentschap op het gebied van drugsprecursoren vastgesteld. Tot slot wordt er bij artikel 15 een netwerk van forensische en toxicologische laboratoria ingesteld (een “virtueel laboratorium”).

In hoofdstuk IV (artikelen 16 tot en met 21) worden de taken omschreven die moeten worden uitgevoerd op het gebied van competentieontwikkeling. In artikel 16 zijn de bevoegdheden van het agentschap met betrekking tot preventie vastgesteld. Het agentschap is reeds actief op dit gebied, bijvoorbeeld door de ontwikkeling van een Europees preventiecurriculum of via het register voor de uitwisseling van informatie over preventie. Dit moet verder worden uitgebouwd door het agentschap in staat te stellen preventieprogramma’s en -campagnes voor de hele EU te ontwikkelen, maar ook door de lidstaten te ondersteunen bij de voorbereiding van nationale campagnes. Artikel 17 voorziet in een accreditatie- en certificeringsprocedure voor nationale programma’s, met name nationale programma’s voor preventie, behandeling en schadebeperking en andere verwante programma’s. Een dergelijke accreditatie of certificering zou de nationale autoriteiten of beroepsorganisaties de zekerheid geven dat hun programma’s in overeenstemming zijn met de meest recente wetenschappelijke stand van zaken en dat deze programma’s hun nut hebben bewezen. Artikel 18 verleent het agentschap de bevoegdheid om de lidstaten te ondersteunen, bijvoorbeeld bij de evaluatie en ontwikkeling van hun nationale strategieën, maar ook bij het delen van innovatieve beste praktijken of andere relevante informatie. Op grond van artikel 19 kan het agentschap binnen de grenzen van zijn mandaat opleidingen aanbieden hetzij als kerntaak, hetzij als ondersteunende taak. Voor opleidingen als ondersteunende taak kan, indien daartoe wordt besloten, een afzonderlijke vergoeding in rekening worden gebracht. In artikel 20 worden de activiteiten van het agentschap op het gebied van internationale samenwerking en technische bijstand beschreven, welke door het agentschap verder moeten worden ontwikkeld. Er wordt ook verduidelijkt dat internationale samenwerking deel uitmaakt van de kerntaken van het agentschap. In artikel 21 wordt het agentschap het mandaat verleend om een actievere rol te spelen in de EU‑kenniscyclus voor onderzoek. Dit moet ook inhouden dat het agentschap wordt betrokken bij de EU‑innovatiehub voor interne veiligheid ¹.

Hoofdstuk V (artikelen 22 tot en met 34) bevat de regels voor de organisatie van het agentschap. Deze regels zijn gebaseerd op Verordening (EG) nr. 1920/2006. De wijzigingen van de regels in dit hoofdstuk vloeien voort uit de uitvoering van de gemeenschappelijke aanpak. De specifieke kenmerken van het agentschap, zoals het bestaan van een wetenschappelijk comité of een netwerk van nationale knooppunten, zijn, zij het met de nodige aanpassingen, behouden.

In artikel 22 wordt de structuur van het agentschap omschreven. De artikelen 23 tot en met 27 hebben betrekking op de samenstelling, de taken en de werkmethoden van de raad van bestuur. Daarbij is uitgegaan van artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1920/2006, het reglement van orde van de raad van bestuur van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EMCDDA) en de gemeenschappelijke aanpak. Artikel 28 bevat de regels voor de uitvoerende raad, die de raad van bestuur ondersteunt en de vergaderingen van de raad van bestuur voorbereidt. De grondslag voor deze bepaling is artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1920/2006, het reglement van orde van de raad van bestuur van het EMCDDA en de gemeenschappelijke aanpak. Artikel 29 bevat een beschrijving van de verantwoordelijkheden van de uitvoerend directeur en is gebaseerd op artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1920/2006 en de gemeenschappelijke aanpak. Artikel 30 bevat de regels voor het wetenschappelijk comité en is in overeenstemming met artikel 13 van Verordening (EG) nr. 1920/2006. Tot slot bevatten de artikelen 31 tot en met 34 de regels voor het Reitox-netwerk van nationale knooppunten en de nationale knooppunten zelf. De nationale knooppunten moeten worden versterkt in lijn met de herziening van het mandaat van het agentschap en daarom zijn de regels voor de nationale knooppunten verruimd teneinde hun taken en verantwoordelijkheden gedetailleerder te omschrijven. De nationale knooppunten moeten de bevoegdheid krijgen om in de lidstaten op te treden als centraal orgaan voor alle drugsgerelateerde gegevens en moeten ook op nationaal niveau een passende rol krijgen. Om hun rol naar behoren te kunnen vervullen, moeten zij worden georganiseerd met inachtneming van bepaalde minimumeisen, waarvan de naleving door het agentschap moet worden gecertificeerd. Afgezien van deze minimumeisen is het aan de lidstaten om te beslissen op welke wijze de nationale knooppunten binnen hun nationale rechtsstelsel worden opgezet.

Hoofdstuk VI (artikelen 35 tot en met 41) bevat de financiële bepalingen. Artikel 35 voorziet in de regels betreffende het enig programmeringsdocument van het agentschap, dat de driejarenplanning en het werkprogramma voor het volgende jaar omvat. Deze bepaling is aangepast aan de meest recente financiële regeling ². De wijzigingen van de financiële bepalingen ten opzichte van Verordening (EG) nr. 1920/2006 vloeien voort uit de uitvoering van de gemeenschappelijke aanpak en de financiële regeling die thans geldt voor de gedecentraliseerde agentschappen van de EU. Wat betreft de begrotingsprocedures, de indiening van rekeningen en de kwijting, zijn de aangebrachte wijzigingen vrij gering. De enige nieuwe bepaling in dit hoofdstuk is artikel 37, op grond waarvan het agentschap vergoedingen in rekening kan brengen voor bepaalde taken die niet tot zijn kerntaken behoren. Het is aan het agentschap om in een later stadium, zodra deze verordening van toepassing is, te beslissen of het van deze mogelijkheid gebruik zal maken.

In hoofdstuk VII (artikelen 42 tot en met 44) zijn de bepalingen inzake het personeel opgenomen. De wijzigingen ten opzichte van Verordening (EG) nr. 1920/2006 zijn het gevolg van de uitvoering van de gemeenschappelijke aanpak en van wijzigingen in het Statuut van de ambtenaren en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden (artikelen 42 en 44)³. Artikel 43 bevat de bepalingen die van toepassing zijn op de uitvoerend directeur.

In hoofdstuk VIII (artikelen 45 tot en met 63) zijn de algemene en slotbepalingen opgenomen. De wijzigingen ten opzichte van Verordening (EG) nr. 1920/2006 zijn het gevolg van de uitvoering van de gemeenschappelijke aanpak en van aanpassingen aan recentere wetgeving. De meeste van deze bepalingen waren reeds opgenomen in Verordening (EG) nr. 1920/2006. Dit hoofdstuk bevat ook overgangsbepalingen (artikelen 58 tot en met 61) om een vlotte overgang mogelijk te maken van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving naar het Drugsagentschap van de Europese Unie.