Toelichting bij COM(2022)442 - Herziening van de Barcelona-doelstellingen voor voor- en vroegschoolse educatie en opvang - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)442 - Herziening van de Barcelona-doelstellingen voor voor- en vroegschoolse educatie en opvang. |
|---|---|
| bron | COM(2022)442   |
| datum | 07-09-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
In haar toespraak over de Staat van de Unie van 2021 kondigde voorzitter Von der Leyen een Europese zorgstrategie aan om mannen en vrouwen te ondersteunen zodat zij in de verschillende levensfasen de beste zorg ontvangen en het voor hen best mogelijke evenwicht tussen werk en privéleven vinden. Het initiatief bestaat uit een mededeling van de Commissie over een Europese zorgstrategie 1 , vergezeld van twee voorstellen voor aanbevelingen van de Raad: een over de herziening van de Barcelona-doelstellingen voor voor- en vroegschoolse educatie en opvang (ECEC) en een over langdurige zorg 2 .
De beschikbaarheid van voorzieningen voor ECEC is een essentiële drijvende kracht achter de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen. De correlatie tussen de arbeidsmarktparticipatie van moeders en het aantal inschrijvingen in ECEC is bijzonder sterk voor moeders van wie het jongste kind jonger is dan drie jaar. Tegen deze achtergrond heeft de Europese Raad in 2002 de Barcelona-doelstellingen voor kinderopvang 3 vastgesteld om de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen te vergroten door het aanbod van ECEC te verbeteren. De Europese Raad heeft twee doelstellingen vastgesteld, namelijk een participatiegraad van 90 % van de kinderen van drie tot en met de leerplichtige leeftijd, en een participatiegraad van 33 % van de kinderen onder de drie jaar 4 . Hoewel de Barcelona-doelstellingen gemiddeld op EU-niveau werden gehaald, hebben sommige lidstaten een behoorlijke achterstand en bestaan er nog steeds verschillen, met name voor kinderen uit huishoudens met een lager inkomen.
Deze aanbeveling heeft als doel de lidstaten aan te moedigen de deelname aan ECEC te vergroten om de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen te vergemakkelijken en de sociale en cognitieve ontwikkeling van kinderen te bevorderen, met name van kinderen in kwetsbare situaties of uit kansarme milieus. Concreet stelt de Commissie voor de Barcelona-doelstellingen te herzien om een nieuwe impuls te geven aan de verdere opwaartse convergentie tussen de lidstaten wat de deelname van kinderen aan ECEC betreft 5 en zo bij te dragen tot het vergroten van de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen en het dichten van de arbeidsparticipatiekloof tussen mannen en vrouwen 6 . Ook wordt ingegaan op aanvullende dimensies die van belang zijn voor de verwezenlijking van de Barcelona-doelstellingen, met name betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van ECEC. Deze zijn van cruciaal belang om tegemoet te komen aan de behoeften van ouders en kinderen en beïnvloeden aldus het daadwerkelijke gebruik van die diensten. Ook wordt de lidstaten verzocht rekening te houden met de tijd die kinderen doorbrengen in ECEC (die moet voldoende zijn om ouders in staat te stellen op zinvolle wijze betaald werk te verrichten), en met het aandeel met armoede of sociale uitsluiting bedreigde kinderen dat deelneemt aan ECEC.
Sinds 2002 is de arbeidsparticipatie van vrouwen gestaag toegenomen tot 67,7 % in 2021 ten opzichte van 60,7 % in 2010 7 , maar in 2020 is ze gedaald (tot 66,1 %) als gevolg van de COVID-19-crisis. Deze stijgende trend gaat gepaard met een patroon waarbij het opleidingsniveau van vrouwen toeneemt, met meer vrouwen die hoger onderwijs voltooien en een diploma hoger onderwijs behalen 8 .
Ondanks deze verbeteringen is de arbeidsparticipatiekloof tussen mannen en vrouwen nog steeds aanzienlijk en bedraagt deze in 2021 ruim 10,8 procentpunten 9 . Eurofound schatte het verlies als gevolg van de arbeidsparticipatiekloof tussen mannen en vrouwen in 2018 op 320 miljard EUR. Het grootste deel van dit bedrag bestaat uit inkomsten en sociale bijdragen die voor de economie verloren gaan als gevolg van vrouwen die niet aan het werk zijn 10 . De arbeidsparticipatiekloof tussen mannen en vrouwen hangt nauw samen met zorgtaken. Vrouwen blijven de hoofdverzorgers van kinderen en zorgbehoevende volwassenen en dragen de hoofdverantwoordelijkheid voor huishoudelijke taken. Dit gebrek aan evenwicht beperkt hun mogelijkheden om deel te nemen en tijd te besteden aan betaald werk.
In 2021 gaf 27,9 % van de vrouwen tussen 25 en 49 jaar die niet actief waren op de arbeidsmarkt in de arbeidskrachtenenquête (LFS) voor de EU-27 aan dat de zorg voor kinderen of zorgbehoevende volwassenen de belangrijkste reden was om geen werk te zoeken, tegenover slechts 8,0 % van de mannen 11 .In 2019, vóór de pandemie, bedroegen deze cijfers respectievelijk 32,6 % en 7,6 % 12 . Het Europees Instituut voor gendergelijkheid (EIGE) meldt dat 7,7 miljoen vrouwen in Europa wegens hun zorgtaken niet actief zijn op de arbeidsmarkt en veel vrouwen verplicht zijn om slechts deeltijds te werken: 29 % van de vrouwen die deeltijds werken, noemde zorgtaken de belangrijkste reden hiervoor, tegenover slechts 6 % van de mannen 13 .
