Toelichting bij COM(2023)314 - Transparantie en integriteit van op ecologische, sociale en governancefactoren gebaseerde ratingactiviteiten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)314 - Transparantie en integriteit van op ecologische, sociale en governancefactoren gebaseerde ratingactiviteiten. |
|---|---|
| bron | COM(2023)314   |
| datum | 13-06-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel maakt integrerend deel uit van de vernieuwde strategie voor duurzame financiering die de Europese Commissie in juli 2021 heeft goedgekeurd 1 .
ESG-beleggingen, dat wil zeggen beleggingen waarbij rekening wordt gehouden met ecologische, sociale en governancefactoren (ESG-factoren) bij het nemen van beleggingsbeslissingen (ook wel duurzame beleggingen genoemd), worden een belangrijk onderdeel van de reguliere financiering. Met name beleggingsfondsen met duurzaamheidskenmerken of -doelstellingen zijn sterk toegenomen in aantal en omvang en zijn sterk veranderd wat betreft het soort kapitaal dat zij aantrekken. Tegen deze achtergrond heeft zich een ecosysteem voor ESG-beleggingen ontwikkeld, waarbij onder meer ESG-ratings worden verstrekt. Deze ESG-ratings worden gemarket als beoordelingen met betrekking tot de blootstelling van een onderneming of entiteit aan ecologische, sociale en/of governancefactoren en het effect daarvan op de samenleving.
ESG-ratings hebben een steeds grotere invloed op de werking van kapitaalmarkten en op het vertrouwen van beleggers in duurzame producten. ESG-ratings faciliteren met name de goede werking van de EU-markt voor duurzame financiering door beleggers en financiële instellingen kritieke informatiebronnen te bieden voor beleggingsstrategieën, risicobeheer en informatieverplichtingen. ESG-ratings worden ook gebruikt door ondernemingen die een beter inzicht willen krijgen in duurzaamheidsrisico’s en -kansen in verband met hun activiteiten of die van hun partners, en voor vergelijkingen met hun branchegenoten.
Verwacht wordt dat de markt voor ESG-ratings de komende jaren aanzienlijk zal blijven groeien. De groei en de toename van de vraag naar ESG-ratings worden gedreven door de veranderende aard van de risico’s voor ondernemingen, door het groeiende bewustzijn bij beleggers van de financiële implicaties van die risico’s en door de groei van beleggingsproducten die uitdrukkelijk gericht zijn op het voldoen aan bepaalde duurzaamheidsnormen of het verwezenlijken van bepaalde duurzaamheidsdoelstellingen. Het houdt ook verband met de wetgeving inzake duurzame financiering die de EU sinds 2018 heeft voorgesteld.
De huidige ESG-ratingmarkt vertoont echter tekortkomingen en functioneert niet naar behoren, waardoor niet wordt voldaan aan de behoeften van beleggers en beoordeelde entiteiten met betrekking tot ESG-ratings en het vertrouwen in ratings wordt ondermijnd. Dit probleem heeft verschillende facetten, en vooral dan i) het gebrek aan transparantie over de kenmerken van ESG-ratings, de methoden voor de bepaling ervan en de gegevensbronnen waarop ze zijn gebaseerd, en ii) het gebrek aan duidelijkheid over hoe ESG-ratingaanbieders te werk gaan. ESG-ratings stellen gebruikers, beleggers en beoordeelde entiteiten onvoldoende in staat om met kennis van zaken beslissingen te nemen met betrekking tot ESG-gerelateerde risico’s, effecten en kansen.
Daarom heeft de Commissie zich er in de vernieuwde strategie voor duurzame financiering toe verbonden actie te ondernemen om de betrouwbaarheid, vergelijkbaarheid en transparantie van ESG-ratings te verbeteren. Meer in het bijzonder beoogt dit voorstel de kwaliteit van de informatie over ESG-ratings te verbeteren door i) de kenmerken van ESG-ratings en de methoden voor het bepalen van ESG-ratings transparanter te maken en ii) meer duidelijkheid te verschaffen over de activiteiten van ESG-ratingaanbieders en het voorkomen van het risico van belangenconflicten op het niveau van ESG-ratingaanbieders. Aangezien ESG-ratings en onderliggende gegevens worden gebruikt voor beleggingsbeslissingen en de toewijzing van kapitaal, is het algemene doel van het initiatief de kwaliteit van ESG-ratings te verbeteren zodat beleggers met meer kennis van zaken beleggingsbeslissingen kunnen nemen met betrekking tot duurzaamheidsdoelstellingen. Het zal beoordeelde entiteiten ook in staat stellen met kennis van zaken beslissingen te nemen over het beheer van ESG-risico’s en het effect van hun activiteiten. Tegelijkertijd is het cruciaal om het vertrouwen in de activiteiten van ESG-ratingaanbieders te bevorderen door ervoor te zorgen dat de markt naar behoren functioneert en dat ESG-ratingaanbieders belangenconflicten voorkomen en beheren.
Dit voorstel is niet bedoeld om de methoden voor de berekening van ESG-ratings te harmoniseren, maar om de transparantie ervan te vergroten. ESG-ratingaanbieders behouden de volledige controle over de methoden die zij gebruiken en blijven onafhankelijk in hun keuze om ervoor te zorgen dat er op de ESG-ratingmarkt een verscheidenheid aan benaderingen beschikbaar is (d.w.z. ESG-ratings kunnen van elkaar verschillen en verschillende gebieden bestrijken).
Dit voorstel moet het gemakkelijker maken om het potentieel van de eengemaakte markt en de kapitaalmarktenunie te benutten en om bij te dragen aan de transitie naar een volledig duurzaam en inclusief economisch en financieel stelsel in overeenstemming met de Europese Green Deal 2 en de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN.
In alle sectoren van de economie zijn aanzienlijke investeringen nodig voor de transitie naar een klimaatneutrale economie en om de doelstellingen van de Unie op het gebied van ecologische duurzaamheid te verwezenlijken. Het moet voor beleggers en ondernemingen gemakkelijker worden gemaakt ecologisch duurzame beleggingen te identificeren en ervoor te zorgen dat deze geloofwaardig zijn.
Dit initiatief is geen initiatief in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit).
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De EU heeft de bouwstenen gelegd voor een kader voor duurzame financiering 3 . Belanghebbenden wijzen nu op resterende marktinefficiënties en lacunes in de regelgeving die de ontwikkeling van de markt zouden kunnen belemmeren. ESG-ratingaanbieders en gegevensverstrekkers maken gebruik van door ondernemingen gepubliceerde informatie; de beschikbaarheid, nauwkeurigheid en consistentie van deze gegevens zijn van essentieel belang voor de kwaliteit van de downstreamproducten die daarvan afhankelijk zijn. Op grond van de richtlijn duurzaamheidsrapportage door bedrijven 4 en de taxonomieverordening 5 zijn ondernemingen verplicht om informatie over specifieke ESG-factoren bekend te maken. ESG-ratings bouwen hierop voort en vullen deze aan door kritieke informatiebronnen te bieden voor beleggingsstrategieën, risicobeheer en interne analyses door beleggers en financiële instellingen. ESG-ratingaanbieders maken gebruik van gegevens die afkomstig zijn van ondernemingen, en hoe betrouwbaarder, nauwkeuriger en meer gestandaardiseerd de beschikbare gegevens zijn, des te minder is het nodig om de gaten op te vullen met ramingen. Zo zullen duurzaamheidsverslagen van ondernemingen de beoordelingen door ESG-ratingaanbieders vergemakkelijken.
Daarnaast zullen de nieuwe vereisten die in de wetgeving inzake duurzame financiering aan financiële instellingen en marktdeelnemers worden opgelegd (zoals de richtlijn duurzaamheidsrapportage door bedrijven, de verordening betreffende informatieverschaffing over duurzaamheid in de financiëledienstensector 6 en de taxonomieverordening) leiden tot een grotere vraag naar ESG-ratings.
Dit initiatief hangt ook samen met de werkzaamheden op het gebied van normen voor groene obligaties en EU-klimaatbenchmarks. Wat het voorstel voor een Europese verordening inzake groene obligaties 7 betreft, moeten uitgevende instellingen van toekomstige Europese groene obligaties bekendmaken in welke mate de met hun obligaties gefinancierde projecten zijn afgestemd op de taxonomie. Daartoe kunnen zij ESG-ratings aanvragen om onderliggende gegevens te verkrijgen die zouden worden gebruikt bij de beoordeling van hun projecten. De informatie die in ESG-ratings wordt bekendgemaakt, helpt beleggers, met inbegrip van beleggers in groene obligaties, om de algemene niet-financiële prestaties van ondernemingen beter te beoordelen.
Wat de EU-klimaatbenchmarkverordening 8 betreft, is in een gedelegeerde verordening 9 een lijst vastgesteld van ESG-factoren die benchmarkbeheerders openbaar moeten maken voor benchmarks die ESG-doelstellingen nastreven, afhankelijk van het soort onderliggende activa in kwestie (bv. aandelen, vastrentende waarden, staatsobligaties). Zij zullen de informatie rechtstreeks van ondernemingen moeten krijgen (bv. via hun jaarverslagen) of zullen deze informatie moeten verkrijgen van externe ratingaanbieders/gegevensverstrekkers. De gedelegeerde verordening biedt benchmarkbeheerders de mogelijkheid om informatie over ESG-ratings van de benchmarks openbaar te maken. Betere informatie over de methoden die voor ESG-ratings worden gebruikt, zou moeten helpen om benchmarkbeheerders duidelijkheid te verschaffen over de bestanddelen van de benchmarks. Betere en betrouwbaardere ratings zullen het vertrouwen van benchmarkbeheerders vergroten en uiteindelijk de aanvaarding van die ratings als een betrouwbaar instrument voor het ontwerpen van zinvolle benchmarks verbeteren. Voorts zal het benchmarkgebruikers helpen om benchmarks vast te stellen die in lijn liggen met hun beleggingsstrategie en om die strategie uit te voeren, waarbij het risico van greenwashing wordt vermeden. Deze verordening moet ook het vertrouwen van beleggers in ESG-benchmarks vergroten en aldus duurzame beleggingen verder ondersteunen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel maakt deel uit van een pakket maatregelen inzake duurzame financiering dat een prioriteit is in het kader van het project van de kapitaalmarktenunie. Het bevat maatregelen om het transformerende vermogen van financiële diensten aan te wenden en particulier kapitaal naar duurzame beleggingen te leiden. Het draagt bij tot de ontwikkeling van meer geïntegreerde kapitaalmarkten doordat het voor beleggers gemakkelijker wordt om van de eengemaakte markt te profiteren en met kennis van zaken betere beslissingen te nemen. Zo biedt het Europees centraal toegangspunt belanghebbenden gemakkelijker toegang tot gegevens en kan het ook dienen als bron van informatie/inputgegevens voor ESG-ratingaanbieders, waardoor het gebruik van ramingen wordt verminderd en tevens wordt bijgedragen tot een betere kwaliteit van de ratings in het algemeen.