De zorgkloof tussen mannen en vrouwen, namelijk het verschil in tijd dat mannen en vrouwen besteden aan onbetaalde zorgtaken, houdt verband met genderstereotypen en versterkt deze verder in de beroepen en rollen van zowel vrouwen als mannen. Van vrouwen wordt nog steeds verwacht dat zij meer onbetaalde zorg verlenen dan mannen, zelfs in tweeverdienersgezinnen. Vóór de COVID-19-crisis besteedden werkende vrouwen in de EU met kinderen jonger dan zeven jaar en die samenleefden met een partner, gemiddeld 39 uur per week aan onbetaald werk, tegenover 19 uur per week 14 voor werkende mannen in dezelfde situatie. De zorgkloof tussen mannen en vrouwen was groter voor vrouwen in een onzekere arbeidssituatie.
Met de sluitingen en beperkingen in de zorgdiensten tijdens de pandemie werd nog meer een beroep gedaan op vrouwen om zorgtaken te verrichten. De COVID-19-crisis heeft de zorgkloof tussen mannen en vrouwen verergerd 15 , de traditionele rolpatronen versterkt en de tot dusver geboekte bescheiden vooruitgang op het gebied van gendergelijkheid tenietgedaan 16 . Volgens een online enquête van Eurofound over leven, werken en COVID-19 17 besteedden vrouwen met kinderen tot twaalf jaar tijdens de pandemie gemiddeld 62 uur per week aan zorg voor kinderen, tegenover 36 uur voor mannen in dezelfde situatie, en 23 uur voor huishoudelijk werk, tegenover 15 uur voor mannen. Bijna een derde van deze vrouwen (29 %) gaf aan dat zij het moeilijk vonden om zich op hun baan te concentreren vanwege de zorgtaken, tegenover 11 % van de mannen.
De Europese pijler van sociale rechten stelt dat gelijke behandeling en gelijke kansen voor vrouwen en mannen moeten worden gewaarborgd en bevorderd op alle vlakken, waaronder arbeidsmarktparticipatie, arbeidsvoorwaarden en loopbaanontwikkeling. De pijler erkent ook het recht van kinderen op betaalbare en hoogwaardige voor- en vroegschoolse educatie en opvang, het recht van kinderen op bescherming tegen armoede, en het recht van kinderen uit kansarme milieus op specifieke maatregelen die gelijke kansen versterken.
In het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten is een kerndoel vastgesteld dat de totale arbeidsparticipatie tegen 2030 tot ten minste 78 % van de bevolking (20-64 jaar) moet worden verhoogd. Dit kerndoel werd verwelkomd door de EU-leiders tijdens de top van Porto in mei 2021 en de Europese Raad in juni 2021. Om dit algemene doel te bereiken, moet Europa ernaar streven de arbeidsparticipatiekloof tussen mannen en vrouwen ten minste te halveren ten opzichte van 2019 en het aanbod van ECEC te vergroten, om zo bij te dragen tot een betere combinatie van werk en privéleven en een sterkere arbeidsmarktparticipatie van vrouwen te ondersteunen.
Bij de richtlijn betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven van 2019 18 zijn minimumnormen voor verlof om gezinsredenen opgesteld: i) het recht op betaald vaderschapsverlof en zorgverlof is ingevoerd en het niet-overdraagbaar en betaald ouderschapsverlof is versterkt, en ii) werknemers met zorgtaken kregen het recht om te vragen om flexibele werktijdregelingen, om een gelijke verdeling van de zorg tussen vrouwen en mannen te bevorderen. Het aanbieden van hoogwaardige, toegankelijke en betaalbare ECEC vormt een aanvulling op werktijdregelingen om het evenwicht tussen werk en privéleven mogelijk te maken en is van cruciaal belang om ouders, met name moeders, in staat te stellen deel te nemen aan de arbeidsmarkt.
Overheidssteun voor ECEC is een sociale investering die de individuele personen, de samenleving en de economie als geheel veelvuldig rendement oplevert. Overheidssteun bevordert de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen, moedigt vrouwen aan om voltijdse banen aan te nemen, verbetert de ontwikkeling van kinderen, versterkt de sociale inclusie en rechtvaardigheid en helpt de vicieuze cirkel van armoede van generatie op generatie te doorbreken. In de context van arbeidskrachtentekorten en hardnekkige krapte op de arbeidsmarkt vormt een verhoging van de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen, onder meer door een verbeterde toegang tot ECEC, een belangrijke kans voor inclusieve en duurzame groei 19 . Investeringen in ECEC bieden ook een aanzienlijk potentieel voor het scheppen van banen. Uit recent onderzoek van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) blijkt dat het investeren van 1,1 % van het bbp in ECEC en 1,8 % van het bbp in langdurige zorg tegen 2035 elk jaar 26,7 miljoen extra banen in Europa zou opleveren 20 .
Dergelijke investeringen kunnen extra belasting- en socialezekerheidsinkomsten genereren. Over het geheel genomen zouden de belasting- en socialezekerheidsinkomsten uit hogere inkomens en werkgelegenheid stijgen, waardoor de totale financieringsbehoefte voor beleidsmaatregelen inzake zorg van 3 % van het bbp (vóór belastingen) zou dalen tot een netto percentage van 2 % van het bbp (na belastingen) 21 . De IAO schat dat het percentage waarmee de lidstaten investeringen in de zorgsector kunnen terugverdienen gemiddeld ongeveer 55 % bedraagt, afhankelijk van met name de benodigde investeringen, de vraag naar arbeid in de betrokken lidstaat en het belastingniveau. De lidstaten kunnen de budgettaire houdbaarheid van investeringen in ECEC verbeteren door het effect op de overheidsfinanciën te evalueren en kosteneffectiviteit te waarborgen, onder meer door een efficiënte opzet van financieringsmechanismen die in overeenstemming zijn met de algemene houdbaarheid van de overheidsfinanciën.