Dit voorstel is ook in overeenstemming met de overkoepelende beleidsdoelstellingen van de Europese Green Deal. De Europese Green Deal is het antwoord van de Unie op de generatiebepalende uitdagingen op het gebied van klimaat en milieu. Het doel van de Europese Green Deal is de Unie om te vormen tot een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie, waar vanaf 2050 netto geen broeikasgassen meer worden uitgestoten.
Met een volledig functionerende en geïntegreerde kapitaalmarkt kan de EU-economie bovendien duurzaam groeien en concurrerender worden, in overeenstemming met de strategische prioriteit van de Commissie gericht op een economie die werkt voor de mensen, met een focus op het creëren van de juiste voorwaarden voor het scheppen van banen, groei en investeringen.
Dit voorstel vormt een aanvulling op het bestaande milieu- en klimaatbeleid van de EU door de methoden voor het bepalen van ESG-ratings transparanter te maken, wat moet leiden tot een efficiëntere kanalisatie van investeringen naar duurzame activa.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel valt onder de gedeelde bevoegdheid overeenkomstig artikel 4, lid 2, punt a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en is gebaseerd op artikel 114 VWEU, dat de EU de bevoegdheid verleent om passende bepalingen vast te stellen voor de instelling en de werking van de interne markt.
Op grond van artikel 114 VWEU kan de Unie niet alleen maatregelen nemen om bestaande belemmeringen voor de uitoefening van de fundamentele vrijheden weg te nemen, maar ook om te voorkomen dat dergelijke belemmeringen in de toekomst opduiken. Dat zijn onder meer belemmeringen die het voor marktdeelnemers, zoals ESG-ratingaanbieders of beleggers, moeilijk maken om ten volle te profiteren van de voordelen van de interne markt.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De doelstelling van dit initiatief, namelijk meer duidelijkheid scheppen over de kenmerken en doelstellingen van ESG-ratings en de activiteiten van ESG-ratingaanbieders, kan niet voldoende worden verwezenlijkt als de lidstaten onafhankelijk van elkaar optreden, en derhalve is optreden op EU-niveau noodzakelijk voor de goede werking van de kapitaalmarkten van de EU.
Er bestaat momenteel geen EU-regelgevingskader voor ESG-ratingaanbieders. De lidstaten reglementeren de activiteiten van ESG-ratingaanbieders of de voorwaarden waaronder zij ESG-ratings verstrekken niet. Elke ESG-ratingaanbieder volgt zijn eigen regels, met een gebrek aan duidelijkheid over wat zij doen en hoe zij dat doen.
De ESG-ratingmarkt is een mondiale markt. Sommige grote ESG-ratingaanbieders hebben hun hoofdkantoor in de EU. Vele andere hebben hun hoofdkantoor buiten de EU, maar hebben dochterondernemingen binnen de EU.
Hoewel de lidstaten afzonderlijk maatregelen zouden kunnen nemen om ESG-ratings betrouwbaarder en transparanter te maken, zullen dergelijke maatregelen waarschijnlijk aanzienlijk verschillen van lidstaat tot lidstaat. Dit kan leiden tot uiteenlopende transparantieniveaus, belemmeringen voor marktdeelnemers en uitdagingen voor hen die grensoverschrijdend actief zijn (zoals op de EU-markt, met gebruikers in een aantal lidstaten), en kan ook de vergelijkbaarheid tussen ratings beperken. Als er helemaal geen regels zijn voor de activiteiten van ESG-ratingaanbieders, zouden de huidige situatie en de problemen in verband met transparantie voortduren en zelfs kunnen verergeren.
Nu duurzame beleggingen en ESG-ratings steeds meer aandacht krijgen in rechtsgebieden overal ter wereld, wordt het voor de EU van essentieel belang om met haar partners samen te werken op basis van een coherente en alomvattende geharmoniseerde aanpak. Het initiatief zou niet in de plaats komen van nationale wetgeving, aangezien momenteel geen enkele lidstaat wetgeving heeft die de werking van ESG-ratingaanbieders regelt.
De werking van de interne markt zou worden verbeterd als er meer duidelijkheid was over de activiteiten van entiteiten die een steeds belangrijkere rol spelen bij het kanaliseren van financiering.
• Evenredigheid
Dit voorstel is in overeenstemming met het in artikel 5 VWEU neergelegde evenredigheidsbeginsel. De voorgestelde maatregelen zijn noodzakelijk om de doelstellingen te bereiken en zijn ook het meest geschikt.
Het voorstel is gericht op de activiteiten van ESG-ratingaanbieders die in de EU actief zijn. Het pakt de tekortkomingen van de markt aan, namelijk: a) het gebrek aan duidelijkheid over de kenmerken van ESG-ratings, de gebruikte methoden en gegevensbronnen, en b) het gebrek aan duidelijkheid en controle over de activiteiten van ESG-ratingaanbieders.
Dit voorstel gaat niet verder dan nodig is om elk van deze kwesties op de meest doeltreffende wijze aan te pakken en op te lossen, namelijk door: (1) een vergunningensysteem op te zetten dat van toepassing zou zijn op ESG-ratingaanbieders die in de EU actief zijn, waarbij zij worden onderworpen aan evenredige regels voor hun activiteiten en aan doorlopend evenredig toezicht, en (2) ESG-ratingaanbieders die in de EU actief zijn te verplichten essentiële informatie over ESG-ratingkenmerken en -methoden te publiceren en gedetailleerde informatie over toegepaste methoden bekend te maken aan hun abonnees en aan beoordeelde entiteiten.
Dit voorstel heeft geen betrekking op interne ratings die worden ontwikkeld door vermogensbeheerders of andere instellingen zoals benchmarkbeheerders, aangezien deze ratings worden gebruikt voor eigen beslissingen en beleggingen en niet hetzelfde doel dienen en niet openbaar worden gemaakt of worden verspreid op basis van een abonnement of anderszins.
Dit initiatief is dan ook gericht op juridische entiteiten die ESG-ratings verstrekken aan het publiek of aan abonnees. Financiële instellingen of andere marktdeelnemers die ESG-ratings voor eigen doeleinden of eigen gebruik ontwikkelen, vallen hier niet onder.
• Keuze van het instrument
Met dit voorstel wordt beoogd een systeem in te voeren dat meer duidelijkheid verschaft over de kenmerken van ESG-ratings. Daartoe worden in het voorstel regels vastgesteld voor ESG-ratingaanbieders die in de EU actief zijn. Het voorstel moet het gemakkelijker maken om het potentieel van de Europese eengemaakte markt beter te benutten en bij te dragen tot de overgang naar een volledig duurzaam en inclusief economisch en financieel stelsel in overeenstemming met de Europese Green Deal en de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN. Een verordening is noodzakelijk om deze beleidsdoelstellingen te verwezenlijken en is de beste manier om meer duidelijkheid te scheppen over de activiteiten van entiteiten die steeds belangrijker worden voor het kanaliseren van financiering.
Een regelgevingskader zou worden afgestemd op de aanpak die voor andere financiëlemarktdeelnemers wordt gehanteerd en op relevante wetgeving, zoals de EU-benchmarkverordening, de verordening inzake ratingbureaus en het voorstel voor een Europese norm voor groene obligaties, die voorzien in doorlopend toezicht en waarin een aantal organisatorische vereisten en vereisten met betrekking tot governanceprocessen en documenten zijn vastgesteld. Andere instrumenten, zoals zachte wetgeving en gedragscodes, zouden de doelstellingen van dit initiatief slechts gedeeltelijk verwezenlijken, aangezien er geen stimulans zou zijn om een voldoende strenge gedragscode op te stellen. De bestaande druk op de markt zou bepalend zijn voor de strengheid en volledigheid van een code, en die druk is ontoereikend gebleken om de problemen aan te pakken. Bovendien zou een gedragscode vrijwillig zijn. Sommige providers zouden ervoor kunnen kiezen om de code niet in te voeren, of er zouden meerdere sectorcodes kunnen ontstaan. Beide gevallen zouden elk vooruitzicht op meer duidelijkheid in de markt voor gebruikers of beoordeelde entiteiten ondermijnen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Niet van toepassing.
Momenteel is er geen wettelijk regime voor ESG-ratings op het niveau van de EU.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft een aanzienlijke hoeveelheid bewijsmateriaal uit verschillende bronnen verzameld, waaronder een studie in opdracht van het directoraat-generaal Financiële Stabiliteit, Financiële Diensten en Kapitaalmarktenunie (DG FISMA) van de Europese Commissie, een raadpleging van de Commissie en outreachactiviteiten en uitwisselingen met belanghebbenden. De Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) heeft de werkzaamheden van de Commissie ook ondersteund door middel van een in 2022 gepubliceerd verzoek om input en heeft een overzicht gegeven van ESG-ratingaanbieders die in de EU actief zijn. De Commissie heeft ook bestaande internationale aanbevelingen en codes voor ESG-ratingaanbieders geanalyseerd, met name de aanbevelingen van de Internationale organisatie van effectentoezichthouders (Iosco). In totaal hebben 168 organisaties en particulieren gereageerd op de gerichte raadpleging ter ondersteuning van dit initiatief, voornamelijk beleggers, ESG-ratingaanbieders en beursgenoteerde ondernemingen.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Om een beter inzicht te krijgen in de problemen waarmee de markt in de praktijk wordt geconfronteerd, heeft de Commissie na de gerichte raadpleging de academische literatuur grondig bestudeerd 10 , de markt geanalyseerd en contact gezocht met een groot aantal belangrijke belanghebbenden in de ESG-ratingmarkt.
Tussen april en oktober 2022 heeft de Commissie bilaterale bijeenkomsten gehouden met verschillende belanghebbenden, waaronder 14 verschillende ESG-ratingaanbieders, ESG-ratinggebruikers en verenigingen die onder meer ratinggebruikers, academici, niet-gouvernementele organisaties, overheidsinstanties en toezichthoudende autoriteiten vertegenwoordigen.
De Commissie heeft ook regelmatig contact opgenomen met de ESMA om haar standpunt en advies te vragen, onder meer over een mogelijke vergunnings- en toezichtregeling op het niveau van de Unie voor ESG-ratingaanbieders.
• Effectbeoordeling
Dit voorstel gaat vergezeld van een effectbeoordeling 11 , die op 16 november 2022 aan de Raad voor regelgevingstoetsing is voorgelegd en op 16 december 2022 een positief advies met voorbehoud heeft ontvangen.
In de effectbeoordeling wordt geconcludeerd dat het belangrijkste probleem tweeledig is: terwijl beleggers en ondernemingen problemen opmerken met de betrouwbaarheid, nauwkeurigheid en tijdigheid van ESG-ratings, weten beoordeelde entiteiten niet zeker welke categorieën/criteria worden gebruikt om hen te beoordelen, hoe nauwkeurig ESG-ratings hun werkelijke prestaties weergeven en hoe deze kunnen worden verbeterd.