Naast investeringen in ECEC hebben veel lidstaten een wettelijk recht op een plaats in ECEC ingevoerd, terwijl andere de deelname aan ECEC verplicht hebben gesteld, met name in het laatste jaar vóór de basisschool. Door hiervan een wettelijk recht te maken, moeten de overheidsinstanties een plaats garanderen voor elk kind van wie de ouders hierom verzoeken (in de leeftijdsgroep die onder het wettelijke recht valt), terwijl zij in landen waar ECEC verplicht is, moeten zorgen voor een voldoende aantal plaatsen in het preprimair onderwijs voor alle kinderen in de leeftijdsgroep die onder de wettelijke verplichting valt. In de meeste lidstaten bestaat een dergelijk wettelijk recht al, maar de aanvangsleeftijd daarvoor loopt sterk uiteen. In Europa zijn er aanzienlijke verschillen in de leeftijd waarop kinderen een gegarandeerde plaats in ECEC hebben. Slechts zeven EU-lidstaten 22 hebben een wettelijk recht op een plaats in ECEC ingevoerd voor kinderen vanaf jonge leeftijd (6-18 maanden). Dit volgt vaak onmiddellijk na het einde van het ouderschapsverlof, aangezien er idealiter geen kloof mag zijn tussen het einde van naar behoren betaald verlof om gezinsredenen en het wettelijk recht op een plaats in ECEC. Voor kinderen van drie jaar of ouder bestaat er in dertien lidstaten 23 een wettelijk recht en sommige lidstaten hebben toegezegd een dergelijk recht in het kader van hun nationale herstel- en veerkrachtplannen in te voeren 24 .
Uit gegevens blijkt dat de verstrekking van hoogwaardige ECEC een cruciale rol speelt bij het verbeteren van de cognitieve, sociale en educatieve ontwikkeling van kinderen vanaf jonge leeftijd 25 . Dergelijke verbeteringen leiden vaak tot betere leerresultaten en werkgelegenheidsperspectieven later in het leven 26 . Deelname aan hoogwaardige ECEC komt alle kinderen, en in het bijzonder kinderen in een kwetsbare situatie, ten goede. Het is een essentieel instrument om ongelijkheden te bestrijden, mogelijke sociale achterstanden van kinderen aan te pakken 27 en gelijke kansen te bevorderen. Deze aspecten worden specifiek genoemd in de aanbeveling van de Raad van 2019 betreffende kwaliteitsvolle voor- en vroegschoolse educatie en kinderopvang 28 en in de Europese kindergarantie 29 . De baten gaan verder dan de betrokken kinderen. Op individueel niveau wordt deelname aan ECEC geassocieerd met een hoger opleidingsniveau, een hoger inkomen, een betere sociale integratie en een betere gezondheid. Er zijn ook veel voordelen op maatschappelijk niveau, variërend van lagere uitgaven voor welzijnszorg en lagere misdaadcijfers, tot hogere belastinginkomsten en een betere sociale cohesie 30 .
Tot slot heeft deze voorgestelde aanbeveling betrekking op de arbeidsvoorwaarden in de sector van ECEC. Werknemers in deze sector — waaronder veel vrouwen — hebben vaak te maken met moeilijke arbeidsvoorwaarden en beperkte carrièrevooruitzichten. Om de arbeidsvoorwaarden te verbeteren, zijn een sterkere sociale dialoog, adequate beloning en bij- en omscholingsmogelijkheden nodig. De bevordering van rechtvaardige arbeidsvoorwaarden voor het personeel in ECEC moet ertoe bijdragen dat werknemers — zowel mannen als vrouwen — tot de sector worden aangetrokken en er ook blijven, en kan ook bijdragen tot het aanpakken van gendersegregatie in deze sector en het personeelstekort in veel landen verhelpen 31 . Het is ook een belangrijk aspect voor het waarborgen van de kwaliteit van de zorg. De EU ondersteunt investeringen en hervormingen van de lidstaten in ECEC via haar verschillende financieringsinstrumenten, met name het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus en de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Deze steun is met name belangrijk om territoriale ongelijkheden tussen en binnen de lidstaten aan te pakken. De EU verleent ook directe technische ondersteuning voor hervormingen in het kader van het instrument voor technische ondersteuning. De Commissie houdt toezicht op de uitvoering van beleid inzake ECEC en beoordeelt de vooruitgang bij de verwezenlijking van de Barcelona-doelstellingen in het kader van het Europees Semester, en zal dat ook blijven doen.
• Verenigbaarheid met bestaande beleidsbepalingen op het beleidsterrein
De herziening van de Barcelona-doelstellingen voor ECEC is aangekondigd in de strategie voor gendergelijkheid 2020-2025 32 . Het is een van de in de strategie voorgestelde initiatieven die beogen de economische empowerment van vrouwen en de gelijke verdeling van zorgtaken tussen vrouwen en mannen te bevorderen. De herziening is ook aangekondigd in de EU-strategie voor de rechten van het kind 33 en in het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten 34 in het kader van de inspanningen om tegen 2030 het kerndoel te bereiken van een totale arbeidsparticipatie van 78 % en de aanvullende doelstelling om de arbeidsparticipatiekloof tussen mannen en vrouwen ten opzichte van 2019 ten minste te halveren.