Inhoudsopgave
Dit probleem heeft verschillende consequenties. De consequenties vanuit het oogpunt van een gebruiker zijn:
1) Beleggers zijn niet in staat om bij hun beleggingsbeslissingen voldoende rekening te houden met duurzaamheidsgerelateerde en andere niet-financiële risico’s en kansen,
2) Beleggers zijn ook minder in staat financiële middelen te kanaliseren naar ondernemingen en economische activiteiten die sociale en milieuproblemen aanpakken en niet verergeren,
3) Benchmarkbeheerders construeren benchmarks op basis van ESG-ratings waarvan niet volledig duidelijk is hoe ze zijn berekend,
4) Ondernemingen kunnen geen rekening houden met alle potentiële risico’s en kansen van hun activiteiten en investeringen dienovereenkomstig kanaliseren.
De specifieke consequentie vanuit het oogpunt van een beoordeelde entiteit is dat zij een ESG-rating kan krijgen met betrekking tot elementen die onjuist of niet meer up-to-date zijn, wat van invloed kan zijn op de voorwaarden voor hun toegang tot financiering.
De specifieke consequentie vanuit het oogpunt van andere belanghebbenden is dat niet-gouvernementele organisaties, vakbonden en andere belanghebbenden minder goed in staat zijn om ondernemingen verantwoordelijk te houden voor hun effecten op de samenleving en het milieu.
De problemen hebben negatieve gevolgen voor de werking van de EU-markt voor duurzame financiering, waardoor een leemte is ontstaan in het EU-kader voor duurzame financiering dat is opgezet om te zorgen voor meer transparantie en om de instrumenten te verschaffen om particulier kapitaal te laten stromen naar duurzame investeringen die dringend nodig zijn voor de transitie. De bredere gevolgen zijn dat het potentieel van de Europese eengemaakte markt om bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Green Deal en de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN, niet ten volle wordt benut.
1) gebrek aan duidelijkheid en controle over de activiteiten van ESG-ratingaanbieders;
2) gebrek aan duidelijkheid over de kenmerken van ESG-ratings en over de methoden en gegevensbronnen die bij het bepalen ervan worden gebruikt (inclusief de wijze waarop ESG-ratings tot stand komen, de verstrekking van informatie over ESG-ratings en de transparantie daaromtrent).
Bij de effectbeoordeling werd een reeks beleidsopties voor twee belangrijke variabelen onderzocht:
·meer duidelijkheid over de activiteiten van ESG-ratingaanbieders en het voorkomen van het risico op belangenconflicten op het niveau van ESG-ratingaanbieders, en
·de noodzaak om meer duidelijkheid te verschaffen over de kenmerken van ESG-ratings (d.w.z. wat zij betekenen, welke doelstellingen ermee worden nagestreefd en de methoden en gegevensbronnen of ramingen die bij de ontwikkeling ervan worden gebruikt).
Er zijn verschillende wetgevende en niet-wetgevende beleidsopties geanalyseerd voor de volgende twee dimensies: entiteiten (ESG-ratingaanbieders) en producten (ESG-ratings). Wat de wettelijke behandeling van ESG-ratingaanbieders betreft, zijn drie opties overwogen: een gedragscode voor de sector (optie 1), registratie en licht toezicht (optie 2) en vergunningverlening, op beginselen gebaseerde organisatorische vereisten en risicogebaseerd toezicht (optie 3). Wat betreft de omvang van transparantievereisten met betrekking tot ESG-ratings en de methoden voor de bepaling van die ratings, zijn de twee overwogen opties minimale vereisten inzake informatieverstrekking aan het publiek (optie 1) en minimale vereisten inzake informatieverstrekking aan het grote publiek en uitgebreidere vereisten inzake informatieverstrekking aan cliënten van ESG-ratingaanbieders en beoordeelde entiteiten (optie 2). In de analyse wordt ook zorgvuldig gekeken naar de kosteneffectiviteit en coherentie ervan. De volgende opties werden in een vroeg stadium verworpen: registratie en toezicht op nationaal niveau, harmonisatie van de methoden van ESG-ratingaanbieders, vaststelling van minimumvereisten met betrekking tot de inhoud van ESG-ratings en gedetailleerde modellen voor openbaarmakingsvereisten.
Wat het toepassingsgebied betreft, zou de definitie van ESG-ratings door Iosco de basis vormen voor het toepassingsgebied van dit initiatief, dat betrekking heeft op zowel scores en ratings als producten die een combinatie van beide zijn. Dit initiatief zou gericht zijn op de gespecialiseerde entiteiten die ESG-ratings of -scores verstrekken aan het publiek of aan abonnees en zou geen betrekking hebben op financiële instellingen of andere marktdeelnemers die ESG-ratings voor hun eigen doeleinden ontwikkelen, aangezien zij hun eigen modellen gebruiken en geen ESG-ratings commercieel verstrekken aan andere financiëlemarktdeelnemers.
Op basis van een vergelijking van de doeltreffendheid, efficiëntie en coherentie zou de voorkeursoptie een combinatie zijn van optie 3 met betrekking tot ESG-ratingaanbieders (vergunningverlening, organisatorische vereisten en toezicht) en optie 2 met betrekking tot ESG-ratings (transparantie door minimale informatieverstrekking aan het publiek en uitgebreidere informatieverstrekking aan cliënten van ESG-ratingaanbieders en beoordeelde entiteiten). Uit de gedetailleerde analyse is gebleken dat de combinatie van deze opties volledig zou beantwoorden aan de doelstellingen (in tegenstelling tot de andere opties) en de grootste voordelen zou opleveren voor gebruikers, beoordeelde entiteiten, de aanbieders zelf en de samenleving. Hoewel de voorkeursoptie hogere initiële kosten met zich mee kan brengen, zullen de voordelen op lange termijn naar verwachting opwegen tegen de kosten.