In haar mededeling “Een initiatief om het evenwicht tussen werk en privéleven voor werkende ouders en mantelzorgers te ondersteunen” 35 heeft de Commissie onder meer gewezen op het belang van ondersteunende maatregelen voor de lidstaten om de toegang tot betaalbare en hoogwaardige ECEC te verbeteren als een manier om het evenwicht tussen werk en privéleven voor werknemers met zorgtaken te verbeteren.
De richtlijn betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven heeft tot doel een betere verdeling van zorgtaken tussen vrouwen en mannen aan te moedigen door de wettelijke rechten op verlof om gezinsredenen te versterken en het recht toe te kennen om te verzoeken om flexibele werktijdregelingen. Dit omvat met name twee maanden niet-overdraagbaar en naar behoren betaald ouderschapsverlof voor elke ouder. Door niet-overdraagbare rechten op verlof om gezinsredenen toe te kennen, beoogt de richtlijn betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven vaders aan te moedigen hun rechten uit te oefenen en zo de terugkeer van moeders op de arbeidsmarkt te vergemakkelijken.
De aanbeveling betreffende stelsels voor kwaliteitsvolle voor- en vroegschoolse educatie en kinderopvang van 2019 (“aanbeveling inzake ECEC”) heeft als doel de lidstaten te ondersteunen bij hun inspanningen om de toegang tot en de kwaliteit van hun ECEC-stelsels te verbeteren. De aanbeveling inzake ECEC bevat een kwaliteitskader om de lidstaten te helpen bij de verbetering van de toegang tot en de kwaliteit van ECEC. Het kader zorgt voor overeenstemming over de betekenis van kwaliteit in ECEC. Dit voorstel bouwt voort op de aanbeveling inzake ECEC en het kwaliteitskader door de nadruk te leggen op de elementen die in het bijzonder van belang zijn om de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen te faciliteren en het vertrouwen van ouders in ECEC te bevorderen, zoals de verhouding van het aantal kinderen ten opzichte van het aantal personeelsleden, kwalificaties van het personeel en permanente bijscholing, alsook het beheer van het ECEC-stelsel.
De in 2020 aangenomen mededeling met als titel “De Europese onderwijsruimte tegen 2025 tot stand brengen” 36 haalt inclusie en gendergelijkheid aan als een van de zes te consolideren dimensies. Op basis van die mededeling heeft de Raad op 19 februari 2021 een resolutie aangenomen betreffende een strategisch kader voor Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding met het oog op de Europese Onderwijsruimte en verder (2021‑2030) 37 , die een EU-doelstelling bevat dat ten minste 96 % van de kinderen tussen drie jaar en de beginleeftijd voor het verplicht basisonderwijs moet deelnemen aan ECEC. De resolutie wijst ook op het belang van verbetering van de kwaliteit, kansengelijkheid, inclusie en slaagkansen voor iedereen in onderwijs en opleiding. Om te zorgen voor samenhang wordt in dit voorstel het EER-streefcijfer gebruikt als een herziene Barcelona-doelstelling voor de leeftijdsgroep van drie jaar tot de beginleeftijd voor verplicht basisonderwijs.
De EU-strategie voor de rechten van het kind 38 , die de Commissie in maart 2021 heeft aangenomen, bundelt alle bestaande en toekomstige initiatieven en acties op het gebied van de rechten van het kind — met inbegrip van de herziening van de Barcelona-doelstellingen — in één samenhangend beleidskader. De strategie heeft tot doel kinderen in de Europese Unie en de rest van de wereld het best denkbare leven te bieden door de participatie van kinderen in de samenleving te versterken en hun rechten te verwezenlijken in overeenstemming met het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind. De strategie is onder meer gericht op sociaal-economische inclusie, gezondheid en onderwijs van kinderen, en benadert ECEC in het kader van de opbouw van inclusief en hoogwaardig onderwijs voor alle kinderen. In zijn conclusies van 9 juni 2022 over de EU-strategie voor de rechten van het kind heeft de Raad van de Europese Unie benadrukt dat alle kinderen recht hebben op niet-discriminerende toegang tot essentiële diensten, zoals vroegschoolse educatie en opvang, gezondheidszorg, voeding en huisvesting, die belangrijk zijn voor hun ontwikkeling en welzijn 39 .
De aanbeveling van de Raad tot invoering van een Europese kindergarantie, aangenomen op 14 juni 2021, is gericht op het voorkomen en bestrijden van sociale uitsluiting en het ondersteunen van de inspanningen van de lidstaten om de toegang tot hoogwaardige essentiële diensten voor kinderen in nood te waarborgen, met inbegrip van gratis doeltreffende toegang tot ECEC. Ongeveer 27 % van met armoede of sociale uitsluiting bedreigde kinderen in de leeftijdsgroep 0-2 jaar nam in 2019 in de EU deel aan ECEC. Hoewel dit neerkomt op een stijging van ongeveer 11 procentpunten ten opzichte van 2010, is de participatiegraad van die kinderen aanzienlijk lager dan die van de totale kinderpopulatie (35 %) 40 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel vormt een aanvulling op en sluit aan bij een aantal andere EU-initiatieven.
Het is volledig in overeenstemming met het meerjarig financieel kader 2021-2027 van de EU, dat EU-financieringsmogelijkheden biedt in het kader van instrumenten zoals het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, met inbegrip van het onderdeel werkgelegenheid en sociale innovatie, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en de programma’s Horizon Europa en Digitaal Europa, die allemaal een belangrijke rol spelen bij het ondersteunen van investeringen van de lidstaten in toegankelijke, betaalbare en hoogwaardige ECEC-infrastructuur en -diensten. Het instrument voor technische ondersteuning kan ook hervormingen en investeringen ondersteunen. Het voorstel is ook volledig in overeenstemming met de verordening tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit met betrekking tot in aanmerking komende hervormingen en investeringen om de economische en sociale gevolgen van de coronapandemie te verzachten en de Europese economieën en samenlevingen duurzamer en veerkrachtiger te maken en beter voor te bereiden op de uitdagingen en kansen van de groene en digitale transitie in de context van de doelstelling van de faciliteit.
Het voorstel is ook in overeenstemming met de strategieën en actieplannen van de Commissie om een Unie van gelijkheid tot stand te brengen. Het EU-actieplan tegen racisme 2020-2025 41 beoogt de bestrijding van racisme door beleids- en financieringsprogramma’s op het gebied van werkgelegenheid, huisvesting en toegang tot gezondheidszorg en onderwijs. Het beoogt onder meer de gelijke toegang tot onderwijs voor kinderen die tot een raciale of etnische minderheid behoren, te waarborgen. Ook bevordert het de opleiding van leerkrachten om met alle kinderen te werken. Het actieplan voorzag in een verslag van de Commissie — dat in 2021 is bekendgemaakt — over de toepassing van de EU-richtlijn rassengelijkheid, dat discriminatie op grond van raciale of etnische afstamming (waaronder discriminatie van Romakinderen) op verschillende gebieden zoals onderwijs en sociale bescherming verbiedt 42 .
In het strategisch EU-kader voor gelijkheid, inclusie en participatie van de Roma 43 , alsook de op 12 maart 2021 aangenomen aanbeveling van de Raad over gelijkheid, inclusie en participatie van de Roma 44 , worden de lidstaten opgeroepen meervoudige en structurele discriminatie van Roma, met name Romakinderen, te bestrijden en krachtiger maatregelen te nemen ter ondersteuning van Romakinderen en hun gezinnen op de onderling verbonden gebieden werkgelegenheid, sociale diensten, hoogwaardig en inclusief regulier onderwijs, onderwijs en opvang voor jonge kinderen, gezondheidszorg, huisvesting en toegang tot essentiële diensten, voeding en toegang tot vrijetijdsactiviteiten. Doel van het kader is de kloof in de deelname van Romakinderen aan ECEC tegen 2030 ten minste te halveren.
Het actieplan van de Commissie voor integratie en inclusie 2021-2027 45 richt de aandacht op de factoren die cruciaal zijn voor een succesvolle integratie en inclusie van migranten en EU-burgers met een migratieachtergrond, met inbegrip van kinderen, op verschillende niveaus, zoals onderwijs en opleiding, werkgelegenheid en vaardigheden, en gezondheidszorg en huisvesting.
Tot slot is de strategie inzake de rechten van personen met een handicap 2021-2030 46 erop gericht het leven van personen met een handicap in de EU en daarbuiten te verbeteren en hun volledige en gelijke participatie in alle levenssferen te bevorderen. De strategie heeft betrekking op deelname op alle onderwijsniveaus en in alle onderwijsvormen, met inbegrip van ECEC, op voet van gelijkheid met anderen, en op de bevordering van zelfstandig leven en gemeenschapsgerichte diensten. Dit is in overeenstemming met het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, waarbij de EU en alle lidstaten partij zijn, en dat vereist dat de partijen alle nodige maatregelen nemen om te waarborgen dat kinderen met een handicap op voet van gelijkheid met andere kinderen ten volle alle mensenrechten en fundamentele vrijheden genieten. In overeenstemming met de strategie houdt deze aanbeveling ten volle rekening met de behoeften van kinderen en ouders met een handicap, met name in de bepalingen inzake toegankelijkheid.
Het voorstel is ook een reactie op de aanbeveling van de Conferentie over de toekomst van Europa over demografische transitie (voorstel nr. 15) en over discriminatiebestrijding, gelijkheid en levenskwaliteit (voorstel nr. 29). Voorstel nr. 15 doet een oproep om “te zorgen voor hoogwaardige, betaalbare en toegankelijke kinderopvang in de hele EU, zodat moeders en vaders met vertrouwen hun werk en gezinsleven kunnen combineren” en “de toegang van kinderen in nood tot diensten zoals onderwijs en zorg waarborgen”. Voorstel nr. 29 roept op om te zorgen voor “de oprichting en facilitering van de activiteiten van peutertuinen [...] en kinderopvang voor wie daar behoefte aan heeft” 47 .
Tot slot draagt deze aanbeveling bij tot de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) die in 2015 zijn vastgesteld als onderdeel van de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de Verenigde Naties en die het belang van gendergelijkheid (SDG 5.4 en SDG 8.5) en de relevantie van ECEC (SDG 4.2) benadrukken, en zo de noodzaak van actie op deze gebieden onderstrepen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 292 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), uit hoofde waarvan de Raad aanbevelingen vaststelt op voorstel van de Commissie, in samenhang met artikel 153, lid 1, punt i), VWEU.