De voorkeursoptie zal naar verwachting aanzienlijke economische voordelen opleveren. Verwacht wordt dat dit initiatief de werking van de financiële markten en de voorwaarden voor ESG-beleggingen positief zal beïnvloeden. De voorkeursoptie moet beleggers en beoordeelde entiteiten in staat stellen om ESG-ratings te begrijpen en om met kennis van zaken ESG-gerelateerde keuzes te maken. Zij moet ook de kosten van het verzamelen van informatie en de noodzaak om een beroep te doen op meerdere aanbieders verminderen, waardoor de kosten van zakendoen dalen. De voorkeursoptie zou ook niet-discriminerend zijn en gelijkelijk van toepassing zijn op marktdeelnemers van binnen en buiten de EU. Dit initiatief kan gevolgen hebben voor het algemene concurrentievermogen van de ESG-ratingaanbieders, waardoor hun kosten van zakendoen op korte termijn waarschijnlijk zullen stijgen, maar een groter vertrouwen in ESG-ratings zou bevorderlijk kunnen zijn voor de marktgroei. Om mogelijke bezorgdheid over het verlies van toegang tot de markt weg te nemen, kan worden voorzien in een overgangsperiode, wat met name kleinere spelers meer tijd geeft om zich aan te passen. Het initiatief zal naar verwachting ook positieve, zij het minieme, indirecte sociale en milieueffecten hebben.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Dit initiatief is geen initiatief in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit).
Om de kosten en gevolgen van nieuwe vereisten uit hoofde van deze verordening voor kleinere aanbieders te beperken, worden de volgende mitigerende maatregelen voorgesteld.
1) Overgangsperiode. Om mogelijke bezorgdheid over het verlies van toegang tot marktaanbieders als gevolg van de vergunningsprocedure weg te nemen, zouden aanbieders hun activiteiten mogen voortzetten op voorwaarde dat zij de ESMA daarvan in kennis stellen en een vergunning krijgen binnen een vooraf bepaalde periode, d.w.z. de overgangsperiode.
2) Aanpassing van de toezichtvergoedingen aan de grootte van de aanbieder. De vergoedingen zouden evenredig over de aanbieders worden verdeeld op basis van hun nettojaaromzet.
3) Evenredig toezicht. De ESMA heeft gekozen voor een risicogebaseerde, datagestuurde aanpak voor het uitoefenen van toezicht 12 en prioriteert haar toezichtactiviteiten op basis van het vastgestelde risiconiveau en het belang/de omvang van de onder toezicht staande entiteiten.
4) Mogelijkheid voor kleinere en innovatieve entiteiten om een aanvraag tot vrijstelling van een breed scala aan interne organisatorische maatregelen in te dienen indien zij kunnen aantonen dat de vereisten niet in verhouding staan tot de aard, schaal en complexiteit van hun bedrijf en tot de aard en het scala van kwesties die door hun product worden beoordeeld (bv. datagestuurde beoordelaar 13 of innovatieve, toekomstgerichte beoordelaar 14 ).
• Grondrechten
Het voorstel eerbiedigt de rechten en beginselen die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name die van artikel 16 (vrijheid van ondernemerschap). Het vrije verkeer van personen en diensten en het recht van vestiging behoren tot de fundamentele rechten en vrijheden die door het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie worden beschermd en is relevant voor deze maatregel.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel machtigt de ESMA om een nieuwe functie uit te oefenen, namelijk het verlenen van vergunningen aan en het uitoefenen van toezicht op ESG-ratingaanbieders die hun diensten uit hoofde van deze verordening aanbieden. Hiervoor zal de ESMA ESG-ratingaanbieders vergoedingen in rekening moeten brengen die alle administratieve kosten moeten dekken die de ESMA in verband met haar vergunnings- en toezichtactiviteiten maakt. De markt bestaat uit 59 entiteiten: 30 in de EU gevestigde ESG-ratingaanbieders (3 grote, 6 middelgrote, 9 kleine en 12 microaanbieders); en 29 entiteiten van buiten de EU. Op basis van de schatting dat de ESMA 1,7 voltijdequivalenten (vte’s) nodig zou hebben om toezicht te houden op een grote ESG-ratingaanbieder en 0,2 vte’s om toezicht te houden op een kleine ESG-ratingaanbieder, hebben wij berekend dat er jaarlijks 20 vte’s nodig zijn. Op basis van dezelfde schatting zou de ESMA 7 tijdelijke functionarissen (AC) en 12 CA-posten nodig hebben voor het verlenen van vergunningen aan 30 EU-entiteiten en 29 niet-EU-entiteiten, en voor het toezicht op 30 EU-entiteiten en 29 niet-EU-entiteiten vanaf jaar N+1. Wij achten het waarschijnlijk dat er in het eerste jaar (jaar N) een piek van eenmalige werkzaamheden zal zijn in verband met het verlenen van vergunningen. Het is daarom belangrijk dat de ESMA van meet af aan de 19 vte’s krijgt om deze piek te managen.