Op grond van artikel 153, lid 1, punt i), VWEU wordt het optreden van de lidstaten op het gebied van de gelijkheid van vrouwen en mannen wat de kansen op de arbeidsmarkt betreft, door de Unie ondersteund en aangevuld teneinde de doelstellingen van artikel 151 VWEU te verwezenlijken. De doelstellingen van de EU en de lidstaten in artikel 151 VWEU omvatten de verbetering van de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden, een adequate sociale bescherming en de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen om een duurzaam hoog werkgelegenheidsniveau mogelijk te maken, en de bestrijding van uitsluiting. Het waarborgen van gelijke kansen voor alle kinderen in de EU draagt bij tot de verwezenlijking van die doelstellingen.
Het voorstel zal bijdragen tot de doelstellingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), met name tot de bestrijding van sociale uitsluiting en discriminatie, de bevordering van de gelijkheid van vrouwen en mannen en de bescherming van de rechten van het kind (artikel 3 van het Verdrag).
Het voorstel zal ook bijdragen tot de uitvoering van het Handvest van de grondrechten van de EU, met name artikel 14, waarin het recht van eenieder op onderwijs wordt erkend; artikel 23, dat de gelijkheid van vrouwen en mannen erkent; artikel 24, dat erkent dat kinderen recht hebben op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn; en artikel 33, dat bepaalt dat het gezin bescherming op juridisch, economisch en sociaal vlak moet genieten.
Dit voorstel gaat niet verder dan de regelgevende bevoegdheden van de EU en legt de lidstaten geen bindende verbintenissen op. De lidstaten bepalen zelf, overeenkomstig de nationale omstandigheden, hoe zij de aanbeveling van de Raad het beste uitvoeren.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Hoewel het beleid inzake ECEC en de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten valt, is de EU bevoegd om het optreden van de lidstaten te ondersteunen en aan te vullen.
Het voorstel zorgt ervoor dat de maatregelen op EU-niveau een meerwaarde hebben. Het komt een politieke toezegging na om vooruitgang te boeken op het gebied van gelijke kansen voor vrouwen en mannen, met name wat de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen betreft, en om de rechten, gelijke kansen en het welzijn van alle kinderen te bevorderen.
• Evenredigheid
Het voorstel vormt een aanvulling op de inspanningen van de lidstaten om de ongelijkheid van vrouwen en mannen aan te pakken en de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen te verbeteren, en om de rechten, gelijke kansen en het welzijn van alle kinderen te bevorderen. Het neemt de praktijken van de lidstaten en de diversiteit van de nationale stelsels in acht. Het erkent dat uiteenlopende nationale, regionale of lokale situaties kunnen leiden tot verschillen in de manier waarop de aanbeveling wordt uitgevoerd. De lidstaten kunnen op die manier de aanbeveling gebruiken naargelang hun specifieke context.
Evenredigheidsoverwegingen speelden ook een belangrijke rol bij de keuze van het instrument.
• Keuze van het instrument
Het instrument is een voorstel voor een aanbeveling van de Raad waarin het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel worden gerespecteerd. Het bouwt voort op de bestaande wetgeving en beleidsmaatregelen van de Europese Unie en is in overeenstemming met de aard van de instrumenten die beschikbaar zijn voor EU-maatregelen op het gebied van sociaal beleid. Als rechtsinstrument geeft het voorstel uiting aan het engagement van de lidstaten om de doelstellingen en maatregelen die in deze aanbeveling zijn neergelegd uit te voeren en biedt het een stevige basis voor samenwerking op Europees niveau op dit gebied, met volledige inachtneming van de bevoegdheden van de lidstaten.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft met een breed scala aan belanghebbenden uitgebreid overleg gepleegd over dit initiatief. Al deze activiteiten zijn samengevat in het syntheseverslag, dat samen met dit voorstel voor een aanbeveling wordt bekendgemaakt 48 . De raadplegingsactiviteiten leverden meer inzicht op, maar bevatten geen substantiële afwijkingen van het algemene doel en de opzet van het initiatief. Zij zijn meegenomen in de voorbereidende werkzaamheden en verrijkten het voorstel met extra perspectieven. Het raadplegingsproces was gebaseerd op verschillende recente openbare raadplegingen, namelijk die voor het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten 49 , het groenboek over de vergrijzing 50 en de strategie voor gendergelijkheid 51 . Tijdens deze raadplegingen werd gewezen op het belang van hoogwaardige, toegankelijke en betaalbare ECEC — met name bij groepen met een lage participatiegraad — om een gelijke verdeling van zorgactiviteiten tussen ouders aan te moedigen.
Van 1 tot en met 29 maart 2022 is op het portaal “ Geef uw mening ” een verzoek om input gepubliceerd. In totaal werden 123 bijdragen ontvangen. De meeste (52 %) waren afkomstig van ngo’s; de andere waren afkomstig van overheidsinstanties, ondernemersorganisaties, EU-burgers, vakbonden en onderzoeksinstellingen. De opmerkingen hadden vooral betrekking op toegang, beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit van zorgdiensten, zorgverleners, sociaal-economische en territoriale ongelijkheden en de genderdimensie.
Een aantal belanghebbenden had al aangedrongen op een strategische en alomvattende aanpak van ECEC.
Het Europees Parlement heeft herhaaldelijk aangedrongen op een holistische benadering van de zorg en steunt de herziening van de Barcelona-doelstellingen, en benadrukt dat de inspanningen moeten worden gericht op kinderen met een handicap 52 . In zijn recente verslag over de Europese zorgstrategie, dat tijdens de plenaire vergadering van 5 juli 2022 werd aangenomen, toonde het Europees Parlement zich ingenomen met de komende herziening van de Barcelona-doelstellingen en wees het op het belang van ECEC voor het bevorderen van de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen en voor het dichten van de genderkloven op het gebied van zorg, beloning en pensioenen 53 .
De Commissie werkgelegenheid en sociale zaken (EMPL) en de Commissie vrouwenrechten en gendergelijkheid (FEMM) van het Europees Parlement organiseerden op 24 maart 2022 een gezamenlijke hoorzitting ter voorbereiding van een initiatiefverslag “Naar gemeenschappelijke Europese maatregelen op het gebied van zorg”. De leden van het Europees Parlement waren ingenomen met de Europese zorgstrategie en benadrukten met name het potentieel van de zorgsector — die momenteel ondergefinancierd en onderbemand is — wat het scheppen van banen betreft. Betere arbeidsvoorwaarden kunnen bijdragen tot gendergelijkheid, terwijl onderwijs en opleiding een sleutelrol spelen om te zorgen voor gekwalificeerd personeel en professionalisering. Er werd ook gewezen op de noodzaak om de vooruitgang te monitoren en rekening te houden met de bevoegdheid van de lidstaten op dit beleidsterrein.
Evenzo heeft het EESC in verschillende adviezen 54 herhaaldelijk gepleit voor een herziening van de Barcelona-doelstellingen en voor een holistische aanpak en benadrukt dat er meer moet worden geïnvesteerd in hoogwaardige, betaalbare en beschikbare zorgdiensten en -voorzieningen voor ieder gezin. Het dringt er ook op aan om te investeren in sociale infrastructuur, met name ECEC en naschoolse opvang, en om de Barcelona-doelstellingen inzake kinderopvang ambitieuzer te maken en ook de zorg voor andere afhankelijke personen te dekken.
De Europese Raad benadrukte dat het belangrijk is de loonkloof en de zorgkloof tussen mannen en vrouwen samen in overweging te nemen 55 , aangezien zij beide grotendeels onderling afhankelijk zijn en elkaar versterken. De Raad riep ook op tot overheidsinvesteringen op lange termijn in hoogwaardige, betaalbare en toegankelijke zorgvoorzieningen en -infrastructuur, in de ontwikkeling van zorgvaardigheden en in zorgdiensten. De Raad verzocht de Commissie een herziening van de Barcelona-doelstellingen voor te leggen om de opwaartse convergentie van het aanbod van hoogwaardige ECEC tussen de lidstaten te vergroten 56 , en benadrukte het recht van alle kinderen op niet-discriminerende toegang tot essentiële diensten, zoals voor- en vroegschoolse educatie en opvang 57 .
Tijdens de vergadering van de Groep op hoog niveau gendermainstreaming in januari 2022 hebben de lidstaten over het algemeen positieve feedback gegeven over het voorstel voor een zorgstrategie. Zij waren het er met name over eens dat de toegankelijkheid, kwaliteit en betaalbaarheid van diensten moeten worden aangepakt; dat de arbeidsvoorwaarden in de zorgsector moeten worden verbeterd; dat er onder meer over het educatieve aspect van ECEC moet worden nagedacht, en dat genderstereotypering op het gebied van zorg moet worden aangepakt.
Tijdens de eerste besprekingen met vertegenwoordigers van de lidstaten in het Comité voor sociale bescherming (17 maart 2022) en het Comité voor de werkgelegenheid (1 april 2022) hebben de lidstaten een aantal voorbeelden en goede nationale praktijken gedeeld en hun voorlopige brede instemming betuigd met het algemene doel van het initiatief, de analyse van de uitdagingen en de voorgestelde beleidsdoelstellingen. Verscheidene lidstaten wezen erop dat het initiatief moet worden ontwikkeld met volledige inachtneming van de nationale bevoegdheden, waarbij ook rekening moet worden gehouden met de verschillende nationale omstandigheden en opzet van de zorgstelsels en administratieve lasten moeten worden vermeden. Ook werd gewezen op het belang van EU-financiering, steun voor wederzijds leren en verbetering van de empirische basis.
Op 13 september 2021 heeft het Raadgevend Comité voor gelijke kansen van mannen en vrouwen een advies goedgekeurd met als titel “The care gap in the EU: a holistic and gender-transformative approach” 58 . Het advies steunde de verbetering van de beschikbaarheid en betaalbaarheid van hoogwaardige zorg en voorzieningen voor ECEC, een opwaartse herziening van de Barcelona-doelstellingen en de vaststelling van een beleidskader voor duurzame langdurige zorg door middel van EU-financiering, onder meer via de nationale herstel- en veerkrachtplannen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.
Er is een aantal gerichte raadplegingen van belanghebbenden, eerste besprekingen en hoorzittingen gehouden om de verschillende elementen van het initiatief diepgaander te bespreken.
De Commissie heeft op 11 maart 2022 een strategische dialoog met meer dan vijftig maatschappelijke organisaties georganiseerd. De maatschappelijke organisaties waren ingenomen met de herziening van de Barcelona-doelstellingen en waren het eens met de door de Commissie vastgestelde uitdagingen. Zij benadrukten dat de belemmeringen voor deelname moeten worden onderzocht: dat met name moet worden gekeken naar verdere uitsplitsingen van de participatiegraad (bv. kinderen met een migrantenachtergrond, met een handicap enz.); dat kinderen en hun gezonde ontwikkeling centraal moeten worden gesteld in het beleid; dat moet worden geïnvesteerd in stelsels van diensten die ingrijpen tijdens de vroege kindertijd voor kinderen met een handicap om hun deelname aan ECEC te bevorderen en aldus de deelname van hun moeders aan betaald werk te stimuleren.
Tot slot is op 7 april 2022 een speciale hoorzitting met de sociale partners op EU-niveau georganiseerd. De sociale partners hadden reeds in december 2020 een “gezamenlijke verklaring inzake kinderopvang in de EU” afgelegd, waarin wordt benadrukt dat beschikbare, toegankelijke, betaalbare en hoogwaardige voorzieningen voor kinderopvang van essentieel belang zijn voor ouders, met name moeders, om te kunnen werken. De sociale partners riepen ook op tot de herziening van de Barcelona-doelstellingen om de waarde van werken in deze sector te bevorderen, en tot goede arbeidsvoorwaarden, onder meer door de collectieve onderhandelingen te versterken en te zorgen voor hoogwaardige, stabiele banen, eerlijke lonen en een adequaat niveau van sociale bescherming. Ze riepen ook op om maatregelen te nemen om personeel aan te trekken voor de sector, met name mannen. Deze standpunten werden bevestigd tijdens de hoorzitting met de sociale partners in april. De sociale partners wezen met name op de noodzaak om een geïntegreerde levenscyclusbenadering te hanteren en de investeringen in de sector op te voeren en deze aantrekkelijker te maken voor werknemers tegen de achtergrond van demografische veranderingen en economische vooruitzichten.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie bouwt voort op de deskundigheid van haar Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) en externe deskundigen om de empirische basis van dit initiatief op te bouwen. De desbetreffende input wordt samen met het huidige voorstel voor een aanbeveling ter beschikking gesteld van het grote publiek.
Het JRC heeft een diepgaande evaluatie verricht van de EU-SILC-referentiedataset om de haalbaarheid van mogelijke verfijningen van de indicatoren en de betrouwbaarheid van de metingen op het niveau van de lidstaten te testen 59 . Het JRC heeft ook een simulatie opgesteld van de mogelijke impact van de verschillende niveaus van het streefcijfer voor de relevante indicatoren in termen van arbeidsparticipatie van vrouwen op basis van het Euromod-model 60 . Ten slotte werd opdracht gegeven voor een literatuuronderzoek om een overzicht te krijgen van doeltreffende hervormingen van de kinderopvang in de lidstaten 61 .
Voorts heeft een deskundigengroep 62 bestaande uit vijftien leden, waaronder individuele deskundigen en vertegenwoordigers van het Europees Uitvoerend Agentschap onderwijs en cultuur (EACEA), EIGE, Eurofound, IAO, OESO en Unicef, informatie verstrekt over de stand van zaken en de verschillen tussen de landen in de aanpak van ECEC, arbeidsvoorwaarden en de kwaliteit van ECEC. Zij hebben ook input geleverd over de maatregelen om de deelname aan ECEC te vergroten, met name voor kinderen uit kansarme milieus, en over de elementen die van belang zijn voor het versterken van de opwaartse convergentie.
• Grondrechten
De herziening van de Barcelona-doelstellingen zal bijdragen tot de gelijkheid van vrouwen en mannen op alle gebieden, met inbegrip van werkgelegenheid, werk en beloning. Zij zal bijdragen tot het waarborgen van het recht van eenieder op onderwijs en het recht van alle kinderen op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn, en op de bescherming van het gezin op economisch vlak (artikelen 23, 14, 24 en 33 van het Handvest van de grondrechten van de EU).
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Regelingen inzake monitoring, evaluatie en verslaglegging
De Europese Commissie zal de Barcelona-doelstellingen blijven monitoren in het kader van het Europees Semester, dat een belangrijk instrument is voor het monitoren van de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen en van gendergelijkheid, onder meer door middel van de analyse in de landenverslagen en in voorkomend geval door middel van landenspecifieke aanbevelingen. Daarnaast zal zij in haar beoordeling de intensiteit van de deelname van alle kinderen aan ECEC (aantal uren per week) en de deelname van kinderen uit verschillende groepen, met inbegrip van kinderen die met armoede of sociale uitsluiting worden bedreigd, waar mogelijk, kinderen met een handicap of met een migrantenachtergrond, Romakinderen en andere relevante groepen opnemen, rekening houdend met de leeftijd van de kinderen en specifieke nationale kenmerken.
Daarnaast zal de uitvoering van de aanbeveling worden gemonitord aan de hand van het jaarverslag van de Commissie over gendergelijkheid en het portaal voor de monitoring van de strategie voor gendergelijkheid 63 .
De herziening van de streefcijfers heeft betrekking op aanvullende dimensies die relevant zijn voor de verwezenlijking van de Barcelona-doelstellingen (toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit). Indien er indicatoren over deze dimensies beschikbaar zijn, zullen deze worden opgenomen in het portaal voor de monitoring van de strategie voor gendergelijkheid en het jaarverslag over gendergelijkheid.
Om de beschikbaarheid, de reikwijdte en de relevantie van gegevens op EU-niveau te verbeteren, wordt de lidstaten in de aanbeveling verzocht om de gegevensverzameling op een aantal gebieden die verband houden met de uitvoering ervan te ontwikkelen of te verbeteren. De lidstaten moeten met name de gegevensverzameling over de deelname van kinderen aan ECEC verbeteren, onder meer wat kinderen in kwetsbare situaties of uit kansarme groepen betreft.
De Commissie zal binnen vijf jaar een diepgaand verslag publiceren om een overzicht te geven van de stand van uitvoering van de aanbeveling, op basis van de Barcelona-doelstellingen en alle relevante dimensies, met inbegrip van beleidsmaatregelen en voorbeelden van goede praktijken uit de lidstaten.