De totale kostenstijging op jaarbasis wordt geraamd op ongeveer 3,7-3,8 miljoen euro. Deze kosten komen niet ten laste van de EU-begroting, aangezien het voorstel de ESMA in staat zal stellen ESG-ratingaanbieders vergunnings- en toezichtvergoedingen in rekening te brengen om alle toezichtkosten te dekken. Dit is vergelijkbaar met andere gebieden waar de ESMA verantwoordelijk is voor het toezicht op bepaalde entiteiten (bv. ratingbureaus). Zie voor meer informatie het financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal ervoor zorgen dat de in deze verordening geselecteerde acties bijdragen tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen met een combinatie van specifieke monitoringelementen om de efficiëntie van de uitvoering en de vooruitgang bij de verwezenlijking van specifieke doelstellingen te meten, maar ook met andere monitoringinstrumenten die bijdragen tot de verwezenlijking van de algemene doelstellingen. Deze elementen en instrumenten worden hieronder nader beschreven. Om de vooruitgang bij de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen te monitoren, zal de Commissie de mogelijkheid onderzoeken om periodieke enquêtes onder beleggers, ondernemingen en ESG-ratingaanbieders te organiseren.
Via de enquêtes zouden gegevens worden verzameld over: 1) de perceptie bij gebruikers en beoordeelde entiteiten van veranderingen in de beschikbare informatie, met name met betrekking tot de in punt 4 genoemde specifieke doelstellingen, en de perceptie of deze doelstellingen worden verwezenlijkt; en 2) de kosten en baten van ESG-ratingregulering en -toezicht vanuit het oogpunt van een ESG-ratingaanbieder. Dergelijke enquêtes zullen afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van financiële middelen.
De vooruitgang bij de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen kan ook worden gemonitord aan de hand van een aantal indicatoren, zoals het aantal beschikbaar gestelde ESG-ratings, de toename van het gebruik van ESG-ratings door gebruikers en uitgevende instellingen en de toename van de algehele correlatie tussen ESG-ratings.
Het monitoren van de vooruitgang bij de verwezenlijking van de algemene doelstellingen is per definitie aanzienlijk ingewikkelder, omdat het methodologisch moeilijk is om de effecten van de voorgestelde maatregelen op ESG-ratings te onderscheiden van andere mogelijke factoren. Niettemin stelt de Commissie voor om de vooruitgang bij de verwezenlijking van de algemene doelstellingen te monitoren door:
–het monitoren van trends op het gebied van beleggingen in ondernemingen die duurzame economische activiteiten verrichten, met aandacht voor ecologische, sociale en governanceaspecten 15 ;
–in gesprek te gaan met toezichthouders en andere relevante belanghebbenden om te beoordelen of de bezorgdheid over greenwashing met ESG-ratings wordt verminderd.
Het is wellicht ook mogelijk om de voorgestelde enquêtes onder beleggers, ondernemingen en ESG-ratingaanbieders te gebruiken voor het verzamelen van informatie met betrekking tot de vraag of belanghebbenden van mening zijn dat ESG-ratingaanbieders meer verantwoording afleggen voor hun activiteiten.
Als toezichthouder op de ESG-ratingaanbieders in het kader van dit initiatief zou de ESMA het aangewezen orgaan zijn om de ontwikkelingen in kaart te brengen en mogelijke punten van zorg onder de aandacht te brengen, waarbij zij contact onderhoudt met relevante nationale autoriteiten in de lidstaat waar ESG-ratings worden gebruikt en waar ESG-ratingaanbieders gevestigd zijn en hun activiteiten verrichten.
Daarnaast zullen verschillende belanghebbenden, waaronder maatschappelijke organisaties, ESG-ratingaanbieders, bedrijfsorganisaties en overheidsinstanties, waarschijnlijk verslagen publiceren waarin de ontwikkelingen op dit gebied worden gemonitord, wat een nuttige aanvulling zal vormen op de monitoring door de Commissie.
Zowel de bovenstaande indicatoren als de enquêtes zullen helpen evalueren of de beleidsoptie die de voorkeur geniet succesvol is in het bereiken van de gespecificeerde doelstellingen. Deze indicatoren zullen dan als basis dienen voor een evaluatie die uiterlijk vijf jaar na de start van dit initiatief moet worden gepresenteerd. Het ontwerpvoorstel zal voorts een toezegging bevatten om de effecten van de nieuwe wetgevingshandeling te evalueren. Na de start van het initiatief begint de Commissie met het monitoren van de uitvoering van de beleidsoptie waaraan de voorkeur is gegeven.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel (aan te vullen wanneer er duidelijkheid is over de nummering/volgorde van de artikelen)
Titel I bevat het onderwerp, het toepassingsgebied en de definities die van toepassing zijn op de verordening. In artikel 1 wordt het onderwerp van de verordening uiteengezet, namelijk de invoering van een gemeenschappelijke regelgevingsaanpak ter verbetering van de integriteit, de transparantie, de verantwoordelijkheid, de governance en de onafhankelijkheid van ESG-ratingactiviteiten en aldus bij te dragen tot de transparantie en kwaliteit van ESG-ratings die aan gereglementeerde Europese financiële ondernemingen en Europese ondernemingen worden verstrekt. De verordening bevat ook transparantievereisten met betrekking tot ESG-ratings en regels voor de organisatie en het gedrag van ESG-ratingaanbieders. Artikel 2 heeft betrekking op het toepassingsgebied van deze verordening, namelijk ESG-ratingactiviteiten van ESG-ratingaanbieders die in de EU actief zijn. Artikel 3 bevat de definities voor de toepassing van deze verordening.
Titel II van de verordening bevat de voorwaarden voor het afgeven van ESG-ratings in de Unie.
In artikel 4 tot en met 8 worden vereisten vastgesteld met betrekking tot de vergunningsprocedure voor ESG-ratingaanbieders, met inbegrip van de indiening van een vergunningsaanvraag, de behandeling daarvan en de kennisgeving van een besluit van de ESMA om een vergunning te verlenen, te weigeren of in te trekken. In artikel 9 tot en met 12 worden regels vastgesteld voor de afgifte van ESG-ratings in de EU door ESG-ratingaanbieders uit derde landen. Artikel 9 bevat vereisten met betrekking tot gelijkwaardigheidsbesluiten, terwijl artikel 10 betrekking heeft op vereisten inzake de bekrachtiging van ESG-ratings en artikel 11 voorschriften voor de erkenningsprocedure bevat. Artikel 12 heeft betrekking op samenwerkingsregelingen tussen de ESMA en toezichthoudende autoriteiten van derde landen. In artikel 13 wordt de ESMA verplicht om op haar website een register van alle vergunninghoudende ESG-ratingaanbieders bij te houden. Verder bevat artikel 13 vereisten inzake de toegankelijkheid van informatie op het Europees centraal toegangspunt (ESAP).
Titel III van de verordening bevat de beginselen inzake de integriteit en betrouwbaarheid van ESG-ratingactiviteiten.
In hoofdstuk 1 worden de organisatorische vereisten, procedures en documenten met betrekking tot governance voor ESG-ratingactiviteiten vastgesteld. Artikel 14 bevat de algemene beginselen waaraan ESG-ratingaanbieders zich moeten houden, met inbegrip van de noodzaak om passende systemen, middelen en procedures te gebruiken en de onafhankelijkheid van de activiteiten te waarborgen. In artikel 15 wordt voorgeschreven dat ESG-ratingactiviteiten moeten worden gescheiden van een aantal activiteiten, waaronder adviesactiviteiten, de afgifte en verkoop van creditratings en de ontwikkeling van benchmarks. In artikel 16 worden de verplichtingen die gelden voor ratinganalisten, werknemers en andere bij de afgifte van ESG-ratings betrokken personen nader omschreven. Artikel 17 bevat vereisten met betrekking tot het bijhouden van gegevens in verband met ESG-ratingactiviteiten. In artikel 18 worden ESG-ratingaanbieders verplicht een onafhankelijke klachtenprocedure in te stellen om ervoor te zorgen dat belanghebbenden hun klachten kunnen melden en dat ESG-ratingaanbieders de gegrondheid van klachten objectief beoordelen. Artikel 19 bevat vereisten en waarborgen met betrekking tot de uitbesteding van bepaalde functies in verband met ESG-ratingactiviteiten aan derden. Artikel 20 bevat vrijstellingen van de governancevereisten die de ESMA kan toekennen aan ESG-ratingaanbieders die voldoen aan criteria die met name verband houden met hun grootte.
Hoofdstuk 2 heeft betrekking op de transparantievereisten voor ESG-ratingactiviteiten. Artikel 21 bevat transparantievereisten met betrekking tot ESG-ratingactiviteiten die openbaar moeten worden gemaakt. Artikel 22 bevat transparantievereisten met betrekking tot ESG-ratingactiviteiten die moeten worden bekendgemaakt aan de abonnees van ESG-ratings en aan beoordeelde entiteiten.
Hoofdstuk 3 bevat verplichtingen met betrekking tot de onafhankelijkheid en belangenconflicten van ESG-ratingaanbieders. In artikel 23 wordt vereist dat ESG-ratingaanbieders beschikken over robuuste governanceregelingen die een duidelijke organisatiestructuur omvatten met welomschreven, transparante en consistente taken en verantwoordelijkheden voor alle personen die bij de afgifte van een ESG-rating betrokken zijn. Artikel 24 bevat voorschriften voor het beheer van potentiële belangenconflicten van werknemers die betrokken zijn bij de afgifte van ESG-ratings. In artikel 25 wordt bepaald dat de aan cliënten in rekening gebrachte vergoedingen voor ESG-ratings billijk, redelijk, transparant en niet-discriminerend moeten zijn en op de werkelijke kosten moeten zijn gebaseerd.
In hoofdstuk 4, artikel 26 tot en met 39, worden de bevoegdheden van de ESMA met betrekking tot het toezicht op ESG-ratingaanbieders uiteengezet. Deze omvatten de bevoegdheid om via een eenvoudig verzoek of op grond van een besluit informatie op te vragen, de bevoegdheid om algemene onderzoeken te voeren en de bevoegdheid om inspecties ter plaatse uit te voeren. Dit hoofdstuk bevat ook de voorwaarden waaronder de ESMA haar toezichtbevoegdheden kan uitoefenen. In meerdere bepalingen worden de toezichtmaatregelen, de geldboeten en dwangsommen die de ESMA kan opleggen, uiteengezet. De ESMA wordt ook gemachtigd vergunnings- en toezichtvergoedingen aan te rekenen.
Hoofdstuk 5 bevat beginselen voor de samenwerking tussen de ESMA en nationale bevoegde autoriteiten.
In titel IV betreffende gedelegeerde en uitvoeringshandelingen wordt de Commissie gemachtigd om gedelegeerde handelingen vast te stellen onder de in artikel 45 gestelde voorwaarden.
In titel V over overgangs- en slotbepalingen wordt de uiterste datum vastgesteld waarop ESG-ratingaanbieders een vergunning moeten aanvragen, waarbij ook wordt voorzien in een overgangsperiode voor kleine en middelgrote ESG-ratingaanbieders die hun diensten aanbieden voordat de verordening van toepassing wordt. In titel V wordt ook een overgangsperiode vastgesteld voor nieuwkomers op de markt die kleine en middelgrote ESG-ratingaanbieders zijn